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1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 29 de noviembre de 1985 el Procurador don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri, en nombre y representación de don José María, don Alfonso, don Zoilo, don Rafael, don Isidoro y doña María Dolores Ruiz-Mateos y Jiménez, doña María Rosario y don Alberto Pérez-Luna Gallego, doña María Teresa Rivero y Sánchez-Romate, doña María Dolores Albarracín y Jiménez de Tejada y doña Mercedes Hernando Rodrigo, interpone recurso de amparo constitucional frente al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de marzo de 1984, por el que se autorizó la enajenación de la totalidad de las acciones representativas del capital social del Banco Atlántico, acto del Gobierno que, a juicio de los demandantes, vulneraría el derecho a la igualdad reconocido por el art. 14 de la Constitución. Dicho escrito fue registrado en este Tribunal con el núm. 1.080/1985.

2. Por escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el día 10 de junio de 1986, el Procurador don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri, en nombre de las mismas personas, interpone recurso de amparo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 20 de junio de 1984, por el que se autorizó la adjudicación directa del grupo hotelero del holding «Rumasa» a favor de «Hoteles Mallorquines Asociados y Kuwait Investment y Arabe Española de Servicios, Sociedad Anónima», acto que, a juicio de los actores, violaría los arts. 14 y 24 de la Constitución. Dicho escrito fue registrado en este Tribunal con el núm. 628/1986.

3. Por escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 31 de julio de 1986 el Procurador don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri, en nombre de las mismas personas, interpone recurso de amparo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de junio de 1984, por el que se autoriza la adjudicación directa del grupo de Bancos (integrado por 17 Sociedades) del holding «Rumasa» a favor de un consorcio constituido por 12 Bancos, acto que, a juicio de los recurrentes, violaría los arts. 14 y 24 de la Constitución. Dicho escrito fue registrado en este Tribunal con el núm. 894/1986.

4. Las tres demandas, aun relativas a tres Acuerdos distintos del Consejo de Ministros, tienen su origen último en la expropiación de la totalidad de las acciones de las Empresas del grupo «Rumasa» que se produce por virtud del Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero, convalidado por el Congreso de los Diputados y tramitado como proyecto de Ley, convirtiéndose en la Ley 7/1983, de 29 de junio. El art. 5 de la misma dispone que «las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión», a la vez que autoriza al Gobierno la enajenación de todas o parte de las acciones o participaciones en el capital de las Sociedades a que se refiere la Ley, «aplicando en dicha enajenación criterios que respeten el interés social perseguido con la expropiación.

Haciendo uso de esta habilitación el Gobierno ha autorizado la reprivatización por enajenación directa de las acciones representativas del capital social del Banco Atlántico (por Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de marzo de 1984), de las acciones representativas del capital social del grupo hotelero del holding «Rumasa» (por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de junio de 1984) y de la totalidad de acciones del capital social de los Bancos incluidos en el grupo «Rumasa» (por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de junio de 1984).

Los hoy solicitantes de amparo impugnaron judicialmente cada uno de estos Acuerdos en tres recursos contencioso-administrativos al amparo de la Ley 62/1978, alegándose en todos los casos la violación del art. 14 de la Constitución y, además, la del art. 24 en la impugnación de los dos últimos Acuerdos.

La demanda presentada contra el Acuerdo de 21 de marzo de 1984, relativo al Banco Atlántico, fue desestimada por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1984. Solicitada la nulidad radical de esta Sentencia, con reposición de las actuaciones al trámite de declarar conclusos los autos, la Sala, mediante Auto de 26 de septiembre de 1984, acordó no admitir a trámite el incidente de nulidad. Interpuesto ante el Tribunal Supremo recurso extraordinario de revisión el 22 de octubre de 1985, la Sala Especial de Revisión dictó Sentencia desestimatoria.

El recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de junio de 1984, relativo a la adjudicación del grupo hotelero, fue desestimado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de enero de 1985, contra la que también se formuló recurso de revisión, igualmente desestimado por Sentencia de la Sala Especial de Revisión de dicho Tribunal de 30 de abril de 1986.

El recurso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 1984, relativo a la adjudicación de los Bancos del grupo, fue desestimado por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1985, contra la que se formuló recurso de revisión, también desestimado por Sentencia de la Sala Especial de Revisión de dicho Tribunal de 10 de junio de 1986.

5. Entienden los recurrentes que los Acuerdos adoptados por el Gobierno al amparo del art. 5 de la Ley 7/1983 autorizando estas enajenaciones de acciones les ha impedido e impiden el ejercicio del derecho de reversión, e incurren, por ende, en violación del derecho subjetivo de igualdad ante la Ley que le reconoce el art. 14 de la Constitución, pues la situación de desigualdad en que sitúan a aquellos carece de toda justificación objetiva y razonable.

Según los recurrentes, el art. 5 citado no obliga al Gobierno a autorizar la reprivativación, sino que simplemente le autoriza para efectuar la enajenación de las acciones o participaciones expropiadas, autorización que no puede servir de cobertura legal al Gobierno, sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento, que no puede escudarse para su actuación en un precepto concreto si con tal actuación viola derechos constitucionales.

Del art. 33 de la Constitución se derivaría un criterio igualatorio en orden al régimen de la expropiación forzosa, y por ello respecto al derecho de reversión, derecho de carácter autónomo que nace a raíz de la expropiación y se perfecciona cuando se diesen las circunstancias determinantes de su ejercicio; para su negación deberían cumplirse los requisitos establecidos en los arts. 71 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa que no se han cumplido en el presente caso. Ello vulneraría no sólo el art. 33 de la Constitución, que impide privar de un derecho en la forma en que se ha realizado, sino también sería contrario al derecho y principio de igualdad, pues esta diferencia de trato carece de toda justificación objetiva y razonable, por no ser indispensable para el cumplimiento de la finalidad de la utilidad pública e interés social que supuestamente la norma expropiatoria persigue. No puede ampararse en la misma causa justificativa de la expropiación la privación del derecho de reversión. Además, el art. 5 citado se remite a los principios del Capítulo Segundo del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa.

El que la privación del derecho de reversión ha sido una decisión de oportunidad puramente arbitraria se deduce también del hecho de que el Real Decreto-ley 2/1983 no contuviera regulación alguna respecto del derecho de reversión, introducida después en la Ley 7/1983, a raíz del dictamen del Consejo de Estado, que señaló la oportunidad de abordar la cuestión. También la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de diciembre de 1983 mencionó la previsión de una posible reprivatización, lo que quiere decir que la misma, con la consiguiente denegación del derecho de reversión, no era requisito sine qua non, ni estaba incluida dentro de la finalidad de utilidad pública o interés social que habría perseguido la norma expropiatoria, o sea, «la garantía de la estabilidad del sistema financiero y los intereses legítimos de depositantes, trabajadores y terceros». La denegación del derecho de reversión no podría tener por ello otra naturaleza que la de sanción, y dado que, según la citada Sentencia de 2 de diciembre de 1983, no nos encontramos ante una expropiación-sanción, aquella negación (sanción) carece de justificación objetiva y razonable. Esta medida supone sacrificar derechos esenciales y valores primarios de la Constitución como el principio de igualdad, y por muy singular que se quiera ver este caso, es claramente desproporcionada en relación con la finalidad perseguida, habiéndose privado a los recurrentes de bienes y derechos de una forma en que a «nadie» se le podría haber privado. Lo que confirma que hubo un trato desigual discriminatorio contrario a la Constitución y sin posible justificación objetiva y razonable.

6. Junto a estas razones, en las demandas relativas a los asuntos 628/1986 y 894/1986, se añade que se ha privado a los expropiados de todas las garantías procesales de defensa jurídica en relación con el derecho de reversión, en contra de lo dispuesto en el art. 24.1 de la Constitución, que reconoce el derecho fundamental a obtener la tutela jurídica de los Jueces y Tribunales sin que pueda producirse indefensión. En el presente caso nos encontraríamos ante Acuerdos del Consejo de Ministros que tienen su cobertura en una ley singular, lo que habría impedido al Tribunal Supremo cualquier pronunciamiento sobre el fondo del mismo, ya que ello excede de la competencia de los órganos judiciales. Se ha negado el derecho a la jurisdicción de los potenciales titulares del derecho de reversión.

