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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente: doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 284/1984, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Ramón Gorbs i Turbany, contra los arts. 16.1, 18.1 b) y 19 del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, sobre protección a la cinematografía española. Ha comparecido en el conflicto el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. En nombre de la Generalidad de Cataluña, y por escrito de 16 de abril de 1984, el Abogado don Ramón Gorbs i Turbany plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por entender que los arts. 16.1, 18.1 b) y 19 del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, sobre protección de la cinematografía española, vulneran la competencia atribuida a esa Comunidad Autónoma en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como en el Real Decreto 1110/1981, de 27 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de cultura. En consecuencia, solicita de este Tribunal que declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y acuerde la nulidad de los arts. 16.1 y 19 del Real Decreto citado, así como del art. 18.1 b) del mismo, en la medida en que pudiera contener una reserva de competencias ejecutivas para el Estado en Cataluña.

2. El «Boletín Oficial del Estado» núm. 10, de fecha 12 de enero de 1984, publicó el Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, sobre protección a la cinematografía española, que trata de instrumentalizar nuevas medidas que propicien la adecuada producción y comercialización del cine español, y, al mismo tiempo, a refundir, en lo posible, el complejo de disposiciones de distinto rango que integran la legislación en materia de fomento de la cinematografía. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, considerando que los arts. 16.1, 18.1 b), 19 y 20 del mencionado Real Decreto constituían una invasión de las competencias que le reconoce el Estatuto de Autonomía acordó requerir en competencia al Gobierno del Estado, a fin de que derogara los preceptos del Real Decreto citados o le diera la redacción adecuada al caso.

En su reunión del 14 de marzo de 1984, el Consejo de Ministros acordó atender el requerimiento en relación con las pretensiones deducidas respecto de los arts. 18.1 b) y 20 del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, no atendiendo, sin embargo, las relacionadas con los arts. 16.1 y 19 del mismo por entender que se trata de configurar un sistema integrado de protección a la industria cinematográfica constituido por distintos elementos, cuales son la cuota de distribución y de pantalla, cuyo tratamiento separado aislado haría inviable el propio sistema, toda vez que se trata de fomentar y estimular a la industria afectada con carácter general para todo el sector, por cuanto las actividades de producción, distribución y exhibición se realizan en todo el territorio nacional como mercado único. Desatendidos por el Gobierno de la Nación dos de los cuatro extremos a que se contraía el requerimiento, y atendido, a juicio de la Generalidad de Cataluña, sólo parcialmente por lo que respecta al art. 18.1 b), el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, entendiendo que el Gobierno pretende reservarse en el territorio de Cataluña unas competencias que no le corresponden ha planteado el presente conflicto positivo de competencia.

3. El Abogado de la Generalidad de Cataluña estructura los fundamentos jurídicos de su escrito en cuatro apartados que versan sobre: a) Las competencias de la Generalidad en materia de fomento de la cinematografía; b) El art. 16.1 del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre; c) El art. 18.1 b) del Real Decreto 3304/1983, y d) El art. 19 del mismo Real Decreto.

a) En cuanto a la titularidad de competencias en materia de cinematografía, manifiesta, al amparo del art. 148.1, núms. 17 y 19, de la C.E., y del art. 9 del Estatuto de Autonomía, la competencia exclusiva de la Generalidad en la materia de cultura, ocio y espectáculos en los que habría de concebir, incluída la cinematografía. Esa competencia exclusiva, es decir, la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre una materia como la cinematografía, no puede ser desgajada sin quebrar su unidad conceptual y competencial. Pese a que el Tribunal Constitucional ha sostenido que la cultura es algo de la competencia propia e institucional, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas (STC de 5 de abril de 1984), también reconoce que en materia cultural la acción autonómica es algo inherente a la Comunidad y la posible acción del Estado sobre la materia no puede cerrar el camino a la acción de fomento de la cinematografía por parte de la Generalidad. Además, la referida Sentencia expresamente dice que no prejuzga ni el alcance del ejercicio de las competencias que pueden tener determinadas Comunidades Autónomas, dado el carácter concurrente de las competencias estatales y comunitarias en el ámbito cultural, ni la solución de futuros conflictos de competencias planteados al respecto y tan sólo examinó, con argumentos muy específicos para proclamar la competencia estatal, la calificación de películas como de arte y ensayo y de películas «X», extrayendo de razones muy concretas y específicas para que se residencien en el Estado estas competencias. Resulta claro que los títulos competenciales que sirvieron en aquel caso para afirmar la competencia del Estado, no pueden ser utilizados en este momento, pues las competencias que ahora se discuten se concretan en una acción de fomento de la cinematografía que ni comportan medidas de carácter fiscal ni entrañan limitación alguna a derechos a los que haya de garantizarse un contenido básico en todo el territorio, como ocurría en el caso de las citadas calificaciones.

El Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre traspasos de funciones y servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de cultura puntualiza que corresponden a la Generalidad todas las funciones y servicios que ostentaba la Administración del Estado en materia de cinematografía, sin otras excepciones que las relacionadas con los ámbitos estatal e internacional y al Fondo de Protección a la Cinematografía respecto del que sólo se transfiere a la Generalidad el porcentaje de la parte del Fondo destinado a subvencionar películas de especial calidad y especial para menores. De esta suerte habría de reconocerse la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia cinematográfica y salvo títulos competenciales muy específicos, perfectamente definidos y de singular constitución, correspondería a la Generalidad el ejercer en su territorio la acción de fomento sobre la cinematografía, tanto en la vertiente de fomento de la cultura, como en la de fomento de los espectáculos a los que también se anuda la actividad de producción y proyección de películas.

Además en los temas objeto de discusión, se ha llevado ya a cabo por la Generalidad el uso de estas competencias, mediante el Decreto 163/1982, de 10 de junio, que, en el marco de las previsiones generales de la Ley 3/1980, de 10 de enero, y en tanto el Parlamento de Cataluña no legisle sobre las materias que le son propias, ha establecido que el Departamento de Cultura y Medios de Comunicación de esta Comunidad .Autónoma velará por el cumplimiento, respecto de las empresas radicadas en Cataluña, de lo que dispone la Ley 3/1980, de 10 de enero, en lo relativo a las cuotas de pantalla y de distribución cinematográfica. Se mantiene en conclusión la competencia de la Generalidad en su territorio del ejercicio de las potestades ejecutivas que materializan las llamadas actuaciones de fomento sobre la cinematografía.

b) El art. 16.1 del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, dispone que el Ministerio de Cultura será el único órgano competente para la concesión de las licencias de doblaje de las mismas a cualquier lengua oficial de España. Dicho Real Decreto es una reproducción textual del art. 3.1 del Real Decreto 1864/1980, de 11 de julio, y, por tanto, ha pasado por alto tanto las competencias en materia de cultura y espectáculos de la Generalidad de Cataluña, como también el que entre uno y otro Real Decreto se produjo el traspaso de competencias y servicios en materia de cinematografía del Estado a la Generalidad. La Generalidad promulgó el Decreto de 10 de junio de 1982 en el que dispone que la concesión de licencias de doblaje de películas extranjeras a las Empresas distribuidoras domiciliadas en Cataluña corresponde al Departamento de Cultura y Medios de Comunicación, sin perjuicio de las competencias que incumben a otros departamentos o Ministerios por razón de la importación de películas. El art. 16.1 del Real Decreto 3304/1983 ha pretendido derogar y dejar sin efecto lo dispuesto en el citado art. 4 del Decreto de la Generalidad cuando la Administración del Estado carece de competencia para derogar una normativa autonómica producida en el ejercicio legítimo de unas potestades directamente derivadas de la Constitución y del Estatuto de Autonomía. La Administración del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo contra la citada Resolución y fue desestimado por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, entendiendo que la disposición impugnada no modificaba sustancialmente la Ley 3/1980, de 10 de enero, y que contenía una regulación de desarrollo de la misma. Como razones adicionales se indican que la concesión de la licencia de doblaje es un típico acto de ejecución en relación a la cinematografía que corresponde a la Generalidad de Cataluña; que no es cierto el argumento de que la protección de la cinematografía constituya un sistema integrado cuyo funcionamiento obligue a un tratamiento global en el que no puedan aislarse los elementos que la componen como las cuotas de pantalla y distribución y la calificación de películas de especial interés, y que la naturaleza integrada del sistema de protección de la cinematografía española no puede considerarse afectada por el hecho de que la ejecución de las medidas que la configuran se lleve a cabo por los órganos de las Comunidades Autónomas, pues lo que pretende integrarse es el sistema y no los actos de difusión del mismo.

c) Respecto al art. 18.1 b) del Real Decreto 3304/1983, se sostiene que, de acuerdo al art. 9 del Estatuto de Autonomía, la Generalidad es «la única Administración competente para establecer, con efectos para todo el Estado, el interés de las películas producidas por empresas que ejerzan su actividad en el territorio de su jurisdicción»». La calificación de películas de especial interés por parte de la Generalidad habrá de surtir efectos en todo el territorio del Estado, a los fines de las medidas de fomento de la llamada cuota de pantalla, como expresión de una competencia exclusiva legítimamente ejercida. Por ello entiende que el art. 18.1 b) del Real Decreto 3304/1983 invade las competencias de la Generalidad en la medida en que el Gobierno, que ha de efectuar su aplicación, se ha reservado en el territorio de Cataluña unas amplias potestades legislativas de las que carece, con arreglo a la Constitución y al Estatuto de Autonomía.

d) Respecto al art. 19 del Real Decreto 3304/1983, entiende la Generalidad de Cataluña ser la única Administración competente para calificar como especialmente adecuada para la infancia, y a los efectos de la cuota de pantalla, las películas producidas por empresas que ejerzan su actividad en el territorio de Cataluña, aun más si se tiene en cuenta que esta calificación de películas, especialmente adecuadas para la infancia, no guardan relación con las medidas restrictivas para la protección de menores que se arbitraron en la Ley 1/1982, de 24 de febrero, a propósito de las películas «X», y cuya aplicación corresponde al Estado.

