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Tribunal Constitucional d'España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Món y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 755/93 interpuesto por don Luis Ignacio Royo Serrano, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Consuelo Rodríguez Chacón, y asistido por el Abogado don Pablo Gilart Valls, contra la Resolución del Delegado del Gobierno en Aragón, de 28 de junio de 1990, por la que se le impuso al demandante la sanción de multa, en cuantía de 200.000 ptas., por incumplimiento del horario de cierre de un establecimiento abierto al público. Han intervenido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando García Món y González Regueral, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante demanda que tuvo su entrada en este Tribunal el 13 de marzo de 1993, doña Consuelo Rodríguez Chacón, Procuradora de los Tribunales y de don Luis Ignacio Royo Serrano, interpuso recurso de amparo frente a la Resolución del Delegado del Gobierno en Aragón, de fecha 28 de junio de 1990, en virtud de la cual se le impuso la sanción de multa, en cuantía de 200.000 ptas., por incumplimiento del horario de cierre de un establecimiento abierto al público.

2. Hechos relevantes que se deducen de la demanda y documentos que la acompañan:

a) El Delegado del Gobierno en Aragón impuso al recurrente la sanción de multa de 200.000 ptas. por permanecer abierto al público el establecimiento de su propiedad denominado "Sala en Bruto", el día 24 de marzo de 1990 a las 5 h. 30 min.

b) Frente a esta resolución interpuso directamente recurso jurisdiccional al amparo de la Ley 62/1978 de Protección de los Derechos Fundamentales, invocando como infringidos los principios de legalidad y presunción de inocencia.

El Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó Sentencia desestimatoria el 31 de octubre de 1990.

c) Contra la anterior resolución, formuló recurso de apelación ante el Tribunal Supremo, que por Auto de 23 de abril de 1992, lo inadmitió. Tras resolver el correspondiente recurso de súplica, mediante un nuevo Auto de fecha 13 de enero de 1993, confirmó el anterior y puso fin a la vía judicial previa.

3. El recurrente alegó en su demanda de amparo la infracción del art. 25.1 C.E., al carecer de rango legal la norma en virtud de la cual se le impuso la sanción, art. 81.35 del R.D. 2.816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento General de Policía y Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas. Califica de insuficiente la pretendida cobertura legal de dicha norma reglamentaria en el art. 2i de la Ley de Orden Público de 1959 y en el 260 de la Ley de Régimen Local de 1955. Ambas normas han sido derogadas y por otra parte, no contenían una rigurosa predeterminación de las conductas objeto de sanción.

Los arts. 20 y 52 del Reglamento de Espectáculos Públicos de 1935 y el art. 8 de la Orden de 23 de noviembre de 1977, contemplaban la infracción descrita, en términos similares al Reglamento de 1982. Sin embargo, el cuadro de sanciones previsto en este último Reglamento, es distinto del de 1935, por lo que en todo caso se habría producido una innovación contraria al mandato del art. 25 C.E.

También se habría infringido el citado art. 25.1 C.E, por falta de cumplimiento del principio de tipicidad, pues el art. 2i de la Ley de Orden Público de 1959 carece de contenido material suficiente para tenerlo por satisfecho.

La infracción del derecho a la presunción de inocencia se habría producido al no abrirse en la tramitación del expediente administrativo el período de prueba, pese a haberlo solicitado, y no haberse acreditado en el mismo expediente la producción de un perjuicio real a los vecinos por la apertura fuera de horas del local. Tampoco consta la identidad del denunciante, ni la trascendencia al exterior de los ruidos.

4. Mediante providencia de 27 de mayo de 1993, se admitió la demanda a trámite, y se requirió a la Delegación del Gobierno y Tribunales intervinientes para que remitieran las actuaciones y emplazaran a quienes fueron parte en el procedimiento antecedente, salvo el recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer ante este Tribunal.

5. En virtud de providencia de fecha 28 de febrero de 1994, se acordó tener por recibidos los testimonios de las actuaciones, tener por personado y parte al Abogado del Estado, que lo solicitó por escrito de 1 de junio anterior, y conceder veinte días a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, para presentar las alegaciones que a su derecho convinieran.

6. El Fiscal, mediante escrito presentado en este Tribunal el 11 de abril de 1994, solicitó el otorgamiento del amparo por falta de cobertura legal de la sanción administrativa impuesta.

El Ministerio Público invocó la doctrina de este Tribunal (STC 305/1993), que en un supuesto idéntico declaró la falta de cobertura legal de la norma sancionadora. La estimación de la demanda por esta causa, a su juicio, haría innecesario un pronunciamiento posterior sobre el segundo motivo de recurso alegado, derecho a la presunción de inocencia. No obstante considera que el mismo no se vulneró, ya que la Administración practicó la prueba suficiente para proceder a la imposición de la sanción.

7. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones el 4 de marzo de 1994, solicitando la inadmisión y en su caso, desestimación del recurso.

