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1. El 23 de enero de 1990 tuvo entrada en este Tribunal una cuestión de inconstitucionalidad, elevada por el Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Valencia, en relación con el art.9, apartado c), del Decreto-Ley 18/1964, de 3 de octubre, y el art. 41.3 del Real Decreto 731/1987, de 15 de mayo, por posible vulneración del art. 14 de la Constitución.

La cuestión fue admitida a trámite por providencia de 12 de febrero, y de su planteamiento se dió cuenta al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Fiscal General del Estado.

2. La cuestión encuentra su origen en la demanda de juicio ejecutivo que el Procurador de los Tribunales don Ramón Cuchillo López, asistido por el Letrado don Rafael Crespo-Azorín Romeu interpuso, en nombre de doña María Aguilera López, contra el Consorcio de Compensación de Seguros, por la cual solicitaba del demandado la cantidad de doscientas sesenta y cuatro mil cuatrocientas pesetas, más otras ciento cuarenta mil por intereses y costas.

Por Auto de 15 de mayo de 1989 el titular del Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Valencia se declaró competente y requirió de pago al deudor, el Consorcio de Compensación de Seguros, apercibiéndole del embargo de sus bienes.

El Abogado del Estado, en representación y defensa del Consorcio de Compensación de Seguros, se opuso a la ejecución, interesando la suspensión del procedimiento, al amparo de lo previsto en el art.9 del Estatuto Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso del Estado, para elevar la consulta correspondiente, lo que fue acordado por la titular del Juzgado. Evacuada la consulta, el Abogado del Estado presentó escrito en el que se señalaba que el ejecutante no había requerido de pago al Consorcio previamente a la presentación de la demanda, lo que convertía a ésta en inadmisible por el Juzgado. El Abogado del Estado alegó que el art. 41.3 del Real Decreto 731/19, de 15 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Consorcio de Compensación de Seguros, así como el art. 9 c) del Decreto-ley 18/1964, exigen que el ejecutante requiera previamente de pago al Consorcio de Compensación de Seguros, lo que había sido inobservado en este caso y obligaba a la inadmisión de la demanda. Solicitaba, por ende, la nulidad del Auto antes citado.

Posteriormente, el Abogado de la demandante presentó escrito en el que señalaba que los preceptos que obligan al requerimiento previo de pago son contrarios a la Constitución y vulneran los arts. 14 y 24 de la misma, por lo que solicitaba el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, basándose en el trato desigual que tales preceptos otorgan al Consorcio de Compensación de Seguros en relación con las Compañías Aseguradoras privadas y por cuanto, también, producen indefensión.

El titular del Juzgado dió traslado de la solicitud a las partes. El Abogado del Estado presentó alegaciones en las que se opuso al planteamiento de la cuestión, y el Fiscal formuló, también, alegaciones en las que, en definitiva, solicitaba que la cuestión se plantease exclusivamente respecto del art. 9.1 c) del Decreto-ley 18/1964, y no respecto del Decreto 731/1987.

Por Auto de 9 de enero de 1990, el titular del Juzgado decidió elevar la cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal Constitucional.

3. El Auto de planteamiento de la cuestión coincide con las alegaciones presentadas por el Ministerio Fiscal en que el fallo del asunto que ante el Juzgado se dirime viene predeterminado por la omisión del requerimiento previo al Consorcio. La exigencia de dicho requisito puede producir vulneración del principio de igualdad, al recibir la perjudicada un trato diferente a otras personas que se encuentran en supuesto análogos: las demandas ejecutivas dirigidas contra las Compañías Aseguradoras no precisan del requerimiento previo de pago.

Hace alusión el Auto a la suspensión del procedimiento durante tres meses, injustificada por la escasa o nula complejidad del asunto, provocada por la consulta elevada a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado. Concluye, en suma, en que los arts. 9.1 c) del Decreto-Ley 18/1964, de 3 de octubre, y 41.3 del Real Decreto 731/1987 pueden ser contrarios al principio de igualdad consagrado en la Constitución.

4. Con fecha 7 de marzo de 1990 el Fiscal General del Estado formula alegaciones en las que pone de relieve que el Juez promotor de la cuestión no argumenta la razón por la que el tratamiento diferente que otorga el precepto cuestionado tiene dimensión constitucional. Expone la causa y finalidad del seguro obligatorio de circulación y señala que la naturaleza jurídica del Consorcio de Compensación de Seguros es diferente de la de las Compañías Aseguradoras privadas, puesto que es una Entidad de Derecho público. También distinto es el origen de la obligación de cubrir el siniestro que afecta a las aseguradoras privadas y al Consorcio citado.

