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1. Por escrito registrado en este tribunal el día 9 de julio de 2018, don Jordi Velasco Cano, representado por la procuradora de los tribunales doña Ana Julia Vaquero Blanco y con la asistencia del letrado don Ramón Figuera Palacios, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones a las que se hace referencia en el encabezamiento, dictadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona, en el procedimiento abreviado núm. 249-2016, alegando la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente del derecho a una resolución motivada y fundada en Derecho, en relación con el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.2 CE), así como la infracción del principio de igualdad en aplicación de la ley (art. 14 CE).

2. Los hechos relevantes que se desprenden de la demanda de amparo y de las actuaciones que la acompañan, son los siguientes:

a) El 7 de julio de 2016, don Jordi Velasco Cano, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de su alzada formulada contra el acuerdo de 23 de febrero de 2016, del Departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña, por el que se aprobaba y hacía pública la lista de personas asignadas a un puesto de trabajo. Como parte codemandada figuraba don Jordi Martín i Medina.

b) El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona dictó sentencia de fecha 6 de abril de 2017 por la que estimaba el recurso interpuesto, y que, por lo que ahora nos interesa, en su fundamento jurídico tercero, contenía el siguiente pronunciamiento relativo a las costas: “[c]onforme al art. 139 LJCA sí es procedente imponer las costas procedimentales tanto a la demandada como a la codemandada, ambas por mitad, por el criterio de vencimiento objetivo, y sin limitación alguna al no haberse generado en el suscribiente serias dudas de Derecho al respecto ni concurren circunstancias excepcionales para su no imposición, ya que ambas (demandada y codemandada) han obrado por lo demás con temeridad procesal, pues sabiendo estas dos partes litigantes el momento exacto de fechas y contenidos obrantes en el expediente administrativo y que les fue evidenciado por S. Sª. al inicio del plenario, han seguido ratificándose en sus posiciones procesales de inadmisibilidad de los recursos de alzada litigiosos de autos”.

c) Practicada la tasación de costas a instancia de la parte demandante, por diligencia de ordenación de 20 de junio de 2017, fueron impugnadas por indebidas y excesivas por la administración y el codemandado.

d) La impugnación de las costas por indebidas formulada por la Generalitat de Cataluña se fundamentó en que, no siendo preceptiva la asistencia letrada del demandante ex art. 23.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), debía excluirse de la referida tasación, de conformidad con el art. 241.1 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC).

Por decreto de la letrada de la administración de justicia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona, de 20 de noviembre de 2017, fue desestimada esta impugnación pues, según razona, aunque de acuerdo con el art. 23.3 LJCA “la presencia de letrado no es obligatoria ante un órgano unipersonal, como lo es el presente caso, […] también hay que tener en cuenta la supletoriedad de las normas contenidas en la Ley de enjuiciamiento civil”. De este modo, si bien el art. 32.5 LEC dispone, como regla general, que habrán de excluirse de las costas los derechos y honorarios de abogado y procurador cuando su intervención no sea preceptiva, también prevé varias salvedades, una de las cuales consiste en que el demandante tenga su domicilio “en lugar distinto a aquel en que se ha tramitado el juicio”, circunstancia que se da en la presente causa, por lo que el demandante sí tiene derecho a resarcirse de tales gastos.

e) La impugnación formulada por el codemandado tuvo como fundamento la improcedencia de una determinada partida por un motivo diverso, siendo estimada en el referido decreto de la letrada de la administración de justicia.

f) La administración y el codemandado formularon sendos recursos de revisión. Por la Generalitat se alegó la infracción de lo dispuesto en el art. 32.5 LEC, en relación con el art. 14.1 LJCA, además de aducir que la elección del domicilio por el demandante entre Barcelona y Girona y la no coincidencia con el lugar de tramitación del juicio tuvo un carácter voluntario, con lo que no podía operar la excepción del art. 32.5 LEC. El codemandado consideró infringidos los arts. 23.3 y 14.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con los arts. 394 LEC y 139 LJCA, concluyendo que, no siendo preceptiva la intervención de letrado, no deberían incluirse sus honorarios en las costas, adhiriéndose al recurso de revisión de la administración. El ahora recurrente se opuso a dichos recursos.

g) Por auto de 1 de marzo de 2018, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona estimó el recurso interpuesto por la Generalitat al considerar que el recurrente podía haber formulado la demanda ante los juzgados de Girona, donde tenía su domicilio, pues, de acuerdo con el art. 14.1 LJCA, en materia de personal “será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado”, con lo que no puede operar la excepción prevista en el art. 32.5 LEC.

h) El ahora recurrente promovió un incidente excepcional de nulidad de actuaciones denunciando que la interpretación de los preceptos aplicables (arts. 23 y 139 LJCA, en relación con los arts. 23.2, 241 y 394 LEC) efectuada por el juzgado en la resolución precedente vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), al limitar injustificadamente su derecho de defensa; así como el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), al deparar un tratamiento privilegiado a las costas procesales de la administración frente a las que tuvieran su origen en la representación y defensa del funcionario. Tanto la Generalitat de Cataluña como don Jordi Martín i Medina se opusieron a la solicitud de nulidad.

i) Por auto de 8 de junio de 2018, el juzgado desestimó la nulidad interesada por cuanto, según razona, “supone un recurso implícito al auto frente al cual no cabe recurso alguno”, ya que “[l]a parte viene a discutir la interpretación que hace la resolución de los preceptos 32.5 de la LEC y 14.1 LJCA, es decir no es que se trate de que el auto carezca de motivación, sino que la parte está en desacuerdo con la misma, lo que no puede fundamentar por sí el incidente de nulidad de actuaciones”.

