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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fer nando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo 704/89, promovido por la Confedera ción Sindical de Comisiones Obreras, a quien representa la Procu radora de los Tribunales Doña Isabel Cañedo Vega, con asistencia del Letrado Don Enrique Lillo Pérez, contra la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 15 de Febrero de 1989, han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado, siendo Ponente el Magistrado Don Rafael Mendizábal Allende, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 17 de abril de 1989, la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega interpone recurso de amparo en representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y en el cual se expone que los trabajadores del Museo del Prado decidieron ir a la huelga en los días 13, 20, 27 y 29 de octubre de 1987, decisión adoptada directamente por la asamblea de dichos trabajadores y, después de diversas negociacio nes con representantes del Ministerio de Cultura, la convocatoria de la huelga pasó a ser indefinida, cerrándose el Museo a partir del 3 de noviembre de tal año. El 8 del mismo mes se descubrió la desaparición del cuadro "Concierto rústico", del pintor Van Ostade, encontrado posteriormente en los lavabos del edificio y ello provocó que dos días más tarde la Dirección del Museo y el Comité de huelga acordaran de consuno la convocatoria de una asamblea general extraordinaria de los trabajadores con el fin de desconvocar la huelga. La asamblea, reunida el día 12 de noviem bre, decidió sin embargo mantener la huelga y el Museo cerrado durante ella. El mismo día y ante tal actitud, el Director del Museo, en una reunión de representantes del Ministerio de Cultura y del Comité de huelga, dio cuenta de una solicitud dirigida a la Delegada del Gobierno en Madrid para la implantación de los ser vicios mínimos que garantizaran el funcionamiento del Museo, acompañando un anexo donde se indicaba el número de trabajadores que debían cubrir esos servicios y su distribución por funciones (vigilancia, mantenimiento, restauración, servicio médico, lim pieza, centralita telefónica...) que alcanzaban el 12 por ciento de la plantilla del Museo.

El Comité de huelga, una vez conocido este escrito, solici tó el plazo de una hora para consultar tales extremos con los trabajadores, hecho lo cual manifestó al reanudarse la reunión no tener "nada que objetar al establecimiento de servicios mínimos para el funcionamiento del Museo Nacional del Prado, puesto que se trata de una cuestión legal", así como no disponer de medios para nombrar a los trabajadores que debían realizar dichos servi cios mínimos, con el fin de que el Museo abriera el día 13 por la mañana, pidiendo también que se aplazara veinticuatro horas el estableci miento de servicios mínimos con el fin de celebrar otra Asamblea el día 13 por la mañana, para intentar una vez más la desconvocatoria de la huelga. El Subsecretario de Cultura manifiestó que, sin perjuicio de que el Comité de huelga pudiera realizar otra asamblea de trabajadores, era intención del Minis terio "la apertura del Museo el día 13 por la mañana, con el es tablecimiento de los servicios mínimos necesarios a tal fin, siendo deseable que la determinación de los trabajadores que de ban desempeñarlos fuera negociada con el Comité de huelga". Ante ello insistió el Comité en que no disponía de medios para nombrar a dichos trabajadores en un plazo tan corto de tiempo, por lo que se remite la solicitud y su anexo a la Delegación de Gobierno de Madrid.

A la vista de ello, la Delegación del Gobierno de Madrid acordó, por Resolución de 12 de noviembre de 1987, implantar los servicios mínimos en el Museo del Prado con arreglo a lo indicado en el anexo que le había sido remitido, tras considerar (Cdo. 1º.) que ello era conforme a lo previsto en la legislación vigen te en la materia (arts. 28.2 y 37 C.E., y Real Decreto-ley de 4 marzo de 1977) y que resultaba necesario mantener la apertura del Museo del Prado por tratarse de un bien cultural esencial para la comunidad de cuya utilización y disfrute no debe ser privada, resolución que se notifica al Comité de huelga. El día 13 de noviembre, y ante la implantación de servicios mínimos, la asamblea de los trabaja dores del Museo del Prado decidió desconvocar la huelga, hacién dolo saber a la Dirección del Museo, y sin cursar -a solicitud del Comité- los requerimientos individualizados a cada uno de los trabajadores que habían sido designados para cubrir los menciona dos servicios mínimos. Contra la Resolución de la Delegación del Gobierno de Madrid, Comisiones Obreras interpuso el 17 de noviem bre recurso contencioso- administrativo ante la Audiencia Terri torial de Madrid por la vía prevista en la Ley 62/1978 para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, que se formalizó el 28 de enero de 1988. En sus alegaciones, tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal interesaron la desestimación del recurso y la consiguiente confirmación de la Resolución administrativa impugnada.

Al expediente administrativo instruido a los efectos de la implantación de los servicios mínimos, que se remitió el 21 de diciembre de 1987, se adjuntaba escrito de la Delegada del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Madrid donde se alegaba, además de lo dicho al respecto por el Servicio Jurídico del Estado en su informe, que la huelga era ya prolongada y se le dio carácter indefinido, sembrando ello inquietud; que además de ser objeto de preocupación el privar a la comunidad de un medio de impartir cultura, también lo era el mantenimiento y seguridad de las obras de arte; que en todo momento hubo contactos entre la Dirección del Museo y los trabajadores; que el Museo del Prado es un transcendental medio de impartir cultura y los poderes públicos han de promover y tutelar el acceso a la cultura, por lo cual no puede suprimirse indefinidamente la prestación de servicios del mismo; que por todo ello la Delegación del Gobierno había implantado los servicios mínimos para permitir tanto la conservación de las obras de arte como la utilización parcial del Museo.

La Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Madrid desestimó el recurso interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras en Sentencia de 7 de abril de 1988, y contra ella se interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Supremo el 21 de junio de 1988. El Ministerio Fiscal pidió en su informe que se desestimara la apelación y, por su parte, el Abogado del Estado en sus alegaciones solicitó la inadmisibilidad y en su defecto la desestimación del recurso. Esto último fue lo que hizo la entonces Sala Quinta del Tribunal Supremo en Sentencia de 15 de febrero de 1989, que es el objeto del presente recurso de amparo.

En la demanda se niega que el Museo del Prado pueda ser incluído en la noción de "esencialidad" de los servicios en caso de huelga ni por la jurisprudencia -que pone el acento de tales servicios al tratarse de actividades inaplazables, de interés vital-, ni por la doctrina científica, ni por los criterios del Comité de Libertad Sindical de la O.I.T., que toma en cuenta factores como la puesta en peligro de la vida, salud o seguridad o la existencia de "graves perjuicios a la colectividad nacional". En el mismo sentido se aduce un proyecto legislativo de la República Italiana, así como una genérica tesis de este Tribunal así como del Tribunal Supremo según la cual para definir un servicio público como esencial se ha de seguir un criterio restrictivo y estricto, rechazando la utilización de parámetros no permitidos por la fórmula constitucional como el de los "bienes constitucionalmente protegidos" en tanto que estos no tengan una incidencia di recta en derechos y libertades públicas. Por ello, el genérico reconocimiento del art. 44 C.E. -el acceso a la cultura en particular-, no puede entenderse sin más como un límite coactivo al ejercicio al derecho de huelga, entre otras razones, además, porque el Museo del Prado no es la única pinacoteca existente en Madrid, siendo aplicable aquí la noción de "sustituibilidad" a la prestación cultural que supone tal Museo.

Por otra parte, la Resolución de la Delegada del Gobierno estaba encaminada directamente a poner fin al ejercicio legítimo del derecho de huelga, como consecuencia de haberse adoptado con una pretensión de que la ejemplaridad y perentoriedad, así como por su carácter repentino e improvisado, sin tolerar siquiera el escaso margen de dilación exigida por el Comité para su puesta en práctica. La Resolución tuvo por manifiesta intención, así pues, impedir el ejercicio del derecho de huelga "mediante la utilización no permitida de una técnica de restricción pensada para otros supuestos y, en consecuencia, supone un atentado gravísimo al contenido esencial del derecho de huelga". Además, dicha Resolución carecía del requisito de neutralidad e imparcialidad en la fijación de los servicios mínimos, como pone de manifiesto el hecho de que la Delegación del Gobierno se limitó a hacer suya la propuesta de implantación de los servicios elevada por la Dirección del Museo, por lo que en realidad, esa designación de los servicios fue indirectamente realizada por la empresa. Finalmente, la resolución impugnada incumple el deber de motivación y fundamentación, particularmente necesaria en la imposición de servicios mínimos.

2. La Sección, en providencia de 17 de julio de 1989, admitió a trámite el recurso, requiriendo a las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y de la Audiencia Territorial de Madrid para que remitieran, respectivamente, testimonio de las actuaciones correspondientes, así como que se emplazase a quienes hubieran sido parte en los mencionados procedimientos para que pudieran comparecer en este proceso constitucional, en cuya virtud lo hizo el Abogado del Estado. Una vez recibidas las actuaciones, en providencia de 27 de noviembre se le tuvo por personado y parte, acordando abrir un plazo común de veinte días para que la Confederación demandante, el Fiscal y el Abogado del Estado puedieran formular las alegaciones que a su derecho convinieran.

3. El Fiscal, en escrito presentado el 27 de diciembre, solicitó que se desestimara el recurso de amparo. Entre las obligaciones de la Administración está la de proteger el Patrimonio Histórico Español, a tenor de la Ley 13/l985, de 25 de junio, a cuyo régimen quedan sujetos los Museos. Los servicios que presta el del Prado han de considerarse como "esenciales", a la vista de las circunstancias, ya que, para la jurisprudencia, tal concepto no es tan esctricto que resulte sinónimo de "necesario, de imprescindible, de perentorio", ni tampoco "estamos ante una sociedad primaria en que sólo los servicios que atiendan a necesidades perentorias puedan ser considerados como esenciales", invocando el art. 44 C.E. Tales servicios fueron designados cuando la huelga pasó a ser indefinida y aceptados por el Comité de huelga, teniendo por finalidad no sólo la apertura del Museo al público, sino el servicio de seguridad y mantenimiento del mismo. En tal sentido, el art. 10 del R.D.L. 17/l977, se refiere al concepto de "servicios públicos o de reconocida o inaplazable necesidad", frase que ha de ayudarnos a interpretar el significado de la expresión constitucional "servicios esenciales", por lo cual en definitiva "los servicios públicos son, en principio, esenciales". La "especial gravedad" de las circunstancias a las que se refiere el Real Decreto-ley ha de ser valorada por la Administración, sin perjuicio del control de ésta por los Tribunales, como sucedió en este caso. Por otra parte, la esencialidad del servicio se ha aplicado sin ignorar el derecho fundamental de huelga, ya que la presión de esta se mantenía por reducirse los horarios de visita y cerrarse la mayoria de las salas, siendo realmente restrictiva la determinación numérica de los servicios. Por último niega que la imposición de servicios mínimos pudiera considerarse funcionalizada "directamente a poner fin a la huelga", que en su fijación hubiera falta de neutralidad o imparcialidad, o que se haya incumplido el deber de motivación y fundamentación en el establecimiento de aquéllos por el recurrente en amparo.

4. El mismo día 27, la Confederación Sindical demandante formuló sus alegaciones, ratificando las contenidas en la demanda, a las cuales reenvía.