7. Las anteriores violaciones de derechos fundamentales surgen de manera directa de los Acuerdos del Consejo de Ministros objeto del recurso de amparo, por lo que se solicita de este Tribunal que declare la nulidad de los mismos, restableciendo a los recurrentes el derecho a la igualdad ante la Ley, concediéndoles la posibilidad de ejercitar el derecho a la reversión de tales acciones. Además, en los asuntos 628/1986 y 894/1986 se solicita, con carácter alternativo respecto a la anterior petición, el que el Tribunal adopte las medidas oportunas para que puedan acceder al derecho a la jurisdicción exigiendo un fallo en cuanto al fondo sobre la negativa al derecho de reversión. Subsidiariamente, y para el supuesto de que se entienda producida una verdadera expropiación del derecho de reversión, se solicita que se anule la misma o se determine la obligatoriedad de pago del correspondiente justiprecio.

Asimismo, y con arreglo a lo previsto en el art. 55.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se solicita que se eleve al Pleno del Tribunal la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 7/1983, de 29 de junio, en particular de su art. 5, para que dicte Sentencia de inconstitucionalidad del mismo. En los asuntos 628/1986 y 894/1986 se solicita la sustitución del trámite de alegaciones por la celebración de vista oral y el recibimiento a prueba con admisión de las que se aportan.

8. En el asunto 1.080/1985, y por providencia de 28 de enero de 1986, la entonces Sección Tercera de la Sala Segunda del Tribunal acordó poner de manifiesto la causa de inadmisión del art. 50.1 b), en relación con el 49.2 a), de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por no acompañarse documento fehaciente que acredite la representación del Procurador y la del 50.2 b) de la misma Ley Orgánica por cuanto la demanda pudiera carecer de contenido constitucional, concediendo un plazo común de diez días a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal para la formulación de alegaciones.

La representación de los recurrentes acompañó las escrituras originales de los poderes generales para pleitos, y sobre la causa de inadmisión del art. 50.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sostiene que el asunto del derecho de reversión del expropiado no carece manifiestamente de contenido constitucional, al suponer una desigualdad o discriminación respecto a otros expropiados, lo que afecta al derecho reconocido en el art. 14 de la Constitución. Cita en su apoyo diversas Sentencias del Tribunal Constitucional sobre las desigualdades arbitrarias de trato, atentatorias al derecho reconocido en dicho precepto. Solicita por ello la admisión del recurso.

El Ministerio Fiscal entiende que al tratarse de una desigualdad en la aplicación de la Ley debería ofrecerse un elemento de comparación que permitiera determinar si ha existido o no la discriminación invocada, y no es admisible una mera alegación de desigualdad abstracta. Añade que lo que se sostiene es la existencia de un derecho a la reversión, que le habría sido negado a los recurrentes, pero de existir tal derecho estaríamos en presencia de una infracción legal y no de una desigualdad. Interesa, en consecuencia, la inadmisión del recurso.

9. Por providencia de 15 de octubre de 1986 la Sección Primera de la Sala Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo registrada con el núm. 628/86, tener por parte a los recurrentes, representados por el Procurador señor Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri y solicitar del Consejo de Ministros y del Tribunal Supremo la remisión de las actuaciones administrativas y judiciales correspondientes, así como el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el procedimiento administrativo y judicial, otorgando un plazo de tres días al Ministerio Fiscal y a los solicitantes de amparo para que formularan alegaciones respecto a la acumulación del recurso al 1.080/85 de la misma Sala.

10. Por providencia de 12 de noviembre de 1986 la Sección Segunda de la Sala Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo registrada con el núm. 1.080/85, tener por parte a los recurrentes, representados por el Procurador don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri y solicitar del Consejo de Ministros y del Tribunal Supremo las correspondientes actuaciones, así como el emplazamiento de quienes hubiesen sido parte en las mismas. Asimismo, se acordó otorgar un plazo de tres días a la representación de los demandantes y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo que estimasen pertinente respecto a la acumulación del presente recurso al 628/1986 y al 894/1986.

11. Por providencia de la Sección Tercera de la Sala Segunda, de 19 de noviembre de 1986, se acordó la admisión del recurso de amparo registrado con el núm. 894/86, tener por parte a los recurrentes, representados por el Procurador don José Luis Ortiz- Cañavate y Puig-Mauri y solicitar del Gobierno y del Tribunal Supremo las correspondientes actuaciones, así como el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en las mismas. También se acordó oír al Ministerio Fiscal y a la representación de los demandantes sobre la posible acumulación de este recurso con los registrados con los núms. 1.080/85 y 628/86.

12. Sobre esta acumulación se han pronunciado, en sentido afirmativo, la parte demandante y el Letrado del Estado. Por su parte, el Ministerio Fiscal ha expresado que no parece conveniente la acumulación de los recursos 1.080/85 y 628/86, pero sí la de los asuntos 628/86 y 894/86. Por Auto de 10 de diciembre de 1986 la Sala Primera acordó la acumulación del recurso 628/86 al núm. 1.080/85. Por Auto de 21 de enero de 1987 se acordó la acumulación del asunto 894/86 de la Sala Segunda, a los dos anteriores recursos ya acumulados.

Por providencia de 4 de marzo de 1987 se han tenido por comparecidos en el presente recurso al Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación del Banco Español de Crédito, Banco Central, Banco Hispano Americano, Banco de Bilbao, Banco de Vizcaya, Banco de Santander y Banco Zaragozano, y al Procurador don Rafael Ortiz de Solórzano y Arbex en nombre del Banco Exterior de España y del Banco Arabe Español, y se otorgó un plazo común de veinte días a estos Procuradores, a la representación de los solicitantes de amparo, al Letrado del Estado y al Ministerio Fiscal para la formulación de alegaciones.

13. La representación de los solicitantes de amparo reitera en su escrito de alegaciones los fundamentos jurídicos incluidos en las demandas, de que ha existido un trato desigual a los titulares de las acciones del grupo «Rumasa» en relación con los demás españoles que sí gozan del derecho a la reversión, sin que exista proporcionalidad entre la discriminación y los efectos o la finalidad (no explicitada), de la negación de ese derecho y, por ello sin causa objetiva y racional para la diferencia de trato. También se les ha privado del derecho a la discusión judicial de la supresión del derecho de reversión. Se analiza la reversión, a la luz de la jurisprudencia contencioso- administrativa, como un derecho subjetivo, de contenido patrimonial, autónomo, derivado del expediente de expropiación, esencial a ésta, que nace con la expropiación, aunque su ejercicio sólo puede llevarse a cabo cuando concurran sus presupuestos, con eficacia ex nunc, derecho renunciable y transmisible, que es medida de garantía de adecuación de los fines a la causa de expropiación y cuyo titular goza de todos los recursos administrativos y judiciales que le permiten discutir todas las posibles eventualidades que su ejercicio pueda generar.

En la expropiación de «Rumasa» se expropia para que el Estado sanee, evite el riesgo que dice que existe y se le faculta para que venda, siempre que respete el interés social de la venta, pero la venta en sí misma ni es el fin de la expropiación, ni la consuma, sino que es una posibilidad que exige especiales cautelas por parte del Estado. Una vez saneada la Empresa (misión del órgano expropiante), si el Estado decide reprivatizar, podría ser adquirente cualquier empresario, incluso los originariamente expropiados, y la regulación general de la reversión demuestra que los antiguos propietarios deberían ser los preferidos para la adquisición, en caso de venta, de los bienes expropiados, con la excepción de la expropiación-sanción, que no es la que ha tenido lugar en el presente caso, en el que, además, ni la enajenación ni la supresión de la reversión pueden ser considerados como esenciales a la singular expropiación operada con las acciones del grupo «Rumasa». De donde se sigue que ni la venta de las empresas expropiadas ni la supresión de la reversión es esencial a la expropiación concreta, sino que responde a un criterio caprichoso e incluso penalizador, pero, desde luego, discriminatorio, sin base objetiva, ni racionalidad, ni proporcionalidad. La venta debería haber generado reversión, y su privación no puede reputarse legítima.