3. Don Jordi Velasco Cano ha interpuesto demanda de amparo contra las resoluciones indicadas denunciando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y del principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), con argumentos similares a los expuestos en el planteamiento del incidente excepcional de nulidad.

Así, en cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva, se aduce que “la interpretación de que potestativamente el funcionario puede asumir su representación y defensa y que por tanto la actuación del letrado no es preceptiva, comporta una injustificada limitación de su derecho de defensa y una posición de clara inferioridad técnica ante la administración que siempre acude representada y asistida por letrado (sea del Estado o de la Generalitat) y un auténtico obstáculo, pues en el caso de que la sentencia no le sea favorable, a pesar de no haber utilizado la defensa letrada, siempre vendría obligado a pagar las costas por imperativo legal. Mientras que la administración podría siempre, e incluso en el supuesto de haber dictado una resolución temeraria y rayana en la prevaricación, oponerse a la pretensión del funcionario, pues ninguna consecuencia tendría para ella”.

Mientras que con respecto al principio de igualdad, se sostiene que esa interpretación de los preceptos aplicables “no otorga el mismo tratamiento en cuanto a las costas procesales a la administración y al funcionario, pues efectivamente, con la interpretación de este juzgado, que supone un patente error en la aplicación del Derecho, con trascendencia constitucional, la administración siempre será acreedora de las costas procesales por vencimiento objetivo (por supuesto si se le imponen y a salvo que el juzgador considere que no existen méritos para imponerlas) y en cambio el funcionario nunca podrá obtener el resarcimiento de sus gastos si ha optado por la defensa técnica”.

Termina solicitando que se declare la nulidad de las resoluciones recurridas y que se “declaren debidas las costas judiciales a las que fue condenada la administración y el codemandado y asimismo se declare no haber lugar a la imposición de costas en el incidente de nulidad de actuaciones previo al recurso de amparo”.

Con carácter subsidiario, de no aceptarse la interpretación que se propugna de los preceptos aplicables (en concreto, de los arts. 23 y 139 LJCA, en relación con el art. 241 LEC), se interesa que se eleve al Pleno del Tribunal una cuestión de inconstitucionalidad en relación con los mismos.

4. Por providencia de 25 de febrero de 2019, la Sección Segunda de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que concurre en el mismo especial trascendencia constitucional [art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)], y, asimismo, porque el asunto trasciende el caso concreto pues suscita una cuestión jurídica relevante, de general repercusión social o económica [STC 155/2009, FJ 2 g)].

En la misma resolución se acordó dirigir atenta comunicación al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona, a fin de que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondiente al procedimiento abreviado núm. 249-2016, debiendo previamente emplazar a quienes hubieran sido parte en el procedimiento para que comparecieran en estas actuaciones, si así lo deseaban, excepto a la parte recurrente en amparo.

5. Con fecha 18 de marzo de 2019 compareció la Generalitat de Cataluña, bajo la representación y defensa de la abogada de dicha administración, y el día 20 de marzo de 2019 lo hizo don Jordi Martín i Medina, representado por el procurador de los tribunales don José Manuel Gracia Marías y asistido por el letrado don José Antonio Bitos Rodríguez.

6. Por diligencia de ordenación de 16 de abril de 2019 se tuvieron por personados en el procedimiento a la Generalitat de Cataluña y a don José Manuel Gracia Marías, en nombre de don Jordi Martín i Medina, otorgándose un plazo común al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que formularan las alegaciones que consideraran oportunas.

7. La Generalitat de Cataluña presentó alegaciones mediante escrito registrado el 14 de mayo de 2019.

La abogada de la Generalitat se opone al recurso de amparo por diversos motivos, ya fueran determinantes de la inadmisión de la demanda, ya de su desestimación. En cuanto a los primeros, se aduce que el recurso carece de fundamento pues, en realidad, se suscita una cuestión de legalidad ordinaria relativa a la interpretación de las normas procesales en materia de costas. Respecto de la segunda clase de motivos, la abogada de la Generalitat considera falta de justificación la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pudiendo sintetizarse sus argumentos en que el recurrente no ha padecido a lo largo del procedimiento “una lesión real y efectiva” de ese derecho, “puesto que ha intervenido en los mismos asistido de letrado, respetándose por tanto los principios de igualdad de partes y de contradicción y sin sufrir menoscabo real y efectivo en su derecho de defensa y en todos ellos ha obtenido una resolución motivada y fundada en Derecho […] [siendo que] la carga de asumir los gastos de la defensa técnica […] no es el resultado de una interpretación errónea de las normas procesales aplicables al caso, sino de la estricta aplicación de los arts. 32.5 y 241.1.1 de la LEC y del art. 23.3 de la LJCA”. Asimismo, rechaza la infracción del principio de igualdad (art. 14 CE), pues entiende que “en realidad, bajo el enunciado de la infracción del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley lo que verdaderamente denuncia la demanda es una supuesta interpretación errónea de los preceptos aplicables al caso, con resultado discriminatorio”, no habiéndose incurrido en dicho defecto en las resoluciones impugnadas. Finalmente, se opone a la eventual elevación al Pleno del Tribunal Constitucional de la cuestión relativa a la inconstitucionalidad de los arts. 23 y 139 LJCA, en relación con el 241 LEC, que había solicitado subsidiariamente el demandante de amparo.