5. El Abogado del Estado, en escrito presentado el 30 de diciembre, pide la desestimación del recurso de amparo, en primer lugar porque el Museo del Prado es un servicio esencial de la Comunidad como "bien constitucionalmente protegido", pues tal consideración merece el servicio de la cultura, que nuestra Constitución considera como deber y atribución esencial de los poderes públicos (art. 149.2 C.E.). En segundo lugar, porque no puede aceptarse que la Resolución impugnada careciera de los requisitos de neutralidad e imparcialidad. Tal resolución no atiende a los "intereses empresariales", sino que se ajusta a la necesidad de preservar los servicios mínimos esenciales para la comunidad, previamente aceptados por el Comité de Huelga. En tercer lugar, porque tampoco existe un defecto de motivación, que sólo habría de considerarse insuficiente si no hubiera permitido a los trabajadores afectados conocer a qué intereses concretos es sacrificado el derecho de huelga restringido.

6. En providencia de 12 de enero de 1993 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el 18 de enero del presente año, día en el cual inció el trámite.

7. El día 16 de febrero fue presentado escrito por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, con la asistencia de su Abogado en el que desiste expresamente del recurso núm. 704/l989 interpuesto contra la Resolución de la Delegada del Gobierno de Madrid, de fecha 12 de noviembre de 1987, por la cual se impusieron servicios mínimos a cubrir en el Museo del Prado de Madrid y contra las Sentencias que confirmaron la validez de la citada decisión gubernativa, pues "la resolución del recurso tendría únicamente contenido doctrinal y académico, puesto que la problemática planteada tiene adecuada sanción, según mi mandante, en el definitvo proyecto legislativo que se está tramitando en las Cortes".

La Sala, en providencia del mismo día, tuvo por recibido tal escrito, del que dió traslado al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado para que en el plazo de cinco días pudieran alegar lo que estimaren pertinente en relación con el desistimiento formulado, supendiendo el trámite de deliberación y votación.

En el plazo indicado y con fecha 22 de febrero, el Abogado del Estado se opuso al desistimiento, solicitando que en su día se dicte Sentencia denengando el amparo pretendido. "Dado el avanzado estado procesal del presente recurso de amparo y considerando que el Proyecto de Ley Orgánica reguladora del derecho de huelga y de medidas de conflicto colectivo habrá de continuar su tramitación en el Senado, la Sentencia que en breve pueda pronunciar este Tribunal no sólo servirá al interés de la Administración, esclareciendo la cuestión controvertida, sino que será además de indudable utilidad en el proceso de elaboración parlamentaria de la Ley.

El Ministerio Fiscal, a su vez y en el mismo día, reconoce que el desistimiento produce la conclusión del proceso en aquellos supuestos en que no concurren circunstancias de interés público que aconsejen la continuación ni se hayan hecho valer, a impulso de otros legitimados, un interés distinto del invocado por la parte recurrente. Sin embargo, en el presente caso no se dan esos motivos de interés público, ni existen otras partes que puedan mantener la acción, por lo cual pide que se dicte Auto acordando la aprobación del desestimiento, la conclusión del proceso y el archivo de las actuaciones.

8. La Sala, por providencia de 10 de noviembre de 1993 acordó requerir a la Procuradora de la Confederación Sindical de mandante para que aportara el poder que le autorice a desistir en el presente recurso de amparo, habiéndolo hecho así el l de diciembre siguiente. A su vez el Abogado del Estado en escrito de 16 de noviembre siguiente, manifiesta que nada tiene que oponer al desistimiento del presente recurso de amparo formulado por la Confederación Sindical recurrente, siempre que se aporte poder especial al efecto.

9. Por providencia de 9 de los corrientes mes y año se alza la suspensión acordada anteriormente para continuar la deliberación del presente asunto, hasta su votación y fallo, que ha tenido efecto en el día de hoy

II. Fundamentos jurídicos

Unico. La entidad recurrente en amparo ha formulado desistimiento del presente recurso, habiendo acompañado poder especial para ello, tras habérsele requerido a tal efecto por la Sala, lo que ha eliminado un obstáculo de carácter formal que se oponía a la viabilidad de tal pretensión.

El desistimiento mencionado en los arts. 80 y 86 de nuestra Ley Orgánica, es un modo de terminación del procedimiento que no se encuentra, sin embargo, regulado en ella, donde se reenvía explícitamente a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil para la apelación ocualquier otro recurso (art. 409 y ss.).

A pesar de ser rogada la jurisdicción constitucional, este Tribunal ha venido entendiendo que no opera aquí con toda su plenitud el principio dispositivo, por lo que el Tribunal no queda vinculado de forma absoluta por la voluntad unilateral de quien formula el desistimiento. En las diversas resoluciones, Autos o Sentencias, donde se admitía el abandono del proceso, se alude a dos circunstancias para ponderar su viabilidad (AATC 993/1987, 1093/1987 y 1138/1987, SSTC 96/1990 y 236/1992). Una, que las demás partes personadas no se opongan a esta pretensión, lo que aquí se produce, puesto que tanto el Fiscal como el Abogado del Estado han mostrado su no oposición a la aceptación del desistimiento, es la existencia de un interés general público que pudiera resultar lesionado por la admisión del desistimiento. En el presente caso, la resolución impugnada, cuyos efectos ya están agotados, no ha llegado a ser aplicada ni producido efectos jurídicos, por lo que ningún perjuicio podría derivarse para el interés público por la aceptación del desistimiento formulado en este proceso.

En definitiva, resulta procedente acceder a lo solicitado y tener por desistida a la Confederación Sindical de Comisiones Obreras en la prosecución del presente recurso de amparo.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Tener por desistida a la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del recurso de amparo 704/89.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a trece de diciembre de mil novecientos noventa y tres.

Votos particulares

1. Voto particular que formula don Rafael de Mendizábal Allende, Magistrado de este Tribunal, a la Sentencia que hoy mismo ha dictado la Sala Primera en el recurso de amparo instado por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras.

