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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomas y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo- Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 491/1984, promovido por cincuenta y tres Diputados, representados por el Comisionado don José María Ruiz Gallardón, contra determinados preceptos de la Ley 7/1984, de 31 de marzo, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial. Ha comparecido el Gobierno representado por el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Tomás y Valiente, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Por escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el día 3 de julio de 1984, don José María Ruiz Gallardón, Comisionado por cincuenta y tres Diputados del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley 7/1984, de 31 de marzo, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial, que fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» del mismo día 3 de abril.

2. En el escrito de interposición del recurso, tras afirmar el cumplimiento de sus presupuestos y requisitos procesales, pasan los recurrentes a fundamentar sus motivos de impugnación en los términos que a continuación se resumen:

a) Iniciando la exposición de lo que llaman los recurrentes el «motivo primero de inconstitucionalidad» (infracción del art. 158.2 de la Constitución, al no cumplir la Ley recurrida las finalidades previstas en dicho artículo), se refieren a los antecedentes constitucionales del citado art. 158.2, al tratamiento del Fondo de Compensación en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y a la exposición de motivos de la Ley 7/1984. En este examen preliminar, hacen constar los recurrentes que de la escueta regulación constitucional del Fondo de Compensación deriva su finalidad de hacer efectivo el principio de solidaridad (arts. 2 y 138 de la Constitución) y de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales, no concibiéndose el Fondo como un medio ordinario de financiación, ni siquiera como una forma de suplir la insuficiente capacidad fiscal de determinadas Comunidades Autónomas. Destacan también los recurrentes lo dispuesto en el art. 74.2 de la Constitución en orden al procedimiento para la adopción, por las Cortes Generales, de las decisiones relativas a la distribución del Fondo de Compensación. De toda esta regulación constitucional cabe concluir -se dice- que el examen de los «antecedentes constitucionales» es insuficiente para resolver todas las dudas que la regulación constitucional plantea (si el Fondo se reparte o no entre todas las Comunidades Autónomas y provincias, si tiene que vincularse o no con los Presupuestos Generales del Estado, si su finalidad es o no corregir sólo desequilibrios territoriales, o también personales, etcétera). Por todo ello, no cabe fundamentar la inconstitucionalidad de la Ley recurrida sin hacer una referencia a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).

En cuanto a la regulación sobre el Fondo de Compensación contenida en la LOFCA, se refieren los recurrentes a la cuantía mínima de aquel (no inferior al 30 por 100 de la inversión pública presupuestada), a los destinatarios de las inversiones hechas a su cargo (Comunidades Autónomas, provincias y territorios no integrados en la organización provincial) y a los criterios con arreglo a los cuales se debe proceder a la distribución del Fondo (la inversa de la renta media de cada Comunidad Autónoma, las tasas de emigración y de desempleo, la superficie de la Comunidad y el hecho insular), enumeración que no tiene carácter «limitativo», ya que -observan los recurrentes- la propia Ley admite expresamente la utilización de otros criterios que se estimen procedentes. Por lo demás, la LOFCA dispone que la distribución del Fondo se realice según lo previsto en el art. 74 de la Constitución, aunque no resuelve el problema de si los criterios establecidos en su art. 16 y su ponderación posterior, vinculan o no a las Cortes Generales y, en especial, al Senado. Un punto importante de la LOFCA es, por último, la determinación de las inversiones que se deben financiar, total o parcialmente, con cargo al Fondo de Compensación; según el art. 16.3, la selección de estos proyectos debe hacerse «de común acuerdo» entre el Estado y la Comunidad Autónoma, lo que equivale a conceder al Estado un derecho de veto sobre las inversiones de las Comunidades Autónomas que pretendan financiarse con cargo al Fondo, aunque se refieran a materias en las que la competencia exclusiva corresponde a la Comunidad. Podría entenderse que el Estado sólo trata de garantizar que los recursos del Fondo se apliquen a alguna de las finalidades previstas por la Ley, pero también podría interpretarse como la reserva de una facultad discrecional para decidir sobre la oportunidad de cada inversión. Por último en cuanto a estas consideraciones generales, se realiza un análisis de la Exposición de Motivos de la Ley 7/1984, señalando los recurrentes lo que allí consta en orden al propósito de ponderar los distintos índices o criterios de distribución del Fondo; en lo relativo, en segundo lugar, a la consideración de éste como uno de los instrumentos que persiguen una distribución más justa de la renta y de la riqueza y en lo que se refiere, también, a los objetivos de «redistribución», a la determinación de la base del presupuesto de inversiones sobre la que se aplicará el porcentaje para el Fondo (con exclusión de los gastos de conservación, mejora y sustitución), a la justificación de la decisión de los proyectos de inversión por «común acuerdo» entre el Estado y las Comunidades Autónomas y a la justificación, por último, de que todas las Comunidades Autónomas sean beneficiarias del Fondo.