8. El recurrente formuló alegaciones complementarias por escrito de 20 de mayo de 2019, en el que se remite a los argumentos ya expuestos en su recurso, reiterando la atribución al órgano jurisdiccional de un error patente en la aplicación del derecho y el trato discriminatorio del funcionario frente a la administración en la interpretación de los preceptos aplicables.

9. El codemandado en el procedimiento abreviado, don Jordi Martín i Medina, presentó escrito de alegaciones el día 24 de mayo de 2019, en el que niega que exista discriminación alguna entre su situación en la causa como funcionario y el recurrente, considerando, además, que se trata meramente de una cuestión de legalidad ordinaria.

10. El Ministerio Fiscal registró sus alegaciones por escrito el 23 de septiembre de 2020, en sentido favorable a la estimación de la demanda de amparo.

Tras compendiar los acontecimientos procesales que consideró de interés al caso y concretar los aspectos más relevantes de la pretensión del demandante de amparo, el fiscal señala que el objeto del presente recurso consiste en dilucidar “si resulta conforme tanto con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) como con el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) la interpretación realizada por el órgano judicial, atribuyendo a la regulación derivada del art. 23 LJCA el efecto de que la representación y defensa a que se refiere —art. 23.1 y 2—, en cuanto es utilizada por un funcionario público, haciendo uso de la opción que le confiere el art. 23.3 LJCA, determina que aquella no sea preceptiva y, por tanto, su exclusión de la tasación de costas según los arts. 32.5 y 241.1 LEC”, entendiendo que la queja relativa a la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley “se encuadraría más certeramente, a nuestro entender, dentro de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, ya que, en realidad, lo que se denuncia es una aplicación irrazonable, en sentido constitucional, que determina un diferente tratamiento carente de justificación para las distintas partes del proceso —demandante y administración demandada— por lo que la posible vulneración del art. 14 estaría integrada, en este caso, dentro de la vulneración del art. 24 CE”.

A continuación, recuerda la doctrina constitucional, así como la normativa aplicable al caso, concluyendo que la interpretación seguida en el auto de 1 de marzo de 2018, confirmada en el auto de 8 de junio de 2018, por la que se excluyen los honorarios del letrado del recurrente de la tasación de costas al no considerar preceptiva su intervención, comporta una limitación de derecho a la asistencia letrada con incidencia en el derecho de acceso a la jurisdicción, por lo que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

En síntesis, el fiscal basa esas conclusiones en los siguientes argumentos: en primer lugar, en que el art. 23 LJCA establece “el carácter preceptivo general” de la intervención del letrado en las actuaciones ante órganos jurisdiccionales unipersonales y colegiados en sus dos primeros apartados; en segundo lugar, que la excepción prevista en el apartado 3 de ese precepto no es equiparable a los supuestos de intervención no preceptiva, prevista para la jurisdicción civil, laboral o penal [arts. 31.2 LEC, 21.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción social (LJS) y 967 de la Ley de enjuiciamiento criminal (LECrim), respectivamente], pues la facultad atribuida a los funcionarios públicos por la ley debe ser leída como un beneficio para ellos y no cabe que se les prive de su derecho a una defensa técnica, ni se les puede obligar a actuar personalmente “como ocurre si se anuda a ello una interpretación excluyente de la reclamación de sus costas, pues ello significaría que la facultad otorgada por la ley implicaría imponerle una carga adicional no prevista por la ley, con lo que se vería comprometido su derecho de defensa”; en tercer lugar, la especial relevancia constitucional de esa limitación del derecho de defensa y a la asistencia letrada, pues “la parte demandada genuina es la administración, que, por ministerio de la Ley, siempre interviene en el proceso con representación de letrado y, con carácter general, a través de sus cuerpos especializados”, cuyos honorarios sí son incluibles en las costas; y, como corolario de lo anterior, en cuarto lugar, esa interpretación “penaliza la elección de defensa técnica opcional y no obligatoria, al imponer un resultado —exclusión de las costas de su defensa— que puede suponer un gravamen añadido al resultado del proceso”, lo que, además de no ajustarse al deber constitucional de procurar el equilibrio de las partes en cuanto a la oportunidad de alegar y probar, puede “tener consecuencias disuasorias del ejercicio de las acciones que le corresponden, incidiendo así, como ocurre con la imposición de costas, en el derecho de acceso a la jurisdicción”.

El Ministerio Fiscal rechaza la vulneración autónoma del principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) al no darse los requisitos necesarios para ello, confirmado, no obstante, que “la desigualdad denunciada se integraría como uno de los elementos de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en relación con el derecho de defensa”.

11. Por providencia de 3 de febrero de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 7 del mismo mes y año.

1. Objeto del recurso de amparo y pretensiones de las partes

La demanda de amparo impugna los autos de 1 de marzo y 8 de junio de 2018 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona, en virtud de los cuales se excluyen de la condena en costas declarada por sentencia los honorarios del letrado del demandante, por entender vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en la vertiente del derecho a una resolución motivada y fundada en Derecho, así como también el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE).

Para el recurrente, el órgano jurisdiccional interviniente incurrió en una interpretación irracional de las previsiones legales (en particular, de los arts. 23 y 139 LJCA, en relación con el art. 241 LEC), limitando injustificadamente su derecho de defensa y obstaculizando su acceso a la jurisdicción, al situarle en “una posición de clara inferioridad técnica ante la administración que siempre acude representada y asistida por letrado”, y toda vez que “en el caso de que la sentencia no le sea favorable, a pesar de no haber utilizado la defensa letrada, siempre vendría obligado a pagar las costas por imperativo legal”, propiciando un trato discriminatorio del funcionario respecto de la administración en el tratamiento de las costas.

