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Tribunal Constitucional d'España

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La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Luis López Guerra, Presidente, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 857/90, promovido por don Salvador González Movilla, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Luisa Noya Otero, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz (Tenerife), de 2 de marzo de 1989, sobre composición de las Comisiones Municipales, así como contra las Sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 17 de mayo de 1989, en el recurso contencioso-administrativo 161/89, y la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 28 de diciembre de 1989, en el rollo de apelación núm. 1.677/89. Han sido parte, además, el Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, representado por el Procurador de los Tribunales don Rafael Ortiz de Solórzano, y el Ministerio Fiscal. Ha actuado como Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el Juzgado de Guardia con fecha 30 de marzo de 1990, registrado en este Tribunal el día 2 de abril siguiente, doña María Luisa Noya Otero, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Salvador González Movilla, interpuso demanda de amparo contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 28 de diciembre de 1989, recaída en recurso de apelación contra la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 17 de mayo de 1989, dictada en recurso contencioso-administrativo interpuesto por la vía preferente y sumaria de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, de 2 de marzo de 1989, por el que se modificó la composición de las Comisiones Municipales Informativas y Especiales y de la Comisión de Portavoces.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda son, en síntesis, los siguientes:

a) El recurrente en amparo, Concejal del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz elegido en las listas de la coalición Izquierda Canaria Unida (I.C.U.), al constituirse la Corporación municipal en junio de 1987 se integró, junto a otro Concejal elegido en las listas del Centro Democrático y Social (C.D.S.), en el grupo municipal mixto, actuando ambos como portavoces de dicho grupo.

El Pleno del Ayuntamiento, en sesión extraordinaria celebrada el 29 de julio de 1987, acordó la creación de cinco Comisiones Informativas y de dos Comisiones Especiales, compuestas cada una de ellas por nueve Concejales, con la siguiente distribución de puestos: cinco para el grupo municipal socialista, que tenía entonces doce Concejales de los veintiuno que formaban la Corporación; uno para el grupo municipal Agrupación Tinerfeña de Independientes (A.T.I.), que tenía cuatro Concejales; uno para el grupo municipal del Partido Popular (P.P.), que tenía tres Concejales; y dos para el grupo municipal mixto, del que formaban parte el Concejal ahora recurrente en amparo y otro del C.D.S.. Asimismo, se acordó en la citada sesión la creación de la Comisión de Portavoces, integrada por seis miembros: el Alcalde-Presidente, los portavoces de los grupos municipales socialista, A.T.I. y P.P. y los dos miembros del grupo municipal mixto.

b) Como consecuencia de que un Concejal del grupo municipal socialista se dio de baja en dicho grupo, pasando a formar parte como Concejal independiente del grupo municipal mixto, el Pleno del Ayuntamiento, en sesión extraordinaria de 2 de mayo de 1989, acordó, a propuesta del Alcalde-Presidente, reducir a siete el número de integrantes de las Comisiones Informativas y de las Comisiones Especiales, con la siguiente distribución de puestos: cuatro para el grupo municipal socialista y uno para cada uno del resto de los grupos municipales existentes: A.T.I., P.P. y Mixto. Asimismo, se acordó en la citada sesión reducir a cinco el número de miembros de la Comisión de Portavoces, quedando integrada por el Alcalde-Presidente y los portavoces de cada uno de los grupos municipales.

c) El solicitante de amparo interpuso recurso contencioso-administrativo contra el citado Acuerdo por la vía preferente y sumaria de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, interesando, con base en lo dispuesto en el párrafo 2º del art. 7 de la citada Ley, la suspensión del acto impugnado.

En la pieza separada de suspensión recayó Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de fecha 29 de marzo de 1989, denegando la suspensión solicitada. Dicho Auto fue confirmado en apelación por el dictado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 11 de octubre de 1989.

d) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife dictó Sentencia en fecha 17 de mayo de 1989, por la que estimó en parte el recurso interpuesto, anulando el acto impugnado, por lesionar el derecho fundamental a la participación política, en cuanto a la composición de las Comisiones Informativas y Especiales, desestimando los otros pedimentos del actor, entre ellos el relativo a la composición de la Comisión de Portavoces.

Consideró la Sala, por lo que se refiere a la composición de las Comisiones Informativas, que el Acuerdo recurrido infringía la doctrina constitucional recogida en la STC 32/1985, "desde el momento en que el séptimo puesto de cada Comisión debe ser cubierto por uno de los tres concejales del Grupo Mixto, a distribuir entre ellos, de tal manera que en todas quedarán excluidos dos miembros de este Grupo y por consiguiente las fuerzas políticas que representan no tendrán presencia en las mismas". Si bien se señala que esta solución cabría admitirla en el supuesto de que fuera imposible material y legalmente dar intervención a todas las fuerzas políticas, la Sala entendió, sin embargo, que en el caso contemplado era posible conciliar la facultad discrecional que tienen los Ayuntamientos para fijar el número de miembros de las Comisiones Informativas con la presencia de todas las fuerzas políticas en dichas Comisiones, en virtud del art. 78.2 de la Ley canaria 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, que establece que las Comisiones Informativas se compondrán por el Presidente y un número de Concejales no superior al tercio de los mismos. Resulta así, razona la Sala, que siendo veintiuno los del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, serán siete más el Presidente los que las formen, esto es, ocho, pero al ser par el número, el propio artículo dispone que se añadirá uno, con lo que integrarán la Comisión nueve miembros. "Con esta cifra -concluye la Sentencia- ya es posible dar participación a todas las fuerzas políticas, aunque no se obtenga una reproducción exacta del Pleno, y así las Comisiones Informativas se compondrán de cuatro Concejales del P.S.O.E. (incluido Presidente), uno A.T.I., uno P.P., uno C.D.S., uno I.C.U. y el Independiente".

Solución que extiende la Sala a las Comisiones Especiales, dada su naturaleza de Comisiones Informativas, pero no a la Comisión de Portavoces, "ya que ésta se integra en función de los distintos Grupos municipales que pueden no representar una misma ideología política".

e) Contra la citada Sentencia interpusieron el Ayuntamiento de Puerto de la Cruz y el ahora demandante de amparo recurso de apelación, que fue admitido en un sólo efecto por providencia de 24 de mayo de 1989, siendo emplazadas las partes ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo.

El recurrente en amparo solicitó ante el Ayuntamiento de Puerto de la Cruz el cumplimiento de la Sentencia y la representación procesal de éste dirigió escrito a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife para que acordase la forma de llevar a efecto, provisionalmente y durante la tramitación del recurso de apelación, el fallo de la Sentencia recurrida. Por Auto de 24 de junio de 1989, la Sala acordó no acceder a la ejecución de la Sentencia, estimando, pese a haber sido admitido el recurso de apelación en un sólo efecto, que debía prevalecer el Auto dictado en la pieza separada de suspensión hasta que recayese Sentencia de apelación, dilatando, por tanto, hasta ese momento la ejecución.