4. Por providencia de la Sección Tercera, de 25 de abril de 1984, este Tribunal acuerda tener por formalizado el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalidad de Cataluña y dar traslado al Gobierno de la Nación.

5. El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, afirma que ningún problema debería plantearse con el art. 18.1 b) del Real Decreto 3304/1983, puesto que el requerimiento, en relación con el mismo, ha sido debidamente atendido, reconociéndose a la competencia de la Generalidad para calificar a una película «de especial interés cinematográfico», aunque el Estado se haya reservado análoga facultad para ser ejercida con efectos sobre todo el territorio nacional. Pese a que la Generalidad entiende que ello invade sus competencias, la postura del Gobierno se acomoda plenamente a la doctrina de la Sentencia de este Tribunal de 5 de abril de 1984, según la cual en materia de cultura, se produce una concurrencia de competencias estatal y autonómica ordenada a la preservación y estimulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente. En el caso de las películas, especialmente adecuadas para la infancia (art. 19 del Real Decreto 3304/1983), la finalidad de la norma se orienta «a la protección de un bien constitucionalizado como es la protección de la infancia» (STC 5 de abril de 1984), aquí, a través de medidas positivas de fomento. La protección de la infancia correspondería al Estado, y, en función de ello, la competencia para la calificación a que se refiere el art. 19 del Real Decreto 3304/1983, o, subsidiariamente, por las mismas razones que para el art. 18.1 b), reconocer competencias concurrentes del Estado y la Generalidad.

El establecimiento por la Ley 3/1980, de 10 de enero, de cuotas de distribución, tiende a proteger y fomentar la industria cinematográfica española y estimular el incremento de las producciones nacionales. El art. 16.1 del Real Decreto 3304/1983 reitera al atribuirla al Ministerio de Cultura, esta competencia, cuya justificación se encuentra en las competencias que corresponden al Estado en materia de ordenación y de coordinación de la economía, en la primera, que ampara la fijación que nadie discute de la competencia del Estado para fijar la cuota de pantalla y distribución, y en la segunda, la concesión de la licencia de doblaje «por entender que el mercado cinematográfico en todo el territorio nacional es un mercado único», que responde a la «unidad del orden económico nacional» (STC 1/1982, de 28 de enero), y con esta reserva de competencias trata de lograrse la coordinación, o sea, «la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema» (STC 32/1983, de 28 de abril) para lo que tiene competencia el Estado conforme al art. 149.1.13.

5. Por providencia de 16 de junio de 1987 se señalo el día 25 de junio siguiente para la deliberación y votación del presente conflicto.

II. Fundamentos jurídicos

1. La Generalidad de Cataluña ha planteado el presente conflicto por entender que las atribuciones concedidas a la Administración del Estado por determinados preceptos del Real Decreto 3304/1983 sobre medidas de fomento de la cinematografía española han desconocido competencias propias de la misma y suponen la asunción indebida por el Estado de competencias que, en lo que se refiere a la industria cinematográfica catalana, son propias y exclusivas de la Generalidad de Cataluña.

Según el Abogado de la Generalidad la resolución del problema competencial aquí planteado requeriría determinar, con carácter previo, las competencias respectivas del Estado y de la Generalidad en materia de fomento de la cinematografía. Sin embargo, esta determinación genérica y previa de competencias relativas al fomento de la cinematografía no es posible, pues se produce en esta materia un entrecruzamiento de diversos títulos, que en cada supuesto concreto de controversia habrían de ser valorados para decidir cuál sería el prevalente, en función del objeto y de la finalidad de las disposiciones y actos traídos al conflicto, dadas las conexiones existentes que puedan llevar a matizar o a negar, según el contenido concreto de esas disposiciones y actos, la competencia respectiva sea del Estado sea de la Comunidad Autónoma en la materia.