La abogada de la Generalitat de Cataluña se opone al recurso solicitando su inadmisión por carencia de fundamento, al tratarse de una cuestión estrictamente legal; o, en su caso, su desestimación, al resultar injustificada la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues se habrían respetado sus derechos procesales, habiendo obtenido una resolución motivada y fundada en Derecho, así como tampoco estaría justificada la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) que, en realidad, se encontraría subsumido en el primer motivo.

Don Jordi Martín i Medina, codemandado en el procedimiento contencioso-administrativo, también se opone al recurso, incidiendo en que se está ante una cuestión de legalidad ordinaria, ajena a las competencias de este tribunal, y en el rechazo de la existencia de discriminación alguna del demandante de amparo.

El Ministerio Fiscal se manifiesta favorable a la estimación del recurso al considerar que la interpretación de la normativa aplicable realizada por el juzgado tendría efectos disuasorios sobre el ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción y que la facultad que se reconoce a los funcionarios públicos de “comparecer por sí mismos”, ex art. 23.3 LJCA, debe leerse como un beneficio que no les priva de su derecho a la representación y defensa técnica, que se vería penalizado de excluirse de las costas los derechos y honorarios que hubiera generado dicha asistencia profesional, teniendo en cuenta que la “parte demandada genuina” en estos procedimientos es la administración, la cual siempre interviene con asistencia letrada.

2. Rechazo del óbice procesal por carencia de especial trascendencia constitucional del recurso al tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria

Como se recoge en los antecedentes de esta resolución, tanto la Generalitat de Cataluña como don Jordi Martín i Medina, codemandado en el procedimiento contencioso-administrativo, solicitaron la inadmisión de la presente demanda de amparo al estimar que se estaría ante una cuestión de legalidad ordinaria, ajena a las competencias de este tribunal.

Dicha cuestión ya fue solventada por providencia de 25 de febrero de 2019 de la Sección Segunda del Tribunal en la que se concluía que el recurso tiene especial trascendencia constitucional por cuanto plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)], y porque el asunto trasciende el caso concreto pues suscita una cuestión jurídica relevante, de general repercusión social o económica [STC 155/2009, FJ 2 g)].

Sin embargo, no cabe soslayar nuestra doctrina relativa a que “pese a que la demanda de amparo haya sido anteriormente admitida a trámite, […] nada obsta para que este tribunal pueda abordar de nuevo o reconsiderar, incluso de oficio, el análisis de los presupuestos de viabilidad del amparo en fase de sentencia y, en caso de comprobar su inobservancia, dictar un pronunciamiento de inadmisión del recurso o, en su caso, del motivo del recurso afectado por tal incumplimiento, tal como hemos destacado en la doctrina de este tribunal (por todas, SSTC 73/2008, de 23 de junio, FJ 2; 99/2009, de 27 de abril, FJ 2, y 105/2011, de 20 de junio, FJ 2)” (STC 140/2013, de 8 de julio, FJ 2).

Pues bien, sentado lo anterior, conviene en este punto destacar que este Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la eventual vulneración del derecho que consagra el art. 24.1 CE como consecuencia de un determinado pronunciamiento judicial en el que se decida sobre la imposición de las costas causadas en un proceso.

En el marco de esa doctrina, como criterio general, hemos sostenido reiteradamente que la cuestión relativa a la imposición de las costas procesales es un problema de legalidad ordinaria, carente de relevancia constitucional, cuya resolución corresponde en exclusiva a los tribunales ordinarios (SSTC 131/1986, de 29 de octubre, FJ 3; 230/1988, de 1 de diciembre, FJ 1; 134/1990, de 19 de julio, FJ 5; 190/1993, de 14 de junio, FJ 4; 41/1994, de 15 de febrero, FJ 2; 46/1995, de 14 de febrero, FJ 3; 8/1999, de 8 de febrero, FJ 1; 191/2001, de 1 de octubre, FJ 6, y 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 17).

En nuestras propias palabras, hemos declarado que este tribunal “no puede entrar a examinar la corrección o incorrección de la decisión adoptada sobre la imposición de costas, por pertenecer esta decisión al ámbito de la legalidad ordinaria (por todas, SSTC 134/1990, de 19 de julio, FJ 5; 190/1993, de 14 de junio, FJ 4), por lo que su imposición no implica lesión alguna del derecho a la tutela judicial efectiva, sino ejercicio de la función que el órgano judicial tiene encomendada en el art. 117 CE, siempre que se adopten en una resolución motivada y no arbitraria. La simple disconformidad del actor con tal razonamiento judicial, con su corrección o acierto, o el hecho de que la decisión a que el mismo conduzca sea contraria a las pretensiones del recurrente, no implica lesión alguna del derecho fundamental que protege el art. 24.1 CE ni, como tantas veces se ha dicho, permite a este tribunal su revisión cual si de una nueva y superior instancia judicial se tratase” (STC 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 17).

Ahora bien, como también hemos manifestado, esa competencia exclusiva de los órganos de la jurisdicción ordinaria para decidir sobre la imposición de las costas del proceso “no priva a este Tribunal Constitucional de la competencia para enjuiciar, a través del procedimiento de amparo, si la decisión judicial ha podido suponer la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) cuando la resolución judicial incurra en error patente, arbitrariedad, manifiesta irrazonabilidad o, en su caso, si resulta inmotivada (STC 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 17, y ATC 416/2003, de 15 de diciembre, FJ 2)” [STC 25/2006, de 30 de enero, FJ 2, y en el mismo sentido las SSTC 120/2007, de 21 de mayo, FJ 2; 9/2009, de 12 de enero, FJ 2, y 172/2009, de 9 de julio, FJ 3). Cuestión esta que adquiere relevancia en el presente caso, como se pondrá de manifiesto más adelante.