Una vez expresado el parecer de la Sala, como es misión del Ponente, y hecho además con las propias palabras de la mayoría, no está de más, sin embargo, dejar constancia de una opinión aislada, muy personal, pero que quizá convenga hacer llegar a todos y muy principalmente a los protagonistas del suceso, la huelga en nuestro Museo del Prado, para poner de relieve, entre otras cosas, el alto sentido de la responsabilidad demostrada por los trabajadores al ejercitar ese derecho fundamental en tan señalada ocasión. Pues bien, sin más trámites vaya a seguido la que yo considero respuesta judicial adecuada, en sede constitucional, a la singular situación que entonces se creó en tan singular establecimiento público.

1. El desistimiento, que aparece nombrado en los arts. 80 y 86 LOTC es un modo de terminación del procedimiento cuya forma habitual, si se admite, habrá de ser el Auto en el caso de que se produjere durante el curso del procedimiento y fuere total, pero que puede ser preámbulo de la Sentencia cuando fuere parcial y afectare tan sólo a una o algunas de la pluralidad de pretensiones ejercitadas (ATC 1138/1987, SSTC 96/1990 y 237/1992), cuando hubiera de ser rechazado o cuando se hubiere planteado después de la citación para Sentencia, como es el caso presente. La regulación de esta categoría procesal se encuentra en la Ley de Enjuiciamiento civil para la apelación o cualquier otro recurso (art. 409), por reenvío explicito de la nuestra. Allí, la respuesta judicial ha de ser automática y favorable a la petición en tal sentido. A pesar de ser rogada la jurisdicción constitucional, no opera sin más el principio dispositivo y no queda vinculado al Tribunal por la voluntad unilateral de quien lo formula, como hemos advertido en las resoluciones más arriba invocadas y en otras (AATC 993/1987, 1.093/1987 y, dos muy recientes, 33/1993 y 34/1993).

Dentro de esas coordenadas, el primero de los requisitos extrínsecos que la Ley de Enjuiciamiento Civil exige para tener por formulado el desistimiento consiste en que el Procurador presente poder especial o que el mismo interesado se ratifique en el escrito (art. 410). Ninguna de estas dos modalidades de poner de manifiesto la voluntad de quien es parte en el proceso, para evitar perjuicios irreversibles por una actuación inadecuada de su representante causídico, se utilizó en su momento. Efectivamente, este compareció en juicio con un poder general para pleitos otorgado notarialmente el 22 de junio de 1988, cuyo contenido era el habitual de tal tipo de actos y, por tanto, genérico, omnicomprensivo y potencial o eventual. Lo que el legislador quiere, en el precepto más arriba invocado, es en definitiva un mandato específico e individualizado para apartarse de un concreto pleito o instancia, aquí y ahora, no como un futurible sino como algo actual o presente y para ello pide un poder especial o la intervención directa del litigante mediante la firma del escrito en el cual se anuncia la decisión de desistir. Sin embargo siendo subsanable este defecto y habiendo sido subsanado a requerimiento de la Sala, no merece la pena insistir en ello

Ahora bien, un segundo obstáculo, también de carácter formal, y este insalvable, se opone a la viabilidad del desistimiento, ya que aparece exteriorizado extemporáneamente. En efecto, este proceso de amparo, incoado en 1989, se encontraba y se encuentra en su fase terminal, con señalamiento para deliberación, votación y fallo, incluído en el orden del día 18 de enero de 1993 y siguientes, "fase en la que no es procesalmente admisible la presentación de escrito ni documento alguno", como hemos dicho muy recientemente en nuestra Sentencia 65/1993.

Desde la perspectiva de su contenido intrínseco, tampoco el desistimiento cumple, a mi parecer, los requisitos que este Tribunal Constitucional ha venido exigiendo. En las diversas resoluciones, Autos o Sentencias donde se admitió el abandono del proceso, se alude a dos circunstancias para ponderar su viabilidad. Una, que las demás partes personadas no se opongan a tal pretensión, lo que aquí no ocurrió en un principio, ya que a la sazón el Abogado del Estado, a diferencia del Fiscal, que mostró su aquiescencia, exponía su discrepancia al respecto por razones formales y sustantivas. "Dado el avanzado estado procesal del presente recurso de amparo -decía a la letra- y considerando que el Proyecto de Ley Orgánica reguladora del derecho de huelga y de medidas de conflicto colectivo habrá de continuar su tramitación en el Senado, la Sentencia que en breve pueda pronunciar este Tribunal no sólo servirá al interés de la Administración, sino que será además de indudable utilidad en el proceso de elaboración parlamentaria de la Ley". En un momento posterior ha llegado a la convicción contraria y así nos lo ha hecho saber.

En mi opinión, el Abogado del Estado había puesto lúcidamente el acento en los límites sustantivos del desistimiento, que son el interés público y cualquier otro particular con entidad suficiente y legitimo, por supuesto, que no pueden ser dejados a la intemperie por la conveniencia de quien, en su momento, puso en marcha el proceso, pero no es su dueño. A estos límites hemos aludido de una u otra manera en más de una ocasión, alguna muy reciente, sin profundizar en su análisis porque no lo exigía el problema concreto allí contemplado. Es evidente, por una parte, que la Administración general del Estado tiene un interés legítimo en que se dilucide si la Delegada del Gobierno en Madrid actuó correctamente en una situación delicada que afectaba a un establecimiento público singular. Por otra parte, en el procedimiento parlamentario de elaboración de una futura Ley Orgánica de Huelga habría de ser un dato importante para todos la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional en un caso como este, e incluso los votos discrepantes, cuyo carácter testimonial es aquí más evidente que en otros casos.

