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1. El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, mediante escrito presentado en este Tribunal el día 17 de julio de 2015, planteó recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.1 c) y 21 a 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014, de 10 de octubre, del impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmósfera producida por la aviación comercial, del impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria y del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear.

El Abogado del Estado sostiene que el impuesto autonómico sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear vulnera el art. 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), porque su hecho imponible y demás elementos son coincidentes con los del impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, regulado en los arts. 15 a 18 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.

En el escrito se hizo invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución, al objeto de que fuese ordenada la suspensión de la citada Ley.

2. El Pleno del Tribunal Constitucional, mediante la providencia de 21 de julio de 2015, acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad y el traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se acordó tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que, conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso —17 de julio de 2015— y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”, lo que se llevó a efecto, respectivamente, en los núm. 176, de 24 de julio de 2015, y en el 6.926, de 3 de agosto de 2015.

3. El 14 de agosto de 2015 la Abogada de la Generalitat de Cataluña se personó en el presente recurso de inconstitucionalidad interesando la desestimación íntegra del recurso. En otrosí al citado escrito de alegaciones, solicitó el levantamiento inmediato, antes del transcurso del plazo de cinco meses, de la suspensión acordada. En apoyo de su solicitud, recuerda que es doctrina consolidada de este Tribunal que el plazo de cinco meses previsto en el art. 161.2 CE opera como límite máximo para ratificar o levantar la suspensión, pero que entre las potestades del Tribunal Constitucional se encuentra la de pronunciarse al respecto antes del transcurso de esos cinco meses, exponiendo seguidamente la doctrina de este Tribunal acerca del marco en el que debe encuadrarse la decisión sobre la ratificación o el levantamiento de la suspensión, que en concreto debe tener en cuenta la presunción de legitimidad de las leyes y la ponderación de los intereses que se pudieran ver perjudicados por la suspensión.

A continuación, alega que el levantamiento de la suspensión de los preceptos de la Ley de Catalunya 12/2014 impugnados no produciría perjuicios ni daría lugar a situaciones consolidadas e irreversibles. En concreto, y por lo que se refiere al tributo del Estado con el que se alega que coincide, hace constar que la aplicación del tributo autonómico no interfiere en la exigibilidad del impuesto estatal sobre el combustible nuclear gastado, que se seguirá devengando sin que el Estado deje de percibir ingresos por el mismo.

Añade que el levantamiento de la suspensión tampoco generaría daños a los sujetos pasivos del impuesto en el hipotético caso de que, al resolver el fondo, este Tribunal declarara la inconstitucionalidad del mismo, toda vez que se trata de sujetos identificados por lo que no habría dificultad para proceder a la devolución. Según la doctrina del Tribunal en incidentes similares, este dato abogaría por el levantamiento de la suspensión (se citan entre otros los AATC 417/1997, 173/2002 y 123/2013).

Por el contrario, se sostiene, el mantenimiento de la medida cautelar de suspensión sí ocasionaría graves perjuicios a la hacienda pública de la Generalitat de Cataluña, ya que supondría una disminución de sus ingresos. Se cita en este sentido el informe de la Dirección General de Tributos de la Generalidad de Cataluña, de 10 de agosto de 2015, según el cual la recaudación en concepto del impuesto sobre la utilización del combustible nuclear para la producción de energía eléctrica estimado en la memoria de evaluación de impacto ascendía a 43.193.556 € anuales, de suerte que la pérdida de esta fuente de ingresos contribuiría a agravar la situación de las finanzas de la Generalitat de Cataluña, cuyo déficit público ascendió el año 2013 al 1,96 por 100 del PIB, frente al límite fijado por el Gobierno del 1,58 por 100; y en el año 2014 al 2,13 por 100 del PIB, más del doble del 1 por 100 fijado como objetivo por el Ministerio de Hacienda. A este perjuicio añade el derivado de la pérdida de ingresos correspondientes al gravamen sobre elementos patrimoniales afectos a actividades, regulado en la Ley 4/1997 de protección civil, al que están sujetas las centrales nucleares y del que han quedado exentas a raíz de la disposición adicional segunda de la Ley 12/2014, que exime de pago para evitar la doble tributación a que de otro modo estarían sujetas las centrales nucleares. Estos ingresos se cuantifican en 385.731 € anuales.