Frente al citado Auto formuló el solicitante de amparo recurso de súplica, que fue desestimado por Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 24 de julio de 1989.

f) La Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó Sentencia, en fecha 28 de diciembre de 1989, desestimatoria del recurso de apelación interpuesto por el ahora demandante de amparo y estimando el formulado por el Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, por lo que revocó la Sentencia de instancia en cuanto declaraba que el Acuerdo plenario de dicho Ayuntamiento, de 2 de marzo de 1989, vulneraba el derecho fundamental a la participación política.

La Sala Tercera toma como punto de partida la doctrina recogida en la STC 32/1985, para afirmar, a continuación, que, cuando la Ley establece que se respete en la composición de las Comisiones Informativas la composición política del Pleno, no media objeción constitucional alguna a que el término de referencia sean los grupos políticos, en expresión del art. 23 del Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (en adelante, R.O.F.) o, como se dice en la Ley canaria 8/1986, grupos municipales, en los que se estructuran las Corporaciones Locales, como se ordena, por otra parte, en el ámbito parlamentario en los Reglamentos del Congreso y del Senado. Pues bien, con arreglo a este criterio observa la Sala "que no existe una desviación de la proporcionalidad posible en la nueva composición de las Comisiones del Ayuntamiento del Puerto de la Cruz, en las que al grupo mayoritario, con once Concejales, se le asignan cuatro miembros, mientras que a los otros tres grupos, con un total de diez Concejales, se les asignan tres miembros, uno por cada grupo, compuestos, a su vez, por cuatro Concejales (A.T.I.); tres (P.P.) y tres (Mixto)". Con esta composición se respeta -se dice en la Sentencia- "la mayoría absoluta que corresponde al P.S.O.E. y, por otra parte, se da una participación igual al resto de los grupos, al ser también similar su número de Concejales, con una diferencia en favor de A.T.I. imposible de traducir en una mayor participación proporcional en las Comisiones".

En cuanto a la composición de la Comisión de Portavoces consideró la Sala que ni sus antecedentes en el Derecho parlamentario, ni principio o derecho fundamental alguno imponen que se constituya en la forma pretendida por el Concejal recurrente, confirmando en este extremo la Sentencia apelada.

3. En primer término, la representación actora denuncia, con referencia al Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 24 de junio de 1989, por el que se acordó no acceder a la ejecución de la Sentencia de instancia hasta que fuese resuelto el recurso de apelación, la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, recogido en el art. 24.1 de la Constitución. Alega en este sentido, con cita de las SSTC 92/1988, 113/1988 y 119/1988, que aquella resolución judicial le ha impedido obtener la ejecución de la Sentencia de instancia, pese a que por el tipo de procedimiento únicamente cabía contra ésta recurso de apelación en un efecto -el devolutivo- (art. 9.1 Ley 62/1978), vulnerándosele de esta forma el invocado derecho fundamental.

En segundo lugar, considera infringidos los arts. 14 y 23.1 de la Constitución por las resoluciones jurisdiccionales recaídas en el proceso judicial precedente, al no haber respetado el derecho de participación política. La Sentencia de instancia y también la dictada en apelación -se aduce en la demanda- no han respetado, al no reconocerlo, el derecho del recurrente a participar con plenitud de derechos en la Comisión Municipal de Portavoces del Ayuntamiento, careciendo de representación en la misma la fuerza política que él representa, ya que la Comisión de Portavoces es un órgano complementario de estudio, asesoramiento, informe y consulta, en el que, según establecen los arts. 57 b) y 82 y ss. de la Ley canaria 8/1986, así como el art. 124.2 del R.O.F. de las Entidades Locales, participan Concejales de todos "los grupos políticos" presentes en la Corporación. Por ello, en el caso concreto ahora planteado, teniendo en cuenta que el art. 78.2 de la mencionada Ley canaria 8/1986 establece que cuando la cifra de miembros de una Comisión resulte par, se añadirá uno más, dado que la Comisión de Portavoces constituida en el año 1987 contaba con seis componentes, ninguna dificultad habría para, respetando esa estructura, haber incorporado a la misma al portavoz del "nuevo grupo político independiente". Sin embargo, siguiendo criterios partidistas y no ajustados a Derecho, se eliminó arbitrariamente la oposición política minoritaria en el Ayuntamiento, lo que ha sido confirmado por las Sentencias que se impugnan.

Asimismo, aquellos preceptos constitucionales también han resultado infringidos por la Sentencia del Tribunal Supremo al haber revocado la de instancia, que había anulado el Acuerdo municipal impugnado porque se había excluido al recurrente de las Comisiones Informativas y Especiales. Infracción que se ha producido porque el Tribunal Supremo ha asimilado los grupos políticos a los grupos municipales, cuando lo cierto es que unos y otros son entidades completamente distintas. Así se desprende de lo dispuesto en los arts. 78.1 y 79.1 de la Ley canaria 8/1986 y 20.3 de la Ley estatal de 2 de abril de 1985, que se refieren a los "grupos políticos" integrantes de la Corporación.

Con cita de las SSTC 5/1983, 10/1983 y, sobre todo, 32/1985, afirma la representación actora que en la fijación de la composición de las Comisiones ha de procurarse dotar de presencia a las "fuerzas políticas" presentes en el Pleno del Ayuntamiento, y tal exigencia no se ha respetado en el caso del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, habiendo ratificado el Tribunal Supremo tal medida al asimilar -incorrectamente- la expresión "grupo político" a la de "grupo municipal".

Concluye la demanda suplicando de este Tribunal Constitucional que otorgue el amparo solicitado y anule la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Tenerife, respecto de la no anulación del Acuerdo del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, de 2 de mayo de 1989, acerca de la composición de la Comisión de Portavoces, así como la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, respecto de la no anulación de dicho Acuerdo en relación a la composición de las Comisiones Informativas y Especiales, por ser vulneradoras de los principios de participación política, igualdad y tutela efectiva, restableciendo al recurrente en amparo su derecho a formar parte de las referidas Comisiones.

4. La Sección Cuarta, por providencia de 20 de julio de 1990, acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 de la LOTC, conceder al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formulasen las alegaciones que estimasen pertinentes en relación con la posible existencia de las siguientes causas de inadmisión: 1º) la regulada por el art. 50.1 a) de la LOTC, en relación con el art. 44.1 a), por falta de agotamiento de los recursos utilizables en relación a la suspensión del Auto recurrido; 2º) la del art. 50.1 c) de la LOTC, por carecer la demanda manifiestamente de contenido constitucional en relación con las Sentencias impugnadas.

Evacuado el trámite conferido, la Sección, por providencia de 1 de octubre de 1990, acordó la admisión de la demanda, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el art. 51 de la LOTC, dirigió sendas comunicaciones a la Sala Tercera, Sección Novena, del Tribunal Supremo y a la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife para que remitiesen, respectivamente, certificación o fotocopia debidamente adverada de las actuaciones correspondientes al rollo de apelación 1677/89 y al recurso contencioso-administrativo 161/89. Asimismo, acordó que por este último órgano judicial se emplazase a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que si lo deseasen pudieran comparecer en este proceso constitucional.

