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Pleno. Auto 306/2008, de 7 de octubre de 2008. Cuestión de inconstitucionalidad 3336-2008. Inadmite a trámite por infundada la cuestión de inconstitucionalidad 3336-2008, planteada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zamora en relación con el artículo 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, sobre límite temporal al incremento de la pensión de incapacidad permanente total del régimen especial agrario de la Seguridad Social.

Excms. Srs. doña María Emilia Casas Baamonde, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 25 de abril de 2008, el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zamora plantea cuestión de inconstitucionalidad, por vulneración del art. 14 en relación con el art. 41 CE, en relación con el art. 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

2. Los antecedentes de la cuestión son los siguientes:

a) Doña Juana Nuñez Méndez y don Florencio Villarejo Santos, declarados afectos ambos de incapacidad permanente total, con cargo al régimen especial agrario de la Seguridad Social, solicitaron a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Zamora el incremento del 20 por 100 en la base reguladora de su pensión al amparo de lo previsto en las modificaciones introducidas en dicho régimen por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social y el Real Decreto 463/2003, de 25 de abril, dictado en desarrollo de la anterior. Dicho incremento les fue denegado con el argumento de que la pensión a complementar les había sido reconocida con anterioridad al 1 de enero de 2003, fecha de entrada en vigor de las modificaciones legislativas a las que pretendían acogerse. Tras la desestimación de la reclamación previa por ellos interpuesta, recurrieron ante el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zamora (recursos tramitados con los núms. 955-2005 y 957-2006, acumulados), reproduciendo sus pretensiones.

b) Celebrada la vista oral y conclusas las actuaciones, el órgano judicial dictó providencia, de fecha 23 de diciembre de 2005, por la que acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal a fin de que, en un plazo de diez días, alegasen lo que estimaren conveniente acerca del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, en aplicación del artículo 35.2 de la LOTC, en relación con el art. 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por posible vulneración del art. 14 CE.

c) La parte actora consideró procedente el planteamiento de la cuestión, mientras que la representación procesal de la Administración de la Seguridad Social se opuso al planteamiento de la misma. El Fiscal no evacuó el trámite de alegaciones conferido.

d) El órgano judicial dictó el 31 de marzo de 2008 Auto planteando cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por posible vulneración del art. 14 en relación con el 41 CE.

3. En cuanto al contenido del Auto de planteamiento interesa destacar lo siguiente:

En primer lugar, señala que la norma cuestionada establece un diferente trato para trabajadores de un mismo colectivo, los trabajadores por cuenta propia incluidos en el régimen especial agrario, y en una misma situación de hecho, los declarados afectos de incapacidad permanente total, únicamente en función de la fecha en la que recayera la resolución que los declara en tal situación pues no dispensa el incremento cuestionado a quienes, a 1 de enero de 2003, ya fueran pensionistas por tal contingencia, lo que supondría un trato discriminatorio vetado por el art. 14 CE. Seguidamente reconoce que este tipo de cláusulas de aplicación temporal como la cuestionada cuenta con numerosos precedentes en nuestro Derecho, recogiendo, en tal sentido, el criterio del Tribunal Supremo, en Sentencia de 7 de febrero de 1994, respecto del incremento de la prestación de incapacidad permanente total en el régimen general, el cual se limitó a los declarados en dicha situación a partir de 1 de julio de 1972, así como en cuanto a la supresión del período de carencia para el acceso a las pensiones de invalidez permanente (STS de 14 de julio de 1992). Asimismo, el Auto de planteamiento cita la doctrina constitucional (STC 231/1993, FJ 2) relativa a la inexistencia de discriminación constitucionalmente prohibida en caso de tratarse de distintos regímenes entre los que integran el sistema de la Seguridad Social e, igualmente, menciona numerosos pronunciamientos de este Tribunal Constitucional en torno a las diferencias de trato en materia de acción protectora dentro de un mismo régimen de Seguridad Social como consecuencia de la sucesión normativa (por todas, STC 38/1995).