En relación con las cuestiones reseñadas se formulan ya los motivos concretos de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley 7/1984.

b) El primero de los preceptos que se dice inconstitucional es el art. 3.2, epígrafe a), en el que se excluyen de las inversiones a que pueda destinarse el Fondo los gastos de conservación, mejora y sustitución del capital afectado a la prestación de servicios públicos. Dicen, al respecto, los recurrentes que es evidente que la Constitución no contiene un desarrollo suficiente como para concretar y especificar el concepto de «gastos de inversión» que utiliza, siendo, en principio, gastos de inversión tanto los destinados a «nuevas inversiones», como a las inversiones de conservación, mejora o sustitución. En consecuencia -se añade-, la Ley supone «una interpretación restrictiva de la Constitución para la cual no es competente el legislador ordinario, sino que sólo corresponde al Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Ley fundamental», según se expuso en la STC 76/1983, de 5 de agosto (fundamento jurídico 4.º). La cuestión, además, no se plantea en el sentido de si el legislador puede optar por cualquiera de los modelos posibles en cuanto al Fondo de Compensación, sino en el sentido de que «el legislador debe optar por aquel modelo que permite cumplir de una manera más eficaz las finalidades que la propia Constitución asigne al Fondo», habiéndose resaltado durante el período de discusión parlamentaria que la exclusión de las inversiones de conservación, mejora y sustitución no beneficiarían, precisamente, a aquellas partes del territorio cuya pobreza o desequilibrio respecto de otras se encuentra en la posibilidad de mejorar y reparar su capital presente. Como consecuencia de lo anterior, se ha de entender que el art. 3.2 a) de la Ley que recurre es inconstitucional, pues el legislador ordinario se ha colocado en el lugar que corresponde al Tribunal Constitucional, interpretando de manera restrictiva la expresión «gastos de inversión», que contiene el art. 158.2 de la Constitución, además de perjudicar, con esta restricción, el cumplimiento de las finalidades que el propio precepto atribuye al Fondo.

c) Consideran después los recurrentes lo dispuesto en los arts. 4 y 5 de la Ley en orden a los criterios de distribución del Fondo y de definición de las variables. Dice, al respecto, que es muy dudoso que el Fondo deba repartirse entre todas las Comunidades Autónomas, según expresamente establece el art. 4.1 de la Ley impugnada, pues, aún siendo cierto que ello podría contribuir a los fines de redistribución más justa de la renta y la riqueza, se ha de tener en cuenta que la finalidad constitucional del Fondo de Compensación no es distributiva y, menos aún, la basada en los criterios que la Ley establece. En efecto, la Ley 7/1984, establece como criterios determinantes de la aplicación de los fondos parámetros que no permiten conseguir la finalidad de corrección de desequilibrios económicos interterritoriales previstos en la Constitución, lo que deriva, principalmente, de que, conforme a lo dispuesto en el art. 4.2, el 70 por 100 del Fondo se distribuirá en forma inversamente proporcional a la renta por habitante de cada territorio, ponderando dicha distribución en la forma que se indica en el artículo siguiente. Ante todo es necesario observar que esta Ley 7/1984 es una Ley ordinaria y que vulnera incontestablemente lo dispuesto en el art. 16.1 a) de la LOFCA, según el cual «el Fondo se destinará a gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados y se distribuirá de acuerdo con los siguientes criterios: a) La inversa de la renta por habitante. Pues bien, a pesar de la dicción literal del art. 5.1 a) de la Ley del Fondo, la variable que resulte de la aplicación de dicho precepto es la inversa del cuadrado de la renta per cápita de cada Comunidad Autónoma, como se deduciría del razonamiento matemático que los recurrentes exponen. Se sigue de tal razonamiento -dicen- la vulneración clara y directa por una Ley ordinaria de lo dispuesto en la Ley Orgánica, lo que entraña contravención de los arts. 9.3 y 81 de la Constitución, en relación con el art. 28 de la LOTC.

