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Spanish Constitutional Court

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El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 1.170/88, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado de la Generalidad don Xavier Castrillo i Gutierrez, frente al Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos reglamentos. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer del Pleno de este Tribunal.

I. Antecedentes

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 23 de junio de 1988, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Consejo Ejecutivo, promovió un conflicto positivo de competencia respecto del Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos reglamentos.

2. En la demanda se fijan los siguientes términos del presente conflicto competencial:

A) El Decreto impugnado establece una prolija normativa en materia de denominaciones de origen y de denominaciones de origen calificadas, unos términos que en adelante se reproducirán utilizando la primera expresión; y que a su vez corresponden a lo que en la normativa comunitaria europea se denomina "vinos de calidad producidos en regiones determinadas" (Reglamento del Consejo 823/1987, de 16 de marzo); es ésta una expresión más compleja, pero también más acertada, puesto que lo se trata de proteger y garantizar no es tan sólo el lugar de procedencia del vino sino su calidad, lo cual es el resultado de combinar dos elementos: la procedencia geográfica y un procedimiento de elaboración típico; ambos elementos conducen a la obtención de un producto singular; por eso, no todos los vinos producidos en una misma zona pueden ser beneficiarios de una denominación de origen.

Por otra parte, el sistema de las denominaciones de origen tiende a proteger a los productores contra la competencia desleal y a los consumidores contra las confusiones y fraudes. No es extraño, pues, que en la materia constituida por las denominaciones de origen se encuentren implicadas competencias distintas: comercio, la defensa del consumidor y la propiedad industrial. Pero, independientemente de esta interrelación de títulos competenciales, lo cierto es que hasta el presente, la regulación de las denominaciones de origen ha tenido un carácter unitario tanto en nuestro país como en la CEE.

En España, la norma principal en la materia es la vigente Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto del Vino, la Viña y los Alcoholes, desarrollada por el Decreto 835/1973, de 23 de marzo, que aprobó el Reglamento para su ejecución. Hay que destacar también los Reglamentos del Consejo de la CEE núms. 822/1987 y 823/1987, ambos de 16 de marzo, en especial este último por el que se establecen disposiciones específicas relativas a los vinos de calidad producidos en regiones determinadas.

La regulación que la Ley 25/1970 hace de la materia es bastante completa y detallada. Interesa destacar ahora dos aspectos: al referirse a la protección de la calidad, se alude a la creación del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen (I.N.D.O.), como organismo autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura en el que deben integrarse los Consejos Reguladores; y el art. 98 de la Ley prevé la posibilidad de que el Gobierno otorgue un estatuto de autonomía a los Consejos Reguladores que hayan alcanzado el adecuado nivel administrativo, técnico y económico. En segundo lugar, la Exposición de Motivos de la precitada Ley afirma que se ha prescindido de numerosos preceptos con el fin de no conferir rango de Ley a normas que deben quedar dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración.

Estos elementos resultan constitucionalmente correctos incluso en nuestros días: una clara separación de la potestad legislativa y de la reglamentaria; un reconocimiento estricto del carácter de organismo estatal autónomo únicamente al ente que debe realizar funciones de administración pública, el I.N.D.O., en vez de a todos los Consejos Reguladores; y el establecimiento de un sistema que permite la compatibilidad de un control administrativo sobre los Consejos Reguladores con la necesaria autonomía de los mismos. En cambio, lamentablemente no puede decirse lo mismo del Decreto objeto del conflicto, pese a que no goce de otra habilitación legal que la propia Ley 25/1970 y la derivada de la necesidad de adecuarse a la normativa comunitaria.

Respecto de dicha normativa comunitaria, las disposiciones de relevancia fueron codificadas en el Reglamento 338/1979 del Consejo, sufriendo diversas modificaciones hasta que el Consejo procedió el 16 de marzo de 1987 a una nueva codificación en el Reglamento 823/1987, que viene completado por el 822/1987, de igual fecha, por el que se establece una organización común en el mercado vinícola. De esta normativa comunitaria conviene destacar lo siguiente. No es exhaustiva y reconoce la necesidad de que sea completada con disposiciones específicas de los Estados miembros; así se deduce del tercer considerando del Reglamento 823/1987 y del apartado 2 del art. 2, donde se establece que los Estados miembros podrán definir, además de los elementos mencionados en el apartado 1, todas las condiciones de producción y características complementarias que deban reunir los vinos de calidad producidos en regiones determinadas; en dicho apartado 1, se concretan siete elementos en los que se basarán las disposiciones especiales para los vinos de calidad producidos en regiones determinadas a saber: delimitación de la zona de producción, distribución de variedades, sistemas y usos de cultivo, métodos de vinificación, grado alcohólico, rendimiento por hectáreas y características organolépticas. Estos siete elementos constituyen la esencia de la regulación sobre denominaciones de origen, mientras los elementos restantes que puedan definir los Estados miembros tendrán un carácter complementario y secundario. Hecho este deslinde, el Decreto objeto del conflicto, en su art. 2, establece 14 aspectos distintos. La consecuencia es evidente, al menos siete de los elementos restantes que recojan los reglamentos de las denominaciones de origen responderán a condiciones reglamentarias, tal y como más adelante se analizará.