El derecho a la reversión habría surgido ya desde el momento mismo de la expropiación, ya que el Decreto-ley 2/1983 no decía nada al respecto, sino que lo hizo la Ley posterior que operó la expropiación normativa de un derecho, patrimonial y autónomo, en situación de pendencia, pero que podría haberse ya transmitido. Se trata así de una norma sancionadora o restrictiva de derechos, con efecto retroactivo, y de una expropiación sin la correspondiente indemnización, sin justificación, y sin ajustarse a lo dispuesto por las leyes, y con grave tratamiento discriminatorio desproporcionado, no esencial para la expropiación. Según la doctrina sentada por la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 19 de diciembre de 1986 la posibilidad legitima de leyes singulares está sujeta a los límites de vocación de generalidad, sólo para supuestos excepcionales y de no afectar al régimen jurídico general de los derechos fundamentales. Pero si se pone en conexión el art. 14 con el 33.3 de la Constitución, habría existido un trato discriminatorio, el derecho de reversión reconocido para todos los españoles habría sido suprimido, sin razón justificada, para un grupo de personas concretas y determinadas. También la supresión de las garantías del Capítulo Segundo del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa habría producido indefensión. La aplicación con efecto retroactivo de una norma desfavorable, restrictiva de derechos o sancionadora, supone otra violación del art. 24 en relación con el art. 9.3 de la Constitución. También se consuma otra violación del art. 14 en relación al art. 24.1 al tratarse de forma desigual en materia de recursos a los demandantes por negárseles los recursos ordinarios administrativos y judiciales que todo ciudadano tiene en materia de reversión. Finalmente se hacen algunas consideraciones en torno al derecho a la tutela judicial efectiva, sosteniéndose que el cauce de la cuestión de inconstitucionalidad no puede alegarse como mecanismo de defensa, al faltar legitimación directa, ni tampoco el recurso de amparo, por su limitación objetiva. Se cita la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el derecho a un proceso rápido que permita conocer del fondo y que cumpla las garantías al expropiado que reconoce la legislación de expropiación forzosa.

14. El Procurador don José Antonio García San Miguel y Orueta, en representación del Banco Español de Crédito y otras entidades bancarias, formula escrito de alegaciones en el que recuerda la constitucionalidad de la expropiación del grupo «Rumasa» a la luz de la STC 166/1986, de 19 de noviembre, suponiendo ya este recurso de amparo el que no existe violación del derecho a la tutela jurídica. En relación con el principio de igualdad, se afirma que el derecho de reversión carece de contenido constitucional, y no tiene un carácter absoluto en la legislación expropiatoria y menos en los procedimientos expropiatorios especiales. Sólo existe derecho de reversión cuando la expropiación se produce por causas ajenas a la actuación del propietario y a la propia utilización o destino del bien o derecho expropiado. Entonces, si cesa el fin de utilidad pública decidido por la Administración, puede proceder la reversión a su anterior propietario del bien objeto de expropiación. En cambio, cuando el fin de utilidad pública o interés social está ligado a la actuación del propietario o a la utilización o destino del bien expropiado, siendo la causa que legitima la expropiación la modificación o transformación de la actuación del propietario o de la utilización o destino de la finca, no hay derecho de reversión aunque se produzca la venta a terceros, y no porque se elimine artificialmente tal derecho, sino porque no se produce el presupuesto básico del derecho de reversión, pues la venta a terceros forma parte del proceso de obtención del fin de utilidad pública o interés social que la expropiación pretendía.

Desde esta perspectiva resulta claro que no ha habido violación del derecho a la igualdad dada la finalidad que persigue la expropiación, pues si ha sido la actuación de los administradores y accionistas del grupo «Rumasa» la que ha motivado la expropiación sería contraria a esa finalidad devolver los bienes o derechos a los mismos causantes de la expropiación, consiguiéndose la finalidad expropiatoria, como señala la STC 166/86, tanto por la vía de la socialización como por la vía de la reprivatización. Por tanto no existe ataque al principio de igualdad, sino simple aplicación de los principios generales del derecho de reversión.

15. El Procurador don Rafael Ortiz de Solórzano y Arbex, en representación de los Bancos Exterior de España y Arabe Español, en su escrito de alegaciones hace unas reflexiones previas relativas a la inclusión del Banco Atlántico en el proceso expropiatorio del grupo «Rumasa», por estar incluido en la unidad de dirección y de riesgos de dicho grupo, no habiendo existido irregularidad alguna en el expediente relativo a la venta de las acciones del Banco Atlántico. Se defiende la no existencia de desigualdad en el acuerdo recurrido, puesto que no hay desigualdad cuando una distinción de trato tiene su razón en una justificación objetiva y razonable, y no puede invocarse la inconstitucionalidad de un acuerdo del Gobierno cuando éste tiene una cobertura legal. No hay obstáculo para que la propia singularidad del supuesto de hecho que legitima la expropiación legislativa autorice al legislador para introducir en el procedimiento general las modificaciones que exija dicha singularidad excepcional, pues el principio de igualdad en la ley no prohíbe al legislador contemplar la necesidad o la conveniencia de diferenciar situaciones distintas y darles tratamiento diverso.

La expropiación de las acciones del Banco Atlántico tiene un objeto singular que la hace difícilmente equiparable a la expropiación que con carácter general regula la Ley de Expropiación Forzosa. La exclusión del derecho de reversión es un medio necesario para conseguir la finalidad perseguida con la expropiación, pues el fin perseguido conlleva una gestión adecuada de la empresa, sea en manos públicas o de entidades privadas, y la expropiación supone la afectación de esos bienes al fin público perseguido -estabilidad del sistema financiero, garantizar los intereses legítimos de los depositantes, trabajadores y terceros- cualquiera que sea la forma en que este fin se logre y sin implicar necesariamente una afección de los bienes al dominio del Estado. El fin perseguido no podría cumplirse si se admitiera la vuelta de la titularidad del Banco a sus antiguos titulares, cuya gestión motiva la expropiación. Existe así una proporción entre el medio utilizado y el fin perseguido, sin contradicción de valor constitucional alguno. Por otra parte el derecho de reversión está vinculado por definición a la expropiación previa que le hace surgir, no existe sin ella, pero no siempre la expropiación genera un derecho de reversión, pues la reversión sólo tiene lugar cuando no se cumple el fin que motiva la expropiación. El fin de utilidad social perseguido por la expropiación en este caso autoriza una gestión por la Administración o por los particulares, pero para que esto último sea posible, sin contradecir este fin, no procede la existencia de un derecho de reversión.

Por ello no puede hablarse de una confiscación o expropiación del derecho de reversión, que ni es algo inherente por sí a la expropiación, ni nace sino cuando desaparece la afectación del bien al fin de la expropiación o ésta no llega a tener lugar. El Gobierno al acordar la venta de las acciones no está negando un derecho de reversión que, incluso si la Ley no lo hubiera excluido, no habría llegado a nacer en aquel momento.

Además el derecho de reversión, no es un derecho constitucionalmente protegido y no sería protegible a través del recurso de amparo, por lo que el recurso debería ser inadmisible o, en otro caso, desestimado.

16. El Letrado del Estado comienza sus alegaciones precisando que los tres recursos sostienen que el art. 5.3 de la Ley 7/1983, de 29 de junio, infringe el art. 14 de la Constitución, y, además, las demandas de los recursos 628/1886 y 894/1986 argumentan también que viola el art. 24 de la Constitución. Los actores parten así de la base de que los Acuerdos del Consejo de Ministros recurridos representan actos de aplicación del art. 5.3 de la Ley 7/1983 y que, en consecuencia, actualizan la inconstitucionalidad que suponen inmanente en este proceso legal. Se trata así de amparos regulados en el art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional mediante los que se pretende, que tras la concesión del amparo, la Sala cuestione de inconstitucionalidad el art. 5 de la Ley 7/1983.

El Letrado del Estado expone previamente tres posibles motivos de inadmisibilidad de los amparos que, en esta fase del recurso, se transformarían en causas de la denegación. En primer lugar, el de su posible extemporaneidad, en cuanto que los actores tras la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en vez de acudir directamente a la vía de amparo promovieron recursos de revisión todos ellos desestimados, que no se pueden considerar como vía judicial procedente y previa al amparo constitucional, pues los motivos de revisión alegados (incongruencia y falta de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad), nada tenían que ver con la fundamentación de las actuales demandas de amparo. En consecuencia, la vía judicial procedente habría terminado con el Auto de la Sala Tercera que negó razonadamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad o con la subsiguiente Sentencia de la misma Sala. Los actores no interpusieron el recurso extraordinario de revisión para defender en un recurso dudosamente viable los mismos derechos fundamentales que invocan en este amparo, pues en el recurso de revisión no se adujo ni se pretendió proteger derecho fundamental alguno, y desde luego no invocados en la demanda de amparo, sino con el propósito de dilatar la formulación del amparo, propósito dilatorio que la jurisprudencia constitucional ha reprobado y que debe conducir a apreciar la extemporaneidad de los tres recursos.