Además, el art. 4.2 a) de la Ley 7/1984 establece que la variable renta por habitante de cada territorio supone nada menos que el 70 por 100 en relación con las demás variables que determinan la aplicación de los fondos de inversión, ponderación que resulta, cuando menos, excesiva, ya que la renta por habitante de cada territorio no determina en la forma que establece la Ley el posible desequilibrio económico entre las distintas partes del territorio nacional, pues pueden existir zonas totalmente deprimidas en las que, incluso, no existe saldo migratorio en la forma que determina el art. 5 b) (porque la población haya quedado reducida a la mínima expresión) y, sin embargo, la renta media en las mismas puede ser igual o superior a la media nacional por razones exógenas al propio territorio, por ejemplo, por prestaciones de jubilación de la Seguridad Social, que no suponen, en ningún caso, una manifestación de producción de riqueza que pueda corregir desequilibrio territorial alguno en dichas zonas. Así resultaría del anexo que se adjunta y en el que se contiene la estimación realizada por el Instituto Nacional de Estadística de las variables que intervienen en el Fondo de Compensación Interterritorial para el presupuesto de 1984, así como la distribución de un hipotético fondo de 100.000 unidades monetarias.

Todo ello permite afirmar que deberían haber sido otros los criterios a ponderar para determinar la distribución del Fondo, ya que si los gastos de inversión deben ir dirigidos a las inversiones a que se refiere el art. 16.2 de la LOFCA, y el art. 6 de la Ley 7/1984, en realidad los desequilibrios que tratan de corregirse no pueden ser otros que los derivados de la carencia de infraestructuras a que se refiere dicho precepto, ya que, en otro caso, mal puede corregirse por esta vía un desequilibrio de otra naturaleza. Esto es lo que parece deducirse de lo dispuesto en el art. 16.1 f) de la LOFCA, en relación con la disposición adicional tercera de la misma Ley. Por consiguiente, las dotaciones de servicios públicos fundamentales y el grado de equipamiento colectivo se deben tener muy en cuenta a los efectos de distribuir el Fondo de Compensación Interterritorial, lo que no realiza en absoluto la Ley objeto de este recurso.

d) El art. 7.1 de la Ley impugnada exige el «común acuerdo» entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas para que los proyectos de inversión se puedan financiar con cargo al Fondo de Compensación. Con ello, el legislador esta incidiendo en el sistema de competencias de las Comunidades Autónomas, al imponer un requisito de conformidad por parte del Estado que, en la práctica, puede llegar a una intromisión o, por el contrario, a una exclusión de la financiación con cargo al Fondo, ajena completamente a los criterios y finalidades constitucionales. Si el acuerdo con la Administración del Estado es necesario para que las Comunidades Autónomas puedan financiar sus inversiones con cargo al Fondo, evidentemente aquella Administración se está interponiendo entre las Cortes, que aprueban la distribución del Fondo, y las Comunidades Autónomas que sean beneficiarias del mismo. La Administración del Estado adquiere, con tal precepto, un poder de impedir que se cumpla el mandato de las Cortes Generales, pudiéndose llegar, en hipótesis maximalistas, a que una Comunidad Autónoma no pudiera ejecutar ninguna de las inversiones, ni aplicar ninguna de las consignaciones presupuestadas en el Fondo, simplemente porque la Administración del Estado no ha dado su consentimiento a la inversión. El legislador ordinario no puede interferir el derecho constitucional de las Comunidades Autónomas a financiar alguna de sus inversiones con cargo al Fondo de Compensación mediante la interposición de la Administración del Estado, atribuyendo a ésta un derecho que es análogo al del veto, pues basta el «desacuerdo» para que la inversión no se pueda llevar a efecto.

Por todo ello, el art. 7.1 incide en las competencias de las Comunidades Autónomas sin título expreso para ello, atribuye a la Administración del Estado un poder de exclusión que es contrario a la relación Cortes Generales- Comunidades Autónomas y contradice, en fin, la finalidad constitucional del Fondo.

e) Como «consideraciones de carácter general» señalan, en definitiva, los recurrentes las siguientes.

- La finalidad constitucional del Fondo es la corrección de los desequilibrios territoriales, mientras que lo que la Ley impugnada pretende es la mera distribución del Fondo en virtud de unos criterios que producen resultados contrarios a la finalidad constitucional pretendida.

- Precisamente por utilizar como elemento definitorio del Fondo la «distribución» y no la «corrección de desequilibrios» la Ley impugnada se ve obligada a repartirlo entre todas las Comunidades Autónomas.

