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Spanish Constitutional Court

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra y don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1.809/88, interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega y asistida del Letrado don Enrique Lillo Pérez, contra el Real Decreto 518/1987, de 15 de abril, sobre prestación de servicios mínimos por "Unión Eléctrica Fenosa, S.A.", y contra la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1988. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Doña Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, interpone el 11 de noviembre de 1988 recurso de amparo contra el Real Decreto 518/1987, de 15 de abril, sobre prestación de servicios mínimos por "Unión Eléctrica Fenosa, S.A.", con motivo de la huelga prevista, y la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 29 de junio de 1988.

2. La demanda se basa en los siguientes hechos:

a) En el marco de la negociación de un nuevo convenio colectivo, en la empresa "Unión Eléctrica Fenosa, S.A." se convocó huelga, dictándose el Real Decreto 518/1987, de 15 de abril, sobre prestación de servicios mínimos por "Unión Eléctrica Fenosa, S.A.", "con motivo de la huelga prevista".

El Real Decreto citado dice:

"El servicio público de suministro de energía eléctrica es de carácter esencial para los intereses generales y, por consiguiente, no puede ser interrumpido por el ejercicio del derecho de huelga.

Por esta razón, es imprescindible conjugar el interés general con los derechos de los trabajadores afectados, adoptando las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de aquel servicio público, permitiendo, a la vez, que el mayor número posible de estos trabajadores pueda ejercer su derecho a la huelga.

En su virtud, en aplicación de lo previsto en el art. 10, párrafo segundo, del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, teniendo en cuenta la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981, sobre el recurso de inconstitucionalidad núm. 192/1980, y en particular el párrafo e), en su apartado segundo, así como la sentencia de 17 de julio de 1981 del mismo Tribunal, a propuesta del Ministro de Industria y Energía, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 15 de abril de 1987, dispongo:

Artículo 1. Las situaciones de huelga que afecten al personal que presta sus servicios en "Unión Eléctrica-Fenosa, Sociedad Anónima" para el servicio público de suministro de energía eléctrica en las provincias de Madrid, Toledo, Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Avila, Segovia, León, Zamora y Asturias y, en su caso, en las Empresas filiales de la misma que sean afectadas por la misma situación de huelga, se entenderán condicionadas al mantenimiento de los servicios esenciales.

Artículo 2. Los servicios esenciales mínimos a que se refiere el artículo anterior serán los siguientes:

- La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos reglamentarios en todas las instalaciones afectas a servicio público de suministro de energía eléctrica.

- Se mantendrán disponibles las centrales nucleares, hidroeléctricas y de carbón.

En caso de ser necesario el funcionamiento de alguna de las centrales anteriores para garantizar la cobertura del sistema eléctrico nacional, las órdenes emitidas por el Centro de Control Eléctrico de "Red Eléctrica de España, Sociedad Anónima", deberán contar previamente con la aprobación de la Delegación del Gobierno en la Explotación del Sistema Eléctrico.

- Las instalaciones de transporte, transformación y distribución, así como las auxiliares a aquéllas, deberán disponer del mantenimiento y control necesarios para garantizar la continuidad del suministro de energía eléctrica, en los niveles de tensión y energía reactiva adecuados.

La Empresa determinará, con carácter estricto, y oído el Comité de Huelga, el personal necesario para cubrir los servicios señalados.

Artículo 3. Los paros y alteraciones en el trabajo por parte del personal necesario para el mantenimiento de los servicios esenciales mínimos determinados en el artículo anterior, serán considerados ilegales a los efectos del art. 16.1 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo.

Artículo 4. Los artículos anteriores no supondrán limitación alguna de los derechos que la normativa reguladora de la huelga reconozca al personal en dicha situación, ni tam poco respecto de la tramitación y efectos de las peticiones que la motiven.

Artículo 5. El presente Real Decreto entrará en vigor el mismo día de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

b) La Confederación Sindical de Comisiones Obreras interpuso recurso contencioso-administrativo, tramitado conforme a la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, contra el Real Decreto 518/1987, de 15 de abril. La Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1988 desestimó el recurso. Esta Sentencia rechaza que el Real Decreto impugnado vulnere el art. 28.2 de la Constitución porque, en primer lugar, el mismo cuenta con motivación suficiente, como se desprende de su preámbulo. En segundo término, porque se dictó previo Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria y Energía. Sin que, en tercer lugar, sea obstáculo para su promulgación que tenga carácter general y vigencia indefinida, ni que no atienda a una consideración individualizada. En cuarto lugar, no es tampoco requisito esencial la intervención del Comité de Huelga. En quinto lugar, el Real Decreto no equipara las garantías de mantenimiento con el funcionamiento normal del servicio. Sin que, finalmente, tampoco se vulnere la doctrina constitucional sobre la necesidad de acuerdo para la designación de trabajadores y de los servicios de mantenimiento, pues el Real Decreto prevé que se oiga al Comité de Huelga con carácter previo.

3. Contra el Real Decreto 518/1987, de 15 de abril, se interpone recurso de amparo, por presunta vulneración del art. 28.2 de la Constitución, con la súplica de que se declare su nulidad.