5. Con fecha 14 de noviembre de 1990 y 4 de marzo de 1991 se recibieron de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Canarias y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo las actuaciones judiciales requeridas. Por otro lado, por escrito registrado con fecha 12 de noviembre de 1990 se personó ante este Tribunal, debidamente representado, el Ayuntamiento de Puerto de la Cruz.

Por nuevo proveído de 18 de marzo de 1991, la Sección Tercera acusó recibo de las actuaciones remitidas y acordó tener por personado y parte al Procurador de los Tribunales don Rafael Ortiz de Solórzano, en nombre y representación del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, así como, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 de la LOTC, dar vista de las actuaciones, por término común de veinte días, a las partes personadas y al Ministerio Fiscal.

6. Mediante escrito registrado con fecha 11 de abril de 1991, el Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones. Comienza señalando, para precisar el objeto del presente recurso, que, si bien en la demanda se dice impugnar las Sentencias de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife y del Tribunal Supremo, sin embargo la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva no sería atribuible a dichas Sentencias, sino al Auto de la Audiencia Provincial de 24 de junio de 1989, por el que no se accedió a que se ejecutara la Sentencia de instancia, parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo, que fue confirmado en súplica por posterior Auto de 24 de julio de 1989. En relación con la citada vulneración constitucional, el Ministerio Fiscal da por reproducido lo manifestado en su escrito de alegaciones del trámite de admisión del art. 50.3 de la LOTC, que la Sección acordó abrir por proveído de 20 de julio de 1990, en el que calificaba de insostenible la queja del recurrente en amparo por razones de orden procesal, al haberse aquietado ante dicho Auto, "siendo así que era apelable conforme al art. 93.1 de la L.J.C.A., de aplicación subsidiaria al procedimiento especial de la Ley 62/1978", no habiéndose agotado, pues, los recursos utilizables según exige el art. 44.1 a) de la LOTC. A lo que añade ahora, que se trata, además, de una impugnación autónoma por vulneración distinta a la atribuida a las Sentencias recurridas, por lo que dicho Auto debió de ser recurrido en amparo en su momento, no al fallarse definitivamente el fondo. Habiéndole sido notificado al recurrente en amparo el Auto resolutorio del recurso de súplica el día 26 de julio de 1989, su impugnación es manifiestamente extemporánea, por lo que procede,por tanto, la inadmisión de esta concreta impugnación que en el actual trámite debe ser de desestimación.

En consecuencia, la demanda de amparo ha de quedar circunscrita a las Sentencias de la Audiencia Provincial y del Tribunal Supremo, si bien, matiza el Ministerio Fiscal, el acto realmente recurrido es el Acuerdo municipal impugnado en el pleito subyacente, ya que las lesiones que se reprochan fueron cometidas por dicho acto y no por las Sentencias, a las que sólo se les puede atribuir las infracciones constitucionales que se denuncian en la medida en que no las corrigieron, por lo que nos hallamos ante un recurso de amparo que ha de situarse en el marco del art. 43 de la LOTC. Una última precisión realiza en cuanto al objeto del recurso, al señalar que, aunque en la demanda se habla del derecho de participación política (art. 23.1 C.E.), el que en realidad se habría supuestamente vulnerado es el derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad que se recoge en el art. 23.2 C.E., pues dicho derecho comprende, asimismo, el de mantenerse en el cargo y ejercitarlo sin trabas ni limitaciones. En este caso, lo que denuncia el actor es que el cargo público de Concejal al que ha accedido se ha visto limitado en su ejercicio al no permitirle formar parte de las Comisiones municipales en los términos que tiene interesados. Precisamente, porque el derecho comprometido es el de acceso a cargo público en condiciones de igualdad, la cita del art. 14 de la C.E. queda absorbida en aquél, ya que no se alega ninguna de las modalidades específicas de violación que menciona el art. 14 de la C.E..

Entrando en el fondo de la cuestión suscitada, sostiene el Ministerio Fiscal que el defecto del que se parte en la demanda de amparo es el de considerar que tanto el Acuerdo municipal como la Sentencia del Tribunal Supremo manejan un concepto equivocado de lo que sea "grupo político". Así, entiende el demandante que cuando el art. 78 de la Ley canaria 8/1986, de 6 de noviembre, habla de "todos los grupos políticos presentes en la Corporación", se está refiriendo el citado precepto a las fuerzas políticas que concurrieron en la confrontación electoral y que obtuvieron representación en la Corporación municipal, no a los grupos municipales en que se configura el Pleno. De dicho razonamiento resulta que la proporcionalidad es exigida -a juicio del demandante- respecto a los partidos políticos, ninguno de los cuales puede verse excluido de las Comisiones municipales. Sin embargo, el Ministerio Fiscal entiende, a partir de un análisis de los arts. 23 y ss. del Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y del art. 68 de la Ley canaria 8/1986, que cuando los arts. 78 y 79 de la citada Ley hablan de "grupos políticos", tal referencia no puede significar otra cosa que lo que el art. 68 denomina grupos municipales. Siendo ello así, la participación y proporcionalidad de que hablan están referidas a los grupos políticos municipales, no a los partidos políticos. Por lo tanto, afirma, la proporcionalidad hay que exigirla en función de esos grupos y la composición de las Comisiones, tanto las informativas como las especiales y la de Portavoces, responde irreprochablemente a la composición del Pleno en el caso que enjuiciamos. Se ha respetado escrupulosamente la proporcionalidad de los grupos municipales, sin que ninguno pueda alegar un trato de disfavor numérico.

Cualquier duda que pudiera suscitar esta situación queda disipada viendo las consecuencias que se derivarían de la pretensión del actor, de que la representación en las Comisiones se realice con arreglo a la procedencia política de los ediles. Al estar integrada cada Comisión por siete Concejales, según el Acuerdo municipal impugnado y de conformidad, por otra parte, con lo dispuesto en el art. 78.2 de la Ley canaria, de formarse aquéllas como quiere el recurrente, al ser seis, tras la baja del Concejal socialista que pasa a independiente, las formaciones políticas existentes, el grupo socialista sólo podría disponer de dos puestos, por lo que, pese a tener mayoría numérica de Concejales, no la tendría en el seno de las Comisiones, quedando así mal parada, y de modo bien grave, la reproducción de la constitución del Pleno en las Comisiones que menciona la STC 32/1985, y exige la Ley canaria. Aun excluyendo al Concejal independiente de este cálculo, y siendo cinco los grupos municipales, los números no cuadrarían, pues el grupo socialista sólo tendría tres puestos y seguiría su situación no mayoritaria en el seno de las Comisiones. La conclusión, afirma el Ministerio Fiscal, sería absurda, por antidemocrática, ya que la primera y más urgente consecuencia de la proporcionalidad democrática ha de ser que la mayoría no pierda su papel predominante. Lo que en definitiva pretende el recurrente es que continúe la anterior situación, en la que se encontraba sobredimensionada su representatividad: un puesto por Concejal del Grupo Mixto, mientras que el P.P. tenía uno por tres Concejales o A.T.I. uno por cuatro y, proporcionalmente, algo menos el P.S.O.E..