2. En suma, la Sala debió haber rechazado el desistimiento, entrando a juzgar las cuestiones planteadas, por su orden sistemático. Háse de empezar por una, cuyo carácter formal como elemento extrinseco de la resolución que adoptó la Delegada del Gobierno pone el acento en la sedicente falta de motivación. Uno de los principios de nuestro ordenamiento jurídico exige que sean motivados los actos administrativos en general pero muy especialmente aquellos que limiten derechos subjetivos [art. 43.1 a) L.P.A.], vigente en aquél momento, en cuya exigencia este Tribunal Constitucional ha insistido desde el principio (STC 36/1982).

En el ámbito de la huelga, nuestra jurisprudencia, con ocasión precisamente del establecimiento de servicios mínimos, ha dejado bien claro que, cuando se coarta el libre ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución, el acto administrativo que lo hace necesita de una especial fundamentación, donde se aduzcan la causa y los hechos determinantes de la decisión "con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó" (STC 51/1986, en el mismo sentido que las SSTC 26/1981 y 53/1986). Se cumple así no sólo con el deber de informar, en el ambiente de transparencia propio de la Administraciones públicas en un sistema democrático, que no es una mera cortesía, aun cuando también esta les sea exigible, sino que cumple a la vez la función de garantía inherente a la forma en un sentido positivo, para no caer en el formalismo que es su perversión. La fundamentación, también, hace más asequible la fiscalización judicial de las decisiones de los poderes públicos.

Ahora bien, la motivación no tiene prefijada legalmente una extensión, un contenido concreto o una estructura y consiste en "una sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho", según el mismo precepto de la Ley más arriba mencionada, vigente en el tiempo de la adopción del Acuerdo gubernativo. Ha de ser, eso sí, coherente y explicar las razones que han llevado al pronunciamiento concreto, cuya justificación son. No resultan suficientes para ello, en el momento de establecer servicios mínimos, las referencias genéricas que puedan predicarse de cualquier conflicto colectivo, pero también hemos matizado tan rotunda afirmación en el sentido de que si la finalidad perseguida "es de tal naturaleza que, excepcionalmente, pertenece al general conocimiento, se reduce la necesidad de aportar datos o cifras adicionales (STC 51/1986).

La resolución correspondiente de la Delegada del Gobierno en Madrid es muy escueta, pero suficientemente expresiva sí además se pone en conexión con sus antecedentes, conocidos por las partes en litigio, como fueron las actuaciones previas y el informe del Director del Museo sobre la cuestión, que asume e incorpora, convirtiéndolo así en el fundamento de su decisión. Por otro lado, la necesidad de establecer servicios mínimos no fué tema de discusión por el Comité de huelga, que tampoco objetó el planteamiento de la Dirección al respecto. Es verosímil imaginar que la inexistencia de controversia acerca de esta cuestión hiciera innecesaria una más prolija explicación de las razones que determinaron el Acuerdo, sabidas por todos los involucrados en el problema. La motivación, sucinta como pide la Ley, deja conocer la ratio decidendi con nitidez y sin ambigüedad alguna, permitiendo así a los interesados contradecir su argumentación explícita y aun implícita, así como el enjuiciamiento ante la jurisdicción contencioso-administrativa y ante la constitucional en la que nos encontramos.

3. Otro de los reproches que se dirigen al acto administrativo impugnado afecta a su elemento teleológico, por imputarle la intención clara de "poner fin al legítimo ejercicio del derecho de huelga". Si se llegara a tal convicción estaríamos en presencia de una auténtica desviación de poder, vedada en el art. 106 de la Constitución a contrario sensu desde el momento en que exige a la actuación administrativa el sometimiento a los fines que la justifican. Desde su reverso, la Ley de lo contencioso-administrativo la definió como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (art. 83.3). No es este el caso como hemos de comprobar a continuación. Por el contrario, el propósito de la Resolución gubernativa no era otro que conseguir en lo posible el deseado y deseable equilibrio entre el legitimo derecho a la huelga y la continuidad de un servicio al publico considerado como esencial para la comunidad.

Este propósito, evidente por si mismo, no puede quedar desvirtuado por la coincidencia en el tiempo de dos acaecimientos de distinta y aun opuesta significación. En efecto, la huelga se dio por terminada el mismo día en el cual estaba previsto que empezaran a funcionar los servicios mínimos, que por ello no llegaron a ser efectivos. No puede presumirse la existencia de una relación de causa a efecto entre ambos hechos desde los datos de la experiencia en este tipo de conflictos colectivos. Lo cierto es que la conclusión del paro fue producto de un Acuerdo adoptado por los propios trabajadores del Museo, en una asamblea celebrada el día anterior, acuerdo en el cual pudieron influir muchos motivos y, entre ellos, la desaparición de un valioso cuadro, el "Concierto rústico" de Van Ostade, poniendo de relieve el gran sentido de la responsabilidad, nada sorprendente, de esos empleados. La hipotesis de que en la desconvocatoria de la huelga influyera decisivamente el aviso de establecer los servicios mínimos, no pasa de ser una mera especulación que carece de respaldo en el debate previo al Acuerdo asambleario, tal y como nos lo cuentan. En situaciones parecidas no se ha producido nunca ese impacto negativo de las medidas para garantizar la continuidad del servicio público.

