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1. El 17 de abril de 2018 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal oficio del Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento núm. 105-2016 que se tramita ante dicho juzgado, el Auto de 3 de abril de 2018, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 174.3 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (en adelante, LGSS 1994).

2. Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son los siguientes:

a) La demandante en el procedimiento a quo solicitó pensión de viudedad por fallecimiento de su pareja de hecho. Con fecha de 23 y 29 de diciembre de 2015, le fueron denegadas por el Instituto Nacional de la Seguridad Social tanto la solicitud como la posterior reclamación, por no resultar acreditada la constitución de una pareja de hecho con el causante y disponer de ingresos superiores a los exigidos en el artículo 174.3 LGSS 1994.

b) En fecha 15 de diciembre de 2016 presentó demanda contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social, para que se le concediera la pensión de viudedad solicitada. La demanda sostuvo una convivencia estable, notoria e ininterrumpida de más de veinte años con el causante. En cuanto a la acreditación de dicha circunstancia, efectuó las siguientes alegaciones: (i) Se habían adjuntado a la reclamación administrativa diversos certificados (entre ellos, unos de convivencia emitidos por el Ayuntamiento de Sitges para el periodo a partir de 12 de julio de 1998), contratos de alquiler de vivienda, cuentas bancarias y el testamento del causante; (ii) La falta de inscripción registral se debe a la inexistencia de registro de parejas de hecho en el citado municipio; (iii) El concepto de pareja de hecho y su acreditación debe efectuarse de acuerdo con lo que disponga la legislación específica: la legislación catalana, aplicable en el supuesto, no exige inscripción en registro alguno, razón por la cual la jurisprudencia (sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Social, de 16 de abril de 2012 y 21 de octubre de 2009) exime de dicho requisito a las solicitudes de pensión de viudedad, siempre que se cumplan el resto de los requisitos (convivencia ininterrumpida por dos años).

En cuanto a la denegación por razón de los ingresos de la solicitante, se alega que la pensión de viudedad se justifica en la solidaridad patrimonial, que continua después de la muerte de uno de los miembros del matrimonio. Al establecerse la pensión de viudedad en favor de las parejas de hecho, igual solidaridad debe predicarse cuando fallece uno de los miembros de la pareja, pues las consecuencias de su establecimiento deberían ser las mismas. Lo contrario, se argumenta, supone una discriminación frente a las personas unidas por vínculo matrimonial, que contraviene el artículo 14 CE, así como los artículos 39 y 41 CE. Además, constituiría un enriquecimiento injusto para el Instituto Nacional de la Seguridad Social, si las cotizaciones causadas a la Seguridad Social por el causante solo sirvieran para el reconocimiento de la pensión de viudedad cuando el beneficiario fuera el cónyuge superviviente, pero no la pareja de hecho que sobrevive.

c) Tras una suspensión, el acto de juicio se celebró finalmente el día 16 de octubre de 2017, con asistencia de la parte demandante y la parte demandada, tal como ha certificado la Letrada de la Administración de Justicia del Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona mediante diligencia de ordenación de 23 de abril de 2018.

d) Por providencia de 24 de octubre de 2017, se acordó dar traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para que realizaran alegaciones respecto a la pertinencia de plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Las partes y el Ministerio Fiscal formularon alegaciones dentro del término conferido. Las alegaciones del Letrado del Instituto Nacional de la Seguridad Social no solo se refirieron a la no pertinencia de la cuestión prejudicial, sino también, con cierta extensión, a la constitucionalidad del precepto legal aplicable en el supuesto. Por Auto de 2 de febrero de 2018 el órgano judicial acordó finalizar el incidente, toda vez que no se consideró procedente el planteamiento de la cuestión prejudicial.

e) Por providencia de la misma fecha (2 de febrero de 2018), el órgano judicial planteó la posibilidad de formular cuestión de inconstitucionalidad con respecto al artículo 174.3, párrafos primero, segundo y tercero, LGSS 1994, que era la vigente en el momento del hecho causante (aunque el mismo redactado se conserva en el artículo 221.1 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015) con base en la posible vulneración del principio de igualdad de trato y no discriminación del artículo 14 CE, en relación con el artículo 41 CE, con la siguiente argumentación: “en tanto que, una vez equiparada la situación de las personas que han contraído matrimonio con las parejas de hecho, se establece el requisito de dependencia económica a estas parejas, a diferencia de las personas que han contraído matrimonio, lo cual no encontraría ninguna explicación razonable de este tratamiento diferenciado, ya que el fundamento de la pensión sería el mismo para los supérstites de un matrimonio que de una pareja de hecho y la situación de necesidad a la cual se refiere el artículo 41 de la Constitución Española se produce con la falta o minoración de los ingresos de la unidad familiar, lo cual afecta de igual modo al sobreviviente de un matrimonio como de una pareja de hecho”.