A) El Real Decreto 518/1987 y la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1988 vulneran la cláusula general limitadora del derecho fundamental de huelga al equiparar servicio público y servicio esencial. La adopción de las medidas que concreta el art. 2 de dicho Real Decreto tiene su base expresa en el carácter de servicio público "esencial para los intereses generales" de la empresa "Unión Eléctrica Fenosa, S.A."; carácter de servicio público del que se sigue que "no puede ser interrumpido" por el ejercicio del derecho de huelga y del que arranca el imperativo de "asegurar el funcionamiento" del mismo. La Sentencia del Tribunal Supremo impugnada parte de la misma premisa. Al equiparar servicio público con servicio esencial, tanto el Real Decreto como la Sentencia impugnadas vulneran el art. 28.2 de la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha elaborado un concepto muy elástico de servicio esencial, optando por un sistema de cláusula general y no por un sistema de listas. Por lo que no cabe realizar un juicio previo sobre la esencialidad de una activi dad productiva o de servicios determinada; de hacerse así todos los sectores de la producción, salvo excepciones, serían esenciales. Por el contrario, la STC 26/1981 (seguida por las SSTC 51/1986 y 53/1986) define el servicio esencial, no por las propias necesidades del servicio, sino por los derechos fundamentales, libertades públicas y bienes constitucionalmente protegidos, habiendo de apreciarse en cada caso los intereses y derechos en juego las circunstancias concretas de cada huelga, así como su extensión y duración. Está descartado que la noción de servicio esencial coincida con la noción de servicio público, con la continuidad del funcionamiento del mismo o con las necesidades de la organización del servicio. Nada de lo anterior se ha respetado por el Real Decreto y la Sentencia impugnados. En aquél no se hace una sola mención a los derechos y libertades limitadas por el ejercicio del derecho de huelga, ni al grado de incidencia de éste en el ejercicio de aquéllos, sino que se parte del concepto de servicio público como habilitante de la restricción sobre el derecho de huelga. Pero no cabe identificar servicio público con servicio esencial, sin que la esencialidad pueda definirse por el cumplimiento de intereses generales; noción esta última que concurre en todo servicio público. La mera alegación del carácter público o de utilidad general del servicio no basta para limitar el derecho de huelga.

B) El Real Decreto impugnado vulnera el derecho de huelga al carecer de la motivación que requiere el acto restrictivo del derecho. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, toda decisión del poder público restrictiva del derecho de huelga requiere una especial causalización y motiva ción, con el fin de que los destinatarios de la misma conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y de que, en su caso, los Tribunales puedan fiscalizar adecuadamente la corrección constitucional de aquella decisión. La justificación debe proporcionarse tanto en el momento de dictarse la resolución como en un momento posterior, si los interesados instan la rescisión jurisdiccional del acto, momento éste en que la autoridad política y administrativa debe ofrecer la justificación y aportar la base fáctica sobre la que la decisión se adoptó, incluidos los correspondientes estudios técnicos (SSTC 26/1981 y 51/1986). La fundamentación ha de contener, en primer lugar, la determinación de prestaciones esenciales no susceptibles de ser interrumpidas y de las personas concretas que deben realizar tales prestaciones; y, en segundo lugar, las previsiones técnicas que permitan establecer en el caso concreto cuales son aquellas prestaciones y quiénes estas personas. Se ha de designar así una cuota de actividad -el servicio mínimo- a cumplir y las personas que como consecuencia de ello resultan privadas del ejercicio del derecho. Pues bien, el Real Decreto impugnado carece de la motivación exigida por la jurisprudencia constitucional (y del Tribunal Supremo). La única motivación que contiene es la del "interés general", lo que no es suficiente para que los destinatarios conozcan las razones por la que su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó (SSTC 26/1981 y 51/1986), sin que sean suficientes indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto y de las que no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que se impone al ejercicio del derecho de huelga (STC 53/1986). No es suficiente con apelar al interés general, como hace la norma recurrida y el informe del Abogado del Estado, obrante en autos, pues se ha de atender a la incidencia del servicio en el ejercicio de los restantes derechos fundamentales. Pero el enfoque adecuado no es de las necesidades del servicio público como organización técnica de prestaciones, sino la perspectiva finalista mencionada (STC 26/1981). Al perder de vista lo anterior, se impide la entrada en juego del principio de sustituibilidad de los distintos servicios entre sí, imponiéndose un razonamiento en el que lo esencial es la actividad de la empresa, el servicio como un todo, sin diferenciar diversos grados de prestaciones y sin que exista una razonable proporcionalidad en los sacrificios. También incide en la falta de motivación la ausencia de un informe técnico de una organismo estatal de carácter imparcial. La Sentencia del Tribunal Supremo, por su parte, afirma sorprendentemente que la cuestión de la motivación no es cuestión a dilucidar en el proceso especial de la Ley 62/1978. Se hace caso omiso así de la jurisprudencia constitucional y de una cierta práctica administrativa, para lo que basta con comparar la norma aquí impugnada con el Real Decreto 755/1987, de 19 de junio, por el que se establecen normas para garantizar la prestación de servicios mínimos en los órganos de la Administración de Justicia.

