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1. Por escrito presentado en este Tribunal el 2 de junio de 1984, el Letrado del Estado, en la representación que ostenta, planteó conflicto positivo de competencia frente a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en relación con el Decreto 94/1983, de 22 de diciembre, dictado por el Consejo de Gobierno de dicha Comunidad sobre Regulación de Avales de la Comunidad Autónoma, publicado en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares» núm. 2, de 31 de enero de 1984, en solicitud de que se dicte Sentencia declarando que corresponde al Estado la titularidad de la competencia de autorización de operaciones de crédito y anule la norma objeto del conflicto.

Por otrosí solicitó la suspensión del Decreto impugnado, por haberse invocado el art. 161.2 C.E.

El escrito venía acompañado de sendas certificaciones de Acuerdos del Gobierno de la Nación de fechas 28 de marzo y 23 de mayo de 1984 por los que, respectivamente, se requirió al Consejo de Gobierno de las Islas Baleares para que derogase el Decreto 94/1983 o, alternativamente, modificase su contenido reconociendo expresamente la facultad de autorización establecida en el art. 14.3 de la LOFCA respecto de las operaciones de aval reguladas, y se tuvo por no atendido por falta de contestación del referido requerimiento.

2. En el escrito de formalización del conflicto, el Letrado del Estado pone de relieve, al exponer los antecedentes, que, en el preámbulo de la disposición impugnada, se afirma lo siguiente: «El supuesto de prestación de garantía o aval por parte de la Comunidad Autónoma a deudas contraídas por personas o Entidades determinadas, es un tema ignorado por la LOFCA (...) y, consecuentemente, por nuestro Estatuto de Autonomía (...) debemos entender que la prestación de garantía o aval por parte de la Comunidad Autónoma no constituye una apelación al crédito público más que en el supuesto de generar ingresos para la propia Comunidad, es decir, cuando ésta preste la garantía o aval a una operación de endeudamiento de Organismos, Instituciones y/o Empresas dependientes de ella. Queda claro entonces que la prestación de garantía o aval no ha de precisar autorización del Estado en los demás supuestos». Y del articulado del Decreto 94/1983 resalta el representante del Estado sus arts. 1 y 2.

Entiende el Letrado del Estado, conforme a un dictamen del Consejo de Estado de 3 de mayo de 1984, del que se dice adjuntar copia -sin hacerlo-, que la cuestión aquí suscitada es la de si la autorización establecida en el art. 14 de la LOFCA como competencia estatal es aplicable y exigible a las operaciones de garantía o aval que regula la disposición impugnada. Saliendo al paso de un pretendido olvido del Estatuto de Autonomía y de la LOFCA, argumenta el representante del Estado, con apoyo en los razonamientos contenidos en el dictamen referido, que las de garantía o aval son operaciones de crédito, como se desprendería del art. 169.3 del Decreto 3.250, de 30 de diciembre de 1976, y de las Sentencias de este Tribunal 56/1983, de 28 de junio, y 57/1983, de 28 de junio.

3. La Sección Segunda, por providencia de 6 de junio de 1984, acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; dar traslado del mismo a los efectos de aportación de documentos y alegaciones al Consejo de Gobierno de las Islas Baleares; dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca a los efectos del art. 61.2 de la LOTC; comunicar al Presidente del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares la suspensión de la vigencia y aplicación del Decreto 94/1983, de 22 de diciembre, impugnado, desde la fecha de formalización del conflicto, y publicar tal formalización y la suspensión acordada en los «Boletines Oficiales» del Estado y de las Islas Baleares.

4. El Abogado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por escrito que tuvo su entrada el 6 de julio de 1984, entiende a su vez que el objeto del conflicto se centra en determinar si la concesión de avales o la prestación de segundos avales en relación con las operaciones avaladas por las Sociedades de Garantía Recíproca, realizadas por la Comunidad Autónoma en ejecución de su Ley de Presupuestos, constituye o no una «apelación al crédito público» que precise de la autorización del Estado prevista en los arts. 14.3 de la LOFCA y 62.3 del Estatuto de Autonomía.