En segundo lugar, se alega que los actores no serían personalmente titulares de un posible derecho de reversión, que no podrían ejercitar en ningún caso. Ninguno de los recurrentes era titular de las acciones de las respectivas Sociedades cuando se produjo la expropiación, sino sólo accionistas de «Rumasa», persona jurídica titular de las acciones a cuya enajenación se refieren los acuerdos recurridos. Por ello les faltaría legitimación procesal para ejercer derechos que en su caso habrían pertenecido a la Sociedad de la que eran meros accionistas. El accionista de una Sociedad anónima carece de la legitimación procesal que exige el art. 46.1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

En tercer lugar, los recursos pretenden emplear una técnica de impugnación indirecta o mediata del art. 5.3 de la Ley 7/1983, pero los actos recurridos no han aplicado en modo alguno dicho precepto. Los Acuerdos del Consejo de Ministros autorizan la enajenación en venta directa de las acciones, y esta autorización no sólo no niega el derecho de reversión, sino que, de aceptarse el planteamiento de los actores, constituiría el presupuesto mismo del ejercicio de ese derecho, pues les desafectaría los bienes de la finalidad expropiatoria. Al no ser los Acuerdos que autorizan la enajenación directa, aplicación del citado precepto, no podría convertirse los amparos recurridos en impugnaciones mediatas del art. 5.3 de la Ley 7/1983.

Tras estas alegaciones previas, se entra en el examen de las cuestiones jurídico-constitucionales de fondo que las demandas de amparo suscitan. Según el Letrado del Estado la garantía constitucional de la propiedad frente a las expropiaciones contenida en el art. 33.3 de la Constitución no incluye el llamado derecho de reversión. En el caso de la expropiación legislativa singular efectuada por la Ley 7/1983, la configuración misma de la causa expropiandi y la consumación de la finalidad expropiatoria, en una expropiación en que no hay afectación de los bienes a un fin, son fundamentos jurídicos suficientes para que no haya lugar a la reversión, pues la reversión puede no tener lugar en ciertas expropiaciones, que está prevista fundamentalmente en la ley para los supuestos tradicionales de legitimación de expropiaciones, las ejecuciones de obra o el establecimiento de servicios, pero no cabría en los casos que la reversión misma supusiese precisamente la facultad de frustrar la expropiación como ocurre en los casos de expropiación con fines de interés social, en los que la adquisición por un tercero distinto del expropiado es uno de los modos de consumación normal de este tipo de expropiaciones. También en el caso de la Ley 7/1983 la realización o consumación de la causa expropiandi puede producirse transfiriendo el bien expropiado a manos de un tercero capaz de cumplir los fines que dieron lugar a la expropiación y, por ello, la reversión frustraría institucionalmente el propio fin de la expropiación.

Supuesto lo cual se desvanece toda idea de confiscación discriminatoria de un imaginario derecho autónomo de reversión que los recurrentes fundan en el art. 14 en relación con el 33.3 de la Constitución. Uno de los posibles destinos para alcanzar el fin expropiatorio de la Ley 7/1983 es también el enajenar las acciones o participaciones expropiadas a terceros particulares, bajo el criterio del respeto al interés social que motivó la expropiación, destino éste incompatible con toda idea de reversión y no por decisión arbitraria del legislador que discrimina a los expropiados, sino por una exigencia inmanente al tipo de expropiación realizada. No hay así pues confiscación discriminatoria del derecho a la reversión, simplemente porque no hay confiscación.

No se ha violado su derecho constitucional a la igualdad, por la no aplicación del art. 71 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, puesto que no había razón para aplicarlo, ya que la expropiación de la Ley 7/1983 no es una expropiación que sancione el incumplimiento de la función social de la propiedad, como ya ha reconocido este Tribunal en la STC 111/1983. La referencia a principios, que no a preceptos, del Capítulo Segundo del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa se refiere a aquellos en cuya virtud no se da la reversión ni en un tipo de expropiación ni en el otro. La semejanza en tales tipos de expropiaciones está en la pluralidad de destinos posibles para el logro del fin de la expropiación o en la conservación de la causa expropiandi justamente en la posible traslación a terceros de los bienes o derechos expropiados bajo ciertas condiciones (carga de cumplir la función social, respeto al interés social). A esto se reduce la comunidad de principios, que no se extiende, por lo tanto, a los requisitos del art. 72 de la Ley de Expropiación Forzosa con el que el legislador pretende lograr que se ponga de manifiesto con plena garantía el incumplimiento de la función social para expropiar. Fueron los fines de defensa de la estabilidad del sistema financiero y de los intereses legítimos de accionistas externos al grupo, depositantes y trabajadores, la causa determinante de la expropiación, pero no la reacción contra conductas y actuaciones en que pudieran haber incurrido dirigentes del grupo «Rumasa».

Finalmente se niega que la forma de ley del art. 5.3 de la Ley 7/1983, respecto a la reversión, determine la violación del derecho de tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución en sí mismo considerado, o en relación con el art. 14 de la Constitución. Respecto a este último, porque la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, no es un término de comparación adecuado al tratarse de expropiaciones distintas, tanto en sus fines, como en sus medios al tratarse, en este caso, de expropiaciones legislativas, las cuales, incluso en su proyección en el plano de la tutela jurisdiccional se han estimado no contrarias a la Constitución por la STC 166/1986. También a la luz de esta Sentencia carecería de toda base la argumentación fundada en la violación del art. 24.1 de la Constitución.

17. El Ministerio Fiscal entiende que se trata de recursos formulados en el ámbito del art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, contra Acuerdos del Consejo de Ministros del mismo contenido, que autorizan o acuerdan la transmisión a terceros de algunas de las acciones o participaciones expropiadas a terceros de algunas de las acciones o participaciones expropiadas a «Rumasa», se pide la nulidad de los mismos y de los actos y contratos que traen causa de ellos. Aunque de forma indirecta se plantean cuestiones referentes a la expropiación, ya resueltas en las SSTC 111/1983 y 166/1986, que no tienen su encaje en la pretensión de amparo, o, de tenerlo, no se formularon dentro del anunciado ámbito de los recursos, que se refieren exclusivamente a la privación del derecho de reversión de los bienes expropiados que se declara expresamente en el art. 5.3 de la Ley 7/1983. A esta privación o denegación del derecho de reversión se atribuyen las vulneraciones constitucionales de tratamiento desigual en relación a otros posibles expropiados, y de falta de tutela judicial, porque decretada la expropiación por ley, que no puede ser objeto de impugnación ante la jurisdicción, les impide de la tutela que pueden deparar los Jueces y Tribunales. A este único objeto del recurso se limitan las alegaciones.

En relación con el derecho de igualdad, reitera que si se está ante un supuesto de aplicación de la ley falta el elemento de comparación que permita llevar a efecto el juicio de desigualdad, pues la referencia al resto de los ciudadanos no es válida por su generalidad y abstracción para el contraste obligado que lleva a una conclusión de igualdad o desigualdad. Tampoco cabe hablar de desigualdad en la ley, y aun si se hace no existe lesión de la igualdad cuando se trata de una ley que tiene una causa excepcional, como la jurisprudencia ha reconocido, y un destinatario singular, siendo el canon de constitucionalidad la razonabilidad y proporcionalidad del supuesto de hecho sobre el que la ley se proyecta, ya resuelto por la STC 111/1983. Por consiguiente, la desigualdad alegada, sea ante la ley o en su aplicación, carece de consistencia.

La falta de tutela judicial, en que se entiende incide el art. 5.3, cuestiona realmente, aunque se haga con referencia específica al derecho de tutela jurisdiccional, la constitucionalidad de las leyes singulares de expropiación, cuestión resuelta en la STC 166/1986. Cabe la impugnación de los actos concretos de aplicación de una ley tanto ante la jurisdicción ordinaria o propia como ante la constitucional. Esta dimensión de la tutela jurisdiccional que ofrece nuestro Derecho, cuando se trata de la aplicación de un precepto legal, ha sido utilizada en toda su extensión y sin cortapisas por los recurrentes que han apelado ante los Tribunales de Justicia, tres veces ante el Tribunal Supremo, duplicando el recurso por medio del excepcional de revisión, y han podido venir a esta sede ahora y en tres ocasiones precedentes. Con estos antecedentes no es posible sostener fundadamente que se haya padecido una falta de tutela judicial. El Tribunal Supremo con relación a la inexistencia del derecho de reversión dijo lo único jurídicamente posible, que el Acuerdo impugnado no contravenía la ley. Obtuvieron entonces la tutela judicial constitucionalmente determinada, como la obtendrán ahora cualquiera que sea el resultado de las presentes actuaciones. Sumado todo esto a las razones que se contienen en la STC 166/1986, ante un planteamiento sustancialmente igual, debe concluirse sosteniendo la inconsistencia de esta tacha invocada y la necesidad de desestimar el amparo pretendido.