C) El Real Decreto impugnado lesiona el derecho de huelga al establecer la vigencia indefinida de la fijación de servicios mínimos con independencia de la extensión y duración de la huelga, la incidencia de ésta en los derechos fundamentales afectados y al permitir la determinación unilateral y discrecional de los mismos por la empresa. La técnica normalmente empleada para la imposición de un servicio mínimo en caso de huelga consiste en un Real Decreto declarativo de la esencialidad del servicio en el que se va a declarar la huelga, y en el que se determinan los criterios generales a aplicar a los casos concretos, determinándose el órgano competente para la delimitación posterior. No ocurre así con la norma impugnada en amparo, en la que se establecen prescripciones para cualquier situación de huelga, actual y futura, determinándose definitivamente los servicios a mantener con carácter inmediato y directo, con aplicación no sólo al personal de la empresa, sino al de las empresas filiales (art. 1), y, además, a través de la decisión empresarial prevista en el art. 2 in fine del Real Decreto recurrido. No hay, por tanto, operación de mediación o de adaptación de los servicios a cada concreta situación de huelga, y no se nombra a la autoridad gubernativa que sería compe tente para realizar aquella adaptación. La norma impugnada fija de manera general, para cualquier situación de huelga, con independencia de su duración y extensión, los niveles de mantenimiento de la actividad, lo que no es compatible con la jurisprudencia constitucional. Además, el acto restrictivo del derecho se encomienda en la práctica a la empresa. Esta última afirmación no queda empañada por la competencia que el art. 2 del Real Decreto impugnado atribuye al Delegado del Gobierno, toda vez que dicho Delegado no es autoridad gubernativa en el sentido del art. 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, consignándose así la suerte de los derechos constitucionales de los trabajadores en manos de los órganos de gestión de la empresa (STC 26/1981). Organos que asimismo pueden determinar los servicios a mantener en empresas filiales. Ninguno de los anteriores razonamientos fue atendido por la Sentencia recurrida, que convalidó los anteriores aspectos sobre la base de una genérica alusión a la potestad reglamentaria ex art. 97 de la Constitución.

D) El Real Decreto recurrido vulnera el derecho de huelga al no observar otras garantías constitucionales; inobservancia del requisito de intento de acuerdo con los interesados en la determinación de los servicios mínimos y de la oferta de preservación de servicios realizada por los huelguistas. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la decisión sobre el nivel de servicio a mantener durante la huelga ha de adoptarse teniendo en cuenta, no sólo las circunstancias de duración o extensión de ésta, sino además "sin olvidar ni desoír" la oferta de mantenimiento o preservación que los convocantes de la huelga hayan hecho (STC 26/1981). Por ello se han de examinar tanto las propuestas de la empresa como la oferta de garantías de los propios huelguistas. De otra forma, sería la empresa quien, a través de su informe- propuesta, determinaría la eficacia de la huelga. La jurisprudencia ordinaria y la doctrina del Comité de Libertad Sindical de la OIT también insisten sobre lo anterior. Son también muchos los Reales Decretos de mantenimiento de servicios esenciales que impo nen como requisito ante el establecimiento del servicio mínimo ante cada concreto supuesto de huelga que sea oído el comité de huelga u otros organismos representativos de los trabajadores. Por último, si se tiene en cuenta la similitud entre procedimiento administrativo sancionador y el acto limitativo del de recho fundamental de huelga (pues ambos restringen o lesionan intereses), puede concluirse que las garantías formales de las que se rodea el procedimiento administrativo sancionador (audiencia al interesado) son igualmente exigibles para el acto administrativo restrictivo del derecho de huelga; por lo que su incumplimiento implica un vicio esencial que provoca indefensión en forma insubsanable. En el presente caso, la garantía formal se ha omitido por completo. En primer lugar, la norma impugnada no menciona en absoluto la oferta de preservación de servicios realizada por la organización convocante. Pero es que, además, en el expediente administrativo no consta informe técnico alguno que haya sido determinante de la imposición de los servicios mínimos, tal como reconoce el propio Abogado del Estado. Así pues, se ha ignorado la oferta de preservación de los servicios realizada por los huelguistas y la decisión administrativa se ha basado no en consideraciones imparciales o neutrales, sino en la propuesta de la empresa. La Sentencia del Tribunal Supremo recurrida en amparo se apoya en la afirmación de la STC 51/1986 en el sentido de que "la previa negociación con la representación de los trabajadores no es un requisito indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional", por lo que "no es requisito esencial la intervención del comité de huelga". Pero esta afirmación se viene extrayendo de su contexto, con la pretensión de buscar el alineamiento con una línea minoritaria de la jurisprudencia contraria a aceptar la necesidad de valorar la oferta de preservación del servicio realizada por los propios huelguistas; la afirmación del Tribunal Constitucional ha de enmarcarse en el énfasis que aquel pone en subrayar la competencia decisoria de la autoridad gubernativa, sin que la ley exija la previa negociación de la extensión de los servicios; lo que es distinto de la necesidad de integrar en la valoración la oferta realizada por los convocantes de la huelga. La STC 51/1986 ha de interpretarse como una oposición a la autorregulación negociada del derecho de huelga, pero no cabe entender que la oferta de los huelguistas no ha de integrarse en el conjunto de garantías de las que ha de rodearse una acto restrictivo de derechos fundamentales.

