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1. La Confederación Nacional Española de Cultivadores de Remolacha y Caña Azucareras (en lo sucesivo CNECR y CA) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 23 de septiembre de 1983 por la que se suprimen las Comisiones Central y de Zonas de Cultivadores de Remolacha y Fabricantes de Azúcar y se crea la Comisión Nacional Azucarera. El proceso se siguió entre la CNECR y CA, el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado, y concluyó por Sentencia del 31 de enero de 1984, que anuló la Orden ministerial recurrida. Contra esta Sentencia, el Procurador don Rafael Rodríguez Montaut, en nombre de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos del Estado Español (en lo sucesivo COAG) interpuso recurso de amparo el 24 de mayo de 1984, solicitando: a) se declare la nulidad de la indicada Sentencia del Tribunal Supremo, y b) se reconozca el derecho de COAG a ser emplazada en el proceso contencioso-administrativo interpuesto por CNECR y CA con retroacción del procedimiento al momento de interposición del recurso para que sean emplazadas todas las partes interesadas y -en concreto- la COAG. El motivo único fue la falta de emplazamiento personal, que considera es atentatorio al derecho que proclama el art. 24.1 de la Constitución (en lo sucesivo C.E.), y los hechos en que se fundamenta el amparo son los siguientes:

A) La COAG se constituyó el 4 de septiembre de 1977; tiene ámbito estatal y su objeto es la defensa, representación y fomento e intereses de los agricultores; B) El sindicalismo agrario español está integrado por cinco organizaciones agrarias de ámbito estatal: Federación de Trabajadores de la Tierra, Confederación Nacional de Jóvenes Agricultores, Unión de Federaciones Agrarias de España, Confederación Nacional de Agricultores y Ganaderos y COAG, y además, en cada sector, suelen existir asociaciones de carácter sectorial; C) La Agrupación Nacional Sindical de Producción de Remolacha y Cañas Azucareras, de la desaparecida organización sindical, quedó extinguida, y personas de esta agrupación promocionaron y crearon la CNECR y CA; D) La COAG, a principios de 1978, inició los trabajos necesarios para llegar a una intersindical de representación y gestión de los intereses de los remolacheros y cañeros, originándose con ello una confrontación con la CNECR y CA; E) Una Orden ministerial de 22 de diciembre de 1978 estableció, en desarrollo del Real Decreto 973/1978, de 19 de abril, con carácter transitorio, para la campaña azucarera 1978-1979, una Comisión Central y unas Comisiones de Zona de Cultivadores y Fabricantes Azucareros, en las que participaron representaciones del sector industrial y de los cultivadores, provenientes éstos de las asociaciones de ámbito provincial, integradas en la CNECR y CA. Indicada Orden ministerial y Comisiones Central y de Zona fueron prorrogadas hasta la campaña 1983-1984; F) Para la campaña 1983/84 se da entrada a las organizaciones profesionales agrarias de carácter general y ámbito estatal, por medio de la Orden de 23 de septiembre de 1983, que supuso el reconocimiento de un sindicalismo no sectorial; G) Contra esta Orden ministerial la Confederación Nacional interpuso recurso, que concluyó por Sentencia del 31 de enero de 1984, que fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 8 de mayo de 1984, sin que antes la recurrente tuviera conocimiento de la existencia del recurso; H) La anulación de la Orden supuso para la COAG la exclusión de la representación de sus asociados en las Comisiones; y el recurso no fue notificado, ni emplazada la COAG.

2. El recurso de amparo fue admitido a trámite por providencia de 20 de junio de 1984, y dado cumplimiento a lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo LOTC), se recibieron las actuaciones, se personó el Procurador don Juan Luis Pérez-Mulet, en nombre de CNECR y CA, y el Abogado del Estado, en nombre de la Administración Pública, y se dispuso, una vez que fueron tenidos por partes, lo que manda el art. 52.1 de la LOTC. Han presentado alegaciones la recurrente, la Confederación Nacional comparecida, el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. El recurrente reiteró lo dicho, añadiendo que no han sido realizados los emplazamientos conforme al art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en lo sucesivo LJCA), que la compareciente estaba identificada en las actuaciones y que, por falta del emplazamiento, ha quedado en situación de indefensión.