La inadmisión se fundamentó en la extemporaneidad de la demanda, ya que a juicio de la defensa del Estado, la resolución que agotó definitivamente la vía judicial previa, fue la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 31 de octubre de 1990, que no era recurrible en apelación, al no exceder la cuantía litigiosa de 500.000 ptas. y tratarse de un acto de la Administración Pública no susceptible de recurso administrativo (art. 94.1a. en relación con el 10.1a) de la L.J.C.A., 7.1 de la Ley 62/1978 y 74 de la L.O.P.J.). En definitiva, el recurrente al acudir al Tribunal Supremo alargó artificialmente el plazo para interponer el recurso de amparo, lo que se pone de manifiesto al no invocar en la demanda la violación del art. 24.2 C.E., en relación con los Autos de inadmisión del Tribunal Supremo.

Solicitó, con carácter subsidiario la desestimación del recurso, por entender que no se había violado el art. 25.1 C.E., pues como destacó el Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 10 de junio de 1991, dictada en recurso extraordinario de revisión por contradicción de doctrina, la norma aplicada se ajusta plenamente al mandato constitucional. Analiza a continuación la doctrina de este Tribunal para poner de manifiesto que mediante el A.T.C. 265/1985 se inadmitió un recurso de similares características al que motiva estas actuaciones. Sobre la STC 305/1993, afirma que en la misma no se contempla la posibilidad de anudar la cobertura de la norma sancionadora al art. 2e) de la Ley de Orden Público de 1959 que prohíbe la celebración de espectáculos ilegales. La finalidad de la norma sancionadora es la de garantizar la protección de la pacífica convivencia ciudadana y ello encaja en la predeterminación normativa diseñada por el art. 2e citado. Por lo que se refiere a la cuantía de la sanción, el art. 19.2 de la Ley de 1959 habilita a los Gobernadores Civiles para imponerla hasta 500.000 ptas., por lo que ninguna extralimitación o infracción del art. 25.1 C.E. se produjo por este motivo.

Tampoco se infringió el art. 24.2 C.E., derecho a la presunción de inocencia, ya que contrariamente a lo que afirma el recurrente, el ilícito administrativo no consistía en causar un perjuicio a los vecinos, sino simplemente transgredir el horario de cierre, lo que el propio recurrente reconoció en el pliego de descargos. La Administración realizó en todo caso actividad probatoria de cargo para desvirtuar dicha presunción.

8. En virtud de escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 18 de marzo de 1994, la recurrente ratificó su petición anterior y se refirió a la más reciente doctrina de este Tribunal sobre la materia (SSTC 305/1993, 341/1993), reiterando su petición de amparo.

9. Mediante providencia de 15 de septiembre de 1994 se señaló el día 19 siguiente para la deliberación y votación de este asunto.

II. Fundamentos jurídicos

1. Se impugna en este recurso de amparo la Resolución del Delegado del Gobierno en Aragón, de fecha 20 de junio de 1990, mediante la cual se impuso al recurrente una multa en cuantía de 200.000 ptas. por infracción del horario de cierre del establecimiento del que era titular.

El Tribunal Superior de Justicia de Aragón declaró ajustada a Derecho esta Resolución mediante Sentencia de fecha 31 de octubre de 1990, contra la que se formuló recurso de apelación que fue inadmitido por el Tribunal Supremo en virtud de los Autos de 23 de abril de 1992 y 23 de enero siguiente.

2. Con carácter previo al análisis de las infracciones de derechos fundamentales invocadas por el recurrente (art. 25.1 -principio de legalidad- y 24.2, presunción de inocencia), procede dar respuesta a la causa de inadmisibilidad, que en esta fase procesal sería de desestimación, planteada por la defensa del Estado, pues su admisión haría irrelevante el pronunciamiento sobre los motivos de recurso esgrimidos.

Sostiene el Abogado del Estado que la demanda es extemporánea, ya que el recurrente, al intentar indebidamente la interposición del recurso de apelación, prolongó artificialmente el plazo de veinte días para acudir a esta vía de amparo. La manifiesta improcedencia del recurso de apelación se basa en que la Sentencia dictada en la instancia era inapelable pues en el marco del procedimiento previsto en la Ley 62/1978, la renuncia legítima del recurrente, como ocurre en este caso, a agotar la vía administrativa previa a la jurisdiccional, se asimila por el propio Tribunal Supremo, al supuesto contemplado en el apartado a) del art. 10.1, en relación con el 94.1a) de la L.J.C.A., en su redacción anterior a la ley 10/1992. En consecuencia, al no caber recurso administrativo y ser la sanción inferior a 500.000 ptas., la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia era firme e inapelable.

Frente a esta alegación de la Abogacía del Estado, únicamente cabe decir que la jurisprudencia de este Tribunal es particularmente estricta en orden a declarar la extemporaneidad de una demanda por haberse interpuesto previamente al de amparo determinados recursos jurisdiccionales que posteriormente no fueron admitidos. La utilización de los mismos debe ser manifiestamente improcedente (SSTC 53/1991, 73/1991), lo que no ocurre en este caso, ya que la conclusión a la que llegó el Tribunal Supremo para la inadmisión de la apelación, no se deriva de manera clara y manifiesta del texto legal, sino que es fruto de una conclusión interpretativa del Tribunal Supremo entre diversas opciones que revelan una complejidad en la materia que no es compatible con la "manifiesta improcedencia" del recurso utilizado a que aluden las citadas Sentencias de este Tribunal. En estas circunstancias no puede exigirse al recurrente que renuncie a la interposición del recurso de apelación, cuando, por otra parte, se le impone agotar la vía jurisdiccional previa, antes de acudir al recurso de amparo.

