Suchmaschine für Verfassungsrechtsprechung

1. Don Rafael Ortiz de Solórzano y Arbex, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la «Asociación de Comerciantes de Electrodomésticos de Madrid (ACEMA)», interpone, con fecha 28 de julio de 1989, recurso de amparo frente a la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1989, en casación de la dictada por la Audiencia Nacional de 4 de noviembre de 1988, en recurso relativo a la Resolución del Subsecretario de Trabajo y Seguridad Social de 26 de enero de 1988, sobre puesta a disposición de un local del patrimonio sindical. Invoca los arts. 14, 22, 24 y 28 de la Constitución.

2. La demanda se basa en los siguientes antecedentes:

a) Con fecha 7 de septiembre de 1977, se propuso por la AISS la cesión de los locales, objeto de litigio, a la Asociación ahora recurrente en amparo, cesión cuya regularización se pidió al Ministerio de Trabajo en 1986, sin obtener respuesta, a la vez que se comunicaba a éste la representatividad de la referida Asociación. Con fecha 26 de enero de 1988, el Subsecretario de Trabajo, invocando una Resolución de 17 de octubre de 1986, ordena a la recurrente poner a disposición de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales el local que ocupa.

b) Solicitada, sin éxito, la anulación de dicho acto administrativo por insuficiente argumentación jurídica, se interpuso, el 13 de junio de 1988, recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de noviembre de 1988.

c) Interpuesto recurso de apelación, fue igualmente desestimado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1989.

3. Frente a la Resolución administrativa y las Sentencias mencionadas se interpone recurso de amparo por presunta vulneración de los derechos reconocidos en los arts. 14, 22, 24 y 28 de la Constitución, con la súplica de que se declare la nulidad del acto administrativo de 26 de enero de 1988 y de la Resolución de 17 de octubre de 1986 de la que trae causa, se reconozca el derecho de la recurrente a mantener la posesión de los locales del Patrimonio Sindical Acumulado actualmente ocupados en régimen de cesión de uso y se le restituya en la integridad de su derecho en el supuesto de que se hayan ejecutado las Sentencias de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo. Por un otrosí, se solicita la suspensión de la ejecución del acto administrativo de 26 de enero de 1988.

Aduce la Asociación recurrente que de la decisión administrativa por la que se le ordena poner el local que ocupa a disposición de la CEOE, así como las Sentencias recurridas, se desprende una lesión de derechos constitucionales que suponen indefensión, atentando a la libertad sindical de asociación empresarial y discriminación entre asociaciones empresariales.

Estima así que, en el plano de la legalidad ordinaria, las decisiones administrativas habidas (la Resolución de 17 de octubre de 1986 y el acto de 26 de enero de 1988) deben reputarse nulas de pleno Derecho al infringir el art. 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, de lo que deduce que la renovación de la cesión en uso le produce indecisión. En este mismo plano, afirma que la Resolución de 1986 no le fue notificada nunca, por lo que no pudo ejercitar sus derechos, de lo que se deriva, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional que cita, indefensión de relevancia constitucional, que extiende también a la solicitud de regularización cursada en su día, que no tuvo contestación.

En cuanto a las resoluciones judiciales impugnadas, la recurrente advierte que la Audiencia Nacional se negó expresamente a entrar a conocer sobre la falta de notificación de la Resolución en cuestión, así como de la ausencia de respuesta a la solicitud de regularización, limitándose a razonar sobre la igualdad en la cesión, lo que genera, se dice, un atentado a la tutela judicial efectiva, que extiende igualmente a la Sentencia del Tribunal Supremo, pues la Resolución administrativa de 1986, cuya impugnabilidad debía hacerse en su momento según el Tribunal Supremo, no se realizó por la actora al no tener conocimiento de ella.

Entiende igualmente la reclamante que la indefensión alegada ante una arbitrariedad administrativa, supone también una «vulneración de su libertad sindical, conculcándose el art. 22.1, en relación con el art. 7 de la C.E.». Señala así que la atribución a la Asociación recurrente de los locales actualmente ocupados supone una cesión preexistente que la Administración debe mantener, salvo que proceda a su revocación, lo que no se ha producido; el acto administrativo en cuestión lesiona así su derecho de asociación, alegación que se refuerza con la cita de la STC 23/1983.