Tras la exposición de la doctrina constitucional, el Auto de planteamiento señala que la libertad de configuración del legislador para reformar la normativa de Seguridad Social, en cuanto a los requisitos del hecho causante o a la extensión de la protección, no es absoluta sino que se encuentra limitada por el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad derivado del art. 9.3 CE. De esta forma, indica que serán arbitrarias las diferenciaciones de trato incorporadas a las normas que no se amparen en una justificación objetiva y razonable y, en consecuencia, vulneren el principio de igualdad en la ley (con cita al respecto de la STC 27/2004, de 4 de marzo). En relación con el supuesto cuestionado afirma que el art. 42.3 de la Ley 53/2002 otorga un trato desigual, en función de una fecha, a los integrantes de un mismo colectivo en relación a una misma situación de hecho, sin que se alteren los requisitos que determinan el reconocimiento de la incapacidad permanente total después del 1 de enero de 2003 y sin que, además, el establecimiento de la mejora tuviera, como contrapartida para sus beneficiarios, carga adicional alguna. Este trato desigual se lleva a cabo sin concretar cuáles son las razones que llevan a establecer esa diferencia, la cual queda así falta de una justificación objetiva y razonable, sin que pueda considerarse tal las sucesivas referencias del preámbulo del Real Decreto 463/2003 a lo previsto en el Pacto de Toledo, en cuanto a la simplificación e integración de los regímenes especiales de la Seguridad Social, así como tampoco a la conveniencia, señalada por el Acuerdo para la mejora y desarrollo del sistema de previsión social, de 9 de abril de 2001, de introducir determinadas modificaciones en el campo de la acción protectora de los trabajadores por cuenta propia, con objeto de incluir en ésta la prestación de incapacidad permanente total cualificada para la profesión habitual. En el mismo sentido, el Auto de planteamiento señala que la referencia del art. 10.4 de la Ley General de la Seguridad Social a la homogeneización de la normativa de los regímenes especiales con la del general, la cual se producirá en la medida en que lo permitan las disponibilidades financieras del sistema y las características de los distintos grupos afectados por dichos regímenes, no puede entenderse comprensiva de una presunción en virtud de la cual cualquier diferencia de trato que disponga el legislador está justificada por motivos económicos, pues esa circunstancia deberá ser constatada en cada caso concreto.

Por ello, el Auto de planteamiento concluye que la utilización del criterio de la mera fecha de declaración de la incapacidad permanente total no supera, por sí solo, el juicio de razonabilidad requerido para que la diferencia de trato se adecue al principio de igualdad ante la ley, conclusión que se refuerza por el hecho de que el complemento en cuestión está dotado de un régimen jurídico parcialmente diferenciado, distinto de la pensión de incapacidad permanente, pues el incremento de la pensión esta sujeto a su propio supuesto de hecho (edad, concurrencia de dificultades de colocación y falta de empleabilidad), nace en un momento distinto de la prestación que complementa y tiene su propio régimen de incompatibilidades.

Finalmente, se formula el juicio de relevancia afirmando que el precepto cuestionado no admite otra interpretación que la que se deriva de la literalidad de sus propios términos y, habida cuenta de que se trata de una disposición con rango de ley formal en la que se contiene la solución normativa del conflicto de intereses que constituye la base fáctica de la presente litis, es, en consecuencia, determinante del veredicto a contener en la sentencia que lo dirima, por lo que se cumplen todos los requisitos para el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad frente al mismo.

Por todo ello, el órgano judicial concluye planteando cuestión de inconstitucionalidad frente al art. 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social al estimar que vulnera el art. 14 en relación con el art. 41 CE.

4. Por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal Constitucional, de fecha 24 de junio de 2008, se acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegara lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada.

5. El 12 de septiembre de 2008 el Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones interesando la inadmisión de la cuestión por entenderla notoriamente infundada. Al respecto, tras exponer los antecedentes del caso, parte de la consideración de que la prestación a la que se refiere la cuestión de inconstitucionalidad es una prestación contributiva y, por ello, dependiente de las contribuciones del sujeto protegido que se enmarca en las previsiones del art. 41 CE. Tras ello, el Fiscal recuerda los rasgos fundamentales de la doctrina del Tribunal Constitucional respecto al principio de igualdad, destacando que dicho principio prohíbe al legislador dar un trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables se encuentren en la misma situación a la par que le obliga a mantener la debida proporcionalidad entre la diferencia establecida por la norma y las consecuencias jurídicas que dicha diferencia lleva consigo.

En lo que al concreto objeto de la cuestión se refiere, el Ministerio Fiscal señala que la modificación llevada a cabo por el legislador responde al mandato del art. 41 CE, en virtud de la cual la articulación del sistema de detección de las necesidades a proteger y el establecimiento de las medidas que tiendan a su satisfacción son cuestiones que competen exclusivamente al legislador, al que corresponde apreciar la importancia relativa de las necesidades a satisfacer, atendiendo a las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. En tal sentido, estima que aquéllos que obtienen la declaración de incapacidad permanente total a partir de 1 de enero de 2003 no se encuentran exactamente en la misma situación que los demandantes en el proceso subyacente, pues a los primeros, por mor de la progresiva aproximación del régimen especial agrario para los trabajadores por cuenta propia al régimen de autónomos, se les va a exigir un mayor esfuerzo contributivo, lo que justificaría una más ventajosa cuantía de la prestación. De esta forma, el legislador habría establecido un régimen tendente a la plena homogeneización del sistema público de pensiones al hilo de las recomendaciones al respecto contenidas en el denominado Pacto de Toledo de forma que su decisión no puede ser calificada como caprichosa o irrazonable pues, de acuerdo con el art. 41 CE, es a éste a quien corresponde en exclusiva valorar el contexto general en el que las contingencias se producen y, en relación con las circunstancias económicas, ordenar las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales.