4. Por escrito registrado en el Tribunal Constitucional el día 26 de agosto de 2015, el Presidente del Senado comunica que, por acuerdo de la Mesa de la Cámara, se da por personada a la misma en este procedimiento y se ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

5. Por escrito registrado en este Tribunal el 3 de septiembre de 2015, el Letrado del Parlament de Cataluña, en la representación que ostenta, comparece en el proceso y formula alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. Igualmente solicita por otrosí el levantamiento inmediato de la citada suspensión, sin dejar transcurrir el plazo de cinco meses previsto en el art. 161.2 CE.

El Letrado del Parlament inicia su alegato recordando la naturaleza excepcional de la suspensión de la vigencia y aplicación de las leyes, consecuencia de la presunción de constitucionalidad de las mismas, y del propio principio democrático. En ese sentido, insiste en que debe ser el Gobierno quien aporte los razonamientos y pruebas que permitan justificar la suspensión, según la doctrina de este Tribunal que cita en su escrito.

Por lo que se refiere en concreto al impuesto impugnado en este proceso, alega que de hecho los daños y perjuicios irreparables sólo tendrían lugar si se mantuviese la suspensión, pero no si se alzase la medida. En este punto, razona que el impuesto recurrido viene a aumentar las fuentes de ingresos de la Generalitat de Cataluña, por lo que el mantenimiento de la suspensión pondría en peligro el propio cumplimiento de las obligaciones derivadas de la estabilidad presupuestaria, recogidas en el vigente art. 135 CE.

Añade a lo anterior que el impuesto actualmente suspendido refuerza de hecho las fuentes de financiación en materia medioambiental, ya que el art. 22 de la Ley 12/2014 establece la afección de su recaudación para atender la financiación de los medios y las actividades de protección civil, así como disminuir los riesgos derivados de la actividad gravada. Asimismo, el hecho de que la misma Ley haya eximido del gravamen de protección civil a las centrales nucleares, para evitar que se produzca doble imposición, provoca que, de mantenerse la suspensión, dichas centrales no vayan a contribuir a sufragar los dispositivos y planificación de protección, ni por tanto se grave el potencial riesgo para el medio ambiente de ser usado el combustible nuclear.

6. El Pleno, por providencia de 10 de septiembre de 2015, acordó incorporar a los autos los escritos presentados por la Abogada de la Generalitat y el Letrado del Parlament de Cataluña y, atendida la solicitud de levantamiento inmediato de la suspensión acordada contenida en esos escritos, otorgar al Abogado del Estado un plazo de cinco días para que expusiera lo que estimara procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.

7. El 21 de septiembre de 2015 tuvo entrada en el Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, interesando, con apoyo en la doctrina de este Tribunal, el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

Tras recordar la doctrina de este Tribunal en los incidentes de suspensión, destaca que el principal perjuicio que produciría el levantamiento de la misma causaría una grave disfunción en la aplicación del régimen económico del sistema eléctrico.

Se refiere a continuación a los perjuicios alegados por la Generalitat de Cataluña, refiriéndose en concreto al argumento de que este tributo tendría un reducido número de afectados, por lo que de acuerdo con la doctrina de este Tribunal debería levantarse la suspensión. Frente a ello, considera que no son trasladables a este caso los criterios que sirvieron para la adopción del ATC 123/2013 y equivalentes. Es cierto que los sujetos pasivos del impuesto son identificables, como se comprueba en el informe de la Dirección General de Política Energética y Minas, de 16 septiembre 2015, que se adjunta y al que se remite. En este sentido los sujetos pasivos son dos empresas, Endesa Generación, S.A., e Iberdrola Generación, S.A. Ahora bien, el problema no puede limitarse, a su juicio, a este hecho ya que no se trata sólo del interés de dichas empresas sino en concreto de su repercusión en los costes del sistema eléctrico, en todos los consumidores de electricidad en España, afectando así por tanto al interés general. En tal sentido recoge una cita literal del informe anterior en el que se concluye que el devengo y pago del impuesto establecido por la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014 repercutiría finalmente sobre el conjunto de los consumidores del sistema eléctrico, dado su carácter unificado a nivel nacional, trasladándose esta carga impositiva autonómica a nivel nacional, lo que supondría un incremento en el precio de la electricidad.