E) El Real Decreto impugnado vacía de contenido el derecho de huelga, equiparando las garantías de mantenimiento prescritas constitucionalmente con el mantenimiento regular y adecuado del servicio. El derecho de huelga, aun cuando se ejercite en los servicios esenciales de la comunidad, no puede ser vaciado de contenido, aunque en ese ámbito sí caben restricciones a su ejercicio. Para valorar la intensidad o extensión de la restricción ha de partirse, en primer lugar, y como ya se ha dicho, de una consideración individualizada de cada huelga, atendiendo a su duración y extensión, así como a las necesidades que existan en la concreta coyuntura (SSTC 26/1981 y 53/1986). En segundo lugar, se ha de tener en cuenta el principio de proporcionalidad de los sacrificios impuestos a los huelguistas y a los usuarios de los servicios, así como la necesidad de que la restricción del derecho de huelga sea la menor posible (STC 51/1986). Lo anterior no se ha respetado en el Real Decreto recurrido. En él se establece que se mantendrán "los niveles operativos reglamentarios"; que se mantendrán las instalaciones de transporte, transformación y distribución, y las auxiliares de las mismas en condiciones tales de "garantizar la continuidad del suministro de energía eléctrica, en los niveles de tensión y energía reactiva adecuados"; y, en fin, adicionalmente cabe disponer de la actividad productiva de las centrales nucleares, hidroeléctricas y de carbón "para garantizar la cobertura del sistema eléctrico nacional". No existe, pues, indicación que permita inducir un criterio de restricción o de funcionalización de estas actividades u objetivo de mantenimiento de mínimos; por el contrario éstas se definen con arreglo a parámetros de normalidad-continuidad, nivel adecuado, cobertura general del sistema, sin que se haga mención de niveles mínimos de seguridad, planes de emergencia, zonas de riesgo potencial alto, etc. El art. 2 de la norma impugnada equipara mantenimiento con funcionamiento regular del servicio, mermando cualquier efectividad práctica del derecho de huelga, lo que está vedado por la jurisprudencia constitucional. Además se priva de aquel derecho con carácter irreversible a toda una categoría de trabajadores y a un sector de la empresa, precisamente el más numeroso. Se vulnera igualmente con ello el principio de proporcionalidad de los sacrificios, puesto que no existe sacrificio en los usuarios, que no sufren las consecuencias de la huelga, y el principio de la menor restricción posible del derecho de huelga.

F) El Real Decreto impugnado vulnera la doctrina constitucional sobre la exigencia de acuerdo para la designación de trabajadores y de los servicios de mantenimiento en los supuestos de huelga. Se atribuye con carácter exclusivo a la empresa la facultad de determinar el personal necesario para cubrir los servicios señalados en el art. 2; lo que vulnera la doctrina del TC. La redacción en este extremo de la norma impugnada es exacta a la inicialmente contenida en el art. 6.7 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, declarada inconstitucional por la STC 11/1981, que impuso la determinación conjunta y negociada entre empresa y comité de huelga. Esta necesidad de acuerdo no se prevé en la norma impugnada, que sólo establece la audiencia al comité de huelga.

4. Por providencia de 12 de enero de 1989, la Sección acuerda admitir a trámite la demanda y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 de la LOTC, requerir atentamente al Ministerio de Industria y al Tribunal Supremo para que en el plazo de diez días remitan testimonio, respectivamente, del Real Decreto 518/1987 y del expediente administrativo dimanante del mismo, y del recurso núm. 266/87 seguido ante la Sala Quinta, interesándose al propio tiempo se emplace a cuantos fueron parte en el procedimiento, con excepción de la recurrente, para que en el plazo de diez días puedan comparecer en el proceso constitucional.

5. La Sección, por providencia de 16 de mayo de 1989, acuerda tener por recibidas las actuaciones remitidas por el Tribunal Supremo y por el Ministerio de Industria y, de conformidad con lo establecido en el art. 52 de la LOTC, dar vista de las actuaciones del presente recurso, por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la solicitante de amparo, para que aleguen lo que a su derecho convenga.

6. La representación de la recurrente Confederación Sindical de Comisiones Obreras presenta su escrito de alegaciones el día 9 de junio de 1989. En el mismo se insiste en que el enfoque de la restricción del derecho de huelga no ha de depender de si la huelga se lleva cabo en un servicio público y en las necesidades de éste, sino en si la paralización del mismo afecta al ejercicio de derechos fundamentales. No haciéndolo así se impide valorar la sustituibilidad o no de los distintos servicios, la proporcionalidad de las medidas adoptadas y si existe o no motivación. Además, el Real Decreto impugnado equipara el mantenimiento del servicio con el funcionamiento ordinario del mismo, sin atender a las circunstancias concretas de la huelga en cuestión y la proporcionalidad de los sacrificios. El Real Decreto impugnado lesiona, en segundo lugar, el derecho de huelga al carecer del requisito de neutralidad e imparcialidad en la fijación de los servicios mínimos; neutralidad que debe reflejarse tanto en el tipo de autoridad que se encarga de esta función como en su actuación concreta (SSTC 11/1981 y 27/1989). Y en el caso no se intentó pactar los servicios a mantener, ni se consultó al sujeto convocante de la huelga, ni se aceptó su oferta de negociar la cuestión, ni, en fin, se negoció la designación de los trabajadores que tenían que cubrir los servicios, designación que en la práctica recayó en la empresa.