B) La competencia en materia de denominaciones de origen fue una de las transferidas en primer lugar a los entes preautonómicos, según resulta del Real Decreto 1.383/1978, de 23 de julio, de traspasos a Cataluña en materia de agricultura. Las decisiones adoptadas en la etapa preautonómica, sin duda, influyeron en los Estatutos de Autonomía, en los cuales se reconoce -con distinto alcance- a las Comunidades Autónomas esta competencia usando la singular fórmula: "denominaciones de origen en colaboración con el Estado". Conforme al art. 12.1.5 del Estatuto de Autonomía, la Generalidad ostenta competencia exclusiva en esta materia si bien sometida a los límites que suponen la reserva en favor del Estado de las bases y la ordenación de la actividad económica, y, por otro, la necesidad de ejercer sus atribuciones en colaboración con el Estado. El título competencial sobre denominaciones de origen queda incluído en el mismo apartado que los títulos sobre defensa del consumidor e inmediatamente después de la competencia sobre agricultura (apartado 4º). Se produce, pues, una interrelación de títulos competenciales. No obstante, la presencia de un título específico o dotado de suficiente concreción hace pensar en que es esa la competencia de relevancia. El mismo criterio ha seguido el legislador al regular las denominaciones de origen en leyes y reglamentos propios. En resumen, al no existir mención expresa a la materia en los arts. 148 y 149 de la Constitución entra en juego el art. 149.3 de la Norma fundamental como enlace respecto del art. 12.1.5, inciso final, del Estatuto de Cataluña.

Ahora bien, la singular forma de asunción de competencias que el art. 12.1.5 del Estatuto supone, al calificar de exclusiva una competencia autonómica que ha de ejercerse en colaboración con el Estado, dificulta notablemente la delimitación de las funciones. Una labor hermenéutica fue ya realizada en la STC 11/1986, el caso de la denominación de origen "Empordá-Costa Brava" y su Consejo Regulador. Una resolución de la que hay que partir para resolver el presente conflicto. Se dijo allí que la competencia exclusiva en colaboración no implica una diferenciación de competencias parciales que el Estado haya de coordinar, sino una actuación que debe ser realizada bilateralmente. La colaboración implica que lo que puede realizar uno de los entes no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias. En la medida que ni el Estatuto ni la Constitución dicen en qué consiste tal colaboración, la concreción de los medios y límites de tal cooperación específica en la materia se contiene en el Real Decreto 479/1981, de 27 de febrero, que aprueba el acuerdo de la comisión mixta sobre traspasos en materia de denominaciones de origen. Hasta aquí la STC 11/1986.

Sentado esto, el dato de que la competencia se califique como exclusiva en el art. 12.1.5 del Estatuto supone que la Generalidad ostenta las potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva, de acuerdo con el art. 25.2 del mismo Estatuto; y, en aplicación del art. 27.3, corresponderá también a la Generalidad adoptar las medidas necesarias para la ejecución del Derecho comunitario.

Y no puede confundirse la competencia estatal para establecer las bases y la ordenación de la actividad económica general, con la normativa básica referida a las denominaciones de origen.

Por otra parte, tanto a la Generalidad como al Estado compete y corresponde dicho deber de colaboración en el modo en que fue entendido en la STC 11/1986.

Cabe, por tanto, centrarse ya en las técnicas de colaboración dispuestas en el párrafo b) del Anexo del Real Decreto 479/1981, apartado 1º, en relación con el apartado 2º, en el cual se dice que para regular la colaboración mencionada se establecen los siguientes mecanismos: "La Generalidad de Cataluña una vez aprobados los Reglamentos de denominación de origen los remitirá al Ministerio de Agricultura para su conocimiento y ratificación, a los efectos de su defensa por la Administración Central del Estado en el ámbito nacional e internacional, lo que se hará siempre que aquéllos cumplan la legislación vigente" (letra c).