Solo la parte actora realizó alegaciones, favorables al planteamiento de la cuestión, en gran parte reiterativas de las realizadas en el escrito de demanda.

Mediante diligencia de ordenación de 23 de abril de 2018, la Letrada de la Administración de Justicia del Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona certificó que la providencia de 2 de febrero de 2018 fue notificada a todas las partes, demandante, demandada y Ministerio Fiscal, y que únicamente la parte demandante presentó escrito de alegaciones, evacuando el trámite del artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

f) Por diligencia de ordenación de 9 de marzo de 2018, la Letrada de la Administración de Justicia declaró finalizado el plazo y por presentadas las alegaciones por la parte actora y pasó los autos al órgano judicial para dictar resolución.

g) Mediante Auto de 3 de abril de 2018, el Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 174.3 LGSS 1994.

3. Tras sintetizar los hechos, reproducir el precepto cuestionado en las normas entonces y ahora vigentes y recordar los presupuestos para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el Auto de planteamiento consideró que se cumplían los requisitos formales y procesales para ello en el presente supuesto.

Por lo que respecta al juicio de relevancia, afirma en el fundamento jurídico tercero que “la relevancia del precepto cuestionado está fuera de toda duda, ya que se prevé que las parejas de hecho reconocidas a los efectos de la legislación de la Seguridad Social, y por tanto susceptibles de recibir el mismo tratamiento que los matrimonios, se les requiere el requisito de ingresos mínimos que no está previsto para estos últimos, sin que se justifique esa diferencia de trato y por tanto, según criterio de este magistrado, la aplicación del precepto deriva del tratamiento desigual de ambas situaciones”.

En cuanto a la justificación de la duda de constitucionalidad (colisión con el principio de igualdad ante la ley consagrado en el art. 14 CE), afirma en el fundamento jurídico cuarto que “la exigencia a las parejas de hecho de que exista ‘dependencia económica’ para poder causar derecho a la pensión de viudedad atenta contra el principio de igualdad ante la ley, con respecto a las parejas casadas”. Señala que existe una diferencia de trato pues se exigen ciertos requisitos económicos en un caso y no en el otro. Esa diferencia de trato entre formas de unión se justifica así en el preámbulo de la Ley 40/2007: “La ausencia de una regulación jurídica de carácter general con respecto a las parejas de hecho hace imprescindible delimitar, si bien exclusivamente a efectos de la acción protectora de la Seguridad Social, los perfiles identificativos de dicha situación, intentando con ello una aproximación, en la medida de lo posible, a la institución matrimonial. No obstante, habida cuenta de la imposibilidad de conseguir la plena equiparación entre las parejas matrimoniales y las de hecho, se hace inviable la plena igualación en el régimen jurídico de las prestaciones de viudedad”.

La diferencia de trato se plasma en la necesaria acreditación de un periodo de convivencia y la inscripción en el registro correspondiente, lo que no es objeto de la cuestión, y en la dependencia económica. El artículo 174.3 LGSS 1994 distingue dependiendo de si la pareja tiene hijos o no, exigiendo unos requisitos diferentes. En cualquier caso, la ley únicamente garantiza la pensión en situaciones de precariedad económica, al reconocer el derecho a la pensión de viudedad si los ingresos del sobreviviente son inferiores a 1,5 veces el salario mínimo interprofesional.

El Auto señala que la STC 184/1990, de 15 de noviembre, FJ 3, fijó los términos del debate en torno a la justificación del desigual tratamiento del matrimonio y las parejas de hecho en materia de prestaciones de la Seguridad Social. Ahora bien, la misma Sentencia en el fundamento jurídico 4 también consideró que el fundamento de la pensión de viudedad no es la situación de necesidad del viudo/a para asegurarle una renta mínima, sino para remediar el daño que produce la disminución de ingresos en la familia a causa de la muerte del cónyuge. De ello el órgano judicial concluye que la concesión de una pensión de viudedad para las “parejas de derecho” es independiente de los ingresos del viudo/a —si bien cuantificada en función de la cotización a la Seguridad Social efectuada por el causante—; en cambio, con la regulación vigente a las parejas de hecho se les exige la concurrencia de ciertos requisitos económicos para causar la pensión.