La asignación de puestos que resultó conforme al nuevo Acuerdo municipal respeta, por consiguiente, tanto las prescripciones legales como las exigencias que se derivan de una correcta interpretación de la proporcionalidad que, como puntualizó la STC 32/1985, ha de respetarse "en cuanto sea posible". De otra parte, no cabe reclamar, como postula el actor, que las Comisiones se integren por nueve miembros, ya que, en primer lugar, el tercio, "en cifra estricta" de los 21 Concejales son siete, incluido el Presidente, y no puede hacerse valer en contra que otro fuera el precedente, pues éste no tiene ningún apoyo legal conocido. Y, en segundo lugar, porque, aun siendo nueve, si hay que darle cabida al Concejal independiente, como es obligado según el razonamiento del actor, el grupo socialista quedaría en minoría, con las consecuencias disfuncionales apuntadas. Lo absurdo, democráticamente hablando, de cualquier conclusión distinta a entender que los grupos políticos que deben estar representados en las Comisiones Informativas son aquellos en que se estructura el Pleno y no los partidos políticos de origen, aunque a veces coincidan, nos pone de manifiesto la corrección legal y, por ende, constitucional del Acuerdo impugnado y del modo en que quedaron constituidas las Comisiones municipales del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz.

Concluye el Ministerio Fiscal su escrito interesando la desestimación del recurso de amparo.

7. La representación del demandante de amparo, en escrito fechado a 19 de abril de 1991, evacuó el trámite conferido, en el que reitera de modo sucinto las alegaciones formuladas en el escrito de demanda y concluye suplicando de este Tribunal que dicte en su día Sentencia otorgando el amparo solicitado.

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz formuló sus alegaciones mediante escrito registrado con fecha 22 de abril de 1991. En relación con la supuesta lesión del art. 24.1 de la C.E., en referencia al Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial, que no accedió a la ejecución de la Sentencia de instancia mientras se tramitaba el recurso de apelación, afirma que aquélla no es una resolución judicial definitiva y que, además, en el suplico de la demanda de amparo lo único que se solicita es la anulación de las Sentencias y no la del mencionado Auto, por lo que debe rechazarse a limine la queja del recurrente en amparo.

Asimismo, considera que no han sido vulnerados los arts. 14 y 23 de la Constitución por el Acuerdo de la Corporación de modificar la composición de la Comisión de Portavoces, pues la decisión plenaria de que sólo formasen dicha Comisión un representante de cada grupo municipal, siguiendo en este extremo lo dispuesto en el Reglamento del Congreso y del Senado para la "Junta de Portavoces", tiene adecuado sentido si se considera la propia etiología y fundamento de la situación: que exista un sistema de comunicación dinámico con los representantes de los grupos políticos municipales en beneficio de una fluida información. Pretender, como intenta el recurrente en amparo, que por su respetable pero aislada condición de Concejal del Grupo Mixto del Ayuntamiento, se tenga ya por sí derecho a ser portavoz resulta una pretensión carente del más mínimo rigor, que de prosperar produciría la asombrosa paradoja de que en la Comisión de Portavoces y en representación del Grupo Mixto estarían o tendrían derecho a estar todos sus miembros, situación que no sólo no tiene apoyo en norma constitucional alguna, sino que tampoco, desde el punto de vista de la legalidad ordinaria, tiene la menor justificación, como así lo entendió con acierto la Sentencia del Tribunal Supremo. Así pues, ningún derecho de participación política del recurrente se puede considerar vulnerado porque el Pleno del Ayuntamiento, en el ejercicio de su autonomía y autogobierno, decida modificar su anterior Acuerdo sobre la composición de la Comisión de Portavoces.

Tampoco los invocados preceptos constitucionales han resultado infringidos como consecuencia de la reordenación de la composición de las Comisiones Informativas. Tras relatar la doctrina constitucional recogida en la STC 32/1985, y recordar la asignación de puestos en las citadas Comisiones, afirma que la pretensión del solicitante de amparo de estar presente en todas las Comisiones Informativas supone un intento de sobrerrepresentación sin el más mínimo apoyo constitucional e incluso legislativo.

En consecuencia, solicita de este Tribunal que dicte en su día Sentencia denegando el amparo, con imposición de costas al recurrente.

8. Por providencia de 21 de enero de 1993, se fijó para la deliberación y votación de esta Sentencia el día 25 de enero de 1993.

II. Fundamentos jurídicos

1. Es obligado comenzar por exponer cuál es el objeto del presente recurso de amparo, para, una vez delimitado, analizar las vulneraciones constitucionales aducidas en la extensión que cada una merece. Dentro del marco del art. 44 de la LOTC se inserta la alegada violación del derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el art. 24.1 de la C.E., en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, que traería causa del Auto de la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 24 de junio de 1989, por el que se acordó no acceder a la ejecución de la Sentencia dictada por la citada Sala en primera instancia en el proceso contencioso-administrativo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, pese a que aquélla fue apelada en un sólo efecto. Dicha resolución judicial, confirmada en súplica por Auto de 24 de julio de 1989, sería uno de los objetos de este proceso constitucional, centrado en la mencionada inejecución provisional de la Sentencia de instancia.

Junto a ello, en la demanda de amparo se invocan como vulnerados los arts. 14 y 23.1 de la C.E. por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 17 de mayo de 1989, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo que interpuso el actual recurrente en amparo, Concejal del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, frente al Acuerdo del Pleno de la Corporación, de 2 de marzo de 1989, sobre composición de las Comisiones municipales, así como por la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 28 de diciembre de 1989, que revocó la de instancia y declaró conforme a Derecho el Acuerdo impugnado, solicitándose la nulidad de las citadas Sentencias. La delimitación que la parte actora hace, así, de este otro objeto del proceso de amparo es imprecisa, pues las mencionadas resoluciones judiciales no son los actos directa e inmediatamente causantes de la infracción denunciada, sino que constituyen el agotamiento de la vía judicial previa frente al acto administrativo antecedente, al que debe entenderse dirigida la impugnación en el marco del art. 43 de la LOTC. Por otra parte, la queja del recurrente en amparo ha de entenderse referida en este extremo al derecho reconocido en el art. 23.2 de la C.E., más que al enunciado en el apartado primero como se hace en la demanda. Como este Tribunal ha declarado en reiteradas ocasiones, cuando está en juego, como es aquí el caso, el ejercicio de las facultades legalmente reconocidas a los cargos públicos, es el art. 23.2 de la C.E. el directamente afectado, puesto que el mismo comprende no sólo el acceso a los cargos y empleos públicos en condiciones de igualdad y en los términos que señalan las leyes, sino también la permanencia en dichos cargos en iguales términos, sin la cual el acceso podría devenir en un derecho meramente formal (STC 81/1991, fundamento jurídico 2º). Asimismo, conviene advertir que aunque el actor en su demanda también denuncia la infracción del principio de igualdad consagrado por el art. 14 de la C.E., tal invocación es superflua precisamente porque se hace en relación con el propio art. 23.2 de la C.E., que ya incorpora la exclusión de toda discriminación, sin que alegue aquél una lesión autónoma del principio de igualdad originada en alguno de los criterios expresamente proscritos en el art. 14 de la C.E. (SSTC 24/1989, fundamento jurídico 2º; 74/1991, fundamento jurídico 2º; 217/1992, fundamento jurídico 6º).