3. El Procurador don Juan Luis Pérez-Múlet, en la representación acreditada en el proceso de la Confederación Nacional, comenzó en sus alegaciones haciendo algunas consideraciones acerca de la superfluidad de los cinco primeros antecedentes de hecho de la demanda, para luego respecto al contenido de los tres últimos antecedentes hacer las siguientes consideraciones:

A) La Orden de 23 de septiembre de 1983 es una norma reglamentaria (su contenido objetivo es normativo: Contiene una regulación impersonal, abstracta, de duración indeterminada, ordenante y general, de carácter esencialmente orgánico) que siguió, en su elaboración, las normas del capítulo I del título VI de la Ley de Procedimiento Administrativo: B) La Orden ministerial constituía una violación de los arts. 14 y 28.1 de la C.E. por discriminar al sindicalismo agrario sectorial y mayormente representativo en beneficio del general o intersectorial; C) Es inexacto que con la anulación de la mencionada Orden quede la recurrente excluida de la representación; la Orden ha sido anulada porque viola los derechos de la Confederación; de ahí no resulta exclusión ninguna de la COAG; D) En suma, la Orden anulada tenía claro carácter normativo y creaba una Comisión Nacional Azucarera cuyos Vocales, paritariamente, debían representar los intereses de la industria azucarera y de los cultivadores; por atribuir la representación de estos últimos a las organizaciones generales recurrió la Confederación y fue anulada la Orden, pero esta Orden no ha supuesto para la actora ninguna exclusión; E) El recurso interpuesto por la Confederación fue el especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, cuyo art. 8.2 dice así: «La resolución administrativa que ordene la remisión del expediente se notificará de inmediato a todos los interesados en el mismo, emplazándoles para que puedan comparecer en el mismo».

Después de estas consideraciones sobre los antecedentes fácticos, analiza el sentido más razonable del párrafo segundo del art. 8.2 de la Ley 62/1978, a la luz del art. 24.1 de la C.E. y la jurisprudencia de este tribunal sobre los arts. 60 y 64 de la LJCA que corrobora, dice la parte, la conclusión obtenida en la alegación precedente. Sobre estos dos alegatos dice, en resumen, la parte lo siguiente:

A) La Ley 62/1978, de 26 de diciembre, es una Ley en cuya redacción el legislador hubo de tener presente la vigencia de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales. La garantía contencioso-administrativa que esta Ley regula en su sección II tiene carácter urgente (art. 10.1 de la Ley citada) y, asimismo, pueden predicarse de ella los caracteres de preferencia y sumariedad (tanto en el sentido técnico, de limitación de cognitio a las violaciones de ciertos derechos fundamentales, como en el usual de abreviación) que el art. 53.2 de la Constitución prevé para el amparo judicial. Estos caracteres son los que explican, v. gr., la supresión de trámites cuya inutilidad práctica para la defensa de intereses potencialmente afectados por el proceso es evidente. Así sucede con la inútil, dilatoria publicación edictal que establecen los arts. 60 y 64 de la LJCA. Ninguna laguna contiene en este punto la regulación del procedimiento contenida en el art. 8 de la Ley 62/1978. En vez de edictos, y de manera mucho más efectiva, lo que establece es que la resolución administrativa de remisión del expediente se notificará «a todos los interesados en el mismo» expediente emplazándolos para que puedan comparecer ante la Sala en cinco días. Es totalmente análogo al del art. 51.2 de la LOTC: Tampoco la interposición del amparo constitucional es objeto de publicación edictal «a quienes fueron parte en el procedimiento antecedente». Puede suceder que existan acaso otros interesados que no fueron parte en el procedimiento administrativo, estos interesados podrán comparecer. Pero en el recurso contencioso-administrativo de protección de derechos fundamentales es parte el Ministerio Fiscal, precisamente «en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelada por la Ley». Por tanto, la presencia, como parte, del Ministerio Fiscal en estos procesos garantiza una defensa de aquellos interesados que no fueron parte en el procedimiento o «vía» anterior y cuyos intereses pudieran ser afectados por la Sentencia. Es manifiesto que la COAG no fue parte («interesado») en el procedimiento administrativo de elaboración de la Orden de 23 de septiembre de 1983. No lo fue de hecho y no debió serlo en derecho, precisamente porque en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general no hay «interesados» como partes procedimentales. El procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general constituye una técnica formal de asegurar la racionalidad («legalidad, acierto y oportunidad», dice el art. 129. 1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, LPA) de las decisiones administrativas de normación; pero carece de «interesados» en el sentido del art. 23 de la LPA. La «audiencia de los ciudadanos» directamente a través de organizaciones y asociaciones [art. 105 a) de la Constitución, cfr art. 130.4 de la LPA] no constituye ni a aquéllos ni a éstas en interesados en el sentido propio de partes del procedimiento. A lo que se refiere el art. 105.1 de la Norma Suprema es a un caso de participación funcional del administrado en la elaboración de disposiciones de carácter general, directamente o mediante organizaciones de representación de intereses, normalmente mediante un trámite de «información pública» o de informe preceptivo. Este tipo de inserción de los administrados en un procedimiento de elaboración de normas no puede otorgarles el carácter de partes procedimentales, que más bien hay que juzgar reservado a aquellos casos en que el procedimiento se inicie a instancia de parte o existan interesados comparecidos que ostenten facultades y derechos procedimentales, sobre los que recaen obligaciones y cargas de este tipo, a los que hay que notificar la resolución final, etc. Como la COAG no fue, de hecho, parte de procedimiento de elaboración de la Orden de 23 de septiembre de 1983, ni debía serlo en derecho, no se le notificó (ni se le debía en derecho notificar) la resolución administrativa de remisión del expediente administrativo con emplazamiento para comparecer ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo. En nuestro caso se aplicó, pues, lo que dispone el segundo párrafo del art. 8.2 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, en sus propios términos. Y como este precepto se ajusta a la Constitución es visto que ninguna violación del art. 24.1 de la Constitución se ha producido. La jurisprudencia de este Tribunal sobre los arts. 60 y 64 de la LJCA interpretados a la luz del art. 24.1 de la Constitución corrobora la conclusión respecto al art. 8.2 (segundo párrafo) de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, obtenida en la alegación anterior.

