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1. Mediante escrito presentado en la Sede de este Tribunal el 10 de noviembre de 2004, el Procurador de los Tribunales don Eduardo Moya Gómez, en representación de doña María José Sáenz de Buruaga Gómez, Diputada del Grupo Popular y miembro de la Mesa del Parlamento de Cantabria, bajo la dirección letrada de la abogada doña Emilia Díaz Méndez, interpuso recurso de amparo contra diversos Acuerdos de dicha Mesa, adoptados todos ellos en el mes de agosto de 2004, en relación con el “Proyecto de Ley del Plan de Ordenación del Litoral, aprobado por el Gobierno de Cantabria en sesión de 30 de julio de 2004, solicitando la tramitación por el procedimiento de urgencia y en sesión extraordinaria”.

2. Según el relato de antecedentes, la demanda tiene su origen en los siguientes hechos:

a) El día 30 de julio de 2004 tuvo entrada en el Registro General del Parlamento de Cantabria escrito del Consejero de Presidencia, Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Cantabria, dirigido a su Presidente, para su conocimiento y tramitación reglamentaria, al que se adjuntaba certificación del acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno, en su reunión del mismo día, por el que se aprobó el “Proyecto de Ley de Plan de Ordenación del Litoral”, así como la exposición de motivos y los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos (se adjunta índice), según lo previsto en el art. 105 del Reglamento del Parlamento.

b) El mismo día 30 de julio de 2004, el Presidente del Parlamento convocó a los órganos rectores de la Cámara para el día 2 de agosto de 2004: a la Mesa a las 9:45 horas, a la Junta de Portavoces a las 10:00 horas y a una segunda Mesa a las 10:15 horas.

En los correspondientes órdenes del día figuraba como primer punto a tratar el relativo al Proyecto de Ley de Plan de Ordenación del Litoral, cuya tramitación por el procedimiento de urgencia y en sesión extraordinaria había sido solicitada por el Gobierno.

En relación con el referido punto del Orden del Día se adjuntaron a la convocatoria copias de la siguiente documentación: Del escrito de remisión y del certificado del Acuerdo del Consejo de Gobierno, así como del índice reseñado y de 3 de los 39 documentos señalados en él, concretamente de las Memorias de información y ordenación y del Documento Proyecto de Ley con anexos 1, 2 y 3 y CD. Esta documentación fue distribuida con menos de 48 horas de antelación al inicio de las respectivas sesiones de los órganos rectores de la Cámara.

c) Reunida la Mesa del Parlamento el día señalado, la recurrente y los demás diputados del Grupo Parlamentario Popular pusieron de manifiesto que carecían de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre el proyecto. No obstante, la Mesa acordó “la calificación y admisión a trámite del proyecto de ley de plan de ordenación del litoral”. En la Junta de Portavoces, que se celebró a continuación, se registró un incidente similar: los diputados del Grupo Popular se quejaron de la falta de información, señalando el Presidente que la documentación es muy voluminosa pero que estará a disposición de los Grupos Parlamentarios en una Sala, “con la posibilidad de hacer cuantas copias consideren oportunas”.

Vuelta a reunir la Mesa del Parlamento, acordó “aceptar en sus términos la petición de tramitación del citado proyecto de Ley formulada por el Gobierno, con excepción de lo solicitado en cuanto al procedimiento de urgencia”. También se aprueba habilitar los días necesarios para que pueda debatirse y votarse por el Pleno en sesión extraordinaria antes del 1 de septiembre.

El texto del proyecto y la apertura del plazo de presentación de enmiendas se publicaron en el “Boletín Oficial del Parlamento” el 3 de agosto.

d) El 5 de agosto tuvo entrada en el registro del Parlamento un escrito del Consejero de Ordenación del Territorio en el que informaba de que se había producido un error material en la documentación en papel enviada al Parlamento, remitiendo para su subsanación copias de veinte planos que no se habían aportado.