Ninguna otra precisión es necesaria respecto al objeto de este recurso, por lo que procede analizar cada una de las vulneraciones constitucionales aducidas.

2. En relación con la primera de las impugnaciones en que se fundamenta el recurso, ha opuesto el Ministerio Fiscal dos causas de inadmisión de la demanda, que en esta fase procesal serían de desestimación, por lo que previamente a resolver sobre el fondo de la pretensión de amparo ha de abordarse el examen de las mismas. Alega aquél, respecto a la violación del derecho a la tutela judicial efectiva que se imputa al Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de 24 de junio de 1989, por el que se acordó no acceder a la ejecución de la Sentencia dictada en instancia y parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo, que el recurrente en amparo no interpuso recurso de apelación contra el citado Auto, de modo que no agotó, como exige el art. 44.1 a) de la LOTC, los recursos utilizables contra la resolución judicial causante de la lesión. A lo que añade que dicha impugnación es manifiestamente extemporánea, pues, por revestir carácter autónomo, el recurso de amparo frente al mencionado Auto debió interponerse en el plazo de los veinte días siguientes a la notificación del Auto desestimatorio del recurso de súplica, que le fue notificado a la parte actora con fecha 26 de julio de 1989. El incumplimiento de los expresados requisitos procesales ha de determinar en este momento del proceso constitucional, señala el Ministerio Fiscal, la desestimación del recurso de amparo frente a la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

Cierto es que contra el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial, de 24 de junio de 1989, cabía recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.1 de la L.J.C.A., de aplicación supletoria al procedimiento especial de la Ley 62/1978, por tratarse de un asunto del que aquélla conocía en primera instancia. Sin embargo, el ahora solicitante de amparo no interpuso contra aquel Auto recurso de apelación, sino que formuló, pese a su dudosa procedencia, recurso de súplica, que fue admitido a trámite por el órgano judicial y desestimado por Auto de 24 de julio de 1989. El Auto resolutorio del recurso de súplica no era susceptible de apelación a tenor de los arts. 92 y 93 de la L.J.C.A., de modo que sería demasiado riguroso y contrario al principio pro actione, de ser atendida la alegación del Ministerio Fiscal, no entender agotados en este caso los recursos legalmente utilizables contra la resolución judicial impugnada por no haber interpuesto el recurrente en amparo recurso de apelación contra el Auto de 24 de junio de 1989, que era el inicialmente procedente, cuando contra el mismo Auto formuló recurso de súplica que fue admitido y tramitado por el órgano judicial y cuyo Auto desestimatorio viene, pues, a poner fin a la vía judicial previa.

Debe prosperar, sin embargo, la existencia de la otra causa de inadmisión puesta de manifiesto por el Ministerio Fiscal y referida al incumplimiento del plazo que para recurrir en amparo establece el art. 44.2 de la LOTC. En efecto, el Auto de 24 de julio de 1989, que desestimó el recurso de súplica contra el de 24 de junio de 1989, resuelve definitivamente el incidente de ejecución provisional de Sentencia, por lo que, al no poder ser objeto de recurso posterior alguno y por tratarse de resoluciones autónomas y firmes, debió recurrirse en amparo dentro de los veinte días siguientes al de su notificación, sin esperar a que se dictara Sentencia definitiva de fondo en la apelación al hallarse aquel incidente desconectado del recurso de apelación. Es claro, pues, que la impugnación relativa al Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial, de 24 de junio de 1989, es manifiestamente extemporánea, ya que el Auto resolutorio del recurso de súplica le fue notificado a la parte actora el día 26 de julio siguiente y la demanda de amparo se interpuso en el Juzgado de Guardia con fecha 30 de marzo de 1990.

Habiendo sido apreciada en este trámite procesal la existencia de una causa de inadmisión -ahora de desestimación- respecto a la primera de las impugnaciones aducidas en la demanda de amparo, procede entrar a conocer, por tanto, sobre la supuesta vulneración del derecho reconocido en el art. 23.2 de la C.E., que sería imputable, como ya se señaló, al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz, de 2 de marzo de 1989, por el que se modificó la composición de determinadas Comisiones municipales.

3. Parece necesario, antes de analizar los argumentos jurídicos que a favor o en contra del otorgamiento del amparo se han ofrecido por quienes han comparecido en este proceso, establecer con precisión el alcance del Acuerdo municipal al que se le imputa la supuesta infracción constitucional.

Ese Acuerdo, adoptado a propuesta del Alcalde y aprobado por 14 votos favorables y siete en contra, reajusta el número de componentes de las Comisiones municipales informativas y especiales, a fin de guardar en su composición -se dice en el mismo- la proporcionalidad política del Pleno, como consecuencia de la separación de un Concejal del grupo municipal socialista, quien pasó a integrarse en el grupo municipal mixto como Concejal independiente. En virtud de dicho Acuerdo, el número de componentes de cada una de las Comisiones municipales informativas y especiales se redujo de nueve a siete miembros, con la siguiente distribución de puestos entre los grupos municipales: cuatro para el grupo municipal socialista y uno para cada uno de los otros tres grupos municipales existentes (A.T.I., P.P. y Mixto). Por su parte, la Comisión de Portavoces, formada hasta entonces por seis miembros, pasó a estar integrada por cinco: el Alcalde-Presidente y los portavoces de cada uno de los grupos municipales.

El planteamiento general del recurrente en amparo, único Concejal que en las elecciones locales resultó elegido en la lista de la coalición Izquierda Canaria Unida (I.C.U.) y que forma parte del grupo municipal mixto, es que el citado Acuerdo vulnera el derecho a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad y en los términos que señalan las leyes (art. 23.2 C.E.), por no haberle atribuido en su condición de Concejal que representa a la mencionada formación política un puesto en cada una de las referidas Comisiones municipales.