- Como consecuencia de lo anterior, el fundamento de la percepción de asignaciones del Fondo por las Comunidades más desarrolladas está en la corrección de desequilibrios intracomunitarios, lo que debería hacerse bien a través de los propios presupuestos, bien a través de los del Estado, con el porcentaje no atribuido al Fondo.

- El Fondo de Compensación se crea para la corrección de desequilibrios territoriales, no de diferencias personales de renta o riqueza. Siendo así que la propia Exposición de Motivos de la Ley impugnada reconoce esta última finalidad, la Ley misma atenta frontalmente contra aquella configuración constitucional.

- El Fondo de Compensación es independiente de las asignaciones que los Presupuestos Generales del Estado puedan contener en función del volumen de servicios y actividades estatales asumidas por la Comunidad Autónoma. Sin embargo, la Ley recurrida vincula el apartado 2 del art. 158 de la Constitución con el apartado 1 (asignaciones presupuestarias en función de servicios transferidos). El Fondo se conviene así en el cauce, prácticamente único, de las transferencias de recursos desde la Administración central a las Comunidades Autónomas, lo que pugna con la finalidad correctora del desequilibrio que le impone la Constitución.

- Finalmente, resulta claro que con el Fondo solamente no se podrá conseguir que todas las diferencias queden anuladas o corregidas, pero también es evidente que el Fondo no puede colaborar a que tales diferencias se acentúen, llegando, incluso, a ser insalvables.

f) Como «motivo segundo de inconstitucionalidad», se aduce violación del art. 158.2, en relación con los arts. 2 y 138.1 de la Constitución, por infracción del principio de solidaridad.

Bajo esta rúbrica, exponen los recurrentes, en primer lugar, una serie de consideraciones generales sobre «El principio de solidaridad en la Constitución Española» y sobre «El principio de solidaridad en la ciencia político-social». Examinan, a continuación, «el principio de solidaridad y la Ley del Fondo de Compensación», indicando, en este punto, que resulta evidente que el art. 2 no nos permite conocer, en el aspecto que a este recurso interesa, el contenido del principio de solidaridad, apuntando los recurrentes que cabría entender que la fórmula del art. 2 tiene como finalidad mantener la unidad de España, de manera que «sería insolidaria y por tanto inconstitucional toda disposición con rango de ley que directa o indirectamente se proponga o produzca el efecto de menoscabar, romper o no respetar la unidad de España». Ahora bien, relacionando los arts. 138.1 y 158.2 se consigue una mayor concreción del principio de solidaridad, concreción que permite considerar como insolidaria, y por tanto como inconstitucional, «toda disposición con rango de ley que no velara por establecer aquel equilibrio económico adecuado y justo o no corrigiera, con las inversiones con cargo al Fondo de Compensación, los desequilibrios económicos interterritoriales. La Ley impugnada, sin embargo, no viene a corregir los desequilibrios, sino que los mantiene, con grave riesgo de que se perpetúen, lo que supone una violación del principio constitucional de solidaridad, principio que, en su significado económico-social, obliga al Fondo de Compensación a corregir tales desequilibrios.

Se concluyó suplicando se declarase la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad, de los arts. 3.2 a), 4, 5, y 7.1 de la Ley 7/1984, de 31 de marzo, por violar los arts. 2, 138.1 y 158.2 de la Constitución.

3. Por providencia del día 9 de julio, acordó la Sección Cuarta tener a don José María Ruiz Gallardón por Comisionado de los cincuenta y tres Diputados que lo designan como tal y conceder a dichos Diputados un plazo de diez días para que, de modo fehaciente, acrediten su voluntad de interponer recurso de inconstitucionalidad.

4. Mediante providencia de fecha 19 de septiembre, la Sección Cuarta tuvo por acreditada la voluntad de los Diputados en orden a interponer el recurso de inconstitucionalidad, acordando admitirlo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 34.1 de la LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren procedentes. Se acordó, asimismo, publicar la interposición del recurso en el «Boletín Oficial del Estado», para general conocimiento.