Al día siguiente la Mesa del Parlamento trató en su reunión un punto relativo a dicho escrito de subsanación, que fue admitido junto con una rectificación de la admisión a trámite del proyecto de ley.

e) El día 6, la recurrente y otro Diputado presentaron escrito solicitando la reconsideración de los acuerdos de la Mesa relativos a la tramitación del indicado proyecto de ley. En el mismo alegaban esencialmente que no se habían respetado los plazos legales ni se contaba con la documentación preceptiva, ni tenía sentido habilitar el mes de agosto una vez no se pudo declarar urgente el proyecto. Solicitaban se repitieran todos los trámites, siguiendo las normas legales.

f) El 12 de agosto, la recurrente mediante nuevo escrito solicitó la reconsideración del acuerdo de la Mesa relativo a la subsanación de errores. Alegaba falta de motivación e incongruencia en el mismo. A su modo de ver, la rectificación de errores es un término ajeno a las normas y prácticas parlamentarias, por lo que debió procederse a la anulación del anterior acuerdo de admisión a trámite y dictar uno nuevo.

g) La cámara desestimó los escritos de subsanación mediante sendos acuerdos de 13 y 19 de agosto.

3. A juicio de la recurrente, se ha vulnerado el derecho que le reconoce el art. 23.2 CE en su vertiente del ius in officium de los parlamentarios, en conexión con el art. 23.1 de la misma Constitución en cuanto se vulnera el derecho de los ciudadanos a verse representados y a participar indirectamente en los asuntos públicos.

En relación con los dos acuerdos de 2 de agosto de 2004 —así como con el de 13 de agosto que desestima la solicitud de reconsideración de aquellos— se denuncia que los parlamentarios que integran la Mesa no han podido cumplir su función de calificar los documentos de índole parlamentaria, declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos, y decidir su tramitación (art. 32 del Reglamento del Parlamento), puesto que no han podido comprobar si el Proyecto de Ley de Plan de Ordenación del Litoral cumplía con los requisitos que exige el art. 105 del Reglamento del Parlamento, al carecer de la documentación en la que se incluían los antecedentes necesarios para que los órganos parlamentarios pudiesen pronunciarse sobre el Proyecto de Ley. Por otra parte, a la imposibilidad de cumplir su función habría contribuido también el que las sesiones de 2 de agosto no fueron convocadas con la antelación necesaria en una cuestión que la requería, según el art. 65 del Reglamento del Parlamento. En tercer lugar, los acuerdos de la Mesa, sin tener en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional no han hecho la interpretación más favorable al derecho fundamental que se considera vulnerado y no recogen una motivación razonable ni proporcionada. Esta falta de motivación resulta especialmente relevante en relación con la decisión concreta adoptada en los acuerdos impugnados en cuanto a la habilitación de los días del mes de agosto para la aprobación del Proyecto de Ley en una sesión extraordinaria a celebrar antes del 1 de septiembre.

En relación con el acuerdo de 6 de agosto de 2004, relativo al escrito de subsanación de error remitido por el Gobierno, y con el acuerdo de 19 de agosto del mismo año, por el que se desestima la solicitud de reconsideración de dicho acuerdo, la demanda plantea la queja de que ha pretendido convalidar un acto nulo de pleno derecho que había lesionado un derechos susceptible de amparo constitucional (el art. 23 CE), vulnerando al mismo tiempo los derechos de los miembros de la Mesa al haberse adoptado el acuerdo sin estar en el Orden del Día de la Sesión, que “se refería exclusivamente al escrito de subsanación de error remitido por el Gobierno”; Sesión que tampoco habría sido convocada con la antelación necesaria. En cuanto a los concretos acuerdos ahora considerados se reiteran las quejas sobre su motivación que, además de no ser la más favorable al derecho fundamental del art. 23.2 CE, tampoco resulta razonable ni proporcionada. Finalmente, como una manifestación más de las limitaciones al ejercicio de sus funciones sufridas por los Parlamentarios, se denuncia la desestimación de la solicitud de informe de los Servicios Jurídicos de la Cámara acerca de las consecuencias que la nueva documentación podía tener sobre el Proyecto ya publicado en el Boletín Oficial del Parlamento.