Es más, los trabajadores no se negaron en ningún momento a la implantación de esas medidas, como se declara probado en las Sentencias de la entonces Audiencia Teritorial y del Tribunal Supremo. El Comité de huelga, al que el Director del Museo había comunicado su propósito de solicitar a la autoridad gubernativa el establecimiento de servicios mínimos, contestó -una vez consultados sus compañeros- que no había ninguna objeción al respecto por tratarse "de una cuestión legal", mostrando pues su conformidad, aun cuando pidieran un aplazamiento de veinticuatro horas precisamente para intentar desconvocar la huelga, reuniendo a tal fin a la asamblea de los trabajadores. Este cambio de actitud se entiende mejor si se recuerda que tres días antes, el 10 de diciembre, cuando aun no se había hablado de servicios mínimos, el mismo Comité había aconsejado sin éxito la desconvocatoria de la huelga en otra reunión. En definitiva, todo ello conduce a la convicción, más allá de cualquier duda, en el sentido de que el acto administrativo impugnado respondió a la finalidad concreta marcada en la Constitución y en las leyes, y no a una intención torticera distinta.

4. El último de los motivos extrinsecos que se utilizan como reproche del acto administrativo impugnado tiene su asiento propio en el art. 103 de la Constitución, donde se exige a la Administración Pública un comportamiento objetivo a la hora de servir los intereses generales, con el reverso de la interdección de toda arbitrariedad a los poderes públicos, proclamada en el art. 9. En efecto, se niegan al establecimiento de servicios mínimos en el Prado la neutralidad y la imparcialidad, que no son sino manifestaciones fenoménicas de cualquier actuación que pretenda ser objetiva. Esta imputación tiene como único soporte el hecho cierto, pero mal entendido o tergiversado, de que la Delegada del Gobierno hizo suya sin más la propuesta al respecto del Director del Museo. Se dice que así la determinación de los servicios mínimos fue "en realidad fijada por la empresa", unilateralmente y que en consecuencia su adopción por la autoridad gubernativa fue a su vez "un trámite", en sentido peyorativo, que concluyó con una "pura ficción para aparentar que fueron fijados por aquella", cumpliendo lo previsto en el art. 10.2 Real Decreto-ley sobre Relaciones Laborales.

Una vez más conviene recordar que el propósito de establecer los servicios mínimos no encontró oposición en el Comité de huelga, ni este ofreció una fórmula alternativa. La propuesta provenía, por otra parte, del Director del Museo, órgano cualificado para hacerla por conocer al dedillo la realidad, con el entramado de prestaciones o actividades y los medios personales disponibles. Ahora bien, aun cuando bastaran estas reflexiones sobre los aspectos extrinsecos de la decisión, con su juego de presunciones, para desmontar la argumentación que sirve de fundamento a este motivo de impugnación, no está de más analizar siquiera someramente el contenido de la propuesta, donde se fijan unos servicios mínimos consistentes en el 12 por 100 de la plantilla, proporción razonable a primera vista, que no ha sido objeto de censura en este su aspecto sustantivo, como tampoco lo ha sido la distribución por funciones. Nadie ha alzado la voz para decir que fuera excesiva ni entonces, ni luego en la vía judicial ni ahora. En estas circunstancias no puede extrañar que la Delegada del Gobierno aceptara íntegramente lo que se le proponía, intrinsecamente correcto y reconocido así por los mismos huelguistas, conocedores también del funcionamiento y las necesidades de la pinacoteca en la que prestan sus servicios. Modificar una propuesta bien hecha, minorando o incrementando la plantilla, por el simple prurito de mantener una apariencia de objetividad, carecería del rigor exigible a la actuación administrativa, sin engañar a nadie.

La autoridad gubernativa obró rectamente como lo hizo y así lo ha dicho en alguna ocasión anterior este Tribunal. La neutralidad e imparcialidad que le son exigibles (explica la STC 27/1989) no deja de cumplirse por el mero hecho de que acoja o acepte las propuestas de la Dirección del centro de trabajo afectado por la huelga, siempre que la fijación de los servicios mínimos provenga en última instancia de esa autoridad, se ajuste a los criterios de neutralidad e imparcialidad y responda, en definitiva, no a los intereses empresariales, sino a la necesidad de preservar servicios esenciales de la comunidad. Mientras tales requisitos sean cumplidos, el que se hayan seguido las propuestas del empleador puede justificar un exámen más detenido de la decisión administrativa, pero no lleva en sí mismo a la inconstitucionalidad de la misma.

5. Finalmente, queda por afrontar el meollo de la controversia y en tal aspecto no está de más recordar que el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses que reconoce el art. 28 de la Constitución en su párrafo segundo, tiene allí mismo un límite explicito, consistente en el mantenimiento de los servicios esenciales de la Comunidad. La Ley establecerá las garantías para asegurarlo, dice también esa norma y hemos de convenir que como presupuesto lógico para hacer realidad la regulación ad hoc será necesario identificar cuales sean tales servicios. La omisión hasta la fecha del desarrollo legal exigido priva de esa guía y orientación segura, obligando a investigar un poco a tientas lo que es esencial para el conjunto social, ya que el precepto constitucional transcrito al principio fue utilizado como fundamento de las medidas al respecto que utilizó la Delegación del Gobierno en Madrid y es en este proceso el soporte principal, aun cuando no único, de la pretensión de amparo, por considerar la Confederación Sindical demandante que se menoscabó el derecho fundamental en él albergado.

Pues bien, habrá que afrontar primero la cuestión cardinal de este planteamiento dialéctico, que no es otra sino averiguar hasta que punto las prestaciones del Museo del Prado trascienden socialmente su notoria importancia intrinseca para llegar a convertirse en "esenciales". En tal aspecto conviene hacer un repaso, siquiera esquemático, de la posición mantenida por este Tribunal acerca de ese concepto jurídico indeterminado. Aún cuando la STC 11/1981 no consideró "necesario definir (...) de forma detallada qué haya de entenderse por servicios esenciales" (fundamento jurídico 18), "una primera aproximación al concepto, en buena medida indeterminado" fué intentada ese mismo año por la STC 26/1981. Al respecto hay dos concepciones posibles, una según la cual tienen carácter esencial "aquellas actividades industriales o mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad", necesariedad y contenido vital que serían así sus rasgos definidores. La otra versión, más amplia, no pone, el énfasis tanto en "la naturaleza de la actividad que se despliega" sino en en el resultado que con dicha actividad se pretende. Más concretamente, en la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza. Para que el servicio sea esencial deben ser esenciales los bienes e intereses satisfechos y como tales hay que considerar los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionales protegidos".