Seguidamente expone el sistema de formación de precios en el mercado mayorista de electricidad, tras lo que considera evidente que este impuesto será repercutido por las empresas productoras de energía eléctrica obtenida en las centrales nucleares en la fijación de sus ofertas. No se dan por tanto las circunstancias que dieron lugar a la adopción del ATC 123/2013 en el que era factible la devolución de las cuotas a los afectados por el impuesto en dicho momento enjuiciado. Por el contrario, la medida impugnada en este proceso incide sobre un servicio de interés económico general tan básico como es el suministro eléctrico, afectando a todos los consumidores en España y que tiene como efecto el incremento del precio de dicho suministro eléctrico. Concluye que las cantidades devengadas e ingresadas podrán ser devueltas a las empresas eléctricas, pero no a los consumidores. Por ello, el perjuicio irreversible que se alega en los escritos de la Comunidad Autónoma por la eventual pérdida de ingresos no es comparable con la disfunción que este tributo crea en el régimen económico del sistema eléctrico. Adicionalmente se refiere también al perjuicio que la medida impugnada produce al interés particular de las empresas eléctricas porque se concentra en sólo dos empresas una cuota tributaria media anual de 43,19 millones de euros.

1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia que afecta a los arts. 1.1 c); y 21 a 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014, de 10 de octubre, del impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmósfera producida por la aviación comercial, del impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria y del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear.

Los preceptos impugnados contienen la regulación del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear, cuya aplicación se encuentra suspendida como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE por el Presidente del Gobierno en su escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad.

La demanda considera que el impuesto autonómico es contrario al art. 6.2 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), al recaer sobre un hecho imponible ya gravado por el impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, regulado en los arts. 15 a 18 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.

2. De acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para decidir si procede el mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada por invocación del art. 161.2 CE, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.

Hemos insistido en numerosas resoluciones en que tal valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. Asimismo, también hemos precisado que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no sólo invoque la existencia de aquellos perjuicios, sino que es igualmente necesario demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya que debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (en este sentido, AATC 24/2011, de 3 de marzo, FJ 2; 44/2011, de 12 de abril, FJ 2; 239/2012, de 12 de diciembre, FJ 2; 60/2013, de 26 de febrero, FJ 2; 157/2013, de 11 de julio, FJ 2, y 67/2015, de 14 de abril, FJ 1.

3. En este incidente nos corresponde únicamente determinar si los perjuicios que han sido alegados por el Abogado del Estado, sobre el que pesa la carga de acreditar la existencia de los perjuicios y la imposible o difícil reparación de los mismos, tienen la gravedad y consistencia necesarias como para prevalecer sobre la presunción de constitucionalidad de los preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña que se impugna.

Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el Abogado del Estado considera que el levantamiento de la suspensión y, por tanto, la aplicación del impuesto catalán, generaría una grave disfunción en el régimen económico del sistema eléctrico, ya que su exacción incrementaría sus costes, que serían repercutidos a todos los consumidores de España. Por ello, y pese a que el impuesto tiene como sujetos pasivos a dos entidades claramente identificadas, su repercusión a los consumidores haría muy difícil la devolución, de manera que no es posible aplicar la doctrina mantenida, entre otros, en el ATC 123/2013, de 21 de mayo, en el que se levantó la suspensión del Decreto-ley de Cataluña 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.