5. Mediante escrito de 11 de octubre de 1984 formuló sus alegaciones el Abogado del Estado, comenzando por destacar que, en gran medida, las cuestiones planteadas en el recurso guardan una estrecha conexión con la problemática suscitada en procesos precedentes. Las consideraciones expuestas por el Abogado del Estado respecto de cada una de las impugnaciones formuladas por los recurrentes son, en síntesis, las siguientes:

a) En cuanto al art. 3.2 a) de la Ley (aunque en la demanda, erróneamente, se haga referencia al apartado «d»), la argumentación de los recurrentes es tan simple que resulta desvirtuada de antemano por una rotunda afirmación de su propio escrito, según la cual «es evidente que el Fondo previsto en la Constitución no contiene un desarrollo suficiente como para concretar y especificar el concepto de gastos de inversión que utiliza». La Constitución, pues, no concreta ni especifica el concepto de «inversión» que utiliza, pretendiendo los recurrentes que, siendo posible y necesaria una interpretación que concrete y especifique ese concepto, tal interpretación no la debe hacer la Ley, sino el Tribunal Constitucional. Este planteamiento es inaceptable. La función del Tribunal Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución, puede y debe consistir en determinar si la Constitución ha sido respetada por las leyes, pero ello no permite excluir la interpretación que subyace en el acto legislativo, so pena de hacer imposible la misma legislación. La esencia del pluralismo político consiste, cabalmente, en la elección entre diversas opciones legítimas, como ha reconocido este Tribunal Constitucional desde sus primeras Sentencias. Por lo demás, nada se objeta en la demanda a las razones que expresa la Exposición de Motivos de la Ley sobre este particular, debiendo ser tenido en cuenta que en la exclusión de los gastos de conservación, mejora y sustitución de capital hay una razón de tipo técnico (la desvinculación de la cuantía del Fondo de las vicisitudes que pueda experimentar la estructura del presupuesto del Estado) y una razón institucional, que atiende al hecho de que el impone de los gastos de conservación, mejora y sustitución responde al coste efectivo de los servicios ya transferidos, cuya finalización dispone de otro cauce legal.

b) En cuanto a los arts. 4 y 5, en la demanda se dice que «es muy dudoso que el Fondo deba repartirse entre todas las Comunidades Autónomas», pero cabe preguntar en relación con qué tal duda, así como la razón que pudiera llegar a excluir a una o varias Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta que la propia demanda reconoce que «un Fondo que se reparte de esta manera podría contribuir a los fines de redistribución más justa de la renta y de la riqueza». Sobre esta base, se pregunta el Abogado del Estado por la posibilidad de trazar una distinción tan sutil como la que los recurrentes suponen existente entre un sistema redistributivo al que se le califica de justo y una finalidad correctora de desequilibrios económicos interterritoriales. Estos fines no se pueden contraponer, resultando absurdo el suponer que el fin de corrección de desequilibrios puede conducir a un resultado injusto y que, a despecho de ello, podría ser conforme a la Norma fundamental, pese a ser la justicia un valor supremo del ordenamiento.

La demanda entiende que ha sido violada la LOFCA (sin mencionar, en contra de lo que pide el art. 33 de la LOTC, el precepto que se estima infringido), basándose este alegato en la transcripción de una fórmula matemática, curiosamente coincidente con la propuesta por la Abogacía del Estado en el recurso 111/1982, que, a juicio de los recurrentes vulnera el primero de los criterios iniciados en el art. 16 para la distribución del Fondo. Se han de reiterar, en este punto, las razones ya expuestas por la Abogacía del Estado en anteriores escritos; debiendo, así, tenerse en cuenta que el art. 16.1 de la LOFCA no contiene, en puridad, «variables definidas», sino unos muy vagos, genéricos y por sí solos inaplicables criterios orientadores de la distribución, pautas generalísimas que deben tener en cuenta las Cámaras al adoptar la «decisión» del art. 74.2 de la Constitución. Ello es así como demuestran tanto la admisión de «otros criterios que se estimen procedentes» como la remisión a la Ley ordinaria para la «ponderación de los divos índices y criterios» (art. 16.1 de la LOFCA). Pues bien, los otros criterios [art. 16.1, párrafo 3.º, f), de la LOFCA] no tienen por qué ser criterios cualitativamente diversos de los cinco que enuncia la LOFCA; pudiendo, perfectamente, ser criterios complementarios, auxiliares y aun correctores de los efectos que se reputen indeseables de los otros cinco. Carece, a estos efectos, de toda relevancia el que la definición y representación matemática de estos criterios adicionales se conjugue con algún criterio expreso al que complementen. Por otro lado, la LOFCA remite a una Ley ordinaria «la ponderación de los distintos índices o criterios», y se ha de tener en cuenta que, de acuerdo con el usual concepto estadístico, la palabra «ponderación» cubre dos cosas. En primer lugar, el «peso relativo» de cada variable, índice o criterio en relación con los demás, pero, en segundo lugar, «ponderación» significa, asimismo, la «ponderación interna» de cada variable que se efectúa al definirla. A la demanda le parece excesiva la cuantificación del porcentaje correspondiente a renta por habitante, como igualmente le parece excesiva que, su expresión formularia, resulte uno de los factores elevado al cuadrado. Sin embargo, ninguno de estos pareceres revela la contradicción con la Constitución (de cuyo texto no se denuncia ninguna norma como infringida), ni tampoco de la LOFCA, ya que la expresión «inversa de la renta por habitante» no prejuzga la dimensión cuantitativa de la regla de la «relación inversa», que, en virtud de dicho precepto, se ha de tener en cuenta. De este modo, lo que los recurrentes consideran como «criterio de la LOFCA» no es más que la expresión de su respetable, pero particular punto de vista interpretativo de lo que la LOFCA quiere decir.