Ha de constatarse, así, que las atribuciones que, en aplicación de la Ley 3/1980, de 10 de enero, conceden los artículos del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, reivindicadas en el presente conflicto, afectan a aspectos muy diversos. relativos todos ellos a la protección del cine español, que tratan de propiciar tanto la producción de películas españolas, como su comercialización; esto es, distribución y exhibición. Se refiere, pues, este Real Decreto al fenómeno cinematográfico desde diversos aspectos, y no sólo en su relevancia cultural o de espectáculo, sino también teniendo en cuenta su trascendencia económica, e incluso su impacto sobre el comercio internacional. Por otro lado, aun cuando se habla genéricamente de «protección a la cinematografía española», la «expansión del cine español» se persigue no sólo mediante ayudas a la financiación de películas, y por ello, relacionadas con el momento de la producción -«para propiciar la creación de una auténtica industria cinematográfica», como se dice en el preámbulo del Real Decreto-, sino mediante la regulación del mercado cinematográfico manteniendo unas cuotas de distribución y de cuotas de pantalla, a través de las cuales se trata, fundamentalmente, de limitar, en el momento de la distribución y de la exhibición, la competencia de las películas extranjeras.

No cabe duda que la materia de la regulación del mercado cinematográfico para proteger la producción cinematográfica española frente a la extranjera, puede ser incluida dentro de la competencia que el art. 149.1.13 reconoce al Estado para establecer las bases de la actividad económica. En el presente conflicto no se discute esa competencia reguladora, sino una serie de facultades que para ejecutar determinadas medidas incluidas en el citado Real Decreto, el mismo reconoce a la Dirección General de Cinematografía. La Generalidad estima que tales competencias ejecutivas le corresponden, y niega la competencia que el propio Estado se atribuye al respecto. El que la competencia estatal reguladora en esta materia tenga por base el título competencial de fijación de bases de una actividad económica, no significa que, a su vez, el ejercicio de competencias de ejecución deba basarse también en ese título o competencial, pues en una materia como la cinematográfica, pueden entrecruzarse también una diversidad de títulos, como la cultura, el ocio, los espectáculos, etcétera, de forma que el reparto competencial no puede hacerse respecto al conjunto de las facultades y competencias ejecutivas previstas en la disposición objeto del conflicto, sino que resulta necesario el análisis concreto de los artículos sobre los que versa el conflicto para decidir la titularidad de las competencias controvertidas, que aquéllos atribuyen al Estado.

Las pretensiones deducidas en el presente conflicto pueden ser agrupadas para su examen en dos núcleos temáticos diferentes. El primero se refiere a la competencia para declarar, con efectos para la llamada cuota de pantalla, a las películas españolas como «de especial interés» [art. 18.1 b)], o como especialmente adecuadas para la infancia (art. 19), ambos del Real Decreto 3304/1983. En segundo lugar, habrá de examinarse la cuestión relativa a la competencia para la concesión de las llamadas licencias de doblaje-, que se relacionan con las llamadas cuotas de distribución (art. 18.1, Real Decreto 3304/1983).

2. Según el art. 18.1 del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, las salas de exhibición cinematográfica estarán obligadas a programar la exhibición de películas españolas, en forma tal que en cada cuatrimestre se haya observado una determinada proporción entre los días de exhibición de películas españolas y de películas extranjeras en versión doblada a cualquier lengua española.

Esta proporción varía según la antigüedad de la película española, de manera que a las películas con mayor antigüedad se le aplica una proporcionalidad realmente menos ventajosa para el exhibidor, lo que indirectamente desanima su proyección respecto a las películas españolas más recientes, a las que trata de favorecer así esa regulación. Sin embargo, ciertas películas españolas menos recientes pueden gozar de las ventajas en cuota de pantalla de las películas con menos de cuatro años de antigüedad, cuando así lo determine la autoridad administrativa por el «especial interés cinematográfico» de dicha película.

El párrafo b) de este art. 18.1 atribuye a la Dirección General de Cinematografía esta determinación o declaración. Frente a ello la Generalidad de Cataluña sostiene que es la única Administración competente para establecer, con efectos para todo el Estado, el interés de las películas producidas por empresas que ejerzan su actividad en el territorio de su jurisdicción, y ello por ostentar competencias en materia de cultura y espectáculos de acuerdo a lo previsto en la Constitución y en su Estatuto.

Además, el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre transferencias en materia de cultura, puntualizó que correspondían a la Generalidad todas las funciones y servicios que ostentaba la Administración del Estado en materia de cinematografía. La Generalidad defiende su competencia, respecto a las películas producidas en Cataluña, y sostiene que los efectos de su declaración se extienden a todo el territorio del Estado a los fines de las medidas de fomento de la llamada cuota de pantalla como expresión de una competencia ejecutiva legítimamente ejercida. Al mismo tiempo niega la competencia del Estado al respecto.