Por todo lo expuesto, el Fiscal General del Estado estima que no puede entenderse vulnerado el art. 14 CE pues, si bien éste ampara la igualdad ante la Ley, no impide que a través de cambios normativos plenamente justificados se ofrezca distinto tratamiento a los diferentes grupos de trabajadores, pues el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originan o producen sus efectos, deban recibir un tratamiento idéntico por parte de la Ley, siendo posible que se establezca una adecuada proporcionalidad entre las diferencias que la norma reconoce y las consecuencias jurídicas que a ellas se anudan, atendiendo siempre al sentido o finalidad de la norma.

II. Fundamentos jurídicos

1. El Juzgado de lo Social núm. 1 de Zamora plantea cuestión de inconstitucionalidad, por vulneración del art. 14 en relación con el art. 41 CE, respecto al art. 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

El citado art. 42 de la Ley 53/2002 tiene como finalidad modificar el art. 27.1 del texto refundido de las Leyes 38/1966, de 31 de mayo, y 41/1970, de 22 de diciembre, por las que se establece y regula el régimen especial agrario de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 2123/1971, de 23 de julio. A tal efecto, regula las condiciones en las que los trabajadores por cuenta propia adscritos al régimen especial agrario de la Seguridad Social podrán percibir la prestación económica de incapacidad permanente total para la profesión habitual incrementada en el porcentaje fijado reglamentariamente. En concreto, su cuestionado apartado 3 dispone, literalmente, lo siguiente:

“El incremento de la pensión de incapacidad permanente total para la profesión habitual, establecido en los artículos 27.1 y 31.2 del texto refundido de las Leyes 38/1966, de 31 de mayo, y 41/1970, de 22 de diciembre, por las que se establece y regula el régimen especial agrario de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 2123/1971, de 23 de julio, únicamente será de aplicación a las situaciones de incapacidad permanente que se causen a partir de la entrada en vigor de la presente disposición”.

La incapacidad permanente total cualificada, que, en términos económicos, se traduce, de acuerdo con el desarrollo reglamentario del citado art. 42 llevado a cabo por el Real Decreto 463/2003, de 25 de abril, en el incremento del porcentaje del 20 por 100 en la pensión reconocida al beneficiario titular de una prestación de incapacidad permanente total, exige para su reconocimiento la concurrencia de ciertos requisitos en los eventuales beneficiarios: tener cumplida la edad de 55 años, no ejercer actividad retribuida, por cuenta propia o ajena, y no ser titular de una explotación agraria o marítimo-pesquera o de un establecimiento mercantil o industrial, de manera que la concurrencia de todas ellas hagan presumir la dificultad de obtener un puesto de trabajo que sea compatible con su capacidad residual.

La regulación de esta prestación económica de la Seguridad Social, en lo que se refiere a los trabajadores por cuenta propia del régimen especial agrario de la Seguridad Social, se ha visto afectada por lo dispuesto en la Ley 18/2007, de 4 de julio, por la que se procede a la integración de los trabajadores por cuenta propia del régimen especial agrario de la Seguridad Social en el régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Conforme a las previsiones de la citada Ley 18/2007, con efectos de 1 de enero de 2008, se eliminan las diferencias entre ambos regímenes, habiendo perdido vigencia, de conformidad con la disposición derogatoria única c) de la Ley 18/2007, los preceptos referidos a los trabajadores agrarios por cuenta propia contenidos en el texto refundido de las Leyes 38/1966, de 31 de mayo, y 41/1970, de 22 de diciembre, aprobado por el Decreto 2123/1971, de 23 de julio. De esta suerte ha quedado así afectado, desde una perspectiva formal, el precepto cuestionado, al haber desaparecido la prestación cuya aplicación temporal regula. Sin embargo, materialmente, la ya citada integración determina, en cualquier caso, la aplicación del art. 3 en relación con la disposición adicional única del ya citado Real Decreto 463/2003, en sus referencias a los trabajadores por cuenta propia o autónomos, respecto de los cuales, en uso de la habilitación concedida al Gobierno por el art. 10.4 de la Ley general de la Seguridad Social, se prevé una regulación semejante a la establecida para los trabajadores por cuenta propia incluidos en el régimen especial agrario, con idénticos efectos temporales que los previstos en el cuestionado art. 42.3 la Ley 52/2003, aun cuando ahora los mismos vienen establecidos en un precepto de rango reglamentario.