B) Es conocida la reiterada jurisprudencia de este Tribunal acerca de la reinterpretación de los arts. 60 y 64 de la LJCA a la luz del art. 24.1 de la Constitución. Partiendo de que «el art. 24.1 de la Constitución tiene un mandato implícito al legislador -y al intérprete- consistente en promover la defensión, en la medida de lo posible, mediante la correspondiente contradicción», se concluye que, al no resultar prohibido el emplazamiento personal de codemandados y coadyuvantes por los arts. 60 y 64 de la LJCA -lo que permite su reinterpretación de conformidad con la Constitución-, éstos deben ser emplazados personalmente, siempre que resulten identificados de los datos que resulten del escrito de interposición o del expediente administrativo «o incluso de la demanda». Estas Sentencias se refieren a recursos contencioso-administrativos ordinarios. Hay una que se refiere al recurso especial de la Ley 62/1978, la Sentencia 102/1983, de 18 de noviembre. La violación constitucional se produjo por no haber dado debida aplicación al art. 8.2 (párrafo segundo) de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre. Del expediente administrativo resultaban perfectamente identificadas otras partes interesadas y se las debía haber emplazado personalmente, fuera por la Administración al remitir el expediente (emplazamiento que realiza in auxilio curiae), fuera por la propia Sala (si la Administración hubiera omitido el cumplimiento de su officium auxiliare). Nuestro caso no es el que acaba de recordarse. El procedimiento administrativo previo fue un procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, que, como tal, carece de interesados o de partes en sentido propio. Admítase, a calidad de pura hipótesis, dice, que no sean sólo interesados los que son en sentido legal, a saber, el «interesado necesario» de los arts. 23 b) y 26 de la Ley de Procedimiento Administrativo y el titular de intereses personales, directos y legítimos iniciador o personado en el procedimiento. Supóngase que interesados son, además, todos aquellos que puedan tener un interés legítimo y directo en el procedimiento, háyanse o no personado en él. Pues bien: El sentido razonable del art. 8.2 no puede ser otro que el de obligar sólo al emplazamiento a los interesados personados o de aquellos titulares de derechos no comparecidos en el supuesto del art. 26 de la LPA. Estos son los que en sentido técnico y legal deban considerarse «todos los interesados en el mismo». La pesquisición administrativa o judicial de interesados directos no personados en el expediente a fin de emplazarlos es incompatible con la urgencia procedimental del recurso contencioso-administrativo de la Ley 62/1978. Por tanto: Interesados, a los efectos del art. 8.2, son sólo los que merezcan conceptuarse como tales en el procedimiento administrativo con arreglo a los arts. 23 y 26 de la LPA. Pero, de acuerdo con la hipótesis, ampliemos el concepto de interesados y aceptemos la inclusión en él de los meros «interesados legítimos y directos» no comparecidos en el procedimiento. Aun en este supuesto tendrá siempre que existir un límite. Ni la Administración ni la Sala pueden dedicarse a examinar interesados potenciales de modo que entorpezcan o hagan desaparecer el carácter urgente, preferente y sumario del que debe gozar la garantía contencioso-administrativa de los derechos fundamentales. Lo más que cabe alargarse a admitir es que el emplazamiento alcance, además a los interesados personados en el procedimiento administrativo, a aquellos interesados que, aun no personados, son identificables como tal ictu oculi, por la simple lectura del expediente administrativo o del escrito de interposición. Del expediente administrativo de elaboración de la Orden y del escrito de interposición del recurso nada hay que haga suponer la existencia de otros interesados, entre los que la COAG resulte identificada concreta y personalmente como tal.