Concluye la demanda de amparo solicitando que se declare que los Acuerdos impugnados han lesionado el derecho de la recurrente reconocido en el art. 23.2 en relación con el art. 23.1 CE, y que los mismos son nulos de pleno derecho, acordando la retroacción de las actuaciones al momento procedimental correspondiente “para que los miembros de la Mesa del Parlamento de Cantabria puedan cumplir su función de calificar, declarar la admisibilidad o inadmisibilidad y decidir la tramitación del Proyecto de Ley de Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria, con plenitud de los derechos constitucionalmente reconocidos”. En un Primer Otrosí se solicita la suspensión de los Acuerdos recurridos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 56 LOTC.

4. Mediante providencia de 3 de noviembre de 2005 la Sección Cuarta de este Tribunal, en uso de la facultad establecida en el art. 50.3 LOTC, acordó poner de manifiesto al recurrente y al Ministerio Fiscal la posible existencia de la causa de inadmisión del art. 50.1 c) LOTC, por carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda, concediéndoles el plazo común de diez días para que formularan las alegaciones que estimasen pertinentes sobre la concurrencia de tal causa de inadmisión.

5. El Fiscal, en escrito registrado el 2 de diciembre de 2005, considera que la demanda no carece de manera manifiesta de contenido constitucional, por lo que entiende que procede su admisión a trámite. Tras establecer el preciso alcance de la vulneración constitucional denunciada, recuerda el Ministerio Público la jurisprudencia constitucional en relación con la actuación de las Mesas de las Cámaras y el derecho contenido en el art. 23.2 CE, con cita de la STC 177/2002, de 14 de octubre (particularmente de sus FFJJ 3, 7 y 8), en cuanto a las funciones atribuidas a los representantes parlamentarios y los actos que puedan considerarse lesivos del derecho fundamental y que poseen relevancia constitucional; así como de la STC 208/2003, de 1 de diciembre, respecto del deber de motivar “expresa, suficiente y adecuadamente la aplicación de las normas cuando pueda resultar de la misma una limitación al ejercicio de aquellos derechos y facultades que integran el estatuto constitucional relevante de los representantes políticos” (FJ 7). Reproduce a continuación el Ministerio Fiscal los arts. 32, 65 y 105 del Reglamento del Parlamento de Cantabria, sobre los cometidos y funcionamiento de su Mesa, para concluir que “no parece que los diputados demandantes hayan podido conocer, en el momento de decidir sobre calificación, admisión a trámite del proyecto de Ley […] toda la documentación que el Proyecto acompañaba o debía acompañar como antecedentes del mismo…”; siendo necesario examinar también los Acuerdos en cuestión en su redacción completa.

6. El demandante de amparo presentó escrito el 28 de noviembre de 2005, realizando una recapitulación de los argumentos expuestos en la demanda en relación con cada una de las quejas articuladas en la misma, para reiterar la existencia de las vulneraciones de derechos fundamentales que allí se denunciaron.

1. El presente recurso de amparo se dirige contra cinco Acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cantabria que, según la demandante, le han impedido el ejercicio de su función representativa, como parlamentaria y como miembro de la Mesa, de calificar y declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de un proyecto de ley y de otros documentos de índole parlamentaria y decidir su tramitación. De este modo, añade, se limita, dificulta y restringe su derecho a participar en el procedimiento legislativo y a ejercer las funciones que le corresponden en el mismo. En concreto, denuncia la adopción de acuerdos sin hacer entrega a la demandante de la documentación mínima imprescindible para ello; que las convocatorias se hicieran sin respetar el plazo reglamentariamente previsto; la deficiente motivación de los acuerdos de la mesa relativos a la habilitación de días del mes de agosto para el debate; la adopción del acuerdo del 6 de agosto de 2004 sin que su objeto estuviera previsto en el orden del día de la sesión; y, por último, que el Presidente desestimó la petición de que se solicitara un informe a los servicios jurídicos de la Cámara.

Por su parte el Ministerio Fiscal solicita la admisión del recurso por entender que en el mismo no concurre la causa de inadmisión de falta de contenido constitucional, prevista en el art. 50.1 c) LOTC.