Frente a lo sostenido por la representación del Estado, estima la de la Comunidad Autónoma que el Decreto 94/1983 impugnado no debe contener el sometimiento de las concretas operaciones de aval a la autorización del Estado, pues tal conclusión no se obtendría de una recta interpretación de los arts. 14.3 de la LOFCA y 62.3 del Estatuto de Autonomía. Se funda el Abogado de la Comunidad Autónoma en la inaplicabilidad al presente conflicto del art. 169.3 del Real Decreto 3.250/1976 -referente a operaciones de aval de Corporaciones Locales- y de las Sentencias del Tribunal Constitucional 56 y 57/1983, ambas de 28 de junio, referentes a supuestos sin similitud alguna con el actual, en los que los títulos competenciales en pugna eran las competencias exclusivas estatales del art. 149.11 y 13 C.E., frente a la de tutela financiera de la Generalidad de Cataluña sobre los Entes Locales; en la naturaleza del contrato de aval que económicamente podría ser equiparable a la concesión por la Comunidad Autónoma de un crédito activo, pero no a una operación de crédito pasivo para la misma; en la interpretación de los arts. 14.3 LOFCA y 62.3 del Estatuto de Autonomía sólo referentes a determinadas operaciones de crédito pasivo; y en el principio de autonomía financiera de la Comunidad Autónoma, especialmente en materia de ejecución presupuestaria, así como en la competencia de la misma en materia de fomento del desarrollo económico, prevista en el art. 10.17 de su Estatuto, pues el límite máximo de doscientos millones de pesetas para los avales prestados durante el ejercicio establecido en el art. 17.2 de la Ley 1/1983, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, no permitiría suponer afectado el equilibrio económico general, a los efectos del título competencial otorgado al Estado por el art. 149.1 1 y 13 C.E., no habiendo sido nunca impugnados ni dicho art. 17 de la Ley autonómica 1/1983 ni otros similares o incluso idénticos contenidos en la normativa de otras Comunidades Autónomas. Por todo lo cual, solicitando el levantamiento de la suspensión producida, solicitó asimismo el Abogado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a dicha Comunidad Autónoma, y que es plenamente adecuado a derecho el Decreto impugnado, sin que corresponda al Estado competencia alguna de autorización sobre las operaciones contempladas en el mismo.

5. Por Auto de 15 de noviembre de 1984 acordó el Pleno del Tribunal, oídas las partes, el alzamiento de la suspensión del Decreto impugnado.

6. Por providencia de 10 de noviembre de 1987 el Pleno acordó señalar para deliberación y fallo del presente conflicto el día 12 del mismo mes y año en que se deliberó y votó.

1. Es objeto del presente conflicto positivo de competencia decidir si el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares 94/1983, de 22 de diciembre, sobre Regulación de Avales de la Comunidad Autónoma, especialmente Regulación de Segundos Avales, desconoce la competencia estatal de autorización establecida en el art. 14.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y en el art. 62.3 del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares.

El Letrado del Estado mantiene que, sin duda, las garantías o avales son operaciones de crédito, puesto que, «si no cumple el deudor, el avalista se convierte en deudor, con obligación de pagar»; y, desde esta perspectiva, la concesión de avales y segundos avales quedaría sujeta a la autorización prevista en el art. 14.3 de la LOFCA, ya que tal norma pretende comprender todos los supuestos en que las CC.AA., utilizando el crédito público, puedan resultar deudoras, pues los efectos económicos del aval pueden llegar a ser los mismos que si la Comunidad Autónoma se hubiera obligado de manera directa a la devolución. Manifiesta igualmente que este Tribunal ya se ha pronunciado sobre esta cuestión, en el sentido apuntado, en sus SSTC 56/1983 y 57/1983, ambas de 28 de junio.

Pide por ello que se anule el Decreto mencionado, en cuyo preámbulo se niega la exigibilidad de la autorización estatal, salvo cuando la garantía o aval se presten a operaciones de endeudamiento de Organismos, Instituciones o Empresas dependientes de la Comunidad Autónoma, y en cuya parte dispositiva no se efectúa previsión alguna sobre la tan referida autorización estatal.

Frente a ello, el Abogado de la Comunidad Autónoma niega que el Decreto impugnado, dictado en desarrollo de la Ley 1/1983, de 25 de octubre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares para 1983 y en ejecución de sus previsiones en materia de avales, deba expresar el sometimiento de las operaciones reguladas a la autorización del Estado, por entender en esencia que ello no se desprende del propio alcance del art. 14.3 de la LOFCA y del art. 62.3 del Estatuto de Autonomía rectamente interpretados.