Por último, la Asociación recurrente manifiesta que ha sido objeto de discriminación en relación con otras Asociaciones empresariales, en particular la CEOE. A su juicio, el acto administrativo que, desconociendo la preferencia en el ejercicio de los derechos, pretende revocar la cesión en uso de los bienes ocupados, además de oponerse a las recomendaciones de la OIT, atenta contra disposiciones legales (la Ley 4/1986 y el Decreto de 1 de agosto de 1986), lo que supone una evidente discriminación. Afirma que tal Asociación tiene la condición de mayor representatividad, a la que se sujeta con carácter preferente la cesión de bienes, por lo que no puede ser discriminada, situación que se produciría si se revoca la cesión de los locales ocupados para cederlos a la CEOE, decisión que juzga así carente de una justificación objetiva y razonable, alegación que refuerza con la referencia a la STC 26/1985.

4. Mediante providencia de 13 de noviembre de 1989, la Sección acordó poner de manifiesto a la demandante y al Ministerio Fiscal la posible concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) de la LOTC, debiendo acreditar, a su vez, la representación que dice ostentar el Procurador, concediendo un plazo de diez días para formular alegaciones.

La representación de la recurrente, en un escrito de 28 de noviembre de 1989, al que acompaña copia adverada de poder, da por reproducidos los argumentos de la demanda de amparo, solicitando de nuevo se admita a trámite el recurso.

Por su parte, el Fiscal ante el Tribunal Constitucional, tras advertir que la libertad sindical es algo que compete a los trabajadores y no a los empresarios y que el presente recurso de amparo no precisa cuales son las infracciones imputables al acto administrativo y cuál a las resoluciones judiciales, señala que no puede una asociación empresarial invocar un derecho que no le corresponde como es la libertad sindical o la acción sindical, sin que sea admisible extender el contenido de dicho derecho al que le compete y ahora alega de asociación, reconocido en el art. 22 C.E., que, en modo alguno, ha sido desconocido o conculcado por la comunicación recurrida, ni por el acto previo en que ésta tiene origen. No es este un acto de la Administración que invada la esfera de ese derecho, sino una resolución que cambia la cesión de un local, lo que puede ser objeto de impugnación en un procedimiento ordinario donde se discuta su legalidad pero no en el seno de uno reservado a la protección de los derechos fundamentales, y la argumentación que se utiliza (actuación en el expediente administrativo con indefensión del interesado, al que no se dio audiencia) es, sin duda, de estricta legalidad. Por último, en cuanto a la impugnación de las resoluciones judiciales, el Fiscal afirma que la demanda no contiene una argumentación específica, sin que la indefensión de que se habla sea imputable a los órganos judiciales en cuestión, por lo que la recurrente pretende ahora, se dice, impugnar la resolución administrativa para que por Sentencia del Tribunal Constitucional se reconsidere el razonamiento judicial ordinario, lo que está fuera de su competencia. Por todo ello, solicita la inadmisión de la demanda.

1. Subsanado el defecto relativo a la acreditación que dice ostentar el Procurador don Rafael Ortiz, y tras las alegaciones formuladas por la representación de la recurrente, es preciso confirmar ahora la falta de contenido constitucional de la demanda, causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) de la LOTC y sobre cuya concurrencia advertimos en nuestra providencia de 13 de noviembre de 1989.

Para la Asociación recurrente ha sido la decisión administrativa que ordena poner a disposición de la CEOE el local que ocupa, y las Sentencias de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo recurridas, las que lesionan los derechos fundamentales invocados en la demanda; esto es, el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión; la libertad sindical, el derecho de asociación y el principio de igualdad (arts. 24.1, 28.1 22.1 y 14 de la Constitución). Las alegaciones de la demanda habrán de ser analizadas, en consecuencia, en relación con cada uno de los derechos fundamentales mencionados.

2. Estima, en primer lugar la actora, que las decisiones administrativas (la Resolución de 17 de octubre de 1986 y el acto de 26 de enero de 1988) además de ser nulas de pleno Derecho, por razones de mera legalidad ordinaria ajenas al recurso de amparo que ya hizo valer sin éxito ante los Tribunales la han colocado en situación de indecisión. En particular, afirma que la Resolución de 1986, que es la que atribuía a la CEOE el local en cuestión, no le fue notificada nunca, lo que le impidió ejercitar sus derechos, de lo que extrae la recurrente la existencia de indefensión con relevancia constitucional, que extiende igualmente a la solicitud de regularización habida en su día y que no tuvo respuesta. Sostiene también que los órganos judiciales al negarse expresamente a entrar a conocer sobre la inexistencia de notificación de la resolución en cuestión, han lesionado su derecho a la tutela judicial efectiva.