4. El Abogado del Estado, en nombre de la Administración, solicitó el otorgamiento del amparo aduciendo lo siguiente:

A) Es reiterada la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional en interpretación del art. 64 de la LJCA a la luz del 24.1 de la Constitución. Los requisitos que establece el TC para la prosperabilidad del amparo por este motivo son los siguientes: 1.° que el solicitante de amparo sea titular de derechos o intereses legítimos derivados o afectados por el acto impugnado en vía contencioso-administrativa. Son éstos los que como codemandados o como coadyuvantes pueden comparecer en el proceso. En este caso, es obvio que los ahora recurrentes ostentaban un derecho derivado del acto impugnado en vía contencioso-administrativa, al tener derecho a participar en la nueva Comisión; 2.° que el solicitante de amparo sea susceptible de identificación; lo que indudablemente concurre en este caso; 3.° de otro lado, no consta que los ahora recurrentes tuvieran un conocimiento suficiente y fehaciente del proceso contencioso de referencia.

B) Por las razones expuestas, el Abogado del Estado no se opone a la estimación del amparo. Sin perjuicio de ello, entiende esta Abogacía que una decisión estimatoria de amparo no es incompatible con lo prevenido en el art. 127.2 de la LJCA, debiendo así declararlo el Tribunal Constitucional.

5. El Ministerio Fiscal se opuso al otorgamiento del amparo por las siguientes razones:

A) Es cierto que este Tribunal ha declarado la preceptividad de emplazar personalmente a quienes tengan la consideración de parte demandada en un proceso contencioso-administrativo, no bastando la modalidad de emplazamiento edictal que contempla el art. 60 en relación con el art. 64 de la LJCA. Esta doctrina debe estudiarse si es o no aplicable al proceso especial de la Ley 62/1978.

B) En el proceso especial de la Ley 62/1978 no hay publicación edictal y es la Administración la que efectúa la notificación de la remisión del expediente a los interesados. emplazándolos para comparecer ante la Sala. La rapidez de este procedimiento sería incompatible con la publicación en los periódicos oficiales, por lo que no puede decirse que a «falta de previsión esencial» se aplique lo que dice la LJCA. respecto a la publicación.

C) Puede, no obstante, cuestionarse si, pese a todo, debe procederse al emplazamiento personal de quienes puedan tener un interés legítimo en el acto impugnado, incurriendo, en otro caso, en lesión del derecho a la defensa en el proceso judicial, que es presupuesto de una efectiva tutela judicial. Si tenemos presente el objeto y finalidad del recurso especial de la Ley 62/1978, la respuesta también es negativa: dicho procedimiento es válido exclusivamente para la protección de los derechos fundamentales que de modo específico se recogen (luego ampliados por la disposición transitoria tercera de la LOTC) y en él no se pueden hacer valer pretensiones de nulidad por otras razones de los actos impugnados. Si el objeto se reduce a examinar si un derecho fundamental concreto que invoca una persona concreta ha sido vulnerado, poco o más bien nada tienen que decir terceros. No es lo mismo que cuando se impugna por razones de legalidad un acto o disposición administrativos, cuya nulidad sí puede afectar a otros. Razón por la que no es admisible la afirmación de la demanda (f. 5) de que ha sufrido «un gravísimo perjuicio por cuanto queda de nuevo excluida en el ejercicio sindical de representación»; no es cierta esta pretendida exclusión, sobre la que nadie se ha declarado. El Tribunal Supremo en su Sentencia, consecuente con el objeto del procedimiento usado, se ha limitado a declarar indebidamente excluidos a los allí recurrentes, con lesión del derecho a la igualdad, pero no que los colectivos que formaban las comisiones creadas por la Orden ministerial impugnada deban ser eliminados, como quiere entender la parte actora. Si bien se mira, la Sentencia, al declarar el derecho a un trato igual de los reclamantes, está implícitamente afirmando el derecho a permanecer de la Coordinadora ahora recurrente, punto de referencia para declarar la igualdad.