Por su parte el Estado admite la existencia de una competencia al respecto de la Generalidad de Cataluña, pero «sobre su ámbito interno y sin perjuicio de que el Gobierno se reserve análoga facultad para ser ejercida con efectos sobre todo el territorio nacional», es decir, admite parcialmente una competencia a la Generalidad Catalana, circunscrita en sus efectos a su propio territorio, pero a su vez mantiene la competencia del Gobierno de la Nación para aquellas declaraciones que hayan de producir sus efectos en todo el territorio del Estado.

Los puntos controvertidos se refieren, pues, no sólo a la titularidad exclusiva o no de la competencia, sino también al alcance territorial de los efectos del ejercicio de las competencias. Como ha sostenido este Tribunal en su STC 149/1985, en la determinación de las competencias sobre cinematografía el entrecruzamiento de diversos títulos requiere complicadas valoraciones atendiendo al objeto y a la finalidad de la materia debatida. En el caso presente la excepción al régimen normal de cuota de pantalla sacrifica un interés económico productivo en favor de un particular interés cultural, el cinematográfico, pues son los valores cinematográficos, como manifestación artística y espectáculo, los únicos que aquí se toman en consideración.

El título competencial a tomar en cuenta, en consecuencia, es el de cultura. En relación con la cultura, y precisamente respecto al cine, ha afirmado este Tribunal en relación con el art. 149.2 de la Constitución que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, afirmando la existencia en principio de una concurrencia no excluyente del Estado y de la Comunidad Autónoma para la preservación y estímulo de los valores culturales del cine, habiendo afirmado tanto que la acción de la Comunidad Autónoma no impide la competencia estatal para preservar el patrimonio cultural común y para lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias (STC 49/1984, de 5 de abril), como que las exigencias de unidad de normación en la materia no impiden la existencia de competencias de la Generalidad de Cataluña, cuyo ejercicio para nada lesiona y menoscaba las competencias estatales (STC 157/1985, de 15 de noviembre).

En función de ello resulta evidente que la actividad relativa a la declaración de especial interés cinematográfico, puede estimarse que entra dentro de las facultades en materia de cinematografía que, de acuerdo a los arts. 9.4 y 31 del Estatuto de Cataluña, corresponden a la Generalidad de Cataluña.

En relación con el alcance territorial del ejercicio de las competencias, puesto que lo que se protege, sobre todo, es la exhibición de películas de especial interés, el punto de conexión a tomar en cuenta debe ser el del momento de la exhibición, atribuyéndose así competencia a la Comunidad Autónoma en relación con los locales cinematográficos dentro de Cataluña, respecto de cuya exhibición puede valorar su propio interés cultural, y ello al margen o con independencia del lugar donde la película se haya producido o donde radique la empresa productora. Al ser un problema relacionado con la exhibición, debe estimarse que la competencia de la Generalidad de Cataluña limita sus efectos al territorio de la Comunidad Autónoma. Ello permite, además, que las demás Comunidades Autónomas también dotadas de competencia en la materia, aunque no cuenten con una infraestructura productora cinematográfica, puedan llevar a cabo también una política cultural propia en materia de cinematografía dentro de su propio territorio. En consecuencia, ha de reconocerse la competencia de la Generalidad de Cataluña para realizar tal declaración en relación con las películas, sea cual sea su lugar de producción, que se exhiban dentro del territorio de Cataluña.

Según la Generalidad, el limitado alcance territorial de esta atribución competencial podría limitar la operatividad y la viabilidad de las medidas de fomento de cine de calidad. Pero con ello implícitamente se está reconociendo que se trata de una cuestión que precisa de tratamiento general, que requiere también la intervención administrativa directa del Estado para preservar el patrimonio cultural común y para lograr una efectividad que no puede conseguirse desde la instancia autonómica, pues aquí se trata no sólo de regular el mercado cinematográfico español, sino de fomentar específicamente la proyección de películas españolas de calidad. Por ello debe reconocerse la competencia del Estado para poder llevar a cabo tal declaración. con efectos en todo el territorio nacional, competencia que no impide, ni debe lesionar las atribuciones de la Comunidad Autónoma (STC 157/1985, de 15 de noviembre).

3. De acuerdo con el art. 19 del Real Decreto 3304/1983 «cada día de exhibición de una película española que el Ministerio de Cultura califique como especialmente adecuada para la infancia se computará como dos de exhibición a efectos del cumplimiento de la cuota de pantalla». Sobre este articulo la Generalidad estima también ser la única Administración competente para calificar como especialmente adecuadas para la infancia las películas producidas por empresas que ejerzan su actividad en el territorio de Cataluña. El Letrado del Estado no sólo mantiene la competencia del Estado al respecto, sino además con carácter exclusivo y excluyente por entender que al afectar el tema a la «protección a la infancia»» carecería de competencia al respecto la Generalidad, aunque subsidiariamente afirma que «cuanto menos deben reconocerse competencias concurrentes tanto al Estado como a la Generalidad».