c) Por lo que se refiere a la impugnación del art. 7.1, los recurrentes vuelven a incurrir, al denunciar la inconstitucionalidad del precepto, en la misma vaguedad antes advertida, pues no se cita regla constitucional especifica que haya sido contrariada. En la impugnación, por lo demás, se olvida que la Ley, en este punto, se limita a la mera reproducción de un mandato contenido en el art. 16.3 de la LOFCA, con lo que difícilmente podría juzgarse como inconstitucional una norma cuyo parámetro, según el planteamiento de la propia demanda, se contiene, precisamente, en la norma matriz, reproduciéndose en la Ley de desarrollo. Entender que la fórmula de «común acuerdo» entraña una intromisión en la actuación de las Comunidades Autónomas supone desligar el Fondo de Compensación Interterritorial de su genuina función constitucional y suponer unos riesgos -que hasta ahora no se han dado- que tendrían su solución a través de los esquemas ordinarios del ordenamiento jurídico. No se puede olvidar, en efecto, que el Fondo de Compensación es una fuente de financiación de las Comunidades Autónomas de origen estatal Si el Fondo responde a una causa de solidaridad entre todos los territorios, y, de otra parte, está constitucionalmente el Estado llamado a ser el garante de la realización efectiva de dicho principio, no se puede concebir que su criterio sobre el destino final de las inversiones sea intranscendente, como la demanda parece sugerir. Por otro lado, al ser estas partidas «gastos del Estado», no pueden sustraerse legítimamente, del régimen general presupuestario, que impone la especifica mención del concepto al que se deben aplicar, con lo que difícilmente se podría admitir la situación contradictoria y paradójica de unos gastos presupuestarios en cuya decisión el ente que los hace figurar no ha de tener ninguna intervención. Por otro lado, la importancia cuantitativa y cualitativa del Fondo de Compensación determina que sea, a su vez, una pieza básica de la ordenación económica general con lo que difícilmente podría concebirse una distribución de su impone a mero título de «caja pagadora». Además, la Ley no atribuye a la Administración Central una omnímoda facultad de veto, como sugiere la demanda, sino que delimita los criterios básicos que se han de tener en cuenta, en cada momento, para la «decisión de común acuerdo» de los proyectos de inversión. La actuación arbitraria de cualquier poder público que se apartase de los criterios forzosamente generales de la Ley no dejaría de ser controlable por los Tribunales competentes en cada caso.

d) Considera después el Abogado del Estado lo que en la demanda se califica de «motivo segundo de inconstitucionalidad», por vulneración de lo dispuesto en los artículos 2 y 138.1 de la Constitución. Observa, al respecto, el Abogado del Estado que toda la argumentación de la demanda se resuelve en una densa reflexión teórica sobre el significado y alcance del principio de solidaridad, en la que es innecesario entrar, pues no se vislumbra una precisa relación entre la referida exposición dogmática y la conclusión que de la misma se quiere extraer. La demanda, en efecto, parece experimentar un brusco quiebro, al subrayar en su último inciso el supuesto mantenimiento de ciertos desequilibrios territoriales, que ni siquiera se pretenden justificar en el desarrollo teórico que precede a dicha conclusión. La interpretación que en el recurso se propone de los arts. 138.1 y 158.2 de la Constitución no es correcta, pues el Fondo no es un sujeto de acción del Poder público, sino un instrumento de dicha acción, de tal modo que tales preceptos constitucionales cumplen una misma finalidad, siquiera uno de ellos se sitúa en el ámbito de los principios (art. 138), y el otro en el de los medios. Huelga decir que esta pura y simple distinción no justifica ni la infracción de ninguno de estos preceptos ni la quiebra del principio de solidaridad. Se concluyó, por todo ello, suplicando se dictara Sentencia en la que se declarase la conformidad a la Constitución de los preceptos impugnados.