En cualquier caso, lo anteriormente expuesto en nada afecta al objeto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, pues la pervivencia de la misma se vincula a que el precepto cuestionado resulte o no aplicable en el proceso a quo, dependiendo de la validez de aquél la decisión a adoptar en éste (por todas, STC 179/2006, de 13 de junio, FJ 2). Este extremo concurre, sin duda, en el caso controvertido pues la impugnación de las Resoluciones de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Zamora, objeto del proceso a quo, es anterior a la modificación legislativa expuesta, razón por la cual el órgano judicial cuestiona la regulación del art. 42.3 de la Ley 53/2002 y sobre la misma debemos pronunciarnos.

2. Según se ha recogido con más detalle en los antecedentes, el fondo del asunto que plantea la cuestión de inconstitucionalidad que se está examinando resulta ser el relativo a la vulneración del art. 14 en relación con el 41 CE, en la medida en que el precepto cuestionado discriminaría, sin fundamento suficiente, a un determinado colectivo, los trabajadores por cuenta propia incluidos en el régimen especial agrario de la Seguridad Social afectos de incapacidad permanente total que hubieran sido declarados en esa situación con anterioridad a 1 de enero de 2003. La discriminación apreciada vendría provocada por el hecho de que estos trabajadores, de acuerdo con la disposición legal cuestionada y con el Real Decreto 463/2003, de 25 de abril, que la desarrolla, no podrían acceder al incremento del 20 por 100 en su prestación de incapacidad permanente total, incremento del que, por el contrario, podrán beneficiarse las personas en esa situación que cumplan los requisitos fijados en el art. 42 de la Ley 53/2002 y en el art. 1 del Real Decreto 463/2003, siempre y cuando la referida situación de incapacidad permanente total hubiera sido causada a partir del 1 de enero de 2003, fecha de entrada en vigor del citado art. 42 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre.

3. Expuesta la duda de constitucionalidad planteada por el órgano judicial a quo, procede ahora que recordemos que, conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, este Tribunal Constitucional puede rechazar en trámite de admisión, mediante Auto y con la sola audiencia del Fiscal General del Estado, aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que adolezcan de la falta de los necesarios requisitos procesales o que fueren notoriamente infundadas. Este último concepto de cuestión “notoriamente infundada” encierra un cierto grado de indefinición que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad (por todos ATC 11/2008, de 16 de enero, FJ 2). A este respecto, existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria. En tales casos, puede resultar conveniente resolver la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables como la paralización de múltiples procesos en los que resulte aplicable la norma cuestionada.

Pues bien, de una primera lectura de los razonamientos jurídicos del Auto de planteamiento se desprende que la cuestión carece de viabilidad, pues, tal y como se expondrá a continuación, la regulación cuestionada no puede entenderse contraria al art. 14 CE, por lo que resulta pertinente apreciar, en este momento procesal, que la cuestión resulta notoriamente infundada, en los términos que esta expresión ha sido entendida por este Tribunal.

4. A fin de expresar las razones por las que debemos inadmitir a trámite la presente cuestión, comenzaremos por constatar que, a la vista de las argumentaciones contenidas en el Auto de planteamiento, la duda de constitucionalidad aquí suscitada se relaciona con lo que en nuestra doctrina hemos denominado derecho a la igualdad en la Ley consagrado en el art. 14 CE. Entiende el órgano judicial que carecería de una justificación objetiva una regla como la contenida en el precepto cuestionado, relativa al momento a partir del cual los trabajadores por cuenta propia incluidos en el régimen especial agrario de la Seguridad Social afectos de incapacidad permanente total pueden tener derecho a un incremento del 20 por 100 de la cuantía de la base reguladora que se tenga en cuenta para determinar la cuantía de la pensión. De acuerdo con la disposición cuestionada tal derecho solamente se reconocerá, en las condiciones previstas por el Real Decreto 463/2003, de 25 de abril, a las situaciones de incapacidad permanente total que se causen a partir del 1 de enero de 2003, lo cual discriminaría, sin fundamento suficiente, a los beneficiarios de la prestación de incapacidad permanente total que hubieran sido declarados en tal situación con anterioridad a dicha fecha.

En atención a lo anterior, resulta procedente que señalemos los rasgos esenciales de nuestra doctrina sobre esta cuestión, los cuales pueden encontrarse sintetizados en la STC 253/2004, de 22 de diciembre, FJ 5, la cual, por remisión a la STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 4 a), se pronuncia en los términos siguientes:

“a) no toda desigualdad de trato en la ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; b) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos”.

