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Spanish Constitutional Court

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don Vicente Gimeno Sendra, don Pedro Cruz Villalón, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1.361/94, interpuesto por don José Ignacio Suárez Alvarez, representado por el Procurador de los Tribunales don Cesareo Hidalgo Senen y defendido por la Letrada doña Pilar Sánchez Castro, contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en recurso contra Resolución de la Dirección General de la Policía. Ha intervenido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado en defensa de la Administración demandada, siendo Ponente el Magistrado don Enrique Ruiz Vadillo, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante demanda que tuvo su entrada en este Tribunal el 27 de abril de 1994, don Cesáreo Hidalgo Senén, Procurador de los Tribunales y de don José Ignacio Suárez Alvarez, interpuso demanda de amparo frente a la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 1 de marzo, de 1994 que vino a confirmar la resolución de la Dirección General de la Policía de 23 de julio de 1991, por la que se acordó el cese en su puesto de trabajo y pase a otro destino.

2. Son hechos relevantes, deducidos de la demanda y de los documentos que la acompañan, los siguientes:

a) El recurrente, Oficial del Cuerpo Nacional de la Policía, realizó un curso de Técnico en Desactivación de Explosivos (en adelante, T.E.D.E.X.), y como consecuencia de su superación fue destinado, en 1982, a la Jefatura de las Unidades de desactivación de explosivos , dependiente de la Comisaría General de Información. El desempeño de dicho puesto de trabajo llevaba aparejado el pago de un complemento específico por especial preparación técnica, peligrosidad o penosidad, por importe de 508.032 ptas anuales.

b) El recurrente también es representante del Sindicato Unificado de Policía, sin que conste la fecha de inicio de sus actividades. En 1991 era Secretario de Organización del Comité de Sección Básica del T.E.D.E.X. y Coordinador Nacional de dicha área.

c) En fecha 7 de agosto de 1991 fue cesado en su puesto, mediante escrito del Jefe de División de Personal, a raíz de una entrevista con el Ministro del Interior al que se le pidieron mayores dotaciones presupuestarias para los artificieros (en fecha inmediatamente anterior dos de ellos habían fallecido, víctimas de atentado terrorista).Concretamente afirmó que "el Servicio de desactivación (T.E.D.E.X.) estaba prácticamente abandonado por el Ministerio, falto de organización y formación adecuadas de sus miembros, siendo patente la desidia y el desinterés del Ministerio".

Posteriormente le fue comunicado que la Orden de cese y adscripción a un nuevo puesto de trabajo en la Comisión General de Documentación en el que no percibía complemento específico alguno, se había adoptado el 23 de julio anterior.

d) Tras agotar la vía administrativa, interpuso recurso jurisdiccional contra esa resolución.

La Sentencia que recayó en dicho procedimiento y que se recurre en esta vía de amparo, en su fundamento jurídico 2º expresamente señaló que el motivo real que tuvo en cuenta la Dirección de la Policía para cesarle fueron sus declaraciones a la cadena radiofónica SER, tras el atentado terrorista antes aludido, en las que imputaba al Ministerio desidia y abandono hacia los policías expertos en la lucha antiterrorista.

La Sala entendió que esas manifestaciones estaban fuera de lugar y que no estaban protegidas por la normativa sindical. En consecuencia, desestimó la demanda.

3. Según se desprende de la demanda, la infracción con relevancia constitucional se habría producido al cesarse al recurrente en un puesto de trabajo, con motivo real de unas declaraciones a los medios informativos, que le fueron solicitadas por su condición de representante sindical. El recurrente accedió a dicho puesto en virtud de un concurso, y no podía ser removido del mismo sino tras acreditar necesidades del servicio, lo que en ningún momento se hizo. Sin embargo la causa alegada finalmente para el cese por la Administración, fue que el puesto era de libre designación y que al no gozar de la confianza de sus superiores, procedía su destitución en el cargo; sin embargo, en la primera resolución que le fue notificada la causa alegada para el cese fue la redistribución de efectivos del departamento.

En definitiva el recurrente fue víctima de una represalia ejercida por sus superiores jerárquicos al manifestar que "el servicio del T.E.D.A.X. estaba prácticamente abandonado por el Ministerio, falto de organización y formación adecuada de sus miembros, siendo patente la desidia y desinterés del Ministerio".

La represión de estas declaraciones que no pueden calificarse de injuriosas ni revelan secretos de carácter profesional, supone una vulneración del contenido esencial del derecho a la libertad sindical en relación al derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones.