7. El Ministerio Fiscal presenta su escrito de alegaciones el día 12 de junio de 1989. Tras exponer los antecedentes del caso, se recuerda en el escrito, en primer lugar, que los servicios mínimos están previstos en la Constitución para resolver la disparidad de intereses que pueda existir entre los trabajadores huelguistas y los ciudadanos. Por ello, quizá la más grave de las denuncias que se hacen al Real Decreto impugnado es la referente a que la determinación de los concretos servicios mínimos que deberán mantenerse queda en este caso en manos de la empresa, de forma unilateral y discrecional; y ello, porque la empresa carece de toda autoridad mediadora entre sus trabajadores y la sociedad, ni ostenta una posición de neutralidad ni de imparcialidad. La mera lectura de la disposición objeto de impugnación (art. 2 in fine) es esclarecedora, sin que el carácter estricto con que debe determinarse el personal necesario para cubrir los servicios señalados, ni la mera audiencia del comité de huelga, sean suficientes para suministrar las garantías que el TC ha exigido en ocasiones semejantes. Así la STC 27/1989 establece que los servicios mínimos han de fijarse por autoridad gubernativa, que ha de actuar imparcialmente y atendiendo a las circunstancias concretas de cada situación de huelga, sin que la fijación de los servicios, que sólo corresponde a quien tiene responsabilidades y potestades de gobierno, pueda ser delegada en la práctica a la dirección empresarial. Lo anterior sería suficiente para otorgar el amparo.

Pero es que, además, existe ausencia de causalización suficiente acerca de la esencialidad de alguno de los servicios que pretendían garantizarse. Es cierto que en lo que se refiere a la seguridad de las personas e instalaciones, que han de mantenerse en los "niveles operativos reglamentarios", poca especificación más puede pedirse, dado que la necesidad es patente de por sí. Ahora bien, resulta difícil saber qué se quiere decir exactamente con que las centrales nucleares, hidroeléctricas y de carbón "se mantendrán disponibles", pues nada concreta el Real Decreto, que se limita a asegurar la intervención gubernativa previendo que para su funcionamiento debe contarse previamente con la aprobación de la Delegación del Gobierno. No existe causalización de la esencialidad del servicio ni se cuantifica el mismo. También en lo previsto en relación con "las instalaciones de transporte, transformación y distribución, así como a las auxiliares de aquéllas" existe falta de concreción, tanto en la motivación de la esencialidad del servicio, como en el grado de nivel que debe considerarse "adecuado", y, por consiguiente, el número de trabajadores que no podrán secundar la huelga para atender a esos servicios. De conformidad con lo sentado en la STC 26/1981, existe falta de causalización y explicación del sacrificio que se impone a los trabajadores. También por ello debe otorgarse el amparo.

El resto de los motivos de la demanda tiene menos base. La previa negociación, sin estar excluída, no es indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el punto de vista constitucional (STC 26/1981). El vaciamiento del derecho de huelga queda subsumido en las anteriores consideraciones. Y la confusión de servicio público con servicio esencial se debe fundamentalmente a la falta de motivación suficiente. Por todo lo cual, el Ministerio Fiscal interesa que se otorgue el amparo.

8. El Abogado del Estado presenta su escrito de alegaciones el día 12 de junio de 1989. En el escrito se delimita, en primer lugar, la pretensión de amparo, señalando que la lesión del derecho de huelga se imputa al Real Decreto impugnado y no al acuerdo de la empresa que determinó el personal necesario para cubrir los servicios mínimos y que, en todo caso, el análisis debe partir de la doctrina sentada por el TC (SSTC 11/1981, 16/1981 y 33/1981, 51/1986 y 53/1986 y 27/1989). Seguidamente se afirma que la norma recurrida no infringe el derecho constitucional de huelga.

La entidad demandante aduce que el Real Decreto recurrido equipara servicio público con servicio esencial. Pero esta afirmación no le sirve para discutir el carácter esencial del servicio público de suministro de energía eléctrica, pareciendo ser la cuestión planteada de índole meramente formal. No obstante, el problema no admite el planteamiento de la demanda, que, por otra parte, no conduce a ningún sitio. Aplicando la doctrina constitucional sobre el art. 10, párrafo segundo, del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, y sobre el concepto de servicio esencial, resulta claro que el servicio de suministro de energía eléctrica puede ser calificado de esencial. Se trata de un servicio que incide en todos los ámbitos de la vida social, siendo necesaria la regular prestación del suministro para garantizar la efectividad de diversos derechos fundamentales, libertades públicas y bienes constitucionalmente protegidos. Lo anterior no exige ningún esfuerzo argumental, perteneciendo al general conocimiento. Sin ánimo exhaustivo, a nadie se le oculta que el suministro de energía eléctrica se precisa para la efectividad del derecho a la protección de la salud (art. 43 C.E.), de la libre circulación de los ciudadanos (art. 19 C.E.), del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45 C.E.), etc.