La exigencia de requerimiento previo se justifica y tiene un fundamento racional por la diferente naturaleza jurídica de unas y otras entidades, haciendo posible resolver directamente el litigio evitando el uso de los mecanismos judiciales. Todo ello justifica objetiva y razonablemente el establecimiento por el legislador de dos procedimientos distintos. En suma, no existe discriminación ni desigualdad alguna, por lo que solicita se declare que los preceptos controvertidos no son contrarios a la Constitución.

5. Con la misma fecha, el Abogado del Estado formula alegaciones en los términos que a continuación se resumen. La cuestión no puede extenderse al art. 41.3 del Reglamento del Consorcio de Compensación de Seguros, aprobado por Real Decreto 731/1987, de 25 de mayo, al carecer de fuerza y valor de ley, con arreglo a lo previsto en el art. 163 C.E. y arts. 27.2, 35.1 y concordantes LOTC; del mismo modo, entiende que la cuestión de inconstitucionalidad se plantea exclusivamente respecto del párrafo segundo del citado art.9.1 c) del Decreto-ley 18/1964. Igualmente expone que conviene dejar a un lado el régimen de la consulta previa a la Dirección General de lo Contencioso por parte del Abogado del Estado en cuanto absolutamente ajeno al objeto de la presente cuestión. La cuestión se reduciría, así, a la singularidad de trato que el precepto cuestionado incorpora para el Consorcio de Compensación de Seguros frente a la aseguradoras privadas.

En este sentido comienza señalando cómo la llamada "demanda ejecutiva" a que se refiere el precepto cuestionado puede basarse tanto en el "Auto ejecutivo" o de cuantía máxima regulado en el art. 10 del texto refundido de 21 de marzo de 1968 (que culmina unas "diligencias en el proceso penal preparatorias de la ejecución") como en el dictámen de peritos ratificado mediante juramento ("diligencias preparatorias en vía civil"), Mientras este último título ya existía en la Ley 122/19, el "Auto ejecutivo" fue introducido por la Ley 3/19, refundida con la primera. El precepto impugnado se dictó, pues, después de la Ley de 1962, pero antes de la de 1967, de tal modo que, inicialmente, vino a integrarse en las diligencias preparatorias en vía civil, aunque después de abril de 1967 la práctica extendió la aplicación de este precepto al "Auto ejecutivo" (diligencias preparatorias en vía penal). No fue, por tanto, el legislador de 1964 quien introdujo al "Auto ejecutivo" en el ámbito del precepto cuestionado, sino que se trató, por el contrario, de una opción interpretativa razonable y ya consolidada en la práctica administrativa y judicial. Por lo que hace a las "diligencias preparatorias en vía civil", el precepto no introduce ninguna sensible diferenciación con el régimen aplicable a las demás entidades aseguradoras, donde el perjudicado tiene la carga de reclamar al asegurador para propiciar un acuerdo o, en otro caso, intentar resolver la discrepancia mediante dictamen de peritos; el asegurador queda obligado a satisfacer la indemnización fijada dentro de los diez días, de tal modo que, si no lo hace, el dictamen pericial sirve de titulo ejecutivo. Por el contrario, cuanto el título ejecutivo es el "Auto ejecutivo" la aplicación del precepto cuestionado determina, es cierto, una diferencia de régimen respecto de las demás entidades aseguradoras.

En estos últimos términos entiende el Abogado del Estado que queda centrado el problema, a cuyo respecto resulta obligado considerar conjuntamente los arts. 14 y 24 C.E. "y aun a entender que solo este último problema es el relevante"; en definitiva lo que aquí se plantearía es si el precepto levanta un obstáculo injustificable o crea una dificultad desproporcionada para que el perjudicado pueda formular una demanda ejecutiva admisible.

El Tribunal Constitucional, prosigue, no ha puesto reparos a la previsión legislativa de una vía administrativa previa a la judicial, habiendo declarado, con carácter más general que el derecho a accionar puede ser válidamente retardado si ello no acarrea la pérdida o extinción del derecho mismo ni supone indebida o irrazonable dilación de la posibilidad de instar y obtener una resolución judicial sobre la pretensión correspondiente. A la luz de esta doctrina no podría reprocharse al precepto infracción alguna ni del art. 14 ni del art. 24.1 C.E., por cuanto: a) Las entidades aseguradoras no pueden servir de adecuado término de comparación; el Consorcio de Compensación de Seguros es una persona de Derecho público cuya posición en el sistema del seguro obligatorio es absolutamente singular; su carácter de entidad de Derecho público justificaría por sí solo la creación de una vía administrativa previa. b) El requerimiento previo previsto en el precepto sirve para propiciar una composición extrajudicial que haga innecesario comenzar un proceso; en la práctica, y según resulta del documento que se adjunta, ese requerimiento suele ser atendido. c) Por fin, el retraso a acceder a la tutela es mínimo y formalmente sencillo. En todo caso, la subsanabilidad o no de la ausencia del trámite de requerimiento previo es por entero ajena a la cuestión planteada. Por todo ello, el Abogado del Estado concluye solicitando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.