La demanda se articula en un doble frente, con cita de doctrina del Tribunal (SSTC 39/1986, 104/1987, 184/1987, 9/1988) destinada a poner de manifiesto el contenido esencial de la libertad sindical, y las SSTC 81/1983, 6/1988, 69/1989, 105/1990, 171/1990, que compaginan el derecho a libre expresión en el marco de una organización jerárquica como la policía con el respeto a la propia institución. Por otra parte, se cita la normativa aplicable al caso y que fue infringida por la Administración para destacar que el cese del recurrente se debió realmente a su crítica y no a su deficiente gestión profesional que desarrolló satisfactoriamente durante nueve años.

4. Mediante providencia de fecha 19 de septiembre de 1994, se acordó tener por recibido el escrito de demanda así como los documentos adjuntos, y conceder un plazo de diez días a las partes y la Ministerio Fiscal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 de la LOTC con la finalidad de que formulasen las alegaciones que estimaren convenientes en relación a la posible carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda.

5. El recurrente aportó sus alegaciones mediante escrito que se registró en el Tribunal el 28 de septiembre de 1994. En el mismo reiteró su tesis de que actuó en calidad de representante sindical, dirigiendo ante sus superiores determinados escritos de carácter reivindicativo, concretamente en relación al aumento de medios para la lucha antiterrorista.

Como consecuencia de esos escritos y de unas declaraciones a una emisora de radio, denunciando la pasividad del Ministerio ante la muerte de unos artificieros, fue cesado en su puesto de trabajo y trasladado, sin incoársele expediente disciplinario, ni imponérsele formalmente sanción de tipo alguno.

Invoca el punto 8º, letra b, la Declaración sobre la Policía (Resolución 660 de 1979 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa) y el art. 21.1 de la L.O. 2/1986 de 13 de marzo en la medida en que reconocen a los representantes sindicales el derecho a formular propuestas y elevar informes o dirigir peticiones, a las autoridades competentes. El contenido esencial del derecho a la libertad sindical se encuentra en el derecho a la libertad de información de los representantes de las organizaciones sindicales en el ejercicio de la actividad sindical, y este contenido comprende el derecho a no ser removido de su puesto de trabajo como consecuencia del ejercicio que dicha representación conlleva. Apoya estas alegaciones en el Convenio núm 98 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) y en el Convenio núm. 151 de dicha organización sobre protección del derecho de sindicación, adoptado en Ginebra el 27 de junio de 1978. También en los arts. 2. 2 y 11e) de la ley 9/1987, de 12 de mayo, de órganos de representación.

6. El Ministerio Fiscal solicitó que se admitiera la demanda a trámite en virtud de escrito que tuvo su entrada en el Tribunal el 30 de septiembre de 1994.

Invocó la doctrina de las SSTC 81/1983 y 69/1989, que viene a entender que, aunque la situación del funcionario en orden a la libertad de expresión y a la sindicación es más próxima que antaño a la de cualquier ciudadano, los principios de jerarquía y subordinación establecidos en los art. 103.1 y 104.1 C.E., se traducen en un deber de respeto y obediencia a las autoridades y en definitiva "obligan a afirmar que la crítica a los superiores, aunque se haga en uso de la calidad de representante y autoridad sindical y en defensa de los sindicatos, deberá hacerse con la mesura necesaria para no incurrir en la vulneración a este respeto debido a los superiores y para no poner en peligro el buen funcionamiento del servicio y de la institución policial".

Terminó señalando que, en su opinión, y a la vista únicamente de la Sentencia recurrida y del contenido y entidad de las declaraciones vertidas, no concurría claramente la causa de inadmisión puesta de manifiesto por el Tribunal, por lo que interesaba la admisión a trámite de la demanda y la reclamación del expediente administrativo.

7. Mediante providencia de fecha 17 de octubre de 1994, la Sección acordó admitir a trámite la demanda y tener por personado, en nombre del recurrente, al Procurador de los Tribunales Sr. Hidalgo Senén. De conformidad con lo dispuesto en el art. 51 de la LOTC, se requirió a los órganos judiciales ante los que se sustanció el pleito antecedente, para que remitieran en el plazo de diez días testimonio de las actuaciones, y procedieran al emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional.

8. En virtud de providencia de fecha 28 de noviembre de 1994, la Sección acordó tener por recibido el testimonio de las actuaciones remitidas por los órganos judiciales intervinientes y acusarles recibo, así como tener por personado y parte al Abogado del Estado, que lo solicitó mediante escrito presentado en este Tribunal el 7 de noviembre de 1994.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 52 de la LOTC, se acordó también dar vista de todas las actuaciones por un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado, y al solicitante de amparo, para que en dicho término pudieran formular las alegaciones que estimaran pertinentes.