Añade a lo anterior el perjuicio que el impuesto supondría a las dos grandes empresas citadas, que tendrían que soportar el pago de una cuota que asciende a cerca de 43 millones de euros.

Como exponen las partes en el proceso, este Tribunal ha tenido en cuenta con anterioridad el hecho de que el impuesto cuya constitucionalidad se examina afecte a un número reducido e identificable de afectados por el tributo autonómico, ya que ello “permite que, en caso de una eventual futura declaración de inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, sea fácil la identificación de los afectados y la devolución del impuesto recaudado, razón por la cual las cargas y molestias que las operaciones de devolución pudieran producir respecto a los intereses particulares de las empresas afectadas deben ceder ante los más graves perjuicios que para los intereses generales de la Hacienda de la Comunidad Autónoma tendría la merma de los ingresos presupuestados” (AATC 173/2002, de 1 de octubre, FJ 3; 123/2013, de 21 de mayo, FJ 6; y 154/2013, de 9 de julio, FJ 5). En aplicación de dicha doctrina este Tribunal resolvió, respectivamente, levantar la suspensión de la vigencia de la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre, del impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito (ATC 174/2002), así como del impuesto homónimo establecido por la misma Comunidad Autónoma de Cataluña (AATC 123 y 154 de 2013). Más recientemente, y establecido por esta misma Comunidad Autónoma, el impuesto sobre la provisión de contenidos por parte de los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas y de fomento del sector y de la difusión de la cultura digital (ATC, de 18 de noviembre, recurso de inconstitucionalidad 4567-2015). A la misma conclusión se llegó, en el ATC 253/1992, de 9 de septiembre, en relación con la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente. En este caso se trataba también, como en el presente, de un tributo que podía tener alguna incidencia sobre los costes del suministro eléctrico y ser trasladado a los consumidores finales, si bien entonces este Tribunal consideró que no se trataba de un riesgo efectivo, toda vez que “en su práctica totalidad se trata de precios autorizados, no fijados libremente por el mercado y, en consecuencia, la repercusión que, como riesgo, apunta el Abogado del Estado, de producirse, no tendrá lugar de forma automática, ni inmediata, ni incontrolable por parte de los poderes públicos” (ATC 253/1992, FJ 3).

Frente a ello, en aquellos casos en los que los afectados por la medida es mucho mayor, el carácter excesivamente oneroso de las cargas y costes que, en su caso, conllevarían las operaciones de devolución de las cantidades ya ingresadas, tanto para los sujetos afectados como para la propia Administración autonómica, sí pueden justificar la suspensión de la norma impugnada. Así se concluyó en los AATC 122/2013, de 21 de mayo, FJ 5 b) y 142/2013, de 4 de junio, FJ 3 c), en relación con el “euro por receta”, en el que la decisión de mantener la suspensión se fundó en el coste que para la propia Comunidad Autónoma habría resultado a consecuencia del alto número de contribuyentes. En efecto, tuvimos allí en cuenta “no sólo el carácter excesivamente oneroso de las cargas, molestias y costes que, en su caso, conllevarían para los sujetos pasivos las operaciones de devolución de las cantidades ya ingresadas, sino también para la propia Administración autonómica, que se vería obligada a arbitrar un procedimiento de devolución individualizado con unos costes de gestión que, incluso, podrían llegar a superar la cuantía recaudada por la propia exacción de la tasa” [ATC 122/2013, FJ 5 b)].

4. Como ha quedado expuesto, en el presente proceso el Abogado del Estado considera que, si bien son sólo dos los sujetos pasivos del impuesto, su repercusión en la estructura de costes del suministro eléctrico supondría que la afectación tuviera carácter masivo de los afectados, pues se procedería a repercutir el coste del impuesto, de suerte que todos los consumidores de electricidad de España verían incrementada su factura. Según este alegato, estaríamos por tanto ante un supuesto similar al decidido en los citados AATC 122 y 142 de 2013, ya que el coste de una eventual recuperación del impuesto superaría, con creces, la propia recaudación del impuesto.