Precisamente, en relación con la interpretación del art. 32.5 LEC, que sirvió al juez de instancia, en conexión con el art. 14.1 LJCA, para adoptar su decisión de declarar improcedente la totalidad de las costas por indebidas, hemos confirmado en la STC 206/2005, de 18 de julio, que no nos corresponde, “por ser una cuestión que no trasciende el ámbito de la legalidad ordinaria” (FJ 5), pronunciarnos en torno al sentido en que debe ser interpretado el mencionado art. 32.5 LEC. Precepto que, por el contrario, sí fue objeto de examen en la STC 180/2006, de 19 de junio, cuando en un supuesto similar al de este recurso de amparo —domicilio de la parte diferente de aquel en que se ha tramitado el juicio—, concluimos que “[l]as decisiones judiciales objeto de recurso incurren en un vicio de irrazonabilidad al desconocer que la propia norma que se aplica reconoce una excepción que resultaba aplicable al caso” (FJ 4).

La relevancia constitucional del presente caso deviene de la proyección que la inclusión o exclusión de los derechos y honorarios del procurador y abogado del funcionario demandante en el pronunciamiento relativo a las costas procesales puede tener sobre el derecho de acceso a la jurisdicción, como vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), así como el derecho a la defensa y a la asistencia letrada (art. 24.2 CE).

Esto es, la especial trascendencia constitucional del caso no reside inmediatamente en la interpretación que ha de darse al art. 32.5 LEC, ni sobre la realizada por el órgano judicial del citado precepto en conexión con los arts. 14.1 y 23.2 LJCA y otros, sino en la novedad que supone un eventual pronunciamiento constitucional relativo al derecho de los funcionarios públicos a recurrir a una defensa técnica en todas las controversias que susciten en sede judicial frente a cualquier administración pública y, por añadidura, con respecto a los ciudadanos legitimados para intervenir en esos procesos, proporcionando una lectura constitucional de los preceptos legales aplicados desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).

Sentada la novedad del supuesto como motivo de especial trascendencia constitucional, también hemos de reconocer que estamos ante una cuestión jurídica de relevante repercusión social o económica, toda vez que la decisión que se adopte afectará a los derechos a la tutela judicial efectiva y a la defensa (art. 24.1 y 2 CE) del conjunto del colectivo del funcionariado público.

3. Doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso al proceso, así como sobre el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.2 CE) y sobre el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE)

Este tribunal dispone de una doctrina plenamente consolidada acerca del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva como derecho de acceso a la jurisdicción que, según enunciamos en la STC 83/2016, de 28 de abril, “se concreta en el derecho a ser parte en el proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas. No se trata, sin embargo, de un derecho de libertad, ejercitable sin más y directamente a partir de la Constitución, ni tampoco de un derecho absoluto e incondicionado a la prestación jurisdiccional, sino de un derecho a obtenerla por los cauces procesales existentes y con sujeción a una concreta ordenación legal que puede establecer límites al pleno acceso a la jurisdicción, siempre que obedezcan a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos. Esto es, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. De ahí que el derecho a la tutela judicial efectiva quede satisfecho cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión o meramente procesal, apreciando razonadamente la concurrencia en el caso de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, si este es, a su vez, respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental. Por tanto, una decisión judicial de inadmisión no vulnera este derecho, aunque impida entrar en el fondo de la cuestión planteada, si encuentra fundamento en la existencia de una causa legal que resulte aplicada razonablemente” (FJ 5).

Y sigue esta resolución: “No obstante, al tratarse en este caso del derecho de acceso a la jurisdicción y operar, en consecuencia, en toda su intensidad el principio pro actione, no solo conculcan este derecho las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también aquellas que se encuentren basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que la causa legal preserva y los intereses que se sacrifican. En este sentido, y aunque la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales a que el acceso a la jurisdicción está sujeto constituye en principio una cuestión de mera legalidad ordinaria que corresponde resolver a los jueces y tribunales, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que les atribuye el art. 117.3 CE, hemos señalado también que el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los jueces y tribunales, que impide que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida” (ibidem).

Dichos argumentos, hemos señalado en esa misma resolución, “resultan acordes con el mayor alcance que el Tribunal otorga al principio pro actione en los supuestos de acceso a la jurisdicción, que obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE, aunque ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución más favorable a la admisión de la demanda de entre todas las posibles, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes” (ibidem).