18. Por providencia de 1 de julio de 1987 se acordó no haber lugar a tramitar la petición de recibimiento a prueba, por estar incorporados a autos los documentos cuya admisión se solicita y señalar para deliberación y votación del presente recurso el día 23 de septiembre siguiente. El día 15 de julio de 1987 tuvo entrada en este Tribunal un escrito de la representación de los recurrentes, promoviendo la recusación del Magistrado Ponente, acordándose por providencia de 16 de septiembre siguiente abrir la correspondiente pieza separada y seguir la instrucción de la misma a cargo del Magistrado más antiguo, habiéndose oído sobre la recusación a las partes personadas y al Ministerio Fiscal. Conclusa la instrucción, el Pleno de este Tribunal, por Auto de 16 de febrero de 1988, acordó desestimar la recusación formulada. El día 18 de abril se reunió la Sala para deliberación y votación del recurso.

1. Plantea el Abogado del Estado tres excepciones, referidas a presupuestos de admisibilidad de los recursos de amparo, que han de ser examinadas con carácter previo, pues de ser aceptadas impedirían al Tribunal el examinar y decidir la cuestión de fondo que se plantea en el actual proceso de amparo. Estas excepciones se refieren a la posible extemporaneidad de los recursos, a la falta de legitimación de los recurrentes por no ser titulares del derecho que se invoca, y a que los actos recurridos no son verdaderamente actos de aplicación del art. 5.3 de la Ley 7/1983, que es al que se reprocha la lesión de los derechos fundamentales invocados.

Según el Abogado del Estado, la posible extemporaneidad de las demandas se daría porque las demandas se habrían interpuesto transcurridos más de veinte días tras la notificación de las Sentencias correspondientes de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que sería la fecha a tener en cuenta para el cómputo del plazo previsto en el art. 44.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Entiende que los recursos de revisión, indebidamente interpuestos no podrían considerarse integrados en la vía judicial procedente y previa al amparo constitucional, pues los motivos aducidos en la revisión no tenían nada que ver con los que sirven de fundamento de las demandas de amparo, sino que respondería a un claro propósito dilatorio de la interposición del amparo, lo que la jurisprudencia constitucional ha venido reprobando.

Es doctrina constante y reiterada de este Tribunal la de que el plazo que establece el art. 44.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha de computarse a partir de la notificación de aquella resolución contra la cual ya no cabe razonablemente recurso alguno (ATC de 4 de abril de 1984), es decir, agotados aquellos cauces que, resulten razonablemente exigibles, por ser los procedentes (ATC de 8 de mayo de 1985), de modo que la presentación de recursos manifiestamente improcedentes por disposición expresa e inequívoca de la Ley, supone objetivamente una ampliación indebida del plazo legal para interponer el recurso de amparo (Auto de 19 de junio de 1985). Se trata de evitar con ello la prórroga artificial del plazo, a través de recursos legalmente improcedentes con una intención meramente dilatoria o defraudadora del plazo legal y su perentoria caducidad, pero ello ha de ser compatible, como sostienen las SSTC 120/1986, de 22 de octubre, y 28/1987, de 21 de marzo, con el derecho del interesado a utilizar cuantas acciones y recursos considere útiles para la defensa de sus derechos e intereses, incluso los de dudosa procedencia.

En el presente caso, dado además el precedente de la inadmisión de un recurso previo de amparo en el mismo asunto por falta de agotamiento de la vía judicial previa, cabe entender que la interposición de los recursos de revisión tras las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo -en los que se trataba además y, sobre todo, de lograr un pronunciamiento relativo al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 5.3 de la Ley 7/1983 que también es la base del presente proceso de amparo-, no ha respondido a un propósito meramente dilatorio, sino al intento de lograr en la vía judicial la obtención de sus pretensiones. Las tres demandas fueron presentadas dentro del plazo legal desde la fecha de notificación de las Sentencias de revisión, fecha desde la que debemos computar el plazo para formular la demanda de amparo, y ello pese a la inadmisión o desestimación como improcedentes de tales recursos, como ya dijera en un supuesto no del todo idéntico la STC 33/1983, de 4 de mayo. En consecuencia, los tres recursos objeto del presente proceso de amparo han sido interpuestos dentro de plazo y debe ser rechazada la excepción de extemporaneidad alegada por el Abogado del Estado.

2. Según el Abogado del Estado los actores no serían los titulares directos del derecho de reversión que invocan, y ello porque son sólo socios de la sociedad titular de las acciones a la que correspondería, en su caso, el derecho de reversión. Sin embargo, la cuestión de fondo que cabe plantear en un proceso de amparo es la de si existe lesión de un derecho fundamental imputable a una actuación de cualquiera de los poderes públicos. El objeto de los presentes recursos no es en puridad la existencia de un derecho de reversión, sino si el desconocimiento del mismo ha supuesto para los recurrentes lesión de un derecho fundamental propio. En consecuencia, todo el razonamiento relativo a la legitimación procesal que para ejercitar ese derecho de reversión tuvieran o no los aquí recurrentes no puede ser aceptado en la medida en que lo que aquí se ejercita no es una acción de reversión, sino, por así decirlo, una acción constitucional de igualdad y de tutela judicial. No cabe duda que los recurrentes pueden ser titulares de los derechos y libertades amparados sobre los que piden la tutela de este Tribunal, y que han de resultar afectados por la decisión que éste adopte acerca de la tutela pretendida, y ello con independencia de que dicha petición resulte o no fundada. Aún más, la legitimación para interponer estos recursos vendría dada por el art. 46.1 b) de la Ley Orgánica de este Tribunal al haber sido partes en el proceso judicial correspondiente. De ahí que también deba ser rechazada esta causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado.

3. La tercera excepción de inadmisibilidad formulada por el Abogado del Estado se refiere a que los recursos pretenden emplear una técnica de impugnación indirecta o mediata del art. 5.3 de la Ley 7/1983. Se insta la concesión del amparo frente a tres Acuerdos del Consejo de Ministros porque la ley aplicada en ellos lesionaría los derechos fundamentales que invocan, y solicitan así de la Sala que proceda según lo dispuesto en el art. 55.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Sin embargo, los Acuerdos del Consejo de Ministros impugnados se limitan en realidad a autorizar una enajenación directa y no suponen una aplicación de dicho precepto legal.

Esta alegación, aun formulada con carácter previo, no tiene sentido sino en cuanto que, otorgado el amparo, el Tribunal hubiera de plantearse tener que proceder de acuerdo a lo dispuesto en el art. 55.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Entonces es cuando tendríamos que examinar si la ley aplicada es el origen de la lesión de los derechos fundamentales o libertades públicas, y cuando habría de discutirse si los Acuerdos impugnados del Consejo de Ministros suponen efectivamente o no aplicación del citado párrafo tercero del art. 5 de la Ley 7/1983. La alegación, por tanto, no supone una verdadera excepción previa que constituya un obstáculo que impida el conocimiento del fondo del asunto, antes bien sólo puede ser examinada y conocida tras entrar en el análisis del mismo.

Rechazadas, pues, estas tres excepciones previas de admisibilidad propuestas por el Abogado del Estado ha de entrarse a examinar el fondo de la cuestión planteada en los presentes recursos.

4. Para el análisis de fondo de los recursos resulta necesario depurar las pretensiones que en ellos se formulan, en cuanto relacionadas con violaciones de derechos fundamentales susceptibles de ser protegidos en esta vía.

En primer lugar, es necesario aclarar que el objeto específico de los presentes recursos se refiere a tres Acuerdos del Consejo de Ministros, relativos a la enajenación de acciones de determinadas sociedades que en su día fueron expropiadas en cuanto pertenecientes al grupo «Rumasa». Se trata así de un recurso de amparo de los acogidos al art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, puesto que la intervención del Tribunal Supremo ha de entenderse aquí, como se comprueba de los propios razonamientos de los recurrentes y del Ministerio Fiscal, como mero agotamiento de la vía judicial procedente, de acuerdo con el art. 53.2 de la Constitución. Como precisa el Ministerio Fiscal «no hay duda alguna que estamos ante recursos (desde ahora, puesto que están acumulados y es uno, puede hablarse de recurso) formulados en el ámbito del art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, esto es, contra resoluciones de la Administración, en este caso contra Acuerdos del Consejo de Ministros, todos, en lo que ahora interesa, del mismo contenido: Autorizando o acordando la transmisión a terceros de algunas de las acciones o participaciones expropiadas a "Rumasa, Sociedad Anónima", por el Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero, que luego fue la Ley 7/1983, de 29 de junio. Tampoco la hay de que se pide la nulidad de los mismos y de los actos y contratos que traen causa de ellos». Hemos de limitarnos al análisis de tales Acuerdos y sólo en cuanto los confirma de las Sentencias del Tribunal Supremo, en especial en relación con la alegación del art. 24 de la Constitución.