6. Por providencia de 18 de enero de 1994 se señaló para la deliberación y fallo de la presente cuestión el día 20 del mismo mes y año.

1. Si bien la presente cuestión de inconstitucionalidad se formula tanto respecto del art. 9.1 c) del Decreto-ley 18/1964, de 3 de octubre, regulador del entonces "Fondo Nacional de Garantía de Riesgos de la Circulación", como respecto del art. 41.3 del Real Decreto 731/1987, de 15 de mayo, relativo al Reglamento del Consorcio de Compensación de Seguros (en adelante, C.C.S.) en que aquél vino a quedar integrado, es inevitable excluir del ámbito de la cuestión a este último precepto, por cuanto, como señala el Abogado del Estado, carece del rango legal exigido por el art. 163 C.E. y art. 35.1 y 2 LOTC.

2. Dispone el art. 9.1 c) del Decreto-ley 18/1964, de 3 de octubre, en su primer párrafo, que "Para entablar el procedimiento regulado en el título cuarto de la citada Ley sobre Uso y Circulación de Vehículos de Motor no será necesaria la reclamación en vía administrativa previa a la judicial", añadiendo en el segundo y último de sus párrafos que "No obstante, para que sea admisible la demanda ejecutiva a que se refiere el artículo 52 de la misma Ley cuando hubiere de interponerse contra el Fondo, deberá acreditarse documentalmente que éste fue previamente requerido de pago y que desde dicho requerimiento transcurrió el plazo de diez días prevenido en el apartado anterior sin haber sido atendido".

3. Entiende el Magistrado Juez proponente de la cuestión que este precepto puede producir la vulneración del principio de igualdad por cuanto las demandas dirigidas contra las compañías aseguradoras no precisan del requerimiento previo de pago con diez días de antelación a la presentación de la demanda, el cual, por el contrario, sí viene a exigirse cuando la demanda se dirige frente al hoy Consorcio de Compensación de Seguros.

Añade igualmente que, en el caso de las demandas dirigidas frente a dichas compañías aseguradoras, a diferencia, se entiende, de lo que ocurre en el caso de las demandas dirigidas frente al CCS, no "se producen las situaciones contrarias a la deseada rapidez de los procesos". Con independencia de lo cual, sin embargo, el Auto concluye excluyendo el control de constitucionalidad del indicado precepto legal respecto del art. 24 C.E. "por cuanto no consta en ningún caso que la actora haya sufrido indefensión en el proceso elegido por ella voluntariamente".

4. Antes de entrar en el fondo de la cuestión planteada conviene efectuar algunas precisiones adicionales relativas tanto al objeto de la cuestión como al contenido del canon de constitucionalidad, tal como son perfilados por el Auto de planteamiento.

Por lo que hace al primero es de señalar, como hace el Abogado del Estado, que, si bien dicho Auto proyecta la cuestión, genéricamente, sobre la letra c) del citado art. 9.1 del Decreto-ley 18/1964, la duda de constitucionalidad, como se ha visto, se concreta y agota en el segundo de los párrafos de los que consta dicha letra, que es en el que se contiene la cuestionada diferencia de trato; el párrafo primero, por el contrario, se limita a declarar la no exigencia de reclamación en vía administrativa previa a la judicial.

Por lo que hace al segundo, por más que el fundamento jurídico segundo del Auto excluya de modo formalmente tajante la afectación del art. 24 C.E., con una reducción del problema, prima facie , al art. 14 C.E., es lo cierto que la alegación de entorpecimiento del acceso a la justicia, expresa en las alegaciones de la parte y del Ministerio Fiscal en el proceso a quo se halla implícita en las consideraciones del Magistrado Juez relativas a la producción de situaciones contrarias a la deseable rapidez de los procesos, por lo que la perspectiva del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva no puede quedar excluida de la respuesta a dar por este Tribunal Constitucional a la cuestión planteada.