También, respecto al derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.2 CE) hemos sostenido, entre muchas otras resoluciones, en la STC 174/2009, de 16 de julio, que “se proyecta no solo para el proceso penal sino también para el resto de los procesos, con las salvedades oportunas, y que su finalidad es la de asegurar la efectiva realización de los principios de igualdad de las partes y de contradicción que impone a los órganos judiciales el deber positivo de evitar desequilibrios entre la respectiva posición procesal de las partes, o limitaciones en la defensa que puedan inferir a alguna de ellas un resultado de indefensión, prohibido en todo caso por el art. 24.1 CE. Del mismo modo se ha destacado que en los supuestos en que la intervención de letrado sea preceptiva, esta garantía constitucional se convierte en una exigencia estructural del proceso tendente a asegurar su correcto desenvolvimiento, cuyo sentido es satisfacer el fin común a toda asistencia letrada que es el de lograr el adecuado desarrollo del proceso como mecanismo instrumental introducido por el legislador con miras a una dialéctica procesal efectiva que facilita al órgano judicial la búsqueda de una sentencia ajustada a Derecho. La conexión existente entre el derecho a la asistencia letrada y la institución misma del proceso determina incluso que la pasividad del titular del derecho deba ser suplida por el órgano judicial para cuya propia actuación, y no solo para el mejor servicio de los derechos e intereses del defendido, es necesaria la asistencia del letrado (por todas, STC 225/2007, de 22 de octubre, FJ 3)” (FJ 2, también la STC 31/2017, de 27 de febrero, FJ 2).

Pero es que, incluso no siendo preceptiva la asistencia letrada, venimos declarando, como en la STC 7/2011, de 14 de febrero, que “ello no priva al justiciable del derecho a la defensa y asistencia letrada del art. 24.2 CE, ya que no se obliga a las partes a actuar personalmente, sino que se les faculta para elegir entre la autodefensa o la defensa técnica. En consecuencia, el derecho de asistencia letrada permanece incólume en tales casos, quedando su ejercicio a la disponibilidad de las partes, lo cual lleva consigo, en principio, el derecho del litigante que carece de recursos económicos para sufragar un letrado de su elección, a que se le provea de abogado de oficio, si así lo considera conveniente a la mejor defensa de sus derechos, cuando se solicite y resulte necesario. La exigencia de que el interesado solicite formalmente ante el órgano judicial la designación de letrado de oficio se deriva de que lógicamente solo a través de la emisión expresa de su voluntad de ser asistido de letrado podrá el órgano judicial proceder a su designación. Por otra parte, también se ha puesto de manifiesto que la necesidad constitucional de asistencia letrada viene determinada por la finalidad que este derecho cumple. De este modo, será constitucionalmente obligada la asistencia letrada allí donde la capacidad del interesado, el objeto del proceso o su complejidad técnica hagan estéril la autodefensa que el mismo puede ejercer mediante su comparecencia personal, lo que se determinará, en cada caso concreto, atendiendo a la mayor o menor complejidad del debate procesal y a la cultura y conocimientos jurídicos del comparecido personalmente, deducidos de la forma y nivel técnico con que haya realizado su defensa (por todas, STC 225/2007, de 22 de octubre, FJ 4)” (FJ 2).

Como hemos puesto de relieve en el apartado precedente, este tribunal ha reiterado que la imposición de costas es una cuestión de legalidad ordinaria, cuya decisión corresponde en exclusiva a los órganos judiciales ordinarios. Sin embargo, también hemos sostenido que “siendo la imposición de costas una de las consecuencias o condiciones que pueden incidir en el derecho de acceso a la jurisdicción o que pueden actuar en perjuicio de quien actúa jurisdiccionalmente, existen también una serie de exigencias que el respeto a dicho acceso —integrante del derecho de tutela judicial consagrado en el art. 24.1 CE— impone tanto al legislador como a los órganos judiciales” (STC 120/2007, de 21 de mayo, FJ 2). Y, en relación con estos últimos, hemos afirmado “que están obligados a aplicar esas condiciones o consecuencias cuando éstas se funden en norma legal, de forma razonada y con la correspondiente motivación; de forma que no pueden, en el caso que enjuicien, imponer requisitos o consecuencias impeditivos, obstaculizadores, limitativos o disuasorios del ejercicio de las acciones si no existe previsión legal de los mismos ni, en el caso de tener fundamento legal, olvidando las exigencias de motivación” (ibidem), siendo competencia de este tribunal verificar que la resolución judicial no lesione el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por incurrir en error patente, arbitrariedad, manifiesta irrazonabilidad o, en su caso, por resultar meramente inmotivada (STC 25/2006, de 30 de enero, FJ 2).

Finalmente, sobre el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) hemos de recordar nuestra doctrina, también plenamente consolidada, en virtud de la cual, como rememoramos en la STC 13/2011, de 28 de febrero, con cita de la STC 31/2008, de 25 de febrero, los requisitos concurrentes para apreciar la lesión de este derecho son los siguientes:

“a) La acreditación de un tertium comparationis, puesto que el juicio de igualdad solo puede realizarse sobre la comparación entre la sentencia impugnada y las precedentes resoluciones del mismo órgano judicial dictadas en casos sustancialmente iguales pero resueltos de forma contradictoria.

b) La identidad de órgano judicial, entendiendo por tal, no solo la identidad de la Sala, sino también la de la Sección, al considerarse cada una de estas como órgano jurisdiccional con entidad diferenciada suficiente para desvirtuar una supuesta desigualdad en la aplicación de la ley. Esta exigencia permite valorar si la divergencia de criterio expresada por el juzgador es fruto de la libertad de apreciación del órgano jurisdiccional en el ejercicio de su función juzgadora (art. 117.3 CE) y consecuencia de una diferente apreciación jurídica de los supuestos sometidos a su decisión, o, por el contrario, un cambio de valoración del caso, carente de fundamentación suficiente y razonable.

c) La existencia de alteridad en los supuestos contrastados, es decir, de ‘la referencia a otro’ exigible en todo alegato de discriminación en aplicación de la ley, excluyente de la comparación consigo mismo.