4. Es reiterada doctrina de este Tribunal que el derecho fundamental proclamado en el art. 23.2 de la C.E. garantiza no sólo el acceso a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga, ya que la norma constitucional perdería toda eficacia si, aun respetando el acceso a la función o cargo público en condiciones de igualdad, su ejercicio pudiera resultar mediatizado o impedido sin remedio jurídico. Este derecho del art. 23.2 es un derecho de configuración legal, por lo que compete a la Ley establecer los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones, derechos y facultades que así quedan integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, en ejercicio del art. 23.2 de la C.E., accionar ante los órganos jurisdiccionales el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los pertenecientes al propio órgano en el que se integran los titulares del cargo (SSTC 161/1988, fundamento jurídico 7º; 181/1989, fundamento jurídico 4º; 214/1990, fundamento jurídico 5º; 15/1992, fundamento jurídico 3º; entre otras).

Procede también recordar, en relación a las Comisiones Informativas municipales, que este Tribunal tiene declarado que una composición no proporcional de las mismas resulta constitucionalmente inaceptable al tratarse de divisiones internas del Pleno, por lo que en cuanto partes de éste deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura política del Pleno municipal, "pues, de otro modo, en efecto, no sólo se eliminaría toda participación de los Concejales de la minoría en un estadio importante del proceso de decisión (y sólo un formalismo que prescinda absolutamente de la realidad puede ignorar la transcendencia que en este proceso tiene la fase de estudio y elaboración de propuestas), sino que se hurtaría a la minoría incluso la posibilidad de participar con plena eficacia en el estudio final de la decisión, privándole del tiempo necesario para el estudio en detalle de los asuntos, o de la documentación que ello requiere, o de ambas cosas" (STC 32/1985, fundamento jurídico 2º). En consecuencia, se afirmaba en la citada Sentencia, la vinculación de todos los poderes públicos a la Constitución (art. 9.1 C.E.) obliga a los Ayuntamientos al respeto de esa proporcionalidad que, naturalmente, no implica la necesidad que cada una de las Comisiones sea reproducción exacta, a escala menor, del Pleno municipal, sino sólo la de que, en cuanto la diferencia cuantitativa y otras consideraciones lo hagan posible, al fijar la composición de las Comisiones se procure dotar de presencia en ellas a las fuerzas políticas presentes en el Pleno. Ello así, un apartamiento cuantitativo o cualitativo de la proporcionalidad constitucionalmente exigible, y la ausencia de todo razonamiento para justificarla, podría considerarse ilegítimo y lesivo del derecho fundamental al ejercicio de la función representativa en términos de igualdad (proporcionalidad), como así lo estimó este Tribunal en el supuesto entonces examinado.

5. Sentado lo que antecede, hemos de determinar, pues, si en virtud del elenco de derechos y facultades que integran el status legal del recurrente, le correspondía ocupar un puesto en cada una de las distintas Comisiones a las que se refiere el Acuerdo municipal impugnado y, por tanto, si éste, al desconocer ese supuesto derecho del recurrente en amparo, ha vulnerado el art. 23.2 de la C.E..

La normativa vigente en la materia, constituida en lo esencial por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (L.B.R.L.), el Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (R.O.F.) y la Ley del Parlamento de Canarias 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, posteriormente derogada por la Ley 14/1990, de 26 de julio, que en lo que a este amparo interesa reproduce el contenido de aquélla, no deja lugar a dudas acerca de cuál sea la auténtica naturaleza de esas Comisiones y su composición. Estas son órganos de funcionamiento interno de los Ayuntamientos, de las que éstos se pueden dotar en el ejercicio de la potestad de autoorganización complementaria que legalmente tienen conferida (arts. 20.1 c] L.B.R.L. y 57 Ley canaria 8/1986, respectivamente), que, sin atribuciones resolutorias, tienen por objeto el estudio, asesoramiento, consulta, propuesta y seguimiento de la gestión municipal sobre aquellos asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y, en su caso, de la Comisión de gobierno cuando ésta actúe con competencias delegadas por el Pleno. En orden a su composición, la L.B.R.L. dispone con carácter general que "todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar, mediante la presencia de Concejales pertenecientes a los mismos, en los órganos complementarios del Ayuntamiento" (art. 20.3). Previsión que se concreta en relación a las Comisiones Informativas, al establecer que cada Comisión estará integrada de forma que su composición se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos políticos representados en la Corporación y que la adscripción concreta a cada Comisión de los miembros de la Corporación que deban de formar parte de la misma en representación de cada grupo, se realizará mediante escrito del portavoz del mismo dirigido al Alcalde o Presidente (art. 125 R.O.F.). Por su parte, la Ley canaria únicamente se refiere a la composición de las Comisiones Informativas, en "las que participan Concejales de todos los grupos políticos presentes en la Corporación" (art. 78.1), y, tras fijar para las mismas un número legal máximo de miembros, reconoce el derecho de todos los Concejales a participar en dichas Comisiones, en cuya composición ha de respetarse la proporcionalidad política del Pleno, garantizándose, en todo caso, que cada grupo político tenga un Concejal en cada Comisión Informativa como mínimo (art. 79). De otro lado, también ha optado el legislador autonómico, siguiendo al respecto las previsiones de la legislación estatal, por la organización grupal del trabajo corporativo, estableciendo al efecto la obligatoria adscripción de todo Concejal a un grupo municipal, para cuya formación se exige un número no inferior a tres Concejales, constituyendo el Grupo Mixto aquellos que no queden integrados en ningún otro grupo municipal (arts. 23 y ss. R.O.F.; 68 Ley 8/1986).

Así pues, para la resolución del presente recurso de amparo, dos son las conclusiones que se infieren del examen de la normativa vigente en la materia. De un lado, en cuanto a la organización del trabajo de la Corporación, el derecho-deber de los Concejales de estar adscritos a un grupo político. De otro, en cuanto a la composición de los órganos complementarios, naturaleza de la que participan las Comisiones a las que se refiere el Acuerdo impugnado, el derecho de todos los grupos políticos integrantes de la Corporación a participar, mediante la presencia de Concejales pertenecientes a los mismos, en los citados órganos, con la previsión específica para las Comisiones Informativas de que su composición se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos políticos, garantizándose en todo caso que cada grupo político tenga un Concejal como mínimo en cada Comisión, y de que todos los Concejales tienen derecho a participar en dichas Comisiones Informativas.

6. El recurrente en amparo, quien no discute que el Acuerdo impugnado haya efectuado una asignación de puestos en las Comisiones que se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos "grupos políticos" presentes en la Corporación, sostiene, y ello constituye el núcleo de su queja, que la expresión grupos políticos de los arts. 20.3 de la L.B.R.L. y 78 y 79 de la Ley canaria 8/1986 no puede entenderse referida a los grupos políticos en los que se integran los Concejales a los efectos de su actuación corporativa, sino a las formaciones políticas, coaliciones y agrupaciones electorales que hayan concurrido a las elecciones y obtenido representación en la Corporación. Esto así, dado que todos los grupos políticos, en el sentido por él indicado, tienen derecho a participar en los órganos complementarios del Ayuntamiento y tienen garantizado en todo caso un Concejal en cada Comisión Informativa como mínimo, corresponde al recurrente en amparo, en su condición de único Concejal que resultó elegido en las listas electorales de I.C.U., un puesto en cada una de las Comisiones municipales, por lo que al no haberle sido asignado en el Acuerdo impugnado, infringe éste su derecho reconocido en el art. 23.2 de la Constitución y el de la fuerza política que representa al privarle de presencia en dichas Comisiones.