La demanda alega vicios de motivación del Real Decreto impugnado, lo que ya fue rechazado por la Sentencia del Tribunal Supremo igualmente impugnada. En el preámbulo del Real Decreto se razonan las causas de su promulgación, mencionándose los intereses generales. De conformidad con la doctrina constitucional, la motivación será insuficiente cuando no permita a los trabajadores cuyo derecho de huelga se restringe conocer a qué intereses concretos se ha sacrificado el derecho. Pero lo anterior no resulta frustrado "en aquellos casos en que la justificación necesaria es de tal naturaleza que, excepcionalmente, pertenece al general conocimiento, reduciéndose la necesidad de aportar datos o cifras adicionales que, aunque siempre convenientes, abundaría en algo ya de todos conocido" (STC 51/1986). Esto es lo que ha sucedido en el presente caso. Así, el mantenimiento de la seguridad de personas e instalaciones en los niveles operativos reglamentarios es una exigencia imprescindible para conciliar el derecho a la huelga con el derecho a la vida que a todos corresponde (se trata de evitar catástrofes que podrían poner en peligro numerosas vidas humanas) y con el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Esta finalidad de garantía constituye el fundamento último de la publicatio del servicio. Por eso, en el Real Decreto-ley de 12 de abril de 1924 "se declaran servicios públicos los suministros de energía eléctrica ... correspondiendo al Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria la reglamentación de tales servicios para garantía de la seguridad e intereses públicos". Pero estas razones son de todos conocidas y, más aun, por los trabajadores que trabajan en el sector eléctrico. También encuentra plena justificación la previsión de que se mantendrán disponibles las centrales nucleares, hidroeléctricas y de carbón. La explotación del sistema eléctrico nacional se concibe como una interacción entre las explotaciones eléctricas de todas y cada una de las empresas del sector con las actuaciones de la sociedad estatal gestora ("Red Eléctrica de España, S.A."), creada por la Ley 49/1984, de 26 de diciembre, de explotación unificada del sistema eléctrico nacional. De acuerdo con ello, el Real Decreto recurrido establece que estas centrales sólo entrarán en funcionamiento cuando sea imprescindible "para garantizar la cobertura del sistema eléctrico nacional". Declaración que proporciona, por sí misma, una justificación suficiente del servicio mínimo: se trata de asegurar la cobertura del sistema eléctrico nacional. Resulta claro, finalmente, que las instalaciones de transporte, transformación y distribución deben disponer del mantenimiento y control necesarios para garantizar la continuidad del suministro. La fundamentación de esta exigencia pertenece también al general conocimiento.

Las restantes alegaciones de la demanda tienen que ver con el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado o se dirigen contra el último apartado de su art. 2, de conformidad con el cual "la empresa determinará, con carácter estricto, y oído el comité de huelga, el personal necesario para cubrir los servicios señalados". La argumentación contenida en la demanda no es suficiente para demostrar la pretendida vulneración del derecho fundamental. Para ello basta recordar la doctrina del Tribunal Constitucional. La necesidad de preservar los servicios esenciales de la comunidad requiere una actividad a la vez jurídica y política que, por su naturaleza, puede y debe ser realizada por autoridad que ejerza responsabilidades de gobierno. Ello supuesto, el TC ha declarado: que la previa negociación, sin estar excluida, no es un requisito indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional; que la autoridad gubernativa puede remitir la concreta fijación de los servicios a instituciones derivadas de la autonomía colectiva, en cuyo caso los huelguistas podrán defenderse del acuerdo que lleve a cabo esa concreta fijación; y, en fin, que del art. 28.2 de la Constitución no se deriva un procedimiento específico para la preservación de los servicios esenciales. Es claro que en este caso se han cumplido estas exigencias. Por todo lo cual, el Abogado del Estado solicita la denegación del amparo.

9. Por providencia de 13 de enero de 1992, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 16 siguiente.

II. Fundamentos jurídicos

1. La Confederación sindical demandante sostiene que el Real Decreto y la Sentencia del Tribunal Supremo impugnados han lesionado el derecho de huelga reconocido en el art. 28.2 de la Constitución. Según se declara expresamente, dicho Real Decreto, sobre prestación de servicios mínimos por la empresa "Unión Eléctrica Fenosa, S.A.", se promulgó "con motivo de la huelga prevista" en dicha empresa los días 22 y 29 de abril y 6 de mayo de 1987.