Así pues, conforme a la trascrita doctrina, el principio de igualdad, que vincula al legislador, no impide que éste establezca diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades que se persiguen por la ley y a la adecuación de medios a fines entre aquéllas y éstas. De esta forma, el derecho a la igualdad en la Ley obliga al legislador a no diferenciar en la norma situaciones que sean sustancialmente iguales y a establecer una adecuada proporcionalidad entre las diferencias que la norma reconoce y las consecuencias jurídicas que a ellas han de anudarse.

Además, en la medida que el Auto de planteamiento de la cuestión imputa al precepto la vulneración del art. 14 CE, en relación con el art. 41 del texto constitucional, resulta oportuno hacer también alguna mención acerca del contenido y alcance de este último. En tal sentido, ya recordamos en la STC 213/2005, de 21 de julio, (FJ 3), que el citado precepto constitucional hace referencia a una función protectora de titularidad estatal (con cita de las SSTC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 3; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17, entre otras) que se traduce en forma de garantía institucional relativa al establecimiento y mantenimiento por parte de los poderes públicos de un sistema protector que se corresponda con las características técnicas de los mecanismos de cobertura propios de un Sistema de Seguridad Social que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante las situaciones de necesidad para todos los ciudadanos. Respecto de este sistema advertimos que “Salvada esta indisponible limitación, el derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de Seguridad Social es un derecho de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema en atención a circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél (STC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17, entre otras)”.

5. Expuesto lo anterior, deberemos analizar ahora si la ya aludida diferencia de trato que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad posee una justificación objetiva y razonable, toda vez que, como este Tribunal ha declarado en numerosas ocasiones, lo que prohíbe el principio constitucional de igualdad no es cualquier diferencia de trato, sino solamente aquella desigualdad que resulte artificiosa o injustificada por no venir fundada en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados (por todas, STC 307/2006, de 23 de octubre, FJ 5). Para ello, debemos también tener presente que, como señala la STC 213/2005, de 21 de julio (FJ 4), en lo relativo al derecho a la igualdad con relación a las prestaciones del sistema de la Seguridad Social:

“es doctrina de este Tribunal, sintetizada en la STC 197/2003, de 30 de octubre, FJ 3, que ‘el art. 41 CE convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse por ello que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento (STC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17). Los arts. 41 y 50 CE no constriñen al establecimiento de un único sistema prestacional fundado en principios idénticos, ni a la regulación de unos mismos requisitos o la previsión de iguales circunstancias determinantes del nacimiento de los derechos reconocibles al amparo de los principios constitucionales (SSTC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17 y 149/2004, de 20 de septiembre, FJ 5, entre otras)’. En definitiva, como advierte la STC 197/2003, de 30 de octubre, FJ 6 in fine, si bien la cobertura de las situaciones de necesidad de los colectivos sociales ‘es un ideal claramente deseable a la luz de los principios rectores de la política social y económica que nuestra Constitución asume en sus arts. 41 y 50 y que han de informar la legislación positiva —art. 53.3 CE—’ sin embargo ‘este Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto del sistema, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable (STC 184/1993, de 31 de mayo, FJ 6)”.

Finalmente recordaremos también que ya nos hemos pronunciado en torno a las diferencias de trato en materia de acción protectora dentro de un mismo régimen de Seguridad Social, en las que, como consecuencia de la sucesión normativa, se plantea un problema de aplicación temporal de un nuevo régimen jurídico. Así el ATC 367/2003, de 13 de noviembre (FJ 5), resume nuestra doctrina en los términos siguientes:

“En fin, como se recuerda en nuestra STC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 4, ‘reiteradamente hemos declarado que el art. 14 CE no impide el distinto tratamiento temporal de situaciones iguales motivado por la sucesión normativa, porque no exige que se deba dispensar un idéntico tratamiento a todos los supuestos con independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos (SSTC 70/1983, 103/1984, 121/1984, 119/1987, 128/1989 y 88/1991, entre otras)’. En el mismo sentido la STC 89/1994, de 17 de marzo, FJ 10, señala que este Tribunal ha tenido oportunidad de manifestar en diferentes ocasiones que ‘la igualdad ante la ley proclamada en el art. 14 CE no impide que, a través de cambios normativos, pueda producirse un trato desigual entre diversas situaciones, derivado de la diferencia de fechas en que se originaron (STC 119/1987, FJ 3); ni el art. 14 del texto fundamental exige en todo caso la aplicación retroactiva de la ley más favorable (STC 88/1991, FJ 3). La diferenciación normativa entre sujetos debida a una sucesión legislativa no puede considerarse, por sí sola, generadora de discriminación. Dada la complejidad que puede presentar un cambio de regulaciones, es el legislador quien debe ordenar las características de la transición normativa, bien estableciendo diversos grados de retroactividad, bien limitando la aplicación de la nueva norma a las situaciones que nazcan tras su promulgación: todo ello según formulas y técnicas muy variadas, a la luz de los intereses y bienes que el legislador estime conveniente proteger o preservar”.