En segundo lugar, estas pretensiones de los actores son constitucionalmente relevantes en cuanto que alegan que tales Acuerdos les niegan el derecho de reversión que corresponde a los demás expropiados y representan, en sí mismos y como actos de aplicación del art. 5.3 de la Ley 7/1983, de 29 de junio, infracciones del derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución. Hemos de examinar, en consecuencia, si tales Acuerdos suponen una desigualdad no razonable o arbitraria de trato en relación con situaciones equiparables. Además en los recursos 628/1986 y 894/1986 se sostiene que tales Acuerdos y aquel precepto legal viola también el art. 24 de la Constitución al vedarle la tutela judicial frente a la pérdida del derecho de reversión.

Al enjuiciamiento de aquellos Acuerdos del Consejo de Ministros desde la perspectiva de su conformidad con los derechos fundamentales de igualdad y de tutela judicial se ha de ceñir este proceso y la resolución del mismo. Quedarán fuera de análisis, por ello, todas las cuestiones relativas a la propia expropiación del grupo «Rumasa», ya tratadas por este Tribunal en las SSTC 111/1983 y 166/1986. Tampoco se ha de examinar con carácter previo y abstracto el tema de la inconstitucionalidad del art. 5.3 de la Ley 7/1983, pues sólo si se estimase el amparo y se entendiera que tal precepto, aplicado en los actos impugnados, es el que hubiera ocasionado la lesión de los derechos fundamentales lesionados, procedería que el Pleno de este Tribunal declarase la inconstitucionalidad de dicha Ley, de acuerdo a lo previsto en el art. 55.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Por último, resulta necesario señalar que en el ámbito del proceso de amparo no cabe examinar la problemática de la violación del derecho de reversión del expropiado como posible derecho constitucional reconocido en el art. 33.3 de la Constitución.

Dentro de las garantías y de los límites al derecho de propiedad, el art. 33.3 de. la Constitución establece que «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes». Este tercer apartado, junto a los dos anteriores del mismo artículo, «revela la naturaleza del derecho de propiedad en su formulación constitucional» (STC 37/1987, de 26 de marzo), pues establece a la vez garantías y límites del derecho a la propiedad, que «cede para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la comunidad... legítima la expropiación» (STC 111/1983). El marco inicial de instrumento expropiatorio, limitado originariamente a la adquisición forzosa de inmuebles en razón de la ejecución de obras o establecimientos de servicios públicos, se ha ampliado progresivamente, transformándose la expropiación en un instrumento de conformación del modo social de los bienes, pero ello supone también la necesidad de garantizar un justo equilibrio entre la salvaguardia del derecho de propiedad y las exigencias del interés general.

Se comprende así el valor y sustantividad propia de las garantías con que el art. 33.3 de la Constitución ha dotado a la institución expropiatoria. Dichas garantías se refieren a la necesidad de existencia de una causa de utilidad pública o interés social, de una contraprestación económica, y a que procedimentalmente se realice de conformidad con las leyes. Por ello si se excluyen o disminuyen en forma sustancial las garantías de conformidad con lo dispuesto en las leyes, causa justificada e indemnización, se rompería el equilibrio característico del instrumento expropiatorio, situándolo no sólo al margen de la ley (vía de hecho), sino extramuros de la Constitución, lo cual permitiría la entrada en acción de los mecanismos de protección diseñados en la propia Constitución y desarrollados por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Sin embargo, el derecho de propiedad y sus garantías, incluidos los límites constitucionales a la expropiación, no son susceptibles, de acuerdo al art. 53 de la Constitución, del recurso constitucional de amparo, por lo que éste no podría servir como instrumento para proteger al ciudadano frente a expropiaciones que no respetaran las garantías del art. 33.3 de la Constitución. Ello no supone, sin embargo, la desprotección de tales derechos, sino sólo que el constituyente no ha estimado necesario incluir este derecho y sus garantías en el ámbito de la protección reforzada que el art. 53.2 de la Constitución confiere a determinados derechos y libertades fundamentales, encomendando a los Tribunales ordinarios, que a su vez tienen abierta la vía de la cuestión de inconstitucionalidad, la tutela de tal derecho y sus garantías.

En consecuencia, aun si se estimase que el art. 33.3 de la Constitución reconociera el derecho de reversión, los actos que supusiesen un desconocimiento del mismo no podrían ser impugnados por tal motivo a través de la vía del recurso de amparo. En consecuencia, hemos de limitarnos a analizar si los Acuerdos del Consejo de Ministros aquí impugnados han violado el derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución, y, además, si dos de esos Acuerdos, y las Sentencias que los confirman violan también el derecho a la tutela judicial del art. 24 de la Constitución. Nos dedicaremos en primer lugar al examen de la posible infracción del derecho a la igualdad, sobre la que se centran tanto los recurrentes como las demás partes, para analizar seguidamente la posible infracción del derecho a la tutela judicial efectiva.

5. Los recurrentes sostienen que la violación del derecho a la igualdad del art. 14 de la Constitución por los Acuerdos del Consejo de Ministros se ha producido porque los mismos al enajenar las Empresas, han aplicado el art. 5.3 de la Ley 7/1983, desconociendo el derecho a la reversión de los bienes expropiados, que consideran esencial en la expropiación y que seria reconocido a todos los españoles, lo que supone una privación singular de aquel derecho, discriminatoria por carecer de justificación objetiva y razonable.

Según el Abogado del Estado los citados Acuerdos no privan expresamente a los demandantes del derecho de reversión, sino que constituyen aplicación directa de los apartados 1 y 2 del art. 5 de la Ley 7/1983, que contemplan la posibilidad de reprivatización de las acciones expropiadas del grupo «Rumasa», reprivatización a la que nada objetan aquéllos. Pero hay que tener en cuenta que la parte actora, considera el derecho de reversión como un derecho de los antiguos propietarios a gozar de preferencia en la adquisición o recuperación de los bienes expropiados en caso de venta de los mismos; en consecuencia, la enajenación directa a terceros de los mismos implica de por sí la negación del derecho de reversión así entendido. Las alegaciones de los recurrentes en relación con el art. 14 de la Constitución se refieren así a los actos de enajenación en cuanto implícitamente suponen la denegación, de forma discriminatoria, de su derecho de reversión.

El derecho fundamental a la igualdad en la ley reconocido en el citado art. 14, prohíbe, según reiterada doctrina de este Tribunal, que se dispense un tratamiento jurídico distinto a los ciudadanos en una situación igual o equiparable, Salvo que dicha desigualdad de trato resulte objetiva y razonablemente justificada, en atención a la finalidad perseguida por la norma que introduce la diferenciación. La vulneración del principio de igualdad en la ley, requiere, pues, la existencia de unos supuestos idénticos o equiparables sobre los que pueda predicarse la exigencia de un tratamiento igual, de un tratamiento legal diferenciado entre esos supuestos, y la falta de una motivación que justifique objetiva y razonablemente la diferenciación de trato, en razón a la finalidad perseguida por la norma diferenciadora. En consecuencia, hemos de examinar si la enajenación de los bienes expropiados por los Acuerdos impugnados constituye supuesto de hecho de la aplicación del derecho de reversión, y si en tal caso la negación del derecho de reversión, por la aplicación del art. 5 de la Ley 7/1983, constituye una violación irrazonable y arbitraria de trato contraria al art. 14 de la Constitución.

Examinemos, en primer lugar, si la enajenación a terceros privados de empresas que fueron objeto de expropiación del grupo «Rumasa», puede ser considerada, como sostienen los recurrentes, un supuesto sustancialmente igual al de los supuestos de enajenación a terceros de bienes expropiados, por desafectación a las obras o servicios públicos para los que la expropiación se realizó.

La reversión habilita al expropiado para recuperar el bien objeto de la expropiación cuando no se ejecute la obra o se establezca el servicio que motivó la expropiación, o, cuando realizada aquélla o establecido éste, quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron la expropiación. El supuesto de hecho para el surgimiento de este derecho no es el de la enajenación del bien -habiéndose negado la naturaleza de retracto legal de la reversión-, sino el de la no destinación del bien o derecho al fin expropiatorio, de lo que sólo puede ser un síntoma o prueba la enajenación de ese bien a un tercero privado. Por ello, la revisión se ha caracterizado dogmáticamente como una especie de invalidez sobrevenida de la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la misma, la causa de utilidad pública o interés social de que habla el art. 33.3 de la Constitución. Sería esta cesación sobrevenida de la causa, la que permitiría que la expropiación perdiera sus efectos y la retrocesión del bien a aquel a quien le fue expropiado. El decaimiento o desaparición de la utilidad pública o interés social, la extinción de la propia causa expropiatoria, hacen nacer el derecho de reversión a través de cuyo ejercicio el particular podría recuperar su anterior propiedad. En otras palabras, de acuerdo al art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y al art. 63 de su Reglamento, la reversión aparece y procede con toda su fuerza de retrocesión si se incumple el destino causal de la expropiación, si claudica, se incumple o desaparece la causa. Si no ha habido fracaso en la operación expropiatoria, si se satisface la causa expropiatoria, el derecho de reversión no tiene oportunidad de desplegarse, ni posibilidad de surgir en cuanto que no haya habido incumplimiento de esa causa.