2. Para un mejor examen de las cuestiones planteadas en la presente demanda de amparo, es conveniente evocar brevemente la doctrina sentada por este Tribunal acerca del ejercicio del derecho de huelga en servicios esenciales de la comunidad (SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989, 43/1990, 122/1990 y 123/1990), destacando en lo que ahora importe los siguientes aspectos :

a) Antes que a determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad, la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, entendiendo por tales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, con la consecuencia de que a priori ningún tipo de actividad productiva puede ser considerado en sí mismo como esencial (STC 51/1986, fundamento jurídico 2º). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2º).

b) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales, la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3º).

c) Finalmente, por lo que hace a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, "la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación" (STC 26/1981, fundamento jurídico 16). Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso no sólo que exista una especial justificación sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" (STC 26/1981, fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, fundamento jurídico 4º). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba.

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluírse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinación de las prestaciones mínimas dentro de la calificación del servicio como esencial". En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" (STC 53/1986, fundamento jurídico 6º y 7º; también STC 26/1981, fundamento jurídico 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4º; STC 27/1989, fundamento jurídico 4º y 5º).

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta (STC 53/1986, fundamento jurídico 6º), pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5º). La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, (STC 27/1989, fundamento jurídico 4º), siendo insuficientes a este propósito, como antes se ha recordado, las indicaciones genéricas que puedan predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 4º; 53/1986, fundamento jurídico 6º).

3. Las anteriores premisas extraídas de nuestra jurisprudencia nos permiten analizar ya las quejas que la entidad recurrente formula en relación con el Real Decreto impugnado.

De los diferentes reproches que la demanda dirige contra dicha disposición, el primero que lógicamente debemos examinar es el que se refiere a su pretendida falta de motivación suficiente. Lo que ha de analizarse ahora es, en concreto, si el Real Decreto en cuestión da cuenta de modo explícito de los intereses tomados en consideración por la autoridad gubernativa para justificar, en su criterio, la calificación como esencial del servicio prestado por la empresa afectada, con la intensidad y alcance concurrentes en el supuesto concreto, pues sólo así los destinatarios de las medidas adoptadas pudieron, ya conocer las razones por las que su derecho había de sacrificarse, ya defenderse en su caso ante los Tribunales frente a la restricción sufrida; y sólo así éstos últimos estaban en condiciones de poder comprobar el ajuste o el desajuste constitucional del acto del poder público sujeto a su enjuiciamiento.

La disposición impugnada no respeta a las exigencias constitucionales arriba recordadas. Dicha disposición se limita, en efecto, a incluír en su preámbulo una declaración apodíctica y genérica según la cual "el servicio público de suministro de energía eléctrica es de carácter esencial para los intereses generales", dando por supuesto que tan sucinta declaración basta para imponer las restricciones al ejercicio del derecho de huelga que se crean oportunas. No parece, ciertamente, discutible la necesidad de que el suministro de energía eléctrica no quede interrumpido, pero dicha necesidad no exime al poder público del deber de señalar los concretos derechos y bienes en juego ni le exonera de explicar en qué medida una huelga concreta los pone en peligro, así como de razonar que su preservación ha de hacerse precisamente en el nivel y proporciones decididas, pues no hay que olvidar que, como antes dijimos, no existe a priori ningún tipo de actividad productiva que en sí misma pueda ser considerada como esencial (STC 51/1986, fundamento jurídico 2º) y que la regular e ininterrumpida prestación de los servicios esenciales no resulta amenazada por cualquier situación de huelga, lo que obliga a ponderar con todo cuidado las circunstancias concurrentes en cada caso (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10, y 51/1986, fundamento jurídico 2º). Por lo demás, la disposición impugnada no ofrece tampoco explicación alguna que justifique eventualmente la imposibilidad de establecer diferencias entre los diversos consumos de energía eléctrica,ni exhibe motivaciones técnicas que impongan la necesidad de mantener simultáneamente disponibles las centrales nucleares, hidroeléctricas y térmicas. No se niega que ello haya de ser así, pero ha de rechazarse que, precisamente por no proporcionarse aquellas razones, no resulte posible el control de fondo de la decisión adoptada. Insuficiencias de la disposición impugnada que tampoco fueron subsanadas en el proceso previo.

4. Estrechamente relacionado con el que acabamos de examinar, el segundo reproche que, en una secuencia lógica, ahora hemos de ver es el que se refiere a la imposición de prestaciones mínimas sin tomar en consideración la duración y las características específicas de la huelga convocada. Entiende el sindicato recurrente que no estamos ante un caso de acto inicial de imposición de servicios mínimos, requerido para la plenitud de su eficacia de una posterior concreción de su contenido por parte de la correspondiente autoridad gubernativa (a diferencia de lo que se ha hecho en otras ocasiones), sino que aquí es a la empresa a la que de hecho se atribuye la adopción de tales decisiones concretas.