6. Sentadas de esta forma las bases de nuestro enjuiciamiento, estamos ya en condiciones de apreciar que el hecho de que la aplicación de la legislación precedente pudiera resultarle, en su caso, menos beneficiosa al demandante en el proceso a quo no determina que, solamente por tal motivo, la nueva regulación pueda considerarse contraria al art. 14 CE, pues resultará necesario constatar, además, que la voluntad del legislador con respecto al momento a partir del cual han de producir efectos las decisiones por él adoptadas carece de un fundamento suficiente, cuestión ésta última que sustenta la alegada desigualdad de trato generadora de la duda de constitucionalidad suscitada por el órgano judicial a quo.

Como ya hemos señalado el principio de igualdad no puede constituirse, siempre y en cualquier circunstancia, en un dique frente a las reformas legales sucesivas que el legislador considere necesario introducir, ya que dicho principio no impone que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la ley, puesto que con ello se incidirá en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento jurídico (SSTC 119/1987, de 9 de julio, FJ 3). Dicho en otros términos, el principio de igualdad no exige que, en los casos de introducción de mejoras por una norma nueva, la nueva norma, sobre todo si la misma es de carácter prestacional, haya de tener retroactividad alguna en el tiempo, lo cual resulta, además, coherente con el amplio margen del que goza el legislador a la hora de configurar el Sistema de la Seguridad Social. Este amplio margen de libertad reconocido al legislador por el Tribunal Constitucional en relación con prestaciones sociales que tienen fundamento constitucional en el art. 41 CE descansa, en efecto, en el hecho de “tratarse de recursos económicos necesariamente escasos en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades y deberes de los grupos sociales” (SSTC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17; 134/1987, de 21 de julio, FJ 5; 97/1990, de 24 de mayo, FJ 3; 184/1990, de 15 de noviembre, FJ 3; y 361/1993, de 3 de diciembre, FJ 2).

De esta forma, como se apreciará, la norma cuestionada puede entenderse ajustada a los principios de derecho transitorio en materia de Seguridad Social a los que puede acogerse el legislador en el uso del margen de libertad que tiene constitucionalmente reconocido, pues se trata del desenvolvimiento normal del sistema de Seguridad Social, en este caso referido a la progresiva y gradual homogeneización de los regímenes especiales de Seguridad Social, en particular el agrario, con el régimen general. La evolución del sistema se enmarca en una consolidada tendencia contemplada en el establecimiento de un mandato al legislador para que proceda a la progresiva homogeneización de los regímenes e incluso la simplificación de los mismos, mandato que, no obstante, no es absoluto, sino que está condicionado a que lo permitan las disponibilidades financieras del sistema y las características de los distintos grupos afectados.

7. Las diferencias apreciadas por el órgano judicial a quo se justifican por el cambio normativo habido a la largo del tiempo, puesto que se trata de derechos de configuración legal a la Seguridad Social. Al respecto, debe tenerse en cuenta que los apartados 3 y 4 del artículo 10 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, prevén la equiparación de los regímenes especiales con el régimen general. En la misma dirección, la recomendación sexta del texto aprobado por la Comisión de presupuestos del Congreso de los Diputados el 30 de marzo de 1995 sobre la base del informe emitido por la Ponencia, constituida en su seno, para el análisis de los problemas estructurales de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse, conocido en la opinión pública como “Pacto de Toledo”, aprobado con un amplio consenso político en el Pleno del Congreso de los Diputados de 6 de abril de 1995 y publicado en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados”, de 12 de abril de 1995, ya estableció que, de forma progresiva, se procediera a una simplificación e integración de los regímenes especiales de la Seguridad Social para permitir un mayor acercamiento de la estructura del sistema. Ese objetivo general de simplificación del sistema se reitera en la Resolución del Congreso de los Diputados de 2 de octubre de 2003, por la que se renueva el Pacto de Toledo, en la cual también se constata la necesidad de agilizar, en mayor medida la labor iniciada a efectos de establecer una protección social equiparable entre los diferentes regímenes.