2. Una vez examinadas las alegaciones expuestas tanto por el Ministerio Fiscal como por la parte recurrente, la Sección entiende que concurren causas para inadmitir el recurso.

En efecto, en cuanto a la primera de las quejas, la recurrente plantea que no pudo conocer, en el momento de decidir sobre la calificación y admisión a trámite del proyecto de ley toda la documentación que debía acompañarlo como antecedentes.

Pues bien, de acuerdo con nuestra jurisprudencia, en la fase de admisión y calificación de los proyectos de ley, en principio, a la Mesa le compete, con sujeción al ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la necesaria eficacia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas; esto es, examinar si las iniciativas que le son sometidas cumplen los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria (STC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2). De ese modo, venimos insistiendo en que el control que ejerce la Mesa sobre las proposiciones o proyectos que recibe es meramente formal. Como reiteramos en la STC 95/1994, de 21 de marzo, FJ 4, las Mesas, en la fase de calificar y admitir, deben juzgar exclusivamente la observancia de los requisitos formales de la iniciativa parlamentaria sometida a su consideración. En consecuencia, limitado su cometido en este punto a los términos señalados, tienen vedado realizar un examen de oportunidad política de las iniciativas que se les plantean para su calificación [STC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 3 A)].

En este caso, en cuanto a la resolución recurrida que figura en el Acta núm. 96 de la sesión celebrada el día 2 de agosto de 2004, la recurrente considera que se han vulnerado sus derechos como parlamentaria porque considera que para poder realizar con propiedad el examen formal del Proyecto de ley del Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria debió tener a su disposición todos sus antecedentes. Así pues, y en última instancia, el problema planteado se refiere a la distinta interpretación del art. 105 del Reglamento de la Cámara, a propósito de cuáles son, a efectos de su calificación y admisión por la Mesa, “los antecedentes necesarios para poder pronunciarse” sobre la admisión y calificación de un proyecto de ley.

La Mesa, en la decisión de que se trata, realizó una interpretación finalista, entendiendo que, a efectos de calificación sus miembros, sólo necesitan contar con aquellos materiales que resulten relevantes para la calificación y admisión a trámite del proyecto de ley. De este modo, con carácter previo a la decisión de la Mesa, sólo puede considerarse imprescindible el que se disponga de aquélla documentación que pueda tener incidencia en la admisión a trámite o calificación. Pues bien, consta en la misma Acta que, según indicó la Vicepresidenta Primera, toda la documentación relacionada con el Proyecto de Ley había sido remitida al Parlamento.

Se trata de una interpretación plenamente acorde con nuestra doctrina referente al carácter formal de este trámite. En efecto, al vincular los “antecedentes necesarios” con el trámite parlamentario para el que se exigen, la Mesa realiza una interpretación del art. 105 del Reglamento de la Cámara que no carece de lógica jurídica ni resulta arbitraria o desproporcionada, por lo que no puede considerarse que lesione los derechos de los parlamentarios amparados por el art. 23 CE

En todo caso, y por exigencia del respeto al principio de autonomía parlamentaria, corresponderá a la Mesa interpretar individualizadamente en cada ocasión qué materiales son imprescindibles para poder realizar adecuadamente el control formal que se plasma en la calificación y en la decisión sobre la admisibilidad de los proyectos de ley. Debe hacerlo motivadamente y de manera razonable, sin que este Tribunal, que no es una jurisdicción revisora de todas las decisiones adoptadas por los órganos de gobierno de las Cámaras, pueda extender más allá su control. En el caso concreto, de acuerdo con la decisión que resolvió la solicitud de reconsideración, se remitió a los miembros de la mesa una relación documental de todos los documentos recibidos en el Parlamento junto a la copia de los materiales que el propio Gobierno había calificado como “proyecto de ley”, incluyendo planos, las memorias de información y ordenación, teniendo en cuenta que el total de los materiales incluía, según dice el Presidente del Parlamento, más de 30.000 documentos.