A la vista por tanto de las alegaciones que se han expuesto, y del texto de la disposición que se impugna, el conflicto promovido se centra en la atribución que el Decreto balear 94/1983 confiere al Consell de Govern de la Comunidad para prestar determinados avales sin necesidad de previa autorización estatal. Ha de destacarse que el texto articulado no hace referencia a este último aspecto, esto es, a la no exigibilidad de esa autorización. No obstante, la interpretación de la norma impugnada en ese sentido resulta forzosa a la luz de su preámbulo, en el que se afirma expresamente que «la prestación de garantía o aval por parte de la Comunidad Autónoma no constituye una apelación al crédito público más que en el supuesto de generar ingresos para la propia Comunidad, es decir, cuando ésta preste la garantía o aval a una operación de endeudamiento de Organismos, Instituciones y/o Empresas dependientes de ella. Queda claro, entonces, que la prestación de garantía o aval no ha de precisar autorización del Estado en los demás supuestos». Y es precisamente este último punto -la exclusión de la autorización estatal- sobre el que hemos de pronunciarnos.

2. Para resolver la cuestión planteada es necesario partir de la declaración del art. 156.1 de la Constitución, en el sentido de que «las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias», que, en el caso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se traduce en lo dispuesto en el art. 54.1 de su Estatuto; autonomía financiera que supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Ahora bien, tal autonomía financiera no se configura en la Constitución en términos absolutos, sino que se ve sometida a limitaciones derivadas de los principios, que el mismo art. 156.1 de la C.E. proclama, de «coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles». Ello se traduce, en el Texto constitucional, en que el art. 157.3 de la C.E. prevea una fijación del marco y los limites en que esa autonomía ha de actuar, al disponer que una Ley Orgánica podrá regular el ejercicio de determinadas competencias financieras, así como las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir, y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. Esta Ley Orgánica -que en la actualidad es la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, de 22 de septiembre de 1980- aparece pues como punto de referencia para determinar la extensión y límites de la autonomía financiera de las CC.AA. y las facultades que al respecto se reservan a los órganos centrales del Estado para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las competencias que la Constitución les atribuye. Por otra parte, y en lo que aquí interesa, ha de tenerse en cuenta que la autonomía financiera de las CC.AA. se encuentra también sujeta a las limitaciones que resultan de las disposiciones del art. 149.1 de la Constitución, apartados 11 y 13, que atribuyen al Estado competencia sobre las bases de ordenación del crédito y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

3. El art. 14.3 de la LOFCA, cuyo presunto desconocimiento en este caso por la Comunidad Autónoma alega el representante del Estado, establece, como un limite de la autonomía financiera de las CC.AA. la necesidad de la autorización estatal para diversas operaciones de crédito, distinguiendo dos supuestos: Por un lado, para concertar operaciones de crédito en el extranjero, y, en segundo lugar, para la emisión de deuda, o cualquier otra apelación al crédito público. Al no encontrarnos ante un caso de operaciones crediticias fuera de España, ni de emisión de deuda, la cuestión a resolver es la de si la concesión de avales prevista en el Decreto balear que se impugna se incluye en todo caso dentro de las «apelaciones al crédito público» previstas en el art. 14.3 de la LOFCA (y, concordantemente, en el art. 62.3 del EAIB) y requiere, por tanto, en todo caso autorización estatal.

En este aspecto es necesario llevar a cabo una consideración previa. No resulta atendible, frente a lo que mantiene el Letrado del Estado, que, en virtud de las previsiones constitucionales citadas, esa autorización estatal deba entenderse referida a todos los supuestos en que las Comunidades Autónomas puedan resultar deudoras en operaciones de crédito y, comprometiendo, siquiera sea indirectamente, fondos públicos, y ello a efectos de «integrar las consecuencias de tales operaciones en los niveles de endeudamiento público de que el Estado se hace responsable». Pues, si efectivamente, y como se vio, la Constitución prevé instrumentos específicos para la coordinación de las Haciendas estatal y autonómica, el respeto a los mandatos constitucionales exige que tales instrumentos se contengan expresamente en la ley orgánica a que se refiere el art. 156 de la C.E., siendo pues al legislador estatal a quien le corresponde ponderar la extensión de la intervención del Estado, y decidir las operaciones de las CC.AA. sujetas a régimen de autorización, sin que quepa, pues, introducir límites a la autonomía financiera de las CC.AA. que no resulten de la normativa dictada por el legislador en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo constitucional, ni, por ello, introducir exigencias de autorización a supuestos no contemplados por la ley orgánica allí previstas; esto es, en el caso presente, los incluidos en el art. 14.3 de la LOFCA.