Con los mismos fines, el Acuerdo para la mejora y desarrollo del sistema de previsión social, de 9 de abril de 2001, firmado por el Gobierno y determinados agentes sociales, previó la conveniencia de introducir ciertas modificaciones en el marco de la acción protectora de los trabajadores por cuenta propia, con objeto de incluir en ésta la prestación de incapacidad permanente total cualificada para la profesión habitual, de manera que dicha acción protectora fuera aproximándose, ante supuestos homogéneos, a la dispensada en el régimen general. En esa línea, la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, modificó las normas legales que regulan los regímenes especiales agrario y de trabajadores del mar, para incluir, dentro del ámbito de la acción protectora dispensada en aquéllos, la prestación señalada, la cual, como ya hemos visto, se reconoce en los mismos términos a los trabajadores incluidos en el en el régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos por el art. 3 del Real Decreto 463/2003, de 25 de abril. Por su parte, la ya citada Ley 18/2007, de 4 de julio, ha procedido a integrar, con efectos desde el 1 de enero de 2008, a los trabajadores por cuenta propia del régimen especial agrario de la Seguridad Social en el régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos

8. Aunque de lo expuesto puede deducirse que existe una constatada tendencia a la equiparación de los distintos regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social, tendencia que se enmarca en la racionalización de la estructura del sistema mediante la convergencia de los distintos regímenes especiales con el general, también se comprueba que esa convergencia no viene ordenada de inmediato, sino que queda condicionada a un futuro desarrollo legal y reglamentario. De esta forma, corresponde al legislador, dentro del margen de libertad del que, de acuerdo con el art. 41 CE, goza en esta materia, establecer el marco normativo necesario para llevar a cabo la culminación de este proceso, teniendo en cuenta la necesidad de no alterar el equilibrio económico financiero del conjunto de la institución, lo que obliga a tener en cuenta, entre otras consideraciones, la viabilidad financiera del sistema de Seguridad Social, atendidos los condicionamientos que imponen las circunstancias sociales y demográficas en lo relativo al montante de las prestaciones como al número de beneficiarios, asegurando, en último término, la viabilidad del sistema público de pensiones.

Así, la no aplicación del incremento a aquellos pensionistas que hubiesen obtenido su declaración de incapacidad antes del 1 de enero de 2003 y, por el contrario, la aplicación del incremento a quienes se les reconozca la situación de incapacidad permanente total en fecha posterior no implica, por ese solo hecho, la vulneración del art. 14 CE, ni tampoco puede ser tachada de arbitraria, pues no responde a una decisión caprichosa o injustificada del legislador. Hemos de reiterar que este precepto constitucional no impide el distinto tratamiento temporal de situaciones iguales, motivado por la sucesión normativa, porque no exige que se deba dispensar un idéntico tratamiento a todos los supuestos con independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos.

Al respecto, las prestaciones de Seguridad Social se regulan por la normativa vigente en el momento del hecho causante, constituyéndose dicho momento en el punto en que han de concurrir los requisitos vigentes exigidos por la norma y marcando dicho momento la normativa aplicable a la prestación. Coherentemente con ello, la disposición cuestionada regula su aplicación a las situaciones de incapacidad permanente que se causen a partir de la entrada en vigor de la misma. Sobre lo anterior ha de manifestarse que la medida de incremento a los trabajadores por cuenta propia del régimen especial agrario de la Seguridad Social de la prestación de incapacidad total cualificada no supone, evidentemente, la supresión de ninguna prestación ya consolidada sino, simplemente, la confirmación del criterio ya mencionado respecto a la eficacia temporal de las normas de la Seguridad Social que afectan a las distintas prestaciones y a los requisitos para acceder a ellas. Por ello, no puede hablarse de discriminación pues, dado que se trata de una prestación que devenga el propio causante o trabajador, la concesión del incremento de la prestación se vincula a la fecha del hecho causante de la misma, la cual, al ser distinta en el tiempo, origina la aplicación de una legislación u otra. Esta circunstancia no implica desigualdad en el trato, sino regulación de las situaciones en virtud de la diferencia temporal de los hechos que las causan.

Desde otro punto de vista, la exigencia de una igualdad absoluta de trato, que implicaría que sólo pudiera realizarse una modificación cuando afecte a todo el colectivo impidiendo que el legislador pueda establecer límites temporales, supondría condenar el sistema jurídico a la inmovilidad, conclusión que fue descartada ya muy tempranamente por nuestra jurisprudencia (al respecto, STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10) y respecto a la cual este Tribunal, como recuerda el ATC 352/2007, de 24 de julio (FJ 3), y hemos reiterado aquí, tiene establecido que el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se limitaría el margen de actuación del que ha de gozar el legislador a fin de hacer posible el desarrollo del ordenamiento jurídico. En este caso, nos hallamos ante una cuestión vinculada a la libertad de configuración de la que ha de gozar el legislador para determinar los efectos temporales de la norma, tarea en la cual no ha establecido un criterio injustificado o irrazonable que lesione los derechos de los que ya eran beneficiarios de la prestación sino que, en una decisión que se ajusta a los principios generales de derecho transitorio de la Seguridad Social y a la regla general de irretroactividad de las leyes del art. 2.3 del Código civil, ha optado por establecer el momento a partir del cual el incremento de la concreta prestación surtiera efecto.