Este argumento debe ser sin embargo desestimado partiendo del propio alegato del Abogado del Estado, que no prueba que la repercusión del coste a la factura de la electricidad resulte inmediata. Antes al contrario, el propio examen del sistema de retribución de los sujetos que operan en el sector eléctrico permite concluir que la afectación masiva a los consumidores, que el Abogado del Estado plantea como principal perjuicio, es sólo una posibilidad no inmediata. En efecto, lejos de ser un efecto automático, la vigente Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, establece que será el Gobierno, previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el encargado de establecer la metodología de cálculo de los cargos que deberán satisfacer los consumidores y, en su caso, los productores de energía eléctrica, y que cubrirán los costes del sistema que se determinen, sin perjuicio de lo dispuesto para los peajes de transporte y distribución. En la determinación de dichos cargos, los artículos 16 (“peajes de acceso a las redes y cargos asociados a los costes del sistema”) y 17 (“precios voluntarios para el pequeño consumidor y tarifas de último recurso”) de la citada Ley prevén la posibilidad de que se pueda tener en cuenta, como suplemento territorial, el coste de los eventuales impuestos establecidos, en aquellos casos, como el presente, en los que las actividades eléctricas hubieran sido gravadas con un tributo autonómico (art. 16.4 y 17.6 Ley 24/2013). En concreto, y como expusimos en la reciente STC 136/2015, de 11 de junio, FJ 6, en relación con la regulación, similar en este punto, contenida en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, la norma deja en manos del propio Estado la posibilidad de decidir si se mantiene un precio uniforme en todo el territorio nacional o si, por el contrario, se lleva a cabo una repercusión de los tributos, autonómicos o locales, que recaigan sobre las actividades eléctricas. Al mismo tiempo, el Estado puede optar entre que se repercuta o no el eventual tributo, en función por ejemplo de que estime que la misma resulta, o no, perjudicial para el régimen económico del sector eléctrico (SSTC 136/2015, 168/2004, de 6 de octubre, FJ 11; y 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 5).

Debemos en consecuencia descartar que estemos ante un supuesto similar al decidido en el ATC 122/2013, de 21 de mayo, en relación con las tasas sobre los actos preparatorios y los servicios accesorios de mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas y órdenes de dispensación (el denominado “euro por receta”), y por la prestación de servicios personales y materiales en el ámbito de la administración de la Administración de Justicia, en el que habida cuenta el gran número de sujetos pasivos afectados.

Por último, el Abogado del Estado invoca también como perjuicio la afectación que al interés particular de las dos empresas sujetos pasivos del impuesto supone la misma, toda vez que deberán afrontar, ellas dos, el pago de una cuota tributaria media anual de 43,19 millones de euros.

Debemos también desestimar este argumento, pues como hemos afirmado en tantos incidentes similares sobre el levantamiento de la suspensión de tributos autonómicos, en tanto se produce una decisión sobre el fondo del asunto, estos supuestos perjuicios alegados por el Abogado del Estado no pueden prevalecer sobre la presunción de legitimidad de la Ley tributaria autonómica. A ello debe añadirse, como también se ha reiterado, que “el reducido número de afectados por el tributo autonómico permite que, en caso de una eventual futura declaración de inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, sea fácil la identificación de los afectados y la devolución del impuesto recaudado, razón por la cual las cargas y molestias que las operaciones de devolución pudieran producir respecto a los intereses particulares de las empresas afectadas deben ceder ante los más graves perjuicios que para los intereses generales de la Hacienda de la Comunidad Autónoma tendría la merma de los ingresos presupuestados” (por todos, AATC 253/1992, de 9 de septiembre, FJ 3; 417/1997, de 16 de diciembre, FJ 2; 72/1999, de 23 de marzo, FJ 4; 5/2002, de 15 de enero, FJ 5, y 173/2002, de 1 de octubre, FJ 4).

A partir de lo anterior, y de acuerdo con la decisión adoptada en tantos otros supuestos similares, procede levantar en este caso la suspensión.