Las referidas alegaciones no pueden prosperar. Como bien dice el Tribunal Supremo. Las pretensiones del actor en el presente caso se refieren al Acuerdo del Subsecretario de Trabajo y Seguridad Social de 26 de enero de 1988 que requiere a la recurrente para que ponga a disposición de la CEOE el local que ocupa. Por ello el Tribunal Supremo advierte, con razón, que el cauce procesal de la Ley 62/1978, que es el elegido por la actora, «impide realizar pronunciamientos sobre las alegaciones que aquélla efectuó en primera instancia acerca del defecto supuestamente anulatorio del acto impugnado a consecuencia de la falta de notificación en forma del acuerdo de 17 de octubre de 1986». El Tribunal Supremo confirma así el criterio sostenido por la Audiencia Nacional, que al decidir en primera instancia sostuvo ya que la resolución de 17 de octubre de 1986, que regulariza la cesión en uso a la CEOE del edificio en el que se encuentra el local en cuestión, al amparo de lo dispuesto en la Ley 4/1986, de enero, de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado, no fue objeto del proceso, esto es, que la recurrente no pretendió, con el recurso contencioso-administrativo atacar la concesión o cesión en uso del local realizada en favor de la CEOE. El acto recurrido fue un acto de mera ejecución (el de 26 de enero de 1988). De ahí que, respecto de la falta de notificación aludida, el Tribunal Supremo señale que no se ha vulnerado el art. 24.1 C.E., pues «estuvo al alcance del actor la posibilidad de recabar de la Administración la notificación de dicho acto... dado su carácter de interesado al ser detentador de la posesión del local al que se refiere el Acuerdo de cesión de uso del edificio a la CEOE, o por el carácter de acto de ejecución que debía atribuirse al Acuerdo ahora impugnado de 26 de enero de 1988, aparte de que, si demostraba que aquella anterior Resolución efectivamente no le había sido comunicada en forma suficiente, tan pronto como la conoció por primera vez a través de tal mencionado Acuerdo de 26 de enero de 1988, tenía abierta la posibilidad del recurso tanto administrativo como directo por el cauce de la Ley 62/1978, si estimaba que vulneraba algún derecho fundamental».

La actora ha obtenido por tanto una respuesta judicial a su queja de haberse visto en situación de indefensión a consecuencia de la referida falta de notificación y esa respuesta, además de privar de sentido al reproche dirigido contra las Sentencias judiciales, evidencia que tampoco el acto administrativo produjo la lesión que le imputa.

3. La segunda alegación se refiere al derecho de asociación, en conexión con la libertad sindical, que, a juicio de la recurrente, habría quedado lesionado por la decisión administrativa, habida cuenta que aquélla disponía del local objeto ya de una cesión anterior que debía ser mantenida a no ser que se revocara, circunstancia que no ha tenido lugar.

También aquí la referida alegación carece de trascendencia constitucional, pues no parece fácil establecer una conexión entre las circunstancias del caso y el derecho de asociación y, más aún, el derecho a la libertad sindical, a no ser de manera más bien formal y retórica. Basta recordar, de nuevo, que el acto que se recurre en el acuerdo de 1988, del que no se deriva, por lo dicho antes, lesión de tales derechos, sin que la referencia a la STC 23/1983, justifique, en modo alguno, la pretensión de la demandante. A la postre, se trata de un acto de mera ejecución que arranca de otra decisión anterior, no cuestionada en el proceso del que trae causa el presente recurso de amparo.

Pero es más, aun admitiendo que pudiéramos entrar a considerar la Resolución de 17 de octubre de 1986 y que ésta afectase de algún modo, como pretende la recurrente, al derecho de asociación o al de libre sindicación, no puede olvidarse que el derecho de las asociaciones empresariales más representativas (condición que no acredita, como reconocen los órganos judiciales, la ahora recurrente) a obtener la cesión del uso de locales es un derecho de configuración legal, y no se ha acreditado en modo alguno, y ni siquiera se ha alegado que la atribución del local a la CEOE se haya hecho vulnerando las normas de correspondiente aplicación.

4. El tercero de los derechos fundamentales invocados es el reconocido en el art. 14 C.E., entendiendo la actora que ha sido objeto de discriminación en relación con otras asociaciones empresariales, en concreto la CEOE. También aquí la referida alegación debe rechazarse.