En consecuencia, el propio Estado reconoce que la Generalidad tiene facultades para aprobar los Reglamentos de denominación de origen. Y, según se determinó en la STC 11/1986, el cumplimiento del deber de colaboración por parte de la Generalidad consiste en remitir los Reglamentos al Ministerio de Agricultura, una vez aprobados, para hacer posible la competencia de colaboración estatal que consiste en ratificar o no tales Reglamentos "sólo en función de determinados efectos". Estos efectos son la defensa del Reglamento por la Administración Central del Estado en todo el ámbito nacional, fuera del territorio de Cataluña, y en el ámbito internacional; pues es evidente que el sistema de las denominaciones de origen tiene su mayor relevancia en territorios distintos al lugar de procedencia; por eso, tal actividad de defensa no es algo accesorio o colateral, sino que constituye el principal medio garantizador de los intereses de productores y consumidores. El requisito de la ratificación estatal no implica subordinación de los órganos de la Administración del Estado a la iniciativa autonómica, pero tampoco es discrecional, puesto que esta posibilidad otorgaría al Estado un poder de decisión dificilmente armonizable con un deber de colaboración en el seno de la competencia autonómica exclusiva; la ratificación estatal deberá hacerse siempre que los Reglamentos cumplan la legislación vigente. Se trata de una actividad reglada que la Administración del Estado debe efectuar de forma motivada para facilitar el ejercicio de competencias ajenas. La negativa a la ratificación sólo podrá fundamentarse en el incumplimiento de normas del bloque de la constitucionalidad o en la transgresión de normas de legalidad ordinaria.

C) El ejercicio de las competencias sobre denominaciones de origen no ha sido pacífico, puesto que desde la aprobación del Decreto de traspasos han existido discrepancias entre la Generalidad y la Administración estatal. Las diferencias de apreciación dieron lugar al conflicto resuelto por la STC 11/1986 referido a la denominación de origen "Empordá Costa Brava". Pero lo que en principio parecía quedar plenamente resuelto por esa Sentencia, cuya doctrina ha sido antes reseñada, se ha visto reconducido a una nueva controversia. El Estado aduce la existencia de un Derecho comunitario, pero lo cierto es que las competencias de la CEE en la materia antes coinciden con las facultades del Estado que con las que los Estatutos de Autonomía han reservado a las Comunidades Autónomas. Mas la Administración estatal insiste en amortiguar el impacto que ha supuesto la adhesión a la CEE mediante una progresiva y creciente centralización; en este marco se inserta el Decreto ahora discutido.

En el primer proyecto del Decreto, se decía que era una norma que fijaba la normativa básica en la materia, sin embargo, este carácter de normas básicas, expresamente reconocido en el proyecto, desapareció en el texto definitivo; pero los contenidos siguen siendo los mismos desde el inicio y no han sufrido la depuración a que se ha sometido el título del Decreto. Así, la Exposición de Motivos arguye que corresponde al Estado elaborar la normativa básica. Una afirmación que no se corresponde con el carácter exclusivo de la competencia autonómica según el art. 12.1.5 del Estatuto. Y no puede confundirse la potestad estatal para emanar bases y coordinar la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 de la Constitución) con una hipotética facultad del Estado para dictar normas básicas en materia de denominaciones de origen. Es más, la materia precitada cae dentro de la agricultura donde igualmente la Comunidad Autónoma posee competencias exclusivas.

Estas argumentaciones no pueden ser sorteadas argumentando que el Decreto discutido establece la normativa correspondiente a los sólos efectos de obtener la ratificación del Reglamento por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con el fin de asumir su defensa en los ámbitos nacional e internacional. Esta "hábil extrategia" no permite imponer toda una detallada regulación en la materia. La potestad de ratificar una legislación no es igual a la potestad de establecer dicha legislación. La pretensión de que si una denominación de origen pretende obtener la defensa de su Reglamento por parte del Estado deba satisfacer la legislación vigente aprobada por el Estado, no puede ser aceptada por dos motivos: en primer lugar, porque se produciría una injustificable duplicidad de normativas, y, a mayor abundamiento, cuando existe una profusa normativa comunitaria; y, en segundo lugar, puesto que la defensa de las denominaciones no es algo colateral a las mismas sino su misma razón de ser. De casi nada serviría a los productores atenerse a una compleja normativa, si luego "todo queda en casa", al no asumir el Estado la protección del producto en los mercados nacionales e internacionales. Por otra parte, el Derecho comunitario en este caso es directamente aplicable por sí mismo -se trata de Reglamentos-, sin necesidad de ser repetido en una norma estatal. De este modo, ya hemos visto antes que el Reglamento 823/1987 d