Resulta evidente que con esta medida, y con la consecuente calificación se trata de promocionar y fomentar la existencia de películas españolas que tengan como destinatarios cualificados a los menores. El fomento y ayuda de un cine especialmente apto para la infancia no se incardina en los límites a las libertades de expresión y comunicación que establece el art. 20.4 de la Constitución para «la protección de la juventud y de la infancia», como parece entender el Letrado del Estado cuando trata de defender la competencia del Gobierno. No se dan aquí las razones que la STC 49/1984 y, más recientemente, la STC de 2 de junio de 1987 han tenido en cuenta para afirmar la competencia exclusiva del Estado en la clasificación de las películas «X». La competencia objeto del conflicto, reconocida en el art. 19 no se refiere a normas restrictivas y de policía, sino al estímulo de la exhibición, e indirectamente de la producción de películas idóneas para los niños, fomentando así específicamente la cultura para la infancia.

En consecuencia, se trata de una competencia que se integra también dentro del título correspondiente a cultura, por lo que pueden reiterarse aquí los argumentos utilizados en el fundamento anterior. Es decir, debe reconocerse como de la competencia de la Generalidad de Cataluña, y sólo con efectos en el territorio de Cataluña, para calificar como películas adecuadas para la infancia, aquellas películas que, al margen del lugar de su producción, se exhiban en Cataluña. Pero debe reconocerse también la competencia del Estado para seguir ejerciendo, con efectos sobre todo el territorio nacional, las facultades que le reconoce el art. 19 del Real Decreto 3304/1983, aunque no con el carácter exclusivo y excluyente que ha defendido la representación del Estado.

4. El art. 16.1 del Real Decreto 3304/1983 establece que el Ministerio de Cultura será el único órgano competente para la concesión de las licencias de doblaje de películas extranjeras a cualquier lengua oficial de España, y la atribución de esta competencia también se discute en el presente conflicto de competencia. Tanto el Estado como la Generalidad (respecto a las empresas distribuidoras domiciliadas en Cataluña) sostienen que esta competencia les corresponde en exclusiva.

La competencia cuestionada se refiere a medidas relativas a las cuotas de distribución. Estas cuotas, legalmente impuestas, suponen para quien quiera realizar el doblaje y distribución de películas extranjeras, la carga de distribuir al mismo tiempo una película española, en una proporción que toma en cuenta los ingresos brutos de taquilla de esa película española. Ese distribuidor. en función de esos ingresos, podrá llegar a obtener la concesión de hasta cuatro licencias de doblaje y de distribución de películas extranjeras por cada película española a distribuir o efectivamente distribuida.

La concesión de la licencia de doblaje es así la ejecución de una medida de protección de la industria cinematográfica española como tal. Pues la imposición de cuotas de distribución tiene una finalidad económica, y ello aun a costa de los valores culturales y de espectáculo de la cinematografía extranjera, cuyas posibilidades de exhibición se limitan con este tipo de medidas. Los aspectos económicos -incluso de comercio exterior por las posibilidades de exportación de nuestra producción cinematográfica- se entrecruzan e incluso predominan sobre los específicamente culturales, aunque las medidas tengan repercusión también en el ámbito cultural y de espectáculos, cuestión esta de la que no hemos de ocuparnos en el presente conflicto.

Según la Generalidad de Cataluña la promulgación del Real Decreto 3304/1983 sería un intento de derogar y dejar sin efecto el art. 4 del Decreto de la Generalidad de 10 de junio de 1982 que dispone que la concesión de licencias de doblaje de películas extranjeras a las empresas distribuidoras domiciliadas en Cataluña corresponde al Departamento de Cultura y Medios de Comunicación de la Generalidad, Decreto que la jurisdicción contencioso-administrativa ha estimado compatible con la Ley 3/1980, de 10 de enero. Sin embargo, no se discute en este conflicto positivo de competencia la facultad normativa del Estado en la ordenación de medidas de fomento de la industria cinematográfica, cuestión que tampoco podría entenderse resuelta definitivamente por una Sentencia de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo que además, en el presente caso expresamente afirma que no se debatía en la misma la competencia de la Generalidad, sino sólo la compatibilidad del precepto reglamentario catalán con la norma legal del Estado, desde la sola perspectiva de la relación Ley-reglamento de ejecución.

El tema de la discusión es sólo el de la competencia para la concesión de licencias de doblaje, supeditada por la legislación del Estado a la distribución de películas españolas. Según la Generalidad se trataría de un típico acto de ejecución en relación con la cinematografía. El tema afectaría además a la competencia colateral de garantizar el uso del idioma catalán. Se sostiene que no es aceptable que la protección de la industria cinematográfica sea un sistema integrado cuyo funcionamiento obligue a un tratamiento global e impida que la ejecución de las medidas que lo configuran sea llevado por los órganos de la Comunidad Autónoma, pues lo que pretende integrarse es el sistema y no los actos de ejecución del mismo.