En suma, no se trata de una interpretación desproporcionada o jurídicamente irrazonable, por lo que no cabe hacerle ningún reproche en esta sede de amparo, sin que pueda pretenderse que sea este Tribunal el que en cada caso determine cuáles son los materiales necesarios para poder pronunciarse sobre un Proyecto de Ley.

A mayor abundamiento, la recurrente no explica en ningún momento de qué manera podrían tener incidencia en la calificación o admisión del Proyecto aquellos documentos de los que no se le dio traslado físico previamente a la reunión, ni, pese a disponer del índice de los mismos, realizó ninguna petición de acceso a documento concreto alguno, por lo que no se acredita el menoscabo en su posición como parlamentaria y miembro de la Mesa de la Cámara que comportaría la concreta lesión alegada del art. 23 CE.

3. La segunda alegación se centra en la denuncia de que las reuniones de la Mesa de la Cámara del 2 de agosto se convocaron sin respetar el plazo reglamentariamente previsto de 48 horas tras la distribución del orden del día.

Efectivamente, del informe de los Servicios Jurídicos del Parlamento de Cantabria se deduce que entre la convocatoria y la hora de comienzo de la reunión transcurrieron tan sólo unas 45 horas, sin computar el domingo. La recurrente sostiene que esta precipitación en la convocatoria lesionó efectivamente sus derechos como parlamentario, afectando al desempeño de la función representativa, por cuanto se trataba de un proyecto tan voluminoso que exigía un examen detallado.

Se trata de una alegación meramente formal en la que los denunciados perjuicios resultan tan genéricos que no cabe apreciar con la concreción requerida que se haya producido una situación de real menoscabo de los derechos de representación contenidos en el art. 23 CE. En palabras de la STC 196/1990, de 29 de noviembre, FJ 6, “[a] este Tribunal no le corresponde el control de cualesquiera alteraciones o irregularidades que se produzcan, dentro del ámbito parlamentario”. Y no cabe duda de que una irregularidad de tan escasa entidad como la alegada no lesiona, por sí misma, el status representativo de la recurrente. A mayor abundamiento, hay que señalar que el art. 65 del Reglamento de la Cámara faculta a la Mesa para reducir justificadamente tal plazo. Por tanto, el hecho de que no conste que la Mesa hiciera expresamente uso de tal facultad en esta ocasión reduce el alcance de la irregularidad denunciada al nivel de una mera irregularidad formal sin virtualidad para lesionar los derechos de la recurrente ex art. 23 CE.

4. En la demanda de amparo se considera también lesivo del derecho de la actora, contenido en el art. 23 CE el que, a su entender, el Acuerdo que figura en el Acta núm. 97 de la sesión celebrada por la Mesa el 2 de agosto de 2004, relativo a la habilitación de días de agosto para el debate, no aparecía suficientemente motivado.

En este punto la recurrente pretende que por parte de este Tribunal se proceda a la revisión de una decisión interna de la Cámara, adoptada en el marco de su autonomía y que no resulta restrictiva de derechos fundamentales, en la medida en que el desarrollo de las sesiones de la Cámara en período especialmente habilitado al respecto en nada afecta al ejercicio de los derechos de los parlamentarios. Por otra parte, en el Acta de la sesión correspondiente (adjunta a la demanda), queda reflejado que, con carácter previo a la decisión, se dio lectura a un Informe de los Servicios Jurídicos de la Cámara sobre la cuestión de “si la Mesa tiene capacidad legal para la habilitación de plazos de manera global”, poniéndose de relieve por el Presidente de la existencia de al menos tres precedentes de tramitación de Proyectos de Ley fuera del periodo ordinario de sesiones. Por tanto puede entenderse que la decisión de la Mesa tenía suficiente cobertura jurídica sin que corresponda a este Tribunal pronunciarse sobre su pertinencia política.