9. El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado en la sede del Tribunal el 19 de diciembre de 1994, solicitando su desestimación.

A juicio de la defensa del Estado, el recurrente no acreditó la relación de causa-efecto entre sus supuestas conversaciones privadas con el Ministro, y la remoción de su puesto de trabajo. Estima correcta la decisión del Tribunal Superior de Justicia, que en los fundamentos jurídicos 3º y 4º de la Sentencia invocan la normativa que permite la remoción y asume que ésta tiene lugar por una causa razonable, prevista en la ley y que no es contraria al derecho a la libertad sindical.

Tras un análisis de la jurisprudencia constitucional en relación con el art. 28.1 C.E., llega a la conclusión de que las facultades de autoorganización de la Administración le permiten nombrar y cesar funcionarios para ocupar puestos de libre designación, en consideración a las necesidades del servicio.

Por una parte contempla el derecho a la libertad sindical, y por otro, los casos en que es posible remover a un funcionario de su puesto de trabajo.

En relación con el primer punto, invocó la doctrina de las SSTC 30/1992, 61/1989, 84/1989, 21/1992, 51/1988, 187/1987, 235/1988, para afirmar que la llamada libertad sindical individual está integrada por derechos de configuración legal, por lo que sólo son invocables en la medida en que el legislador haya tomado la decisión de integrarlos de forma expresa en el ámbito del art. 28 C.E. nicamente cuando se produzcan reducciones arbitrarias, injustificadas o contrarias a la ley, de los derechos que integran el contenido adicional de la libertad sindical se podrá entender vulnerado el derecho. En cualquier caso, no puede entenderse violado cuando existan razones objetivas o de entidad suficiente que justifiquen el proceder del empleador.

Por lo que a las causas que justifican el cese del funcionario respecta, entiende que dicha decisión, en los casos de funcionarios que ocupan puestos de libre designación, está justificada en las necesidades de autoorganización de la Administración y en la subsistencia de la relación de confianza que motivó el nombramiento.

Sostiene que de conformidad con lo dispuesto en la Disposición transitoria segunda del R.D. 997/1989, resulta irrelevante a los efectos de acordar el cese, la circunstancia de que con posterioridad a su nombramiento, el puesto haya dejado de ser de libre designación para pasar a cubrirse por el sistema de concurso, pues no puede ser de aplicación un régimen de garantías que no estaba vigente al tiempo del nombramiento, y que se realizó bajo unas determinadas condiciones.

Terminó analizando el régimen legal previsto en el art. 9.1a) del R.D. 730/1986, de 11 de abril sobre las situaciones administrativas de los funcionarios públicos, destacando que aquellos funcionarios que venían ocupando un puesto de libre designación, no tenían derecho, al tiempo de pasar a la situación de servicios especiales, a conservar la plaza de origen, lo que sí ocurre en el caso de que la plaza en cuestión se haya obtenido por el sistema de concurso [art. 9.1b) del R.D. citado]. 10. El recurrente en amparo presentó sus alegaciones el 22 de diciembre de 1994, para reiterar lo dicho en los anteriores escritos obrantes en este Tribunal.

11. El Ministerio Fiscal interesó la estimación del recurso de amparo, y en consecuencia la nulidad de los actos impugnados, mediante escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 23 de diciembre de 1994.

Sostiene el Ministerio Público que a la vista de los hechos declarados probados en la Sentencia, el presente recurso debe analizarse desde la óptica del ejercicio del derecho a la libertad de expresión y difusión de información en el marco del de la libertad de sindicación, y en todo caso al amparo del art. 43 de la LOTC, por imputarse la posible violación del derecho de modo inmediato y directo a la actuación de la Administración, y no al Tribunal Superior de Justicia cuya Sentencia sirvió para agotar la vía judicial previa. Desde este planteamiento, entiende que, como se recoge en el fundamento jurídico 2º de la Sentencia, el motivo real por el que se procedió al cese del recurrente, fueron unas declaraciones a una emisora de radio, en las que afirmó que era patente la desidia y el desinterés del Ministerio por los problemas laborales que afectaban a los artificieros.

En definitiva, concluye el Fiscal, ratificando lo dicho en su anterior escrito de treinta de septiembre anterior, que el equilibrio entre los bienes en conflicto, la libertad informativa de los representantes sindicales, y el honor, y respeto debido a las jerarquías y mandos policiales, debe resolverse con una adecuada ponderación entre los mismos, sin que, en este caso, aprecie que el recurrente se excediera en su crítica, pues en ningún momento profirió expresiones ofensivas en contra de los mandos policiales. Al contrario, se limitó a realizar una llamada de atención a esos mandos y responsables políticos, sobre las precarias condiciones en las que los artificieros desarrollan su trabajo. De este modo también contribuyó a informar a la opinión pública en un tema de indudable interés ciudadano, por lo que estima contrario al derecho a la libertad de expresión la decisión de removerlo de su puesto de trabajo.