5. El precepto cuestionado no vulnera en modo alguno el principio de igualdad consagrado en el art. 14 C.E. Cierto es que, como se señala en el Auto de planteamiento, el art. 9.1 c) del Decreto-ley 18/1964 establece en su párrafo segundo una diferencia de trato a favor del Fondo Nacional de Garantía (hoy C.C.S.) al exigir que, con anterioridad a la interposición, frente al mismo, de una demanda ejecutiva de las previstas en el art. 52 de la Ley sobre Uso y Circulación de vehículos de Motor se acredite documentalmente que aquél fue previamente requerido de pago y que, desde dicho requerimiento hayan transcurrido diez días. Ahora bien, esta diferencia de trato respecto de las compañías aseguradoras no constituye una discriminación vedada por el art. 14 C.E. Para que ésta se produzca no es suficiente la alegación de cualquier diferencia de trato establecida por la ley. El principio de igualdad, como hemos dicho repetidamente, significa, por el contrario, "que a los supuestos de hecho iguales deben serle aplicadas unas consecuencias jurídicas que sean iguales también y que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados" (STC 49/1982, fundamento jurídico 2º, por todas).

En el caso que nos ocupa, los supuestos de hecho contrastados no pueden de ninguna manera considerarse iguales. El hoy C.C.S. es una entidad de Derecho público, a diferencia de las compañías aseguradoras, circunstancia ésta que ya por sí condiciona la invocación del principio de igualdad. Como dijimos en la STC 84/19, el art. 14 C.E. no "daría criterio, en todo caso, para controlar la diversificación de posición y régimen jurídico entre entes públicos y sujetos privados" (fundamento jurídico 3º).

Con independencia de ello, y teniendo en cuenta que, en este caso, la diferencia de trato se proyecta sobre el ámbito de la tutela judicial (art. 24.1 C.E.), los supuestos de hecho siguen siendo claramente distintos. En cuanto ente público, el C.C.S. se nutre, en todo o en parte, de recursos públicos, en tanto las entidades aseguradoras sólo disponen de recursos privados; en cuanto tal, el C.C.S. ha de tener presente los intereses generales, exigencia que no concurre en las aseguradoras privadas; mientras las aseguradoras privadas hacen frente, exclusivamente, a las responsabilidades derivadas de la actividad contractual, el C.C.S. sólo interviene con carácter sustitutorio y, precisamente, cuando las circunstancias impiden el cumplimiento de sus obligaciones por parte de las aseguradores privadas, o cuando tales obligaciones no existen. Todas estas circunstancias, unidas a que la finalidad de la norma persigue una finalidad autocompositiva, hacen que la diferencia de trato contemplada sea, con independencia de otras consideraciones previas, objetiva, razonable y proporcionada.

6. El precepto cuestionado tampoco vulnera el art. 24.1 CE en la medida en que el Auto de planteamiento entiende que el art. 9.1 c) del Decreto-ley 18/1984 produce "situaciones contrarias a la deseable rapidez de los procesos". Debe partirse, en este sentido, de la doctrina de este Tribunal Constitucional en supuestos análogos al presente. Así, en la STC 21/1986 señalábamos cómo la Constitución encomienda a la Administración Pública un conjunto de tareas y funciones que requieren una especial regulación, de tal modo que la reclamación administrativa previa que entonces se enjuiciaba no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, que se mantenía incólume, si bien condicionado en su ejercicio al cumplimiento de un requisito previo, cuyo cumplimiento no resulta imposible o extremadamente dificultoso; las SSTC 60/1989, 65/1993, 120/1993 y 122/1993 han insistido en esta posición, atendiendo también, como señala el Abogado del Estado, a la posibilidad de subsanar el cumplimiento del requisito de la vía administrativa previa.

Esta doctrina es aplicable, con tanta mayor razón, al presente supuesto, en el que únicamente se establece la obligación de formular una previa reclamación que se entiende denegada por el transcurso de diez días. La exigencia de esta reclamación previa es particularmente razonable en un caso como el presente, en el que la intervención del C.C.S. es sustitutoria de la que debería corresponder a la compañía aseguradora, a fin de que el mismo pueda, si lo considera pertinente, atender la reclamación, evitándose así la promoción del proceso judicial. Es de señalar, en este sentido, tal como se deduce de la documentación aportada por el Abogado del Estado, cómo en diversos supuestos el C.C.S. atiende efectivamente las reclamaciones previas formuladas, con lo que se consigue el objetivo, de particular interés para el reclamante, de hacer efectiva la indemnización sin tener que recurrir a un proceso judicial. Por lo demás, y finalmente, el plazo de diez días es absolutamente razonable, no pudiendo ser considerado en modo alguno como una demora excesiva para el acceso a la tutela judicial.