En efecto, bajo la denuncia de falta de motivación del Acuerdo se esconde en verdad una argumentación política diferente a la que guió la adopción de los citados acuerdos, sobre la base de que, habiéndose rechazado la petición del ejecutivo de que el Proyecto de Ley se tramitara por el procedimiento de urgencia, no existía razón para la habilitación realizada. Ahora bien, como ya hemos señalado, la habilitación de un plazo especial durante el mes de agosto para la tramitación de un Proyecto de Ley, en absoluto “dificulta de forma injustificada el ejercicio de la función representativa parlamentaria” como alega la recurrente. Se trata de una decisión de mera oportunidad política, que no nos está permitido revisar en esta sede de amparo desde el punto de vista de su razonabilidad, como pretende la demandante.

Pues bien, desde el momento en que estamos ante una opción política que en nada afecta al estatuto constitucionalmente relevante de los representantes políticos miembros de la Cámara en cuestión, el Acuerdo en que se incorpora no exige de la motivación expresa, suficiente y adecuada que, ante decisiones limitadoras del ejercicio de un derecho o facultad de los parlamentarios, ha exigido la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 6).

Por lo demás, hay que recordar que el Acuerdo denegatorio adoptado el 13 de agosto, en relación con la solicitud de reconsideración de los Acuerdos de la Mesa del 2 de agosto planteada por la actora, contiene una motivación más amplia de los distintos Acuerdos cuya reconsideración se instaba.

5. Otro motivo de inconstitucionalidad, dotado de autonomía en la demanda de amparo, se sustenta en que, a juicio de la recurrente, el Acuerdo de 6 de agosto de 2004, de subsanación de error, convalidó un acto nulo de pleno derecho y lesivo de derechos de los diputados, sin que ese fuera el objeto de la sesión previsto en el orden del día.

A la luz de las consideraciones anteriores, la primera parte de la queja carece de fundamento en la medida en que, como la propia recurrente conoce, se basa en la nulidad de los acuerdos anteriores cuyos errores se habrían venido a subsanar por el nuevo Acuerdo. Pues bien, concluida en los términos que figuran en los anteriores fundamentos jurídicos, la legitimidad constitucional de tales Acuerdos, en nada resulta lesivo de los derechos protegidos por el art. 23 CE la convalidación de un error detectado en la documentación calificada en ellos.

Por otra parte, en tales circunstancias tampoco puede apreciarse vulneración constitucional alguna de los derechos a que se refiere el art. 23 CE por parte de los Acuerdos adoptados el 6 de agosto de 2004 en los que, básicamente, se ratifican las decisiones previas, se abre nuevo plazo de presentación de enmiendas y se ordena la publicación de la documentación remitida en el Boletín Oficial del Parlamento, de acuerdo con el art. 105 de su Reglamento. Todo ello en el marco del punto 2 del Orden del Día: “Escrito de subsanación de error remitido por el Gobierno en relación con la documentación del Proyecto de Ley de Plan de Ordenación del Litoral [6L-1000-0006]”. Título que resulta suficientemente expresivo del tema a tratar, sin que, en consecuencia, ningún miembro de la Mesa pudiera verse sorprendido por el debate subsiguiente ni por las decisiones adoptadas, ceñidas a la ordenación del proceso legislativo ya iniciado. En consecuencia, hemos de rechazar que la actuación cuestionada haya vulnerado los derechos de la recurrente ex art. 23 CE.

6. El último motivo de inconstitucionalidad alegado se refiere a que el Presidente de la Mesa desestimó la petición de la recurrente de que se solicitara un informe de los servicios jurídicos de la cámara, sin someterla a la Mesa.

Pues bien, según resulta del Acta de la sesión de 6 de agosto de 2004, la petición de informe de la recurrente fue seguida de un informe oral del Letrado Secretario General y que, sólo después, el Presidente señaló “que no resulta procedente la emisión escrita del informe solicitado”. En relación con este extremo hay que tener en cuenta que el Reglamento de la Cámara no establece la existencia de informes preceptivos, por lo que el Presidente de la Mesa, al negar dicha pretensión, se limitó a hacer una aplicación del Reglamento conforme plenamente con sus facultades y razonable desde el punto de vista estrictamente jurídico, que en nada pudo lesionar los derechos de la parlamentaria recurrente.