En atención a lo expuesto, procede desestimar la causa de inadmisión alegada y entrar en el fondo del asunto.

3. La demanda de amparo se sustenta en dos motivos de recurso, pero como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal, la estimación del primero de ellos, infracción del principio de legalidad por falta de cobertura legal y predeterminación normativa de la norma sancionadora, haría innecesario el análisis de la posible vulneración del derecho a la presunción de inocencia también alegado, ya que el primero de ellos representa un prius respecto del segundo.

Planteada la cuestión en estos términos, es preciso recordar que en las SSTC 305/1993, 109/1994 y 111/1994, este Tribunal se pronunció sobre el ajuste constitucional del art. 81.35 del Reglamento General de Espectáculos y Actividades Recreativas, aprobado por el R.D. 2.816/1982, de 27 de agosto.

Ya dijimos en la primera de las Sentencias citadas, (fundamento jurídico 7º) dictada en un caso igual al presente como recuerda el Ministerio Fiscal, que salvo el excepcional supuesto en que una norma reglamentaria reitere las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquellas (STC 42/1987), no es posible, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones, ni introducir nuevas sanciones, o alterar el cuadro de las existentes mediante una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por una norma de rango legal.

En el presente caso, el precepto cuestionado, no lleva a cabo particularización alguna de previsiones genéricas anteriores, sino que reproduce de forma literal el contenido de la reglamentación preconstitucional. Además, el Reglamento de 1982 procede a una actualización global de la regulación anterior, sustituyendo en bloque la antigua normativa, como revela su expresa derogación por el nuevo reglamento.

En definitiva la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como importante límite la imposibilidad de que, con posterioridad a la Constitución, se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria, puesto que ello no respetaría el sistema de producción de normas jurídicas impuesto ahora por la Constitución (SSTC 177/1992 y 305/93). Por este motivo, y de acuerdo con la doctrina contenida en dichas Sentencias, la mera presencia en el Reglamento de 1935 de un precepto similar al contenido en el art. 81.35 del Reglamento de 1982, no implica que la Administración no necesitara una habilitación legislativa para sancionar la conducta allí descrita.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar el presente recurso de amparo y, en su virtud:

1º. Declarar el derecho del recurrente a no ser sancionado sino en aplicación de las normas que cumplan el principio de legalidad reconocido en el art. 25 de la C.E.

2º Declarar la nulidad de la Resolución del Delegado del Gobierno en Aragón por la que se le impuso la sanción de 200.000 ptas. de multa y de la resolución judicial posterior que la confirmó.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don José Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón.

Número y fecha BOE [Núm, 252 ] 21/10/1994
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 19/09/1994
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Contra Resolución del Delegado del Gobierno en Aragón, por la que se le impuso al demandante la sanción de multa por incumplimiento del horario de cierre de un establecimiento abierto al público.

Síntesis Analítica

Vulneración del principio de legalidad: límite de la potestad sancionadora de la Administración.

  • 1.

    La jurisprudencia de este Tribunal es particularmente estricta en orden a declarar la extemporaneidad de una demanda por haberse interpuesto previamente al de amparo determinados recursos jurisdiccionales que posteriormente no fueron admitidos. La utilización de los mismos debe ser manifiestamente improcedente (SSTC 53/1991, 73/1991), lo que no ocurre en este caso, ya que la conclusión a la que llegó el Tribunal Supremo para la inadmisión de la apelación no se deriva de manera clara y manifiesta del texto legal, sino que es fruto de una conclusión interpretativa del Tribunal Supremo entre diversas opciones que revelan una complejidad en la materia que no es compatible con la «manifiesta improcedencia» del recurso utilizado a que aluden las citadas Sentencias de este Tribunal. [F.J. 2]

  • 2.

    Se reitera doctrina anterior (SSTC 305/1993 y 111/1994), en relación con los límites de la potestad sancionadora de la Administración. [F.J. 3]

  • Disposiciones generales citadas
  • Orden del Ministerio de la Gobernación, de 3 de mayo de 1935. Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos
  • En general, f. 3
  • Ley de 27 de diciembre de 1956. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 10.1 a), f. 2
  • Artículo 94.1 a), f. 2
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, f. 3
  • Artículo 24.2, f. 2
  • Artículo 25.1, f. 2
  • Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto. Reglamento general de policía de espectáculos públicos y actividades recreativas
  • Artículo 81.35, f. 3
  • Ley 10/1992, de 30 de abril. Medidas urgentes de reforma procesal
  • En general, f. 2
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Conceptos procesales
  • Visualización
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