También esta queja ha de ser acogida. El Real Decreto impugnado, como lo indica su propia denominación, se promulgó "con motivo de la huelga prevista" para los días 22 y 29 de abril y 6 de mayo de 1987. No obstante lo cual, la disposición no pondera la extensión, duración prevista y demás cir cunstancias concurrentes en la huelga, como no lo hace tampoco respecto de la naturaleza de los derechos o bienes sobre los que aquélla repercute, toda vez que, según se ha visto, ni siquiera menciona tales bienes o derechos. La disposición impugnada se limita a proporcionar indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, sin que sea posible saber con algún rigor cómo se ha llegado a valorar el carácter esencial del servicio y los factores o criterios técnicos cuya ponderación ha determinado que hayan de mantenerse en funcionamiento unas concretas actividades y no otras, y en los niveles y proporciones decididos. Todo lo cual impide llevar a cabo un control material o de fondo de la medida adoptada, no siendo ocioso por ello que volvamos a insistir en que la jurisprudencia de este Tribunal exige que se expresen en cada caso concreto las razones en virtud de las cuales se restringe el derecho de huelga, y que tales razones respondan realmente a las características de cada conflicto concreto.

De otro lado, el Real Decreto impugnado se remite para su ulterior concreción, no a decisiones de la autoridad gubernativa, sino a determinaciones unilaterales de la propia empresa (art. 2, último párrafo). Tampoco esta remisión se compadece con la constitucionalmente exigible imparcialidad que ha de presidir la determinación de las actividades que deben ser mantenidas en caso de huelga. La jurisprudencia de este Tribunal, desde la STC 26/1981, y como recuerdan las Sentencias 51/1986 y 53/1986, ha residenciado en la autoridad gubernativa correspondiente la decisión que haya de adoptarse a este propósito, sin perjuicio de que pueda remitir la concreta fijación o puesta en práctica de los servicios a instituciones derivadas de la autonomía colectiva o hacer suyas las propuestas de las partes en conflicto. La empresa puede completar técnica y funcionalmente las previsiones de la disposición sobre mantenimiento de los servicios esenciales (STC 53/1986) y a ella puede confiarse también su puesta en práctica (STC 27/1989); y es asimismo posible que la autoridad gubernativa acepte las iniciativas de la dirección de la empresa, siempre que la de cisión adoptada provenga inequívocamente de aquella autoridad, asegurándose así que dicha decisión responda, no a los intereses empresariales, sino a la necesidad de preservar los servicios esenciales para la comunidad (STC 27/1989). La autoridad gubernativa es la que tiene, en principio, la potestad y también el deber de determinar esos servicios, y siendo ello así en el ordenamiento vigente no puede abandonar esa tarea (distinta de la simple ejecución o puesta en práctica) para dejarla en manos de la entidad empleadora (STC 27/1989). Es este abandono el que ha tenido lugar precisamente en el presente caso, pues es a la empresa a la que se delega la determinación de las actividades o prestaciones mínimas, sin que haya previsión alguna de una posterior intervención de la autoridad gubernativa en el momento de concretar en cada caso la regulación general a la vista de las circunstancias concurrentes. La disposición impugnada carece, por tanto, de los requisitos de neutralidad e imparcialidad constitucionalmente exigibles.

Los motivos anteriores son suficientes para estimar el presente recurso de amparo, pues es evidente que ya sólo con ellos se ha infringido abiertamente el art. 28.2 de la Constitución que reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. Es innecesario, por tanto, que examinemos los restantes motivos de impugnación que la entidad demandante aduce en apoyo de su queja.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar el recurso de amparo interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y, en consecuencia, declarar la nulidad del Real Decreto 518/1987, de 15 de abril, sobre prestación de servicios mínimos por "Unión Eléctrica-Fenosa, S.A.", con motivo de la huelga prevista, y de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1987.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a dieciséis de enero de mil novecientos noventa y dos.

Identificación
Jurisdiction Sala Primera
Judges

Don Francisco Tomás y Valiente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra y don José Vicente Gimeno Sendra.

BOE (Official State Gazzete) number and date [Num, 38 ] 13/02/1992 Amendment1
Type and record number
Date of the decision 16/01/1992
Synthesis and summary

Descriptive Synthesis

Comisiones Obreras contra Real Decreto 518/1987, de 15 de abril, sobre prestación de servicios mínimos por "Unión Eléctrica Fenosa, S.A.".

Analytical Synthesis

Vulneración del derecho a la huelga

  • 1.

    Se reitera la doctrina sentada por este Tribunal acerca del ejercicio del derecho de huelga en servicios esenciales de la Comunidad (SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989, 43/1990, 122/1990 y 123/1990) [F.J. 2].

  • 2.

    La jurisprudencia de este Tribunal exige que se expresen en cada caso concreto las razones en virtud de las cuales se restringe el derecho de huelga, y que tales razones respondan realmente a las características de cada conflicto concreto [F.J. 4].

  • 2- Challenged resolutions and administrative regulations
  • Mentioned regulations
  • Quoted judgements and orders
  • Real Decreto 518/1987, de 15 de abril. Prestación de servicios mínimos por «Unión Eléctrica Fenosa, S.A.», con motivo de la huelga prevista
  • En general
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 28.2, ff. 1, 4
  • Real Decreto 518/1987, de 15 de abril. Prestación de servicios mínimos por «Unión Eléctrica Fenosa, S.A.», con motivo de la huelga prevista
  • En general, ff. 1, 3, 4
  • Artículo 2, f. 4
  • Sentencia de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1988
  • Constitutional concepts
  • Material concepts
  • Visualization
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