Es cuestionable que la enajenación realizada por los Acuerdos del Consejo de Ministros aquí impugnados, constituya presupuesto para que pueda surgir y ejercitarse el derecho a la reversión, de acuerdo a la legislación de expropiación forzosa. En efecto, no tiene la misma configuración lógica la expropiación, la causa expropiatoria y la afectación de los bienes expropiados en el caso de las tradicionales expropiaciones de terrenos para la realización de obras y servicios, que presuponen una afectación del bien a esa obra o servicio, que en otros supuestos expropiatorios en los que tanto por la naturaleza del bien, como por las circunstancias de la expropiación, como por sus fines o causas, la conexión entre la causa de la expropiación y el destino del objeto no consista en una afectación del bien expropiado a una obra o servicio público. En el caso de la expropiación singular del grupo «Rumasa, Sociedad Anónima», la declaración de utilidad pública e interés social se concretó en la «defensa de la estabilidad del sistema financiero» y de los intereses legítimos de los depositantes, trabajadores y accionistas externos al grupo. Con la asunción por parte de la Administración del control del grupo y su posterior saneamiento se estaba dando cumplimiento, pero no se agotaba, la causa expropiandi, dentro de la cual puede insertarse, para satisfacer esa misma finalidad expropiatoria, también la posterior enajenación de las Empresas. Por consiguiente, dicha enajenación no significa que haya fracasado la operación expropiatoria o que se opere un desvío de la causa expropiandi, ésta persiste y se mantiene a través de la enajenación, que se encuentra sometida a una serie de requisitos y condiciones, que tratan de evitar precisamente el que se incumpla la finalidad perseguida con la expropiación.

Esa finalidad podría también haberse cumplido a través de la asunción permanente de esas Empresas por el sector público, pero ésta era una opción indiferente a la causa expropiatoria. La operación expropiatoria no tuvo en ningún momento una finalidad nacionalizadora, en el sentido de que el destino final de los bienes fuera necesariamente su asunción por el sector público, sino una finalidad de saneamiento que podría cumplirse también mediante la fórmula de la posterior privatización que ha sido la elegida. No podría exigirse, y tampoco lo hacen los recurrentes que no impugnan la enajenación de las Empresas, el que la realización de la causa expropiatoria se llevara a cabo necesariamente mediante la asunción permanente por el sector público de las Empresas del grupo «Rumasa».

Al operar la reversión sólo en caso de incumplimiento o no satisfacción de la causa expropiandi, exista o no cambio de titularidad del bien expropiado, los recurrentes no hubieran podido invocar frente a estas enajenaciones, el art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, de haber sido aplicable, al no darse ninguno de los tres supuestos que dan derecho a la reversión, que señala el art. 63 del Reglamento de dicha Ley. En consecuencia, faltaría un primer presupuesto para que pudiera reconocerse la desigualdad denunciada al no ser situaciones equiparables la de la privatización de la Empresa expropiada para el saneamiento del sistema financiero y la de la desafectación para la obra o servicio del bien expropiado por desaparición sobrevenida de la causa expropiandi. Sin embargo, resulta conveniente analizar si la no concesión de la reversión, en cuanto suponga una diferencia de trato, carece de justificación objetiva y razonable.

6. Según los recurrentes la diferencia de trato en violación del derecho a la igualdad existe en los presentes supuestos al establecer la ley una desigualdad que resultaría de la privación singular del derecho de reversión que corresponde a todos los españoles y en todos los demás casos de expropiación y que deriva del art. 33.3 de la Constitución. Frente a esta posición, tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado y las partes demandadas sostienen que el derecho de reversión no es reconocido, ni siquiera por la Ley General de Expropiación, en todos los casos en que el bien expropiado deje de pertenecer a la Administración expropiante. La mayor parte de las argumentaciones de las partes se refieren al análisis de la regulación vigente sobre el derecho de reversión, en un debate que sobrepasa con mucho la dimensión propia del proceso de amparo. Como ya se ha dicho, no cabe analizar en él la problemática específica del derecho de reversión, sino sólo y en la medida en que la supresión del derecho de reversión pueda suponer una desigualdad en la ley, no razonable y arbitraria.

Sin embargo, no resulta ocioso hacer algunas consideraciones previas sobre este derecho de reversión en la expropiación a efectos de clarificar el alcance de la excepción que aquí se denuncia. No cabe duda que el art. 33.3 de la Constitución no ha incluido dentro de las garantías constitucionales de la expropiación el derecho de reversión que es, en consecuencia, un derecho de configuración legal. Por su parte la regulación de la reversión contenida en la Ley de Expropiación Forzosa que no agota la regulación legal de la materia expropiatoria, tiene su punto de referencia en la expropiación de bienes afectables a la realización de obras y servicios públicos, y aunque pudiera ser aplicada analógicamente a otros supuestos, no puede constituir la regla general, única y uniforme para todas las expropiaciones, existiendo además en la propia Ley de Expropiación Forzosa supuestos en que los que se permite la enajenación de bienes expropiados por razones de interés social sin derecho de reversión. No existe, pues, en nuestro ordenamiento ni una norma constitucional ni una regla legal que imponga para todos los tipos y casos de expropiaciones el derecho de reversión.

La reversión o retrocesión del bien expropiado a su titular originario, aun configurada como un derecho patrimonial, va inescindiblemente unida a la causa de la expropiación y a su eventual incumplimiento, hecho que determina el nacimiento de aquel derecho de reversión. Pero, puesto que «la concepción constitucional de la causa expropiandi incluye tanto las expropiaciones forzosas en que el fin predetermine el destino de los bienes, como aquellas otras en las que el fin admite varios posibles destinos» (STC 166/1986), ni existe una exigencia absoluta de regulación idéntica del derecho de reversión, ni éste podría surgir cuando a los bienes expropiados pueda darse algún destino consecuente con la causa expropiandi, aunque no sea una afectación a una obra o servicio público. la diversidad, constitucionalmente legítima, de causas de expropiación, y de objetos a expropiar, hace del todo inviable el criterio igualatorio que los recurrentes pretenden en materia de reversión, y, mucho menos, que este derecho suponga un derecho de adquisición preferente en los casos de reprivatización, cuando ésta no suponga el incumplimiento o desaparición de la causa de la expropiación.

No es aceptable, por tanto, que el derecho de reversión sea inherente por igual a toda persona expropiada, en cualquier circunstancia, y menos aún que este derecho pueda ejercerse siempre en el momento de la reprivatización de los bienes expropiados, a la que los recurrentes conectan directamente, a efectos de este recurso, su privación del derecho de reversión. La diversidad legal de regímenes expropiatorios, en función de la naturaleza del bien, de las causas de la transmisión, etc., no sólo impide un tratamiento unitario de la expropiación misma, que constituye hoy una institución flexible y diversificada en una pluralidad de figuras especiales (STC 166/1986, de 19 de diciembre), sino también de la reversión expropiatoria, pues ésta va inescindiblemente unida a la causa de la expropiación y a la naturaleza del bien objeto de expropiación. La razonabilidad de una pluralidad de regímenes jurídicos relativos a la expropiación ha sido admitida también por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Asunto Lithgow, Sentencia de 8 de julio de 1986), quien ha afirmado que la naturaleza del bien y la circunstancia de la transmisión permiten legítimamente tener en cuenta o establecer reglas diferentes, existiendo un margen de apreciación al respecto de las autoridades nacionales.

Pero aunque el derecho de reversión no sea inherente a toda expropiación forzosa, el que exista en unos casos de expropiación y en otros no, permite examinar si, aun dándose los presupuestos para su ejercicio, la no concesión de ese derecho que opera el art. 5.3 de la Ley 7/1983, supone una diferencia de trato irrazonable y arbitraria respecto a otros casos de expropiación en que si se concede ese derecho, es decir, si teniendo en cuenta la naturaleza y las circunstancias de la expropiación el legislador ha podido legítimamente introducir esta diferenciación excluyente sin lesionar el art. 14 de la Constitución.

Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, la propia naturaleza de los bienes expropiados, que no son los terrenos o inmuebles en los que la reversión puede ser aplicada sin especiales problemas, sino acciones y derechos de Empresas que han tenido que ser reorganizadas y saneadas, con cargo a fondos públicos, lo que hace que, al margen de la titularidad formal de las acciones, no se dé necesariamente una total identidad sustancial entre la Empresa en el momento de la expropiación y en el momento de su saneamiento.

Resultan relevantes, además, las circunstancias que dieron lugar a la expropiación del grupo Rumasa con muy directa relación con la forma de gestión hasta ese momento de las Empresas del grupo, gestión que dio lugar a la grave situación económica financiera de esas Empresas que provocó la expropiación como instrumento para salvaguardar la estabilidad del sistema financiero y para garantizar los intereses legítimos de los depositantes, trabajadores y accionistas terceros. La razón y finalidad de la expropiación hacen razonable una medida legal que no reconoce el derecho de antiguos titulares-gestores a recuperar la titularidad de las acciones, a través de la reversión.

El fin de utilidad social perseguido por la expropiación justifica así el evitar que las Empresas que se privaticen pudieran volver a las manos de quienes llevaron al grupo a la situación económica financiera que provocó la expropiación y el posterior y costoso saneamiento de las Empresas del grupo. En este sentido tiene razón el Ministerio Fiscal cuando indica que el único elemento de comparación aceptable a efectos de la comprobación de la desigualdad hubiera sido el de otra expropiación que obedeciera a la misma causa, con las mismas circunstancias y respecto a Empresas y en el que la solución privatizadora adoptada hubiera sido la devolución a sus antiguos titulares tras el saneamiento de las Empresas expropiadas.

En consecuencia, el no reconocimiento del derecho de reversión por los Acuerdos impugnados y también por el art. 5.3 de la Ley 7/1983, no supone violación alguna del art. 14 de la Constitución. Ha de rechazarse, por tanto, el primer motivo alegado en las presentes demandas de amparo.

7. En los asuntos 628/1986 y 894/1986, los recurrentes denuncian además la infracción del art. 24.1 de la Constitución, pues, en su opinión, se les habría privado de toda tutela judicial efectiva frente a la exclusión o pérdida de su derecho a la reversión, que deriva de un precepto legal, contra el que, por falta de legitimación no habrían podido interponer recurso alguno. Esta alegación podría ser rechazada de entrada dado que no es aceptable su premisa previa, es decir, la de que fueran titulares de un derecho de reversión, a consecuencia de la expropiación, del que hubieran sido privados por el art. 5.3 de la Ley 7/1983.

Como recuerda el Ministerio Fiscal, cabe la impugnación de los actos concretos de aplicación de una ley tanto ante la jurisdicción ordinaria o propia como ante la constitucional, lo que han podido hacer y han hecho en el presente caso los solicitantes de amparo. Es evidente que han podido recabar la tutela judicial plena de sus derechos e intereses frente a los Acuerdos gubernativos impugnados, como demuestra el hecho de que hayan accedido a la instancia correspondiente y a la posterior instancia de revisión, mediante recursos que fueron resueltos por Sentencias que se han pronunciado sobre el fondo de las pretensiones deducidas, si bien en sentido desestimatorio de las mismas. También han podido formular el presente recurso de amparo y, una vez admitido a trámite el mismo, ha obtenido de este Tribunal una respuesta fundada en Derecho.

Los demandantes alegan, además, que las decisiones del Tribunal Supremo no se habrían pronunciado sobre el fondo de la pretensión formulada, al haberse negado a verificar la posible inconstitucionalidad de la ley de la que derivan o constituyen aplicación los actos impugnados. Esta alegación parte de una premisa errónea sobre el alcance del examen por los órganos judiciales de la constitucionalidad de la ley. Según reiterada doctrina de este Tribunal, suscitar la cuestión de inconstitucionalidad es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial (SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, y 23/1988, de 22 de febrero), el cual por el mero hecho de no plantearla y de aplicar la ley que, en contra de la opinión del justiciable, no estima inconstitucional, no lesiona, en principio, derecho fundamental alguno de éste (AATC 10/1983, de 12 de enero, y 301/1985, de 8 de mayo). No resulta posible plantear a este Tribunal, mediante la alegación del art. 24 de la Constitución, el control sobre la decisión que los Jueces adopten al respecto, o el no uso por éstos de la facultad que les atribuye el art. 163 de la Constitución.

Por otro lado, no es cierto que el Tribunal Supremo no haya dado respuesta sobre el problema planteado de la constitucionalidad de la norma legal. El órgano judicial, sometido a la ley y a la Constitución, en el momento de la aplicación de una norma cuya constitucionalidad se cuestiona, puede y debe realizar un examen previo de constitucionalidad que, sin embargo, no tiene por qué ser explícito. Sólo en caso de que ese examen le lleve a un resultado negativo y para poder dejar de aplicar el precepto legal al caso controvertido ha de suscitar la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad (STC 23/1988, de 22 de febrero). Si aplica la norma respetando su sujeción a la ley (art. 117.1 de la Constitución), ello quiere decir que no la ha estimado inconstitucional. Ello es lo que ha sucedido en los presentes casos en los que el Tribunal Supremo los ha resuelto aplicando el art. 5.3 de la Ley 7/1983, lo que implica que no ha dudado de la constitucionalidad del precepto. Esta decisión corresponde al órgano judicial, quien al resolver así ha decidido, aunque desestimándola, la pretensión de los recurrentes, y ha satisfecho de forma efectiva la tutela judicial de los recurrentes.

Los recurrentes pretenden que su discrepancia con el criterio del Tribunal Supremo sobre la constitucionalidad de la norma legal, llevara a una protección judicial adicional, que en su caso sólo podría residenciarse en este Tribunal, pero ésta no ha sido prevista ni en la Constitución ni tampoco en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Como medio de asegurar la primacía de la Constitución, la cuestión de inconstitucionalidad corresponde en su planteamiento a los órganos judiciales, únicos legitimados para ello y la decisión de éstos, respecto al planteamiento de la cuestión, no afecta al derecho de las partes. En la cuestión de inconstitucionalidad, el interés jurídico protegido es independiente del interés de las partes, al ser un interés objetivo a la depuración del ordenamiento legal (ATC de 18 de enero de 1983), en relación con las partes del proceso el interés protegido es únicamente el de hacerse oír en el trámite o incidente previo sobre la misma (ATC de 18 de enero de 1983), pues el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad no es, como en el recurso de amparo, la protección de un derecho fundamental, sino la eventual declaración de conformidad o inconformidad de una norma de la Constitución, con eficacia erga omnes en cumplimiento de una tarea de depuración del ordenamiento (STC 25/1984, de 23 de febrero).

El justiciable ha de someterse al juicio previo positivo que sobre la constitucionalidad de la norma legal realice el Juez, pero ello no contradice, sino que presupone, la efectividad de la tutela judicial. Sólo en el caso que la constitucionalidad de la norma supusiera por si la lesión de un derecho fundamental susceptible de amparo, la aplicación de esa norma legal que lesione tal derecho fundamental podría ser revisable por este Tribunal, como violación de ese concreto derecho, pero sin que en sí mismo suponga una violación autónoma propia del derecho reconocido en el art. 24 de la Constitución. Por ello ha de rechazarse la infracción que denuncian los recurrentes del art. 24.1 de la Constitución.

8. Dentro de las pretensiones relativas a derechos susceptibles de protección en el recurso de amparo, se alega, por último, en alguna de las demandas acumuladas la infracción del art. 14 en relación con el 24.1, ambos de la Constitución, puesto que a los expropiados en virtud del Real Decreto-ley 2/1983, convertido más tarde en la Ley 7/1983, no se les habrían reconocido y respetado las garantías procedimentales de defensa que establece con especial rigor el art. 75 a) de la Ley de Expropiación Forzosa: Información pública, notificación, audiencia, recursos. Pero, sin necesidad de comparar en detalle las garantías acordadas en uno y otro supuesto, por lo demás no idénticos -al no tratarse aquí en puridad de un supuesto típico de expropiación-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad (STC 111/1983)-, tales garantías, correspondientes al momento de la declaración de necesidad de ocupación, nada tienen que ver con el momento de la reprivatización de las Empresas del grupo «Rumasa», que es al que se refieren los Acuerdos del Consejo de Ministros aquí enjuiciados. No es posible realizar por ello pronunciamiento alguno sobre esta cuestión, ya resuelta en la STC 166/1986, de 19 de diciembre.