Para la Generalidad la protección de la cinematografía nacional y la propia unidad del sistema quedarían suficientemente asegurados con el establecimientos y la exigencia de este condicionamiento legal para la concesión de licencias, reconociéndose así que como política de protección de la industria cinematográfica y restrictiva de la exhibición de películas no producidas en España, se enmarca dentro de las competencias reguladoras que corresponden a los órganos centrales del Estado.

El Letrado del Estado defiende la competencia exclusiva del Gobierno alegando las disfunciones que pudieran producirse con un tratamiento separado o aislado del tema de la cuota de distribución; ello podría implicar la inviabilidad del sistema mismo de medidas de fomento y estímulo a la industria afectada que han de operar para todo el sector y que se llevan a cabo en todo el territorio nacional como mercado único, y para proteger la industria cinematográfica española frente a la competencia internacional. Además, al depender el número de licencias de los ingresos brutos en taquilla que se obtengan por la proyección de la película española objeto de distribución, la Administración habrá de controlar la iniciación del rodaje de esa película, y posteriormente la existencia de los ingresos brutos en taquilla, así como el haber pagado las tasas devengadas por anteriores licencias. Por ello alega la representación del Estado que dentro de la competencia de coordinación estatal se integraría esta concesión de licencias de doblaje.

Según resulta del art. 16, objeto del conflicto, se trata de una facultad reglada en cuanto que se tiene «derecho a la obtención»» de un máximo de cuatro licencias por cada película española distribuida y en función del importe de los ingresos brutos de taquilla de esa película española. No cabe duda del significado económico de la medida que supone incluso el sacrificio del posible interés cultural por un mayor acceso a la cinematografía no española, en favor del interés de fomentar una actividad productiva económica, aunque de contenido y significado cultural. La protección de la cinematografía nacional, la propia unidad del sistema, y el tratamiento general en su conjunto, quedan suficientemente asegurados con el establecimiento y exigencias de este condicionamiento legal para la concesión de licencias. Sin embargo, dado el carácter estrictamente reglado de la decisión, para la que no cabe margen alguno de discrecionalidad, no existe razón alguna para negar la actuación administrativa directa de carácter reglado de los órganos autonómicos, que tienen asignada la competencia ejecutiva en materia de industria, en este caso cinematográfica, sin que ello suponga un obstáculo para el funcionamiento y la viabilidad del sistema mismo de la cuota de distribución. A ello se une la existencia de competencias atribuidas al Ministerio de Economía y Hacienda en lo relativo a la importación de películas extranjeras, lo que permite a la Administración del Estado una intervención respecto a los temas que afectan al comercio internacional.

Tampoco son razones suficientes para excluir la competencia de la Generalidad, la necesidad de que el órgano que concede la licencia compruebe el pago de las tasas devengadas por anteriores licencias, o el efectivo rodaje de una película, incluso en el caso de que la Empresa productora estuviera domiciliada fuera de Cataluña, o el control del volumen de ingresos de taquilla. Estas dificultades que pudieran existir, en primer lugar no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica, para justificar la negación o supresión de esa competencia. Al contrario, la existencia de competencias de ejecución autonómica supone la necesidad de establecer los instrumentos de coordinación y colaboración de las Administraciones Públicas implicadas, en este caso el Ministerio de Cultura y el órgano correspondiente de la Generalidad de Cataluña, no excluyéndose respectivamente uno y otro para esta necesaria coordinación y colaboración. Como ha dicho la Sentencia de este Tribunal de 4 de julio de 1985 la necesidad de asegurar la acción conjunta, la información recíproca y la maximización de la eficacia no crea en sí mismo competencia alguna para el Estado ni puede ser utilizada en consecuencia por éste para limitar indebidamente las competencias de las Comunidades Autónomas. Más bien la coordinación cuenta con la «obligada colaboración» de las Administraciones Públicas implicadas, como prius, tanto lógico como jurídico, pues sin colaboración de los entes a coordinar ninguna coordinación es posible.

Aunque la competencia debatida tenga relación tanto con la materia de espectáculos como con la de cultura, lo cierto es que la perspectiva económica de la medida es la predominante, y por ello puede estimarse incluida dentro de las competencias que a la Generalidad de Cataluña le reconoce el art. 12.1.2 de su Estatuto. Sin embargo, no resulta relevante al respecto la alegación por la Generalidad de una competencia para garantizar la normalización del uso del castellano y del catalán en Cataluña, puesto que la exigencia de licencia de doblaje, responde a una finalidad predominantemente económica productiva.