6. Por providencia de fecha 6 de marzo de 1985 se señaló para la deliberación y votación del presente recurso el día 17 de abril siguiente, quedando concluido el 8 de mayo siguiente.

1. El recurso se dirige contra la Sentencia que ha puesto fin al proceso contencioso-administrativo deducido por la Confederación Nacional Española de Cultivadores de Remolacha y Caña Azucareras contra la Orden ministerial que suprime las Comisiones Central y de Zonas de Cultivadores de Remolacha y Fabricantes de Azúcar y crea la Comisión Nacional Azucarera y se funda en que siendo la COAG titular de intereses legítimos reconocidos en aquella Orden, debió ser llamada al proceso, bien mediante el emplazamiento edictal que prescribe el art. 64 de la LJCA, bien mediante el emplazamiento directo, a través de la fórmula que ha inferido este TC para el contencioso-administrativo, del art. 24.1 de la Constitución (Sentencias de 24 de octubre de 1983, 23 de marzo de 1983, 31 de mayo de 1983, etc.) o a través de la modalidad prevista en el art. 8.2 de la Ley 62/1978. Los interesados en el proceso que regula esta Ley son llamados al proceso mediante un emplazamiento que se encomienda a la Administración y que cubre, por lo general, a los interesados que dice el art. 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo (en lo sucesivo LPA), esto es, a los que promuevan el procedimiento como titulares de derechos e intereses legítimos, a los que sin haber iniciado el procedimiento ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en él se adopten y aquellos cuyos intereses legítimos, personales y directos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. Son éstos, los titulares de derechos e intereses legítimos, los que dice el art. 24.1 de la C.E., los que deben ser llamados al proceso cuando en el previo procedimiento administrativo han quedado identificados y, caso de interesados legítimos, se han personado en el procedimiento administrativo para hacer valer en él esos intereses.

2. La regla específica que para el «emplazamiento» en el proceso de la Ley 62/1978 se establece en el art. 8.2 hace inaplicable a este proceso la llamada edictal al proceso, pues cubierto el emplazamiento mediante un régimen especial, la regla de remisión supletoria de la LJCA (art. 6.1 de la mencionada Ley) no es pertinente, según es común entender en la práctica forense y en la doctrina que se han ocupado del tema. No podrá, por ello, verse en la falta de emplazamiento edictal la quiebra de una garantía procesal que pudiera tener repercusión en el cuadro de garantías que constitucionaliza el art. 24.1 de la Constitución pues el emplazamiento previsto en el art. 8.2 de la Ley 62/1978 cubre con ventaja el objetivo de tal acto de comunicación. La cuestión es, desde una perspectiva constitucional, si ha sido incumplido dicho precepto, o si, siendo cumplido en sus propios términos, la interpretación que se hizo es conforme con el mandato ínsito en el art. 24.1 de proscribir la indefensión, y, en su caso, si no habiéndose dado cabal cumplimiento al emplazamiento que prescribe el citado precepto o no ajustándose a una interpretación conforme al art. 24.1, debió suplirse mediante el emplazamiento dispuesto por el Tribunal.

3. La COAG no puede entenderse comprendida en la hipótesis del art. 23 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues no se personó en el procedimiento para hacer factible que éste se entendiera con ella y, de esta suerte, quedar identificada a los efectos del emplazamiento que prescribe el art. 8.2 de la Ley 62/1978 y tampoco tenía que ser llamada al procedimiento administrativo. Nos encontramos, en realidad, en el caso de una disposición de carácter general, y, por tanto, del procedimiento para su elaboración, y en el no tuvo que ser parte procedimental la COAG, pues en tal procedimiento no hay interesados que tengan que ser llamados a adoptar en el mismo la posición de «interesados». La audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones [art. 105 a) de la Constitución] no constituye ni a aquéllos ni a éstas en interesados en el sentido de partes procedimentales necesarias. Se trata de un caso de participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general, directamente o mediante organizaciones de representación de intereses, a las que, aun participando en el procedimiento -que no es el caso de este recurso-, no se les asigna el carácter de parte procedimental (o interesado), con lo que esto entraña a los efectos de su llamada al ulterior proceso contencioso-administrativo.