6. Por providencia del día 13 de diciembre de 1988 se señaló para deliberación y votación del recurso el día 20 de diciembre actual.

II. Fundamentos jurídicos

1. Es necesario que, antes de analizar las impugnaciones dirigidas contra determinados preceptos de la Ley 7/1984, delimitemos con precisión cuál es el objeto de este recurso.

En él se contienen críticas generales dirigidas contra la citada Ley, y consideraciones no menos genéricas sobre el Fondo de Compensación Interterritorial y acerca del principio de solidaridad. Aunque los recurrentes pueden encuadrar sus razonamientos impugnatorios contra preceptos concretos en otros de diversa naturaleza y amplitud, ello no significa que las críticas o valoraciones negativas dirigidas in toto contra una Ley nos obliguen a considerarla impugnada en su totalidad, ni tampoco que debamos examinar el mayor o menor acierto de las discrepancias expuestas por los recurrentes en orden a si la Ley en cuestión cumple mejor o peor las finalidades que el propio legislador le atribuye en su Exposición de Motivos, pues tales discrepancias, sin duda lícitas, habrán de quedar fuera de nuestro enjuiciamiento en cuanto no articulen verdaderos fundamentos de la inconstitucionalidad formulada en concreto. Finalmente, y por lo que concierne a los preceptos impugnados, el objeto del recurso, según se afirma en el folio 2 de la demanda y en su suplico, parece consistir en los arts. 3.2 a), 4, 5 y 7.1 de la Ley 7/1984, pero si respecto al primero y al último de ellos hay perfecta correspondencia entre la mención transcrita y la explícita alegación de argumentos tendentes a demostrar su inconstitucionalidad, lo cierto es que en el cuerpo de la demanda sólo se alega, por lo que concierne a los arts. 4 y 5, con referencia a sus respectivos apartados 2 a) y 1 a), sin que se justifique ni siquiera mínimamente la aparente impugnación respecto al resto de los mismos. En consecuencia, debemos precisar que el objeto de este recurso consiste en la impugnación de los arts. 3.2 a), 4.2, 5.1 a) y 7.1 de la Ley 7/1984.

El juicio de constitucionalidad que aquí se nos pide viene planteado en el recurso, por lo demás, en atención no sólo a la Constitución, sino a la compatibilidad (negada por los recurrentes) entre los preceptos impugnados y lo dispuesto en la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), contraste éste entre textos legales que puede, sin duda, suscitarse en el recurso de inconstitucionalidad, pues la citada Ley Orgánica fue dictada para regular, entre otros extremos, el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas (art. 157.3 de la Constitución); integrándose, por ello, en el bloque de la constitucionalidad que define, a estos efectos, el art. 28 de la LOTC (STC 183/1988, fundamento jurídico 3.º). Es obvio, en fin, que la consideración de la LOFCA como medida de la constitucionalidad de la Ley 7/1984, no ha de excluir, en el examen que ahora emprendemos, la referencia a las reglas constitucionales que, directa o indirectamente, ordenan lo relativo al Fondo de Compensación Interterritorial.

2. El primero de los preceptos impugnados de la Ley 7/1984 es su art. 3.2 a), de conformidad con el cual los gastos de inversión destinados a conservación, mejora y sustitución del capital afecto a la prestación de servicios públicos no se computarán para determinar la base de cálculo del Fondo de Compensación a la que se refiere el art. 2.1 de la misma Ley («La cuantía de la dotación anual del Fondo de Compensación Interterritorial se determinará aplicando un porcentaje sobre la base constituida por la inversión pública en los términos en que se define el artículo siguiente»). Para tal cómputo se tiene en cuenta, en definitiva, tan sólo «los gastos destinados a inversiones reales que figuren en los Presupuestos Generales del Estado» (art. 3.1), y en el recurso se afirma que tal modo de calcular la cuantía del Fondo entraña una indebida restricción del concepto «gastos de inversión» del art. 158.2 de la Constitución, restricción -se dice- que se habría de estimar inconstitucional por razones análogas a las expuestas en el fundamento jurídico 4.º de la STC 76/1983, entendiendo los recurrentes que el precepto que impugnan expresa una interpretación del aludido concepto constitucional para la que carecería de potestad el legislador, correspondiendo, exclusivamente, al Tribunal Constitucional dicha labor interpretativa.