De esta forma, la decisión adoptada no carece de una justificación razonable, pues nos encontramos ante un paso más de un proceso progresivo y gradual de equiparación de tratamiento en los distintos regímenes de la Seguridad Social. En este proceso corresponde al legislador, en atención al margen que constitucionalmente tiene reconocido para la regulación del sistema de Seguridad Social, valorar las circunstancias y los múltiples condicionantes, entre ellos los económicos, para introducir una modificación legislativa en el sentido antes apuntado y, a tal efecto, fijar los límites y establecer el alcance de la modificación, en atención a las disponibilidades del momento y a las necesidades de los grupos sociales, sin que, en conclusión, la modificación legislativa cuestionada pueda ser tachada de irrazonable y contraria al art. 14 CE.

Por lo expuesto, el Pleno

ACUERDA

Inadmitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3336-2008, planteada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zamora.

Publíquese en el “Boletín Oficial del Estado”.

Madrid, a siete de octubre de dos mil ocho.

Identificación
Jurisdiction Pleno
Judges

Doña María Emilia Casas Baamonde, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps.

BOE (Official State Gazzete) number and date [Num, 281 ] 21/11/2008
Type and record number
Date of the decision 07/10/2008
Synthesis and summary

Descriptive Synthesis

Inadmite a trámite por infundada la cuestión de inconstitucionalidad 3336-2008, planteada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zamora en relación con el artículo 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, sobre límite temporal al incremento de la pensión de incapacidad permanente total del régimen especial agrario de la Seguridad Social.

Analytical Synthesis

Igualdad en la ley: doctrina constitucional; modificación normativa; pensiones. Inadmisión de cuestión de inconstitucionalidad: notoriamente infundada. Seguridad Social: principio de igualdad.

Summary

Inadmite a trámite por infundada la cuestión de inconstitucionalidad 3336-2008, planteada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zamora en relación con el artículo 42.3 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, sobre límite temporal al incremento de la pensión de incapacidad permanente total del régimen especial agrario de la Seguridad Social.

El juez de lo social cuestiona la ley argumentando que existe una vulneración del principio de igualdad en la ley. Según la cuestión, el precepto legal discriminaría sin fundamento suficiente, a un determinado colectivo: los trabajadores por cuenta propia incluidos en el régimen especial agrario de la Seguridad Social afectos de incapacidad permanente total que hubieran sido declarados en esa situación con anterioridad al 1 de enero de 2003. La discriminación se ubicaría especialmente en la imposibilidad de acceder al incremento del 20 por 100 en su prestación de incapacidad permanente total.

El Tribunal Constitucional inadmite la cuestión porque considera que la diferencia de trato a los miembros de un mismo colectivo social que hace el legislador, no carece de una justificación razonable, pues la diferenciación entre el colectivo de trabajadores por cuenta propia en razón de la fecha en que hubiera sido declarada su incapacidad es un paso más del proceso progresivo y gradual de equiparación de tratamiento en los distintos regimenes de la seguridad social. El legislador ha hecho uso de la libertad de configuración que tiene, tomando en cuenta, entre muchos factores, el económico para hacer la diferenciación impugnada.

  • 1- Challenged laws
  • Mentioned regulations
  • Ley 53/2002, de 30 de diciembre. Medidas fiscales, administrativas y del orden social
  • Artículo 42.3
  • Real Decreto de 24 de julio de 1889. Código civil
  • Artículo 2.3
  • Ley 38/1966, de 31 de mayo. Régimen especial agrario de la Seguridad Social
  • En general
  • Artículo 27.1
  • Ley 41/1970, de 22 de diciembre. Seguridad Social agraria
  • En general
  • Decreto 2123/1971, de 23 de julio. Texto refundido de normas reguladoras de la Seguridad Social agraria
  • En general
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 14
  • Artículo 14 (igualdad en la ley)
  • Artículo 41
  • Artículo 50
  • Artículo 53.3
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 37.1
  • Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social
  • Artículo 10.3
  • Artículo 10.4
  • Ley 53/2002, de 30 de diciembre. Medidas fiscales, administrativas y del orden social
  • En general
  • Artículo 42
  • Artículo 42.3
  • Real Decreto 463/2003, de 25 de abril. Reconocimiento del incremento de la pensión de incapacidad permanente total para la profesión habitual para los trabajadores por cuenta propia
  • En general
  • Artículo 1
  • Artículo 3
  • Disposición adicional única
  • Ley 52/2003, de 10 de diciembre. Disposiciones específicas en materia de seguridad social
  • Artículo 42.3
  • Ley 18/2007, de 4 de julio. Integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos
  • En general
  • Disposición derogatoria única, apartado c)
  • Constitutional concepts
  • Material concepts
  • Visualization
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