El Tribunal, en esta Sentencia que venimos glosando, toma partido con decisión por la última lectura "que pone el acento en los bienes y en los intereses de la persona", rechazando "la primera que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades". Aquella, por tanto, es la que debe tenerse en cuenta, por ser la que mejor concuerda con los principios que inspiran la Constitución. En el caso enjuiciado allí se trataba del servicio de transporte por ferrocarril, al cual se le negó la calificación de esencial con carácter absoluto y en cualquier situación, salvo cuando "la satisfacción de los mencionados bienes e intereses exija el funcionamiento del ferrocarril". En definitiva, se explica más adelante, "los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga ..., sino que será necesario examinar en cada caso la extensión territorial que la huelga alcanza, la extensión personal y la duración". No es "obviamente lo mismo una huelga de unas horas y una huelga indefinida, una huelga que afecte a algunas líneas y otra que se extienda a la totalidad de la red, una huelga de algunos miembros del personal y otra que sea general" (fundamento jurídico 10).

Por su parte, la STC 51/1986 insiste en que los servicios esenciales no se caracterizan de manera sustantiva "sino en atención al resultado por ellos perseguido" y, en consecuencia "a priori no existe ningún tipo de actividad productiva que, por sí, pueda ser considerada como esencial. Sólo lo serán aquellas que satisfacen derechos o bienes constitucionalmente protegidos y en la medida y con la intensidad que los satisfagan" (fundamento jurídico 2). En esta línea discursiva conviene a nuestro propósito traer a colación aquí cómo el legislador considera explícitamente esenciales los servicios de telecomunicación, según advierte la Ley 31/1987, de 18 de diciembre (art. 2.1), en cuya calificación insiste otra posterior, la 10/1988, de 3 de mayo, donde se regula la gestión indirecta del servicio esencial de la televisión, cuya titularidad corresponde al Estado (art. 1).

6. Una vez expuestas las directrices que han de servirnos de guía se plantea, en un segundo escalón, qué haya de entenderse por un bien constitucionalmente protegido. Esta expresión, tal y como se utiliza en nuestra jurisprudencia, no sólo es algo distinto de los derechos fundamentales y libertades públicas, sino que está en otro plano. Resulta así de su misma enunciación como conceptos individualizados y jerarquizados por su orden de más a menos, pero además en función de los sectores concretos cuya conflictividad fue el origen de las sentencias más arriba invocadas, producidas todas para el sector de los transportes salvo una que afectaba a en un hospital (STC 27/1989). En definitiva, no impide la calificación como esencial de una actividad la circunstancia de que el bien protegido al cual sirve se encuentre en un distinto nivel de protección respecto del derecho de huelga, que tiene carácter fundamental.

Esta primera indagación permite situar la utilidad social del Museo del Prado, cuya actividad de prestación al público, que configura un servicio de tal carácter y consiste en la exhibición permanente de obras maestras de la pintura, más otras complementarias como la copia, la restauración o la enseñanza, tiende a procurar el acceso a la cultura, como algo en principio distinto de la educación pero muy vinculado a ella, de la cual es un precioso instrumento pedagógico para la explicación de muchas disciplinas en las distintas etapas del proceso educativo y para la formación de los futuros artistas, así como para el perfeccionamiento de quienes ya lo son profesionalmente. Esta función no sólo divulgadora sino también estrictamente didáctica es propia de cualquier museo, pero no adquiere en todos la misma intensidad ni por tanto implica los mismos perjuicios en caso de perturbación y, por tanto, hay que evaluar cada uno de ellos en particular. No se necesita mayor discurso ni esfuerzo diálectico para llegar a la conclusión de que el Prado es la mejor pinacoteca de España por su contenido y una de las más importantes del mundo, cuya función trasciende su propio valor intrinseco en más de un aspecto, como tendremos ocasión de apuntar más adelante, hasta adquirir un significado simbólico.

Pues bien, así perfilado este servicio público no cabe la menor duda de que se encuentra comprendido de lleno en el derecho a la cultura, que la Constitución consagra como uno de sus principios rectores (art. 44.1), sin olvidar la estrecha vinculación, ya señalada, con la educación, cuyo fin último es el pleno desarrollo de la personalidad humana (art. 27. 1 y 2), este sí incluído en el catálogo de los derechos fundamentales que se reconoce a seguido en el mismo texto (art. 28. 2). con rango equivalente al de huelga. Desde otra perspectiva forma parte del patrimonio histórico, cultural y artístico del pueblo español, cuya conservación y acrecentamiento se predica también en el mismo Texto (art. 46). Esta norma legitima, a su vez, la porción de los servicios mínimos dedicados a la seguridad de la pinacoteca y de las obras que en ella se custodian, aun cuando no conlleven necesariamente la apertura al público y fueran compatibles con el cierre. Ahora bien no puede olvidarse que esa preocupación por garantizar la integridad del conjunto y de cada uno de sus componentes particulares fue el factor desencadenante, aun cuando no la causa única, ni la principal, de la intervención gubernativa en el conflicto colectivo