Debemos comenzar por señalar, frente al planteamiento que se esgrime en la demanda de amparo, que, conforme a una reiterada doctrina de este Tribunal, los titulares del derecho al acceso en condiciones de igualdad a los cargos representativos y con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 C.E.) son los ciudadanos por mandato de dicho precepto y no los partidos políticos; y otro tanto ocurre con el subsiguiente derecho a permanecer en los cargos públicos a los que se accedió (SSTC 5/1983, 10/1983). Por consiguiente, y a los efectos que ahora nos atañen, ostentan la titularidad del derecho fundamental comprendido en el art. 23.2 de la C.E. los propios ciudadanos, primero como candidatos a un cargo representativo y luego como titulares de dicho cargo (STC 36/1990, fundamento jurídico 1º). Dicho esto, resulta que en los términos en que ha quedado expuesta la cuestión planteada, ésta estriba en determinar cuál debe ser el sentido a atribuir a la expresión grupos políticos que se utiliza tanto en la legislación estatal como autonómica. Se trata, pues, de interpretar una determinada expresión legal, lo que hace que nos encontremos ante una cuestión que, en principio, cae dentro del terreno de la legalidad ordinaria competencia de los órganos judiciales. Si bien este Tribunal sólo podría revisar la interpretación llevada a cabo por éstos si con ella se hubiera vulnerado un derecho fundamental, es menester recordar la dificultad de trazar la barrera entre legalidad y constitucionalidad en supuestos en los que, como en el presente, se debate sobre derechos constitucionales de configuración en gran medida legal, como es el caso del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (STC 131/1990, 174/1991).

Sin embargo, y al margen de la escasa construcción de la demanda en este punto, de toda consistencia carece la queja del recurrente en amparo, pues existen elementos interpretativos, de los que ha partido la Sentencia del Tribunal Supremo, que permiten determinar el significado de la expresión grupos políticos. En primer lugar, la propia noción que de grupos políticos se contiene en la legislación de régimen local, en la que se define aquéllos como los constituidos, a efectos de su actuación corporativa, por los miembros de las corporaciones locales (art. 23 R.O.F.), regulándose en los artículos siguientes la forma en que habrán de constituirse.

En efecto, resultan reveladoras las disposiciones del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. Dispone éste que "los miembros de las Corporaciones locales, a efectos de su actuación corporativa, se constituirán en grupos" (art. 23.1 R.O.F.), y en forma clarificadora respecto al tema que aquí importa, prevé, en el artículo siguiente, que "los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes". Viene pues el Reglamento a identificar los "grupos políticos" con aquéllos constituídos por los miembros de las Corporaciones locales (en este caso, los concejales electos) "a efectos de su actuación corporativa". La interpretación efectuada por el Tribunal Supremo, en consecuencia, aparece sólidamente fundada en la normativa sobre Régimen Local.

En efecto, aunque prescindiéramos de la referida noción legal, igual conclusión se obtendría a partir de una interpretación sistemática de la normativa vigente, pues habiendo optado el legislador como criterio de organización del trabajo de la Corporación, generalizado, por lo demás, en todos los órganos asamblearios, por el encuadramiento en grupos de los Concejales que la integran, el derecho garantizado a cada grupo político de participar en los órganos internos de funcionamiento y de tener como mínimo un Concejal en los mismos, no podría entenderse referido sino a los grupos constituidos por los Concejales, pues de lo contrario de todo sentido quedaría privado aquel criterio de organización. Finalmente, es que además, aunque dichos grupos políticos sean frecuentemente una lógica emanación de las formaciones políticas y de las coaliciones y agrupaciones electorales en cuyas listas han sido elegidos los Concejales, la interpretación que postula el recurrente, sin ofrecer el más mínimo razonamiento y a partir de la utilización indistinta en la Ley canaria de las expresiones grupos municipales y grupos políticos, difícil cabida tiene en el sistema de representación política que diseña la Constitución y a la que este Tribunal ya ha tenido ocasión de referirse en diversas resoluciones en relación a las elecciones locales (entre otras, SSTC 5/1983, 10/1983). Es menester destacar al respecto que son los representantes, en este caso los Concejales, y no las formaciones políticas o electorales en cuyas listas son elegidos, quienes ostentan la exclusiva titularidad del cargo público y quienes en consecuencia integran el Ayuntamiento (art. 19 L.B.R.L.), así como que la representación en sentido jurídico-político del término surge sólo con la elección y es siempre representación del cuerpo electoral y nunca de aquellas formaciones. Sentado esto, la titularidad del derecho a participar en un órgano interno de funcionamiento del Ayuntamiento corresponderá a los Concejales o, en su caso, a los grupos políticos que éstos integran y que ellos mismos constituyen (STC 36/1990, fundamento jurídico 1º), pero no, como sostiene el recurrente en amparo, a las formaciones políticas en cuyas listas aquéllos han sido elegidos.

Así pues, y en lo que se refiere a la normativa sobre legislación local aquí aplicable, la expresión grupos políticos de la que se hace uso tanto en la legislación estatal como autonómica no puede entenderse referida sino a los grupos municipales, esto es, los que constituyen los Concejales mediante su agrupación a los efectos de su actuación corporativa y en número no inferior a tres. Siendo evidente que la titularidad del derecho controvertido a participar en todos los órganos complementarios y a tener como mínimo un Concejal en cada Comisión informativa corresponde a los propios grupos políticos (arts. 20.3 L.B.R.L.; 125 R.O.F. y 79 Ley 8/1986), ha de concluirse que el Acuerdo plenario impugnado no vulnera el art. 23.2 de la C.E., pues, de un lado, garantiza a cada grupo político un puesto en cada una de las Comisiones, no únicamente en las informativas, a las que el mismo de refiere y, de otro, al no realizar una designación de puestos en cada Comisión para ciertos Concejales, sino una genérica atribución de un número de miembros a cada grupo en función de su composición numérica, no desconoce el derecho del recurrente, en su condición de Concejal, de formar parte de las Comisiones informativas, pues su adscripción concreta a cada Comisión de las que deba de formar parte se hará por designación del grupo político al que pertenece.