El órgano judicial recoge un fragmento de la STC 41/2013, de 14 de febrero, FJ 4, en el que, en referencia a la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, el Tribunal Constitucional afirmó que, aunque en su configuración actual, introducida en 1972, la pensión de viudedad en el caso de matrimonio, no tenga por estricta finalidad atender a una situación de necesidad o de dependencia económica, sino más bien compensar frente a un daño, cual es la falta o minoración de unos ingresos, ello no impide que el legislador pueda configurarla legítimamente en el futuro de distinto modo, condicionando su reconocimiento o su cuantía o su compatibilidad con otras rentas o pensiones a la existencia de un estado real de necesidad del supérstite o de dependencia económica del causante, así como, en su caso, a la existencia de cargas familiares. De dicho fragmento el órgano judicial deduce que el Tribunal Constitucional consideró en su momento que la diferencia de trato entre parejas casadas y no casadas era una decisión del legislador que no vulneraba el artículo 14 CE, pero que, cuando el legislador ha establecido la equiparación entre ambos tipos de parejas, no hay razón que justifique la diferencia de trato.

Finalmente, invoca el razonamiento de la STC 41/2013 sobre la lícita diferencia de trato, “para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato es necesario que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de tal suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En suma, el principio de igualdad en la ley no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida”.

Por todo ello, concluye que “la redacción de los párrafos transcritos [1, 2 y 3 del apartado tercero] del art. 174 LGSS en la redacción efectuada por la Ley 49/2007, es contraria al principio de igualdad, ya que trata de forma diferente al causante de la pensión de viudedad de una pareja de hecho con respecto al causante de la misma prestación de un matrimonio civil. Y, a mayor abundamiento, esa diferenciación, que hace de peor condición a quienes acceden o pretendan acceder a la pensión como pareja de hecho, deben acreditar una dependencia económica que no se exige a quien estuvo unido con un vínculo matrimonial, sin que exista razón objetiva que avale ese diferente tratamiento”.

4. Por providencia de 8 de mayo de 2018, la Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el artículo 37.1 LOTC, alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales (art. 35.2 LOTC).

5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 31 de mayo de 2018. Si bien estima cumplidos los demás requisitos procesales, considera que en el Auto de planteamiento no se formula correctamente el juicio de relevancia, por los motivos que se indican a continuación.

En primer lugar, el Auto de planteamiento se limita a realizar una alegación genérica, sin especificar en el supuesto concreto del proceso subyacente. Se habla de la relevancia del precepto porque trata de manera desigual a las parejas de hecho respecto de las matrimoniales, al exigir a aquellas unos requisitos económicos, sin que se justifique la diferencia de trato. Pero no se expone por qué el sentido del fallo en esa causa concreta depende de la constitucionalidad del precepto cuestionado. Más que la relevancia para el caso, se justifica la contradicción del precepto con respecto a la Constitución.

En segundo lugar, en los hechos probados del Auto, si bien se menciona la existencia de convivencia marital durante un periodo superior a quince años en dos poblaciones distintas, registrada en el padrón municipal y que finaliza con el fallecimiento del causante, no hay mención de ningún acto de constitución formal de pareja de hecho, ni de inscripción en algún registro distinto del padrón municipal. Y en los fundamentos de derecho, respecto a los requisitos de convivencia y de formalización de la situación y plazos de ambas solo se contiene la afirmación de que la diferencia de trato que se plasma en la exigencia de acreditación de un periodo de convivencia y de la inscripción en el registro correspondiente, no es objeto de la cuestión de inconstitucionalidad; no se afirma la concurrencia de dichos requisitos y tampoco señala que no los considere aplicables. En suma, el Auto no contiene argumentación alguna relativa al cumplimiento de los requisitos formales para poder considerar acreditada la existencia de pareja de hecho.

El orden lógico de las cosas es analizar primero si se ha acreditado la existencia de una pareja de hecho legalmente constituida, a los efectos de la concesión de la pensión de viudedad, que es el objeto del pleito, y una vez se considere que está acreditada la existencia de la pareja de hecho en el sentido expresado, procederá entrar a valorar si concurren los requisitos económicos.