Determinado como está el múltiple engarce constitucional del servicio público que nos ocupa, hora es ya de examinar desde cerca los demás factores en juego, para ponderar así la intensidad de los efectos de la huelga anunciada respecto de la actividad y sus resultados previsibles. El primero de tales elementos de juicio es la extensión laboral de la huelga, que comprendía a todos los trabajadores del Museo, así como su dimensión espacial y la del grupo social sobre el cual incide, ambos estrechamente interconectados. Pues bien, puede tenerse por notoria la afluencia masiva de visitantes procedentes de los más variados puntos de la geografía española y de más allá de sus fronteras, e incluso de ultramar, que acuden por distintos motivos (estéticos, profesionales, pedagógicos o investigadores). Se trata en general de personas, hombres o mujeres, nacionales y extranjeros, de economía media y un plazo limitado de estancia, atraídos por la riqueza artística de esta pinacoteca, única en su especie, a quienes un cierre puede hacer imposible la visita y perjudicarles irreversiblemente en ese aspecto. Esta reflexión nos acerca a otro de los factores invocados por nuestra propia jurisprudencia, el temporal. Es evidente sin mayor razonamiento que los efectos negativos de la clausura para los potenciales visitantes son más netos y se extienden en progresión geométrica y a velocidad uniformemente acelerada, proporcionalmente a la duración del paro y muy en especial si este se anuncia como indefinido, según se hizo en la última de las convocatorias. En definitiva, el conjunto entrelazado de estas circunstancias en función de la naturaleza intrinseca de este singular Museo, sin parangón en nuestro país por el contenido y la vis atractiva, permite calificar sus prestaciones como esenciales para la comunidad, calificación que, a su vez, legitima la previsión de servicios mínimos para garantizar la continuidad durante una huelga que iba a durar cuatro días intermitentes al principio del conflicto y terminó teniendo un carácter ilimitado, aun cuando en la realidad se prolongara por una quincena. En definitiva, ese cierre sin limitación de tiempo podía causar previsiblemente "graves perjuicios a la colectividad nacional", en la expresión que utiliza al respecto el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo

Como recapitulación, la anunciada huelga de todos los trabajadores y con duración indefinida, no cualquier huelga, en el Museo del Prado, no en todos los museos, afecta directamente a un servicio esencial de la comunidad, vinculado estrechamente a bienes constitucionalmente protegidos, causando graves perjuicios a la colectividad nacional y por ello hizo necesario establecer servicios mínimos para asegurar su mantenimiento y continuidad, como dispuso la Delegada del Gobierno en Madrid, cuya Resolución -por otra parte- aparece suficientemente motivada y se adoptó con escrupuloso respeto a la objetividad que debe inspirar la actividad administrativa, en función exclusivamente de los intereses generales a los cuales ha de servir. En consecuencia, no ha vulnerado sustantiva o formalmente el ejercicio legitimo del derecho de huelga por los trabajadores de la pinacoteca y, por tanto, el amparo pedido debió serle negado a la Confederación Sindical demandante por estas razones, sin aceptar su desistimiento.

Madrid, trece de diciembre de mil novecientos noventa y tres.

Identificación
Jurisdiction Sala Primera
Judges

Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don José Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón.

BOE (Official State Gazzete) number and date [Num, 16 ] 19/01/1994 Amendment1
Type and record number
Date of the decision 13/12/1993
Synthesis and summary

Descriptive Synthesis

Contra Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, dictada en apelación contra Sentencia anterior de la Audiencia Territorial de Madrid, desestimatorias ambas del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de CC.OO. frente a Resolución de la Delegación del Gobierno de Madrid, implantando servicios mínimos en el Museo del Prado, habiéndose presentado en el curso del recurso de amparo escrito de la actora expresando su voluntad de desistir del mismo.

Analytical Synthesis

El desistimiento como modo de extinción del procedimiento. Voto particular

  • 1.

    A pesar de ser rogada la jurisdicción constitucional, este Tribunal ha venido entendiendo que no opera aquí con toda su plenitud el principio dispositivo, por lo que el Tribunal no queda vinculado de forma absoluta por la voluntad unilateral de quien formula el desistimiento. En las diversas resoluciones, Autos o Sentencias, donde se admitía el abandono del proceso, se alude a dos circunstancias para ponderar su viabilidad (AATC 993/1987, 1093/1987 y 1138/1987, SSTC 96/1990 y 236/1992). Una, que las demás partes personadas no se opongan a esta pretensión, lo que aquí se produce, puesto que tanto el Fiscal como el Abogado del Estado han mostrado su no oposición a la aceptación del desistimiento. Otra, es la existencia de un interés general público que pudiera resultar lesionado por la admisión del desistimiento. En el presente caso, la resolución impugnada, cuyos efectos ya están agotados, no ha llegado a ser aplicada ni producido efectos jurídicos, por lo que ningún perjuicio podría derivarse para el interés público por la aceptación del desistimiento formulado en este proceso [F.J. único].

  • Mentioned regulations
  • Real Decreto de 3 de febrero de 1881. Ley de enjuiciamiento civil
  • Artículo 409, f. 1, VP
  • Artículo 410, VP
  • Ley de 27 de diciembre de 1956. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 83.3, VP
  • Ley de 17 de julio de 1958. Procedimiento administrativo
  • Artículo 43.1 a), VP
  • Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo. Normativa sobre relaciones de trabajo
  • Artículo 10.2, VP
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, VP
  • Artículo 9, VP
  • Artículo 27.1, VP
  • Artículo 27.2, VP
  • Artículo 28, VP
  • Artículo 28.2, VP
  • Artículo 44.1, VP
  • Artículo 46, VP
  • Artículo 103, VP
  • Artículo 106, VP
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 80, f. 1, VP
  • Artículo 86, f. 1, VP
  • Ley 31/1987, de 18 de diciembre. Ordenación de las telecomunicaciones
  • Artículo 2.1, VP
  • Ley 10/1988, de 3 de mayo. Televisión privada
  • Artículo 1, VP
  • Constitutional concepts
  • Material concepts
  • Visualization
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