En consecuencia, terminó solicitando la estimación de la demanda y la declaración de nulidad de los actos impugnados.

12. Mediante providencia de 24 de julio de 1995 se acordó señalar el día 25 del mismo mes y año para la deliberación y votación de este recurso.

II. Fundamentos jurídicos

1. Se impugna en el presente recurso de amparo, la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 1 de marzo de 1994, en virtud de la cual se confirmaron las Resoluciones de la Dirección General de la Policía de 8 y 23 de julio de 1991. En la primera Resolución, alegando razones de redistribución de efectivos dentro de la misma localidad, se procedió al cese del recurrente, Oficial del Cuerpo Nacional de Policía destinado por el sistema de libre designación, como Técnico en el Servicio Central de Desactivación de Explosivos (T.E.D.E.X.). Por medio de la segunda se acordó su pase a la Comisaría General de Documentación desde la de Información a la que fue inicialmente adscrito, como consecuencia del cese. Este nuevo destino le fue comunicado por medio de una nota de régimen interior, fechada el 7 de agosto de 1991. Los actos por los que se agotó definitivamente la vía administrativa añadieron, como fundamento del cese, la naturaleza discrecional del puesto de trabajo desempeñado por el recurrente. La demanda de amparo se construyó desde la posible violación del derecho a la libertad sindical (art. 28 C.E.), en relación con el de libertad de expresión [art. 20.1a) C.E.], pues el motivo real del cese y cambio de destino, expresamente declarado así en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, fueron las declaraciones que efectuó el recurrente a una emisora de radio, dos días después de un atentado terrorista que costó la vida a varios compañeros suyos, en las que criticaba la falta de interés de los mandos policiales y responsables políticos, respecto al funcionamiento del servicio de los artificieros del Servicio de Desactivación. Fundamenta su petición en que en esa fecha ostentaba el cargo de Secretario de Organización del Comité de Sección Básica del la Brigada Provincial de Documentación del Sindicato Unificado de Policía.

2. Con carácter previo al análisis de las distintas cuestiones que se plantean en la demanda, debe aclararse, como sugiere el Ministerio Fiscal, la naturaleza de este recurso, y, en definitiva, precisar si las distintas violaciones de derechos denunciadas se imputan directamente a la Resolución administrativa por la que se acordó el cese del recurrente, en cuyo caso nos encontraríamos ante un recurso formulado con base al art. 43 de la LOTC, o,por el contrario, el reproche constitucional se dirige de forma directa e inmediata a la propia Sentencia, supuesto en el cual la demanda de amparo tendría su basamento legal en el art. 44 de la citada LOTC.

De acuerdo con la tesis sostenida por el Ministerio Público, sin género de dudas se observa que la resolución que de modo directo e inmediato pudo ocasionar la lesión del derecho denunciada, fue la decisión de la Administración, que en una resolución dispuso el cese del recurrente en un puesto de trabajo singularizado y al que había accedido por el sistema de libre designación, así como su pase, en calidad de disponible, a la División de Personal, y en otra, ordenó su incorporación desde la situación de disponible, a un nuevo destino en el Servicio de Seguridad de la Comisaría General de Documentación.

En consecuencia, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia únicamente sirvió para agotar la vía previa jurisdiccional antes de acceder al recurso de amparo, sin que, por lo tanto, se le impute ninguna violación autónoma de derechos fundamentales, quedando limitado su reproche a la circunstancia de no haber reparado esa supuesta infracción cometida por la Administración. Así las cosas, el núcleo de la cuestión que se plantea ante este Tribunal consiste en determinar si la decisión de las autoridades responsables del Ministerio del Interior, de plano y sin audiencia del interesado, constituyen una práctica antisindical a modo de sanción encubierta, tomada como represalia frente a la intervención crítica y reivindicativa del recurrente en el ejercicio del derecho que reconoce el art. 28. C.E., o bien se trata de una manifestación del poder de autoorganización de la Administración, que tuvo particularmente en cuenta las declaraciones del recurrente, tanto por el medio empleado para ello y su incidencia en la disposición de los funcionarios afectados, como por su contenido intrínseco.

Esta segunda posibilidad debe, en todo caso, contemplarse desde las características propias del puesto de trabajo desempeñado por el recurrente, esto es, una plaza de libre designación, para cuyo desempeño resulta indispensable la existencia de una relación de confianza, garante del buen funcionamiento de