d) Finalmente la ausencia de toda motivación que justifique en términos generalizables el cambio de criterio, bien lo sea para separarse de una línea doctrinal previa y consolidada, bien lo sea con quiebra de un antecedente inmediato en el tiempo y exactamente igual desde la perspectiva jurídica con la que se enjuició. Como también está dicho en esa misma doctrina, la razón de esta exigencia estriba en que el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, en conexión con el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), obliga a que un mismo órgano jurisdiccional no pueda cambiar caprichosamente el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente iguales sin una argumentación razonada de dicha separación que justifique que la solución dada al caso responde a una interpretación abstracta y general de la norma aplicable y no a una respuesta ad personam, singularizada. Lo que negativamente significa que no podrá apreciarse la lesión de este derecho fundamental cuando el cambio de criterio responda a una vocación de generalidad, ya sea porque en la resolución se explicitan las razones que lo motivan o porque así se deduzca de otros elementos de juicio externos, como pueden ser significativamente posteriores pronunciamientos coincidentes con la línea abierta en la sentencia impugnada, que permitan apreciar dicho cambio como solución genérica aplicable en casos futuros y no como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso” (FJ 3, en el mismo sentido, más recientemente, la STC 120/2019, de 28 de octubre).

4. Aplicación de la doctrina constitucional al caso concreto

Avanzados los parámetros constitucionales a los que hemos de someternos para resolver la presente litis, procede analizar la respuesta dada por los órganos jurisdiccionales, cuyo razonamiento es cuestionado por el recurrente.

La resolución de 1 de marzo de 2018, en la que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona hace suyos los argumentos expuestos por la Generalitat de Cataluña y el codemandado, don Jordi Martín i Medina, se asienta sobre la convicción de que, ex art. 23.3 LJCA, dada la condición funcionarial del demandante, ahora recurrente, y la naturaleza de la pretensión deducida no era preceptiva su asistencia letrada en el procedimiento contencioso-administrativo incoado y que terminó en una sentencia estimatoria. Partiendo de esa premisa y tratándose de una hipótesis no regulada expresamente en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, entiende el órgano jurisdiccional que resultaría aplicable la previsión contenida en el art. 32.5 LEC, dado el carácter supletorio de ese texto normativo de conformidad con la disposición final primera de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Finalmente, no operando la excepción relativa al domicilio del demandante “en lugar distinto a aquel en que se ha tramitado el juicio”, contemplada en ese precepto y a que se había acogido la letrada de la administración de justicia en su decreto, el juzgado concluye que deben excluirse de las costas procesales los honorarios devengados de dicha asistencia letrada. Este tribunal no comparte los razonamientos del órgano judicial.

En primer lugar, el juzgador ha realizado una interpretación y aplicación del art. 32.5 LEC totalmente irrazonable, con infracción del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante de amparo. Así, para excluir los honorarios del abogado que asistió al demandante de amparo de la tasación de costas, el auto de 1 de marzo de 2018 invocó la regla del art. 32.5 LEC, según el cual, “[c]uando la intervención de abogado y procurador no sea preceptiva, de la eventual condena en costas de la parte contraria a la que se hubiese servido de dichos profesionales se excluirán los derechos y honorarios devengados por los mismos”, salvo las excepciones que contempla el propio precepto. El órgano judicial razonó en aquella resolución que no resultaba de aplicación la excepción referida al supuesto en “que el domicilio de la parte representada y defendida esté en lugar distinto a aquel en que se ha tramitado el juicio”, porque entendió que el recurrente había podido elegir los juzgados de Girona, correspondientes a su domicilio en Vilafant. Pero ese razonamiento es inadmisible porque supone, lisa y llanamente, privar al actor del derecho al fuero electivo que le otorga el art. 14.1.2 LJCA.

Junto a ello, se aprecia que la aplicación que realizó el órgano judicial del art. 32.5 LEC resultó aún más irrazonable desde el momento en que prescindió de los pronunciamientos de la propia sentencia dictada en su día, en relación con la cual se sustanció el incidente relativo a la tasación de costas. En efecto, el auto de 1 de marzo de 2018 eludió toda consideración sobre la otra excepción contenida en el art. 32.5 LEC, que permite también incluir los derechos y honorarios devengados por el abogado y procurador, en los supuestos en que su intervención no sea preceptiva, cuando “el tribunal aprecie temeridad en la conducta del condenado en costas”. Y esta excepción habría resultado plenamente aplicable en este caso, puesto que, en la sentencia de 6 de abril de 2017 (fundamento de Derecho tercero), el juzgador había determinado expresamente, a efectos de la condena en costas, que tanto la demandada como la codemandada habían obrado con temeridad procesal, pronunciamiento que fue completamente soslayado en los autos aquí impugnados.

Resulta, así, patente la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante de amparo en la que habrían incurrido las resoluciones judiciales que son objeto de impugnación en el presente procedimiento porque, entendiendo aplicable a este supuesto el art. 32.5 LEC, sin embargo, la concreta aplicación que realizaron del mismo resultó absolutamente irrazonable.

Por otra parte, de la fundamentación desarrollada en sus resoluciones se desprende, también, que el juzgado no concibe la excepción prevista en el art. 23.3 LJCA, cuando el funcionario público actúe “en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles”, como una facultad concedida por el legislador a ese colectivo de carácter potestativo, que podrán activar o no libremente, sino como un supuesto equiparable a las hipótesis en que se torna innecesaria la asistencia letrada de los litigantes, previstas para otros órdenes jurisdiccionales (arts. 31.2 LEC, 21.1 LJS y 967 LECrim), sin parar mientes en que las diferencias con tales regímenes son relevantes.