4. Los avales que regula el Decreto impugnado se configuran como contratos accesorios de garantía de otro contrato principal de crédito, y pueden concederse (respecto a operaciones de crédito) bien a Entes públicos, Corporaciones Locales e Instituciones sin fines de lucro, bien, en forma de segundos avales, a Empresas privadas que, avaladas por las Sociedades de garantía recíproca, sean socios-partícipes de las mismas. Podrán, por tanto; consistir en garantías de operaciones de crédito realizadas por Entidades públicas, o por Empresas privadas. De cualquier forma, y en ambos casos, el aval aparece como distinto del contrato principal, y sometido, por tanto, a sus propias condiciones y regulación; regulación que es sustancialmente coincidente con la de los «avales del Tesoro» que se efectúa en los arts. 116 y siguientes de la Ley General Presupuestaria. Lo que se ha hecho, pues, con el Decreto impugnado, no es otra cosa que regular determinadas relaciones jurídicas accesorias de garantía en que puede ser parte la Comunidad Autónoma, con las consecuencias que en Derecho derivan de esa accesoriedad. Y si bien se mencionan, tanto en su preámbulo como en su articulado, determinadas operaciones de crédito de otra naturaleza, dicho Decreto no constituye una regulación de tales operaciones en sí mismas consideradas, sino sólo de ciertas garantías de que aquellas puedan ir acompañadas, partiendo así de una diferenciación entre las garantías que se prevén (los avales de la C.A.) y las operaciones principales sobre los que la garantía versa: Que pueden suponer, o no, una «apelación al crédito público» en el sentido del art. 14.3 de la LOFCA.

5. El art. 2 del Decreto balear 94/1983 se refiere primeramente a los avales accesorios de operaciones de crédito en favor de determinadas Entidades públicas. En tal caso, la accesoriedad de la garantía determinará, obviamente, que ésta siga las vicisitudes -incluida la sujeción, en su caso, a la autorización estatal- de la operación de endeudamiento público garantizada. Pero a ello no se opone el Decreto impugnado, cuyo preámbulo llega incluso a prever expresamente el que la prestación de garantía o aval por parte de la Comunidad Autónoma llegue a constituir una «apelación al crédito público», a los efectos de precisar la autorización prevista en el art. 14.3 de la LOFCA, «en el supuesto de generar ingresos para la propia Comunidad, es decir, cuando ésta preste la garantía o aval a una operación de endeudamiento de Organismos, Instituciones y/o Empresas dependientes de ella». No cabe, pues, entender en modo alguno que el Decreto impugnado desconozca o sea contrario a la competencia estatal de autorización prevista en los arts. 14.3 de la LOFCA y 62.3 del Estatuto de Autonomía. Aparte de que es innecesario y no es exigible que las normas autonómicas contengan manifestaciones de sometimiento expreso a unas u otras competencias estatales, ya que la regulación del alcance y del ejercicio de éstas habrá de buscarse, obviamente, en la propia normativa estatal.

En segundo lugar, el mismo art. 2 del Decreto prevé la concesión por la C.A. de segundos avales a Empresas privadas. Pues bien, a este respecto, es patente que la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas no ha incluido en su articulado disposición alguna que, en uso de las competencias que al legislador estatal confieren los arts. 149.1, apartados 11 y 13, y 157.3 de la C.E. establezca la necesidad de autorización estatal previa para la concesión de avales de ese tipo. La Ley Orgánica citada regula las operaciones de crédito de las CC.AA. en cuanto vías para la consecución de recursos para hacer frente a determinadas previsiones presupuestarias: De acuerdo con esta Ley, las CC.AA. podrán realizar operaciones de crédito para la obtención de recursos [art. 4.1 f) LOFCA], y los recursos obtenidos por esa vía habrán de destinarse, bien a cubrir necesidades transitorias de tesorería (mediante operaciones por plazo inferior a un año, art. 14.1 LOFCA), bien a la realización de gastos de inversión [art. 14.2 a) LOFCA]. A estos supuestos se refiere el art. 14.3 de la Ley, al exigir la prestación de la autorización del Estado para cualquier «apelación al crédito público». Pero no nos encontramos, en el caso que ahora examinamos, esto es, la concesión de segundos avales a Empresas privadas, ante una apelación por parte de la Comunidad al crédito público, ni ante una operación de obtención de recursos de esa naturaleza para subvenir necesidades transitorias de tesorería o realizar gastos de inversión. Por tanto, de acuerdo con lo que señalamos más arriba (fundamento jurídico 3.°, in fine) no cabe extender la exigencia de autorización estatal al presente supuesto, que el legislador no ha tenido en cuenta al desarrollar lo previsto en el art. 156.1 C.E.