Esta alegación no es aceptable. No cabe, por lo pronto, invocar frente a lo previsto en el art. 3.2 a) de la Ley 7/1984, la doctrina constitucional de la STC 76/1983, en orden a los «limites intrínsecos de la potestad legislativa del Estado» (fundamento jurídico 4.º), puesto que lo que entonces consideró este Tribunal contrario a la Constitución, fue, en lo que ahora importa, que por el legislador ordinario se dictasen «normas meramente interpretativas, cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución», y bien claro es que respecto al art. 3.2 a) de la Ley 7/1984, no nos encontramos ante una «norma meramente interpretativa», pues el legislador se ha limitado a precisar cómo debe entenderse una expresión («gastos de inversión»), a los efectos de esta Ley; determinando, dentro del ámbito de posibilidades que tal noción económica permite, cuáles han de ser las inversiones que no se han de canalizar a través del Fondo de Compensación. Obrando, de este modo, el legislador no ha desbordado. desde luego, su potestad ex Constitutione (art. 66.2), ni ha conculcado, tampoco, el art. 158.2 de la misma Norma fundamental, regla que lo que impone, a estos efectos, es sólo que el Fondo quede afectado a gastos de inversión, correspondiendo a la libertad de configuración del legislador la opción de definir, según estimaciones de oportunidad aquí irrevisables, la cuantía, concepto y límites concretos de tales inversiones.

Cualquiera que sea, por tanto, la apreciación de política financiera que se mantenga sobre este modo de calcular la cuantía del Fondo, la opción legislativa no puede tacharse, en sí misma, de inconstitucional, y conviene, no olvidar, que, en la Exposición de Motivos de esta Ley 7/1984, ha expresado el propio legislador el sentido de la exclusión de los gastos de conservación, mejora y sustitución del capital afecto a los servicios públicos, haciendo referencia a la circunstancia de que la inversión de reposición forma parte del coste efectivo de los servicios transferidos, financiándose, con independencia de los recursos del Fondo, a través de la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado.

3. En el recurso se dice también impugnar los arts. 4 y 5 de la Ley, sin mayor precisión, pero es lo cierto -como ya se advirtió- que tal impugnación no se fundamenta sino por referencia a los apartados 2 a) y 1 a) de uno y otro artículo, en donde se enuncia y define, respectivamente, la primera de las variables con arreglo a las cuales se habrá de proceder a la distribución del Fondo de Compensación entre las distintas Comunidades Autónomas. Tan sólo las normas contenidas en dichos apartados pueden ser, por consiguiente, objeto de nuestro examen. De conformidad con el art. 4.2 a), el 70 por 100 del Fondo «se distribuirá en forma inversamente proporcional a la renta por habitante de cada territorio, ponderando dicha distribución en la forma que se indica en el artículo siguiente», precisándose en éste [en el art. 5.1 a)] que «La distribución inversamente proporcional a la renta por habitante referida en la letra a) del segundo apartado del artículo anterior, se ponderará por la población correspondiente a cada Comunidad Autónoma multiplicada por la relación existente entre la renta por habitante de la Comunidad que la tenga más baja y la correspondiente a cada Comunidad». Los recurrentes consideran, de una parte, que es «excesiva» la cuantía del Fondo a distribuir con arreglo a esta variable y aducen, de otro lado, que la variable misma ha sido definida por la Ley 7/1984 en términos incompatibles con lo dispuesto en el art. 16.1 de la LOFCA, pues en este precepto sólo se hizo referencia al criterio de «La inversa de la renta por habitante» (punto «a» de dicho precepto), en tanto que la definición dada a la variable en cuestión por la Ley que examinamos depararía una distribución del Fondo con arreglo, en realidad, al cuadrado de la renta por habitante en cada Comunidad Autónoma, lo que se seguiría de la ponderación de aquel criterio establecido en la LOFCA por la población, a su vez ponderada por la renta personal relativa en cada territorio.

La primera objeción que así se opone a la distribución del Fondo no puede compartirse por este Tribunal, pues dicha distribución corresponde a las Cortes Generales (arts. 158.2 y 74.2 de la Constitución y 16.1 de la LOFCA), a las que compete también por lo mismo, la determinación de los porcentajes del Fondo que se habrán de distribuir según los correspondientes criterios, determinación que, de nuevo, responde a estimaciones de política legislativa no controvertibles, como tales, en esta sede. Sólo procedería la invalidación de tal decisión si ésta resultase manifiestamente incompatible con los fines constitucionales que justifican la existencia del Fondo, pero es claro que tal descalificación no puede admitirse respecto a la regla legal que prevé que un 70 por 100 de su cuantía se distribuirá con arreglo a la renta por habitante de