Ha de tenerse en cuenta que la reglamentación de las costas en el marco de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, contenida en su art. 139, no contempla regla especial alguna aplicable a la hipótesis prevista en el art. 23.3 LJCA. En este punto, hemos de traer a colación el carácter nuclear que el Tribunal ha reconocido al derecho a la asistencia letrada, cuya finalidad, puesta de relieve “es la de asegurar la efectiva realización de los principios de igualdad de las partes y de contradicción que impone a los órganos judiciales el deber positivo de evitar desequilibrios entre la respectiva posición procesal de las partes, o limitaciones en la defensa que puedan inferir a alguna de ellas un resultado de indefensión, prohibido en todo caso por el art. 24.1 CE” (STC 174/2009, FJ 2); de forma que la intervención del letrado, siendo preceptiva, “se convierte en una exigencia estructural del proceso” (ibidem); e incluso, no siendo preceptiva, “no priva al justiciable del derecho a la defensa y asistencia letrada del art. 24.2 CE, ya que no se obliga a las partes a actuar personalmente, sino que se les faculta para elegir entre la autodefensa o la defensa técnica” (STC 7/2011, FJ 2).

Por otro lado, hemos convenido en que existe una vinculación entre la imposición de costas y el derecho de acceso a la jurisdicción, como vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y, en consonancia con ello, el que juzgados y tribunales tengan que respetar una serie de exigencias derivadas de ese derecho de acceso, de forma que no pueden “imponer requisitos o consecuencias impeditivos, obstaculizadores, limitativos o disuasorios del ejercicio de las acciones” si no existe previsión legal y, aun existiendo, si no se satisfacen las exigencias de motivación (STC 51/2009, de 23 de febrero, FJ 2).

Pues bien, resulta evidente que la selección e interpretación de la normativa aplicable llevada a cabo por el juzgado comporta, en la hipótesis excepcional prevista, una carga adicional al recurrente funcionario que, en ese caso, deberá asumir los derechos y honorarios devengados por su representación y asistencia técnica, a los que, cuando proceda y cuando menos, se sumarán los gastos derivados de la intervención del letrado de la administración de que se trate. Ante esa perspectiva, el derecho a la asistencia letrada perderá atractivo para el servidor público afectado, pues su libre ejercicio se grava económicamente; y, por la misma razón, tal lectura tendrá efectos disuasorios sobre el ejercicio por el funcionario del derecho de acceso a la jurisdicción. Pero dicho resultado, como ya hemos destacado, no se encuentra previsto en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues no se contempla en su artículo 139, donde se contienen los criterios aplicables al pronunciamiento en costas. Las negativas consecuencias sobre la posición procesal del funcionario derivarán de la aplicación supletoria de reglas ajenas a la reglamentación especial de esta materia.

A la vista de las reflexiones precedentes, consideramos necesario realizar una lectura más acorde con la relevancia constitucional de la asistencia letrada y del pronunciamiento en costas a efectos de asegurar la plena salvaguarda de los derechos concernidos. Para ello bastará con interpretar la excepción dispuesta en ese apartado 3 del art. 23 LJCA como una facultad reconocida a los funcionarios públicos que, en la situación objetiva descrita, les permite optar entre la defensa técnica o la autodefensa de sus intereses. Esa interpretación resulta avalada por la propia literalidad del precepto, que utiliza el vocablo “podrán”, connotando la posibilidad de que no operen las reglas dispuestas en los dos primeros apartados de ese precepto, en virtud de las cuales resultaría preceptiva la asistencia letrada en las actuaciones ante órganos jurisdiccionales unipersonales (art. 23.1 LJCA), y esa asistencia técnica por abogado y la representación por medio de procurador cuando se trate de actuaciones ante órganos colegiados (art. 23.2 LJCA). Por lo demás, es la interpretación que se desprende de la voluntad expresada por el legislador. En el propio preámbulo de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, que introduce la previsión del art. 23.3 LJCA, recuperando una posibilidad que había existido antes en dicha Ley, justifica tal introducción señalando que se hace “para permitir que los funcionarios públicos, que no tienen reconocido el derecho de justicia gratuita con independencia de sus recursos, puedan comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, con lo que se recupera la regulación ya existente con anterioridad a la Ley 10/2012”. De esta explicación se desprende claramente el carácter potestativo que se otorga a la previsión del art. 23.3 LJCA.

De acuerdo con esa intelección, las resoluciones impugnadas vulneraron el derecho a la tutela judicial efectiva, en relación con el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.1 y 2 CE), toda vez que incurrieron en una interpretación irracional de los preceptos aplicables, carente de la suficiente cobertura legal, con efectos disuasorios del ejercicio por el recurrente de sus derechos de acceso a la jurisdicción y a la asistencia letrada.

Finalmente, este tribunal desestima la queja relativa al principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), pues el recurrente no acredita los requisitos que permitirían apreciar tal vulneración y por cuanto, en realidad, la desigualdad que se denuncia, relativa al trato que se depara al funcionario respecto de la administración, constituye uno de los factores a considerar en la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva antes analizada, en la que se vería subsumida.

Por lo expuesto procede estimar el presente recurso de amparo, con la consiguiente declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas, los autos de 1 de marzo de 2018 y de 8 de junio de 2018, ambas dictadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona en el procedimiento abreviado núm. 249-2016, retrotrayéndose las actuaciones al momento inmediatamente anterior al auto de 1 de marzo, a fin de que el órgano judicial resuelva de manera respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.