Precisamente por este carácter económico de la medida -que trata de conseguir que se produzcan películas españolas, e indirectamente favorecer su comercialización-, el punto de conexión es el de la producción y el de la distribución, no el de la exhibición. En consecuencia debe entenderse, dejando a salvo las competencias atribuidas al Ministerio de Economía y Hacienda en lo relativo a la importación de películas extranjeras y sin perjuicio de las funciones de coordinación que correspondan al Ministerio de Cultura, que corresponde a la Generalidad de Cataluña, en relación con las empresas distribuidoras allí domiciliadas la competencia para la concesión de licencias de doblaje de películas extranjeras en cualquier lengua oficial de España.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.° Declarar que la titularidad de la competencia controvertida para calificar «de especial interés películas españolas de más de cuatro años de antigüedad» [art. 18.1 b), Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre] corresponde a la Generalidad de Cataluña respecto a las películas que se exhiban en Cataluña, siendo competencia del Estado realizar tal calificación con efectos para todo el territorio nacional.

2.° Declarar que la titularidad para calificar como especialmente adecuadas para la infancia una película española (art. 19 Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre) corresponde a la Generalidad de Cataluña respecto a las películas que se exhiban en Cataluña, siendo competencia del Estado realizar tal calificación con efectos para todo el territorio nacional.

3.° Declarar que la titularidad de la competencia para la concesión a las empresas distribuidoras domiciliadas en Cataluña de las licencias de doblaje de películas extranjeras en cualquier lengua oficial de España (art. 16.1 del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre) corresponde en exclusiva a la Generalidad de Cataluña.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veinticinco de junio de mil novecientos ochenta y siete.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados

Don Francisco Tomás y Valiente, doña Gloria Begué Cantón, don Ángel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer y don Luis López Guerra.

Número y fecha BOE [Núm, 163 ] 09/07/1987
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 25.06.1987
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con los artículos 16.1, 18.1 b) y 19 del Real Decreto 3.304/1983, de 28 de diciembre, sobre protección a la cinematografía española

  • 1.

    Como ha sostenido este Tribunal en su STC 149/1985, en la determinación de las competencias sobre cinematografía el entrecruzamiento de diversos títulos requiere complicadas valoraciones atendiendo al objeto y a la finalidad de la materia debatida.

  • 2.

    En relación con la cultura, y precisamente respecto al cine, ha afirmado este Tribunal en relación con el art. 149.2 C.E. que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, afirmando la existencia en principio de una concurrencia no excluyente del Estado y de la Comunidad Autónoma para la preservación y estímulo de los valores culturales del cine, habiendo afirmado tanto que la acción de la Comunidad Autónoma no impide la competencia estatal para preservar el patrimonio cultural común y para lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias (STC 149/1984), como que las exigencias de unidad de normación en la materia no impiden la existencia de competencias de la Generalidad de Cataluña, cuyo ejercicio para nada lesiona y menoscaba las competencias estatales (STC 157/1985).

  • 3.

    Como ha dicho la STC 80/1985, la necesidad de asegurar la acción conjunta, la información recíproca y la maximización de la eficacia no crea en sí misma competencia alguna para el Estado ni puede ser utilizada en consecuencia por éste para limitar indebidamente las competencias de las Comunidades Autónomas. Más bien la coordinación cuenta con la «obligada colaboración» de las Administraciones Públicas implicadas como un «prius», tanto lógico como jurídico, pues sin colaboración de los entes a coordinar ninguna coordinación es posible.

  • Disposiciones generales impugnadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre. Medidas de fomento de la cinematografía española
  • Artículos 16.1, 18.1 b), 19 (delimita)
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 20.4, f. 3
  • Artículo 149.1.13, f. 1
  • Artículo 149.2, f. 2
  • Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre. Estatuto de Autonomía de Cataluña
  • Artículo 9.4, f. 2
  • Artículo 12.1.2, f. 4
  • Artículo 31, f. 2
  • Ley 3/1980, de 10 de enero. Cuotas de pantalla y distribución cinematográfica
  • En general, ff. 1, 4
  • Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero. Traspasa servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de libro y bibliotecas, cinematografías, música y teatro, patrimonio histórico-artístico, promoción socio-cultural, difusión cultural y fundaciones y asociaciones culturales
  • En general, f. 2
  • Decreto de la Generalidad de Cataluña 163/1982, de 10 de junio. Cuota de pantalla y de distribución cinematográfica
  • Artículo 4, f. 4
  • Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre. Medidas de fomento de la cinematografía española
  • En general, ff. 1, 4
  • Artículo 16, f. 4
  • Artículo 16.1, f. 4
  • Artículo 18.1, ff. 1, 2
  • Artículo 18.1 b), ff. 1, 2
  • Artículo 19, ff. 1, 3
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Identificadores
  • Visualización
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