En definitiva, a los efectos del juicio de relevancia, el Auto de planteamiento no explica por qué el fallo depende de los requisitos económicos cuestionados, puesto que no afirma, en ningún momento, que se hayan cumplido los requisitos formales que el párrafo cuarto del artículo 174.3 exige para estimar acreditada la existencia de pareja de hecho; tampoco dice que no estime necesario el cumplimiento de dichos requisitos formales. Por tanto, si no se ha descartado en el Auto el motivo principal por el que el Instituto Nacional de la Seguridad Social no concedió la pensión y se ha opuesto a la demanda —que no se ha acreditado la existencia de pareja de hecho inscrita en el correspondiente registro o formalizada en documento público, con al menos dos años de antelación a la muerte del causante—, el Fiscal General considera que no está debidamente justificado que el sentido del fallo dependa de la constitucionalidad de los tres párrafos del artículo 174.3 LGSS 1994 que establecen los requisitos económicos, porque sean o no conformes a la Constitución el fallo seguirá teniendo que ser desestimatorio. Justamente la existencia y exigencia de dichos requisitos fue considerada conforme a la Constitución por la STC 40/2014, de 11 de marzo, doctrina posteriormente confirmada en las SSTC 51/2014, de 7 de abril, y 60/2014, de 5 de mayo. Por ello, no puede considerarse que sea tan evidente que no proceda exigir los requisitos formales del párrafo cuarto del artículo 173 LGSS 1994, hasta el punto de que no sea necesario dar explicación suficiente al respecto.

Con apoyo en las consideraciones expuestas, el Fiscal General del Estado considera que no está correctamente formulado el juicio de relevancia y, en consecuencia, interesa que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37.1 LOTC, se dicte Auto por el que acuerde su inadmisión, por entender que, en los términos explicitados, no se han cumplido las condiciones procesales.

1. La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea por el Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona respecto de los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 174.3 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de Seguridad Social (en adelante, LGSS 1994), actualmente derogados pero vigentes en el momento en el que se solicitó la pensión de viudedad que constituye el objeto del litigio en el procedimiento a quo. De todas formas, la redacción del mencionado precepto coincide plenamente con la del vigente artículo 221.1 del texto refundido de la Ley general de Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015.

En síntesis, los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 174.3 LGSS 1994 reconocían una pensión de viudedad, cumplidos los requisitos de alta y cotización establecidos, a quien se encontrase unido al causante en el momento de su fallecimiento, formando una pareja de hecho, y acreditara que sus ingresos no superaban un determinado nivel: a) ya sea que sus ingresos durante el año natural anterior no hubieran alcanzado el 50 por 100 de la suma de los propios y de los del causante habidos en el mismo período, o bien el 25 por 100 en el caso de inexistencia de hijos comunes con derecho a pensión de orfandad; b) ya sea que sus ingresos resultaban inferiores a 1,5 veces el importe del salario mínimo interprofesional vigente en el momento del hecho causante, límite que se incrementaba en 0,5 veces la cuantía del salario mínimo interprofesional vigente por cada hijo común con derecho a la pensión de orfandad que conviva con el sobreviviente.

Como se ha expuesto en los antecedentes, el órgano judicial promotor de la cuestión considera que los párrafos cuestionados del mencionado precepto legal vulneran el principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 14 CE, pues imponen al miembro sobreviviente de una pareja de hecho unos requisitos económicos para la obtención de la pensión de viudedad que no se exigen en el caso del cónyuge supérstite. Por el contrario, el Fiscal General del Estado ha interesado la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por incumplimiento de los requisitos procesales, en concreto por falta de justificación del juicio de relevancia.

2. De acuerdo con el artículo 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto, sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad “cuando faltaren las condiciones procesales”.