7. Aunque no discute el recurrente el cálculo de proporcionalidad con el que el Pleno ha operado respecto a la asignación de puestos en las Comisiones entre los grupos políticos, conviene resaltar que esta distribución se acomoda a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos integrantes de la Corporación, por lo que tampoco en este extremo podría prosperar la pretensión del demandante de amparo. Es necesario tener presente al respecto una doctrina jurisprudencial de este Tribunal muy consolidada, conforme a la cual se recuerda que es notorio que una proporcionalidad estricta es algo difícil de alcanzar en toda representación, y tanto más cuanto más reducido sea el número de representantes a elegir o el colegio a designar (STC 40/1981, fundamento jurídico 3º; 36/1990, fundamento jurídico 2º). Por el contrario, una adecuada representación proporcional sólo puede ser, por definición, imperfecta, y resultar exigible dentro de un razonable margen de flexibilidad, siempre y cuando no llegue a alterarse su propia esencia (SSTC 40/1981, fundamento jurídico 1º; 32/1985, fundamento jurídico 3º; 36/1990 fundamento jurídico 2º). En consecuencia, la proporcionalidad o las desviaciones de la misma enjuiciables en amparo por devenir constitutivas de una discriminación vedada por el art. 23.2 de la Constitución, no pueden ser entendidas de una forma estrictamente matemática, sino que deben venir anudadas a una situación notablemente desventajosa y a la ausencia de todo criterio objetivo o razonamiento que las justifique (SSTC 75/1985, fundamento jurídico 3º; 36/1990, fundamento jurídico 2º; 4/1992, fundamento jurídico 2º).

Pues bien, como consecuencia de la baja de un Concejal del grupo municipal socialista, que pasó a formar parte del Grupo Mixto, la composición de la Corporación, integrada por veintiún miembros, era la siguiente: el grupo municipal socialista, formado por once Concejales, poseía en el Pleno una representación del 52,38 por 100; el grupo municipal de A.T.I., con cuatro Concejales, una representación del 19,04 por 100; y, finalmente, los grupos municipales del P.P. y el Mixto, cada uno de ellos con tres Concejales, una representación del 14, 28 por 100. En virtud del Acuerdo impugnado, la atribución de cuatro puestos en las Comisiones municipales informativas y especiales al grupo municipal socialista, hace ciertamente que éste se encuentre con una representación en las Comisiones del 57,14 por 100, mientras que el resto de los grupos municipales, con un puesto cada uno de ellos en las Comisiones, poseen cada uno una representación del 14,28 por 100. Los datos expuestos arrojan un incremento porcentual en la representación del grupo municipal socialista en las Comisiones respecto a la que poseía en el Pleno, pero tal circunstancia no es sino consecuencia de mantener en la composición de las Comisiones la mayoría que dicho grupo ostentaba en el Pleno de la Corporación. De otra parte, si alguna desviación matemática se produce no es en perjuicio del recurrente en amparo, o del grupo municipal del que forma parte, sino del grupo municipal de A.T.I., si bien el porcentaje de representación que pierde, y por el que podría corresponderle un nuevo puesto en las Comisiones, es en beneficio de los otros dos grupos municipales minoritarios para garantizar su presencia en las mismas. No parece, pues, intolerable, por desproporcionada, la desviación de la proporcionalidad que se apunta, dada la presencia de razones objetivas que justifican la técnica de distribución seguida, y, sobre todo en lo que ahora interesa, la circunstancia de que esa desviación no es en ningún caso en perjuicio del grupo político en el que se integra el recurrente.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de amparo interpuesto por don Salvador González Movilla.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a veinticinco de enero de mil novecientos noventa y tres.

Identificación
Órgano Sala Segunda
Magistrados

Don Luis López Guerra, don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Gabaldón López, don Julio D. González Campos y don Carles Viver Pi-Sunyer.

Número y fecha BOE [Núm, 47 ] 24/02/1993 Corrección1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 25/01/1993
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Puerto de la Cruz (Tenerife), sobre composición de las Comisiones Municipales, y contra Sentencias de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Síntesis Analítica

Supuesta vulneración de los derechos a acceder y permanecer en los cargos públicos: principio de proporcionalidad de la representación

  • 1.

    Como este Tribunal ha declarado en reiteradas ocasiones, cuando está en juego el ejercicio de las facultades legalmente reconocidas a los cargos públicos, es el art. 23.2 de la C.E. el directamente afectado, puesto que el mismo comprende no sólo el acceso a los cargos y empleos públicos en condiciones de igualdad y en los términos que señalan las leyes, sino también la permanencia en dichos cargos en iguales términos, sin la cual el acceso podría devenir en un derecho meramente formal [F.J. 1].

  • 2.

    El derecho del art. 23.2 es un derecho de configuración legal, por lo que compete a la Ley establecer los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones, derechos y facultades que así quedan integrados en el estatus propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, en ejercicio del art. 23.2 de la C.E., accionar ante los órganos jurisdiccionales el «ius in officium» que consideren ilegítimamente constreñidos o ignorado por actos del poder público, incluidos los pertenecientes al propio órgano en el que se integran los titulares del cargo [F.J. 4].

  • 3.

    La vinculación de todos los poderes públicos a la Constitución (art. 9.1 C.E.) obliga a los Ayuntamientos al respeto al principio de proporcionalidad que, naturalmente, no implica la necesidad que cada una de las Comisiones sea reproducción exacta, a escala menor, del Pleno Municipal, sino sólo la de que, en cuanto la diferencia cuantitativa y otras consideraciones lo hagan posible, al fijar la composición de las Comisiones se procure dotar de presencia en ellas a las fuerzas políticas presentes en el Pleno [F.J. 4].

  • 4.

    Ostentan la titularidad del derecho fundamental comprendido en el art. 23.2 de la C.E. los propios ciudadanos, primero como candidatos a un cargo representativo y luego como titulares de dicho cargo [F.J. 6].

  • Disposiciones generales citadas
  • Ley de 27 de diciembre de 1956. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 92, f. 2
  • Artículo 93, f. 2
  • Artículo 93.1, f. 2
  • Ley 62/1978, de 26 de diciembre. Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona
  • En general, ff. 1, 2
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 9.1, f. 4
  • Artículo 14, f. 1
  • Artículo 23.1, f. 1
  • Artículo 23.2, ff. 1 a 7
  • Artículo 24.1, f. 1
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 43, f. 1
  • Artículo 44, f. 1
  • Artículo 44.1 a), f. 2
  • Artículo 44.2, f. 2
  • Ley 7/1985, de 2 de abril. Reguladora de bases del régimen local
  • En general, f. 5
  • Artículo 19, f. 6
  • Artículo 20.1 c), f. 5
  • Artículo 20.3, ff. 5, 6
  • Ley del Parlamento de Canarias 8/1986, de 18 de noviembre. Régimen jurídico de las Administraciones públicas de Canarias
  • En general, f. 5
  • Artículo 57, f. 5
  • Artículo 68, f. 5
  • Artículo 78, f. 6
  • Artículo 78.1, f. 5
  • Artículo 79, ff. 5, 6
  • Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales
  • En general, f. 5
  • Artículo 23, ff. 5, 6
  • Artículo 23.1, f. 6
  • Artículo 125, ff. 5, 6
  • Ley del Parlamento de Canarias 14/1990, de 26 de julio. Reforma de la Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas de Canarias
  • En general, f. 5
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos procesales
  • Visualización
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