6. De todo lo anterior se desprende manifiestamente que las garantías o avales a que se refiere el Decreto impugnado no están sujetos, en cuanto tales, a la autorización estatal prevista en el art. 14.3 de la LOFCA, con independencia de que el Estado sea competente para dictar normas básicas relativas a esta materia. Los avales regulados por tal disposición no constituyen por sí solos operaciones de crédito efectuadas por la Comunidad Autónoma para subvenir a sus necesidades financieras; siendo posible, incluso, que dichos avales se presten -art. 2 del Decreto referido- en favor de «Empresas privadas». Es cierto que los avales prestados por la Comunidad Autónoma devengarán, en virtud de disposición legal expresa (art. 4 del Decreto impugnado), como también está establecido para los avales del Estado (art. 120 de la Ley General Presupuestaria), las comisiones que se determinen. Pero ni tales comisiones son equiparables, por su naturaleza, a los ingresos procedentes de la emisión de deuda pública y demás operaciones de crédito en virtud de las que las Entidades públicas adquieren la condición de prestatarias y deudoras principales, para así obtener los recursos que necesitan, ni, obviamente, la regulación y concesión de los avales tienen como finalidad la de arbitrar una fuente adicional de ingresos, sino, antes bien, la de favorecer el desarrollo de determinadas actividades económicas, en el marco de las correspondientes disponibilidades presupuestarias.

Así, pues, ha de estimarse, conforme a las alegaciones del Abogado de la Comunidad Autónoma, que su Consejo de Gobierno, al dictar la disposición impugnada, ha ejercitado su autonomía financiera en lo que respecta al fomento del desarrollo económico dentro del territorio de la C.A. (art. 10.17 del Estatuto de Autonomía, en relación con el 156.1 C.E. y 54.1 de dicho Estatuto) y no ha excedido el ámbito de sus competencias.

7. A lo hasta ahora considerado no se opone la doctrina de este Tribunal en sus SSTC 56 y 57/1983, ambas de 28 de junio, doctrina invocada por el Letrado del Estado, pero con respecto a la cual no advertimos qué aplicación pudiera tener al caso ahora controvertido. Salvo la de tratarse en todos los casos contemplados de operaciones de crédito o de avales, no vemos qué otras conexiones podrían establecerse entre los conflictos entonces y ahora resueltos. Entonces se trataba de determinar a quién -al Estado o a la Generalidad de Cataluña- correspondían las competencias de autorizar a Corporaciones Locales la realización de determinadas -y no cualesquiera- operaciones de crédito o la concesión de ciertos avales. Mientras que la cuestión que ahora se trata de plantear es la de si los avales en general, concedidos por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, están sujetos -o deben estarlo- a autorización estatal. Es cierto que en la STG 56/1983 se tuvo en cuenta, para resolver la cuestión entonces planteada, la existencia del art. 169 del Real Decreto 3.250/1976, de 30 de diciembre, cuyo apartado 3 asimiló a las «operaciones de crédito» las «operaciones de aval» realizadas por las Entidades Locales, a los efectos de someter estas últimas al régimen de autorización existente, en ciertos casos, para las primeras. Pero en el supuesto ahora contemplado no se aduce precepto alguno análogo que asimile los avales de las Comunidades Autónomas a sus operaciones de crédito, a fin de extender a los primeros el régimen de autorización estatal establecido para las segundas en el art. 14.3 de la LOFCA; ni es posible extender, sin apoyatura normativa, a las CC.AA. el régimen de tutela financiera aplicable a las Entidades Locales.