Acerca de tales condiciones, es preciso comenzar recordando, como dijimos en la STC 79/2015, de 30 de abril, FJ 3, que los apartados primero y segundo del artículo 35 LOTC exigen, respectivamente, que la norma con rango de ley de la que tenga dudas un juez o tribunal resulte “aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo” y que el órgano judicial “deberá especificar o justificar” en el Auto de planteamiento de la cuestión “en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma” de que se trate. En atención a lo expuesto, es exigible que la norma cuestionada supere el llamado juicio de relevancia, que se erige en uno de los requisitos esenciales para impedir que la cuestión de inconstitucionalidad pueda quedar desvirtuada por un uso no acomodado a su naturaleza y finalidad, lo que sucedería si se utilizase para obtener pronunciamientos innecesarios o indiferentes para la decisión del proceso en que se suscita (por todas, SSTC 42/2013, de 14 de febrero, FJ 2, y 156/2014, de 25 de septiembre, FJ 2). De ahí que este Tribunal haya estimado que debe darse una verdadera “dependencia” (STC 189/1991, de 3 de octubre, FJ 2), o un “nexo de subordinación”, entre el fallo del proceso y la validez de la norma cuestionada (STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 1). Así, no basta con que el Tribunal ordinario considere que la norma es aplicable al caso, sino que también ha de satisfacerse el requisito de la relevancia; si bien la aplicabilidad de la norma es condición necesaria para que el fallo dependa de su validez, no es, en modo alguno, condición suficiente (SSTC 17/1981, de 1 de junio, FJ 4, y 156/2014, FJ 2).

Asimismo, hemos mantenido que es a los jueces y tribunales ordinarios que plantean las cuestiones de inconstitucionalidad a los que corresponde comprobar y exteriorizar dicho juicio de relevancia, sin que este Tribunal pueda “sustituir, rectificar o integrar el criterio de los órganos judiciales proponentes” (por todas, STC 166/2012, de 1 de octubre, FJ 2).

3. En la cuestión aquí analizada, el Fiscal General del Estado, al evacuar el trámite del artículo 37.1 LOTC, deja constancia de que el Auto de planteamiento no explica por qué el fallo depende de la validez de los requisitos económicos cuestionados, puesto que no afirma, en ningún momento, que se hayan cumplido los requisitos formales que el párrafo cuarto del artículo 174.3 LGSS 1994 exige para estimar acreditada la existencia de pareja de hecho; tampoco dice que no estime necesario el cumplimiento de dichos requisitos formales para estimar acreditada la existencia de una pareja de hecho. Máxime cuando, por una parte, la exigencia de tales requisitos formales ha sido considerada conforme a la Constitución por este Tribunal (SSTC 40/2014, de 11 de marzo; 51/2014, de 7 de abril, y 60/2014, de 5 de mayo) y, por otra parte, su incumplimiento fue la razón fundamental tanto de la denegación de la pensión en vía administrativa como de la posterior oposición a la demanda por la entidad gestora de la Seguridad Social.

Este Tribunal aprecia, a la luz de la doctrina constitucional transcrita, que la afirmación por el órgano judicial de la aplicabilidad y relevancia de los preceptos legales sobre los que se promueve una cuestión de inconstitucionalidad no es suficiente cuando en el Auto de planteamiento no se contiene un pronunciamiento sobre el cumplimiento o no de los otros requisitos legales que sustentaron de forma principal la denegación de la prestación solicitada en vía administrativa y que han fundamentado también de forma principal la oposición a la demanda en el procedimiento judicial a quo.

En efecto, si bien el Auto de planteamiento razona sobre la aplicabilidad y relevancia de los incisos legales que establecen los requisitos relativos a los ingresos máximos para la obtención de la pensión, que constituyen por ello el objeto de su cuestión de inconstitucionalidad, debe tenerse en cuenta que la denegación administrativa de la pensión de viudedad solicitada fue por un doble motivo, tanto por la falta de acreditación de la condición de pareja de hecho mediante los mecanismos probatorios establecidos por el artículo 174.3 LGSS 1994 como por el nivel de ingresos de la solicitante. Consecuentemente, la solicitante impugnó en vía jurisdiccional la resolución administrativa combatiendo ambos motivos de denegación: por un lado, intentando probar la convivencia de hecho y, por otro, cuestionando la constitucionalidad del requisito de no superación de un determinado nivel de ingresos. Sin embargo, la cuestión de inconstitucionalidad se ha promovido exclusivamente sobre los preceptos legales que establecen los requisitos económicos, no sobre los preceptos legales que exigen el requisito de la convivencia de hecho o establecen determinados mecanismos para acreditarla, sobre cuyo cumplimiento el Auto de planteamiento se mantiene en silencio. En definitiva, la cuestión promovida solo estaría bien planteada si la estimación o desestimación de la demanda en el procedimiento a quo dependiera únicamente de la validez o invalidez de la parte de la norma que se refiere a los requisitos económicos, dependencia que no se encuentra debidamente justificada en el Auto de planteamiento.