En efecto, tanto la Sentencia de la Audiencia Nacional, como la del Tribunal Supremo, razonan fundadamente acerca de la alegada discriminación, señalando, la primera, que en el simple requerimiento de la Administración a la actora para que ponga a disposición de la CEOE el local no cabe admitir discriminación, pues la CEOE ha sido beneficiaria de una decisión ajena al objeto del proceso en cuestión. Incluso, la misma Sentencia advierte que la cesión de uso de todo el local a la CEOE revela una diferencia de naturaleza entre ésta y la Asociación recurrente que supone una desigualdad básica que confiere, en principio, carácter de motivo razonable a la diferencia de trato entre una y otra. Con mayor precisión, el Tribunal Supremo rechaza la existencia de discriminación afirmando que, aun en el caso de que se tomara el acto recurrido de 1988 como una desestimación tácita de la solicitud de la actora de regularización del uso anteriormente concedido por la AISS, no podría hablarse de «discriminación vulneradora de la libertad sindical», pues «no aparece acreditado que se hubieran infringido los preceptos de la Ley 4/1986..., sin que se haya demostrado una actuación arbitraria de la Administración, que permitiría contemplar el supuesto bajo la perspectiva de una vulneración de los derechos fundamentales, susceptible de enjuiciamiento por el cauce procesal de la Ley 62/1978, y ello porque la opción de regularización concedida por la disposición transitoria de la Ley de Cesión del Patrimonio Sindical Acumulado y su Reglamento, no puede ser entendida como sugeridora de una vinculación apriorística de los órganos decisores a las situaciones de hecho individualizadas preexistentes, sino como una operación a realizar dentro de una concepción globalizadora de dicho patrimonio, en tanto que el derecho de acceso a los bienes se reconoce a la asociación empresarial actora en forma indeterminada, por ello lo primero que habría que acreditar para determinar si efectivamente tenía el derecho concreto de uso que reclama, sería el patrimonio repartible, y luego la cuota correspondiente, ésta en función de la representatividad, siendo luego cuando podrían entrar en juego los demás criterios de preferencia para la continuidad del disfrute de los mismos bienes, y es claro que ni siquiera se ha intentado acreditar cuál pudiera ser el importe total del Patrimonio Sindical acumulado, que habría de figurar como dividendo de la operación delimitadora, ni tampoco el volumen de implantación de la actora, que sólo descansa en unas simples afirmaciones, no justificadas a pesar de su negación por las partes contrarias».

Son claras, por tanto, las diferencias de todo tipo que existen entre una confederación empresarial de ámbito nacional e intersectorial como es la CEOE y una asociación empresarial que carece del primero, actuando únicamente en el ámbito de los Comerciantes de Electrodomésticos de Madrid y no en otros sectores de la actividad económica. Parece evidente así que no puede aceptarse la afirmación de la recurrente de que es más representativa a los efectos que pretende, debiendo recordarse que las asociaciones empresariales más representativas con derecho a obtener cesiones temporales de inmuebles públicos en los términos en que se establezcan legalmente son las que tengan un 10 por 100 o más de las empresas y de los trabajadores en el ámbito nacional, según dispone la disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores, de clara adecuación constitucional según se dijo en la STC 57/1989. Es precisamente esta exigencia la que reúne la CEOE y no la actora, que actúa a nivel sectorial, por lo que no puede acreditar los referidos porcentajes en el ámbito requerido, a lo que debe añadirse que la Ley 4/1986, atribuye con preferencia la cesión de uso de tales bienes a las Asociaciones empresariales más representativas, cualidad que, por lo expuesto, no tiene la Asociación demandante y sí la CEOE, de lo que se desprende, sin duda, la diferente situación entre una y otra a efectos del principio de igualdad y de no discriminación como así lo reconocen las resoluciones judiciales.

En definitiva, no se discutía en el proceso en cuestión la cesión del bien con la que se ha visto favorecido la CEOE y que la actora juzga discriminatoria, sino, como ya se ha dicho, la ejecución de un acto administrativo que, como ha quedado reflejado en las resoluciones judiciales citadas, no ha generado discriminación alguna, sin que quepa invocar aquí la STC 26/1985, que reitera la doctrina de la STC 20/1985, pues en ellas se discutía, en efecto, el criterio establecido por la Ley de Presupuestos de 1983 para la distribución de unas subvenciones a la centrales sindicales más representativas y el eventual trato discriminatorio dispensado a las que no tenían esa consideración, situación que, por lo dicho, no es semejante a la planteada en el presente recurso de amparo, con el que la actora pretende cuestionar no el criterio general establecido por la Ley 4/1986 para la distribución de locales, sino un acto concreto de aplicación de dicha Ley, que juzga lesivo el principio reconocido en el art. 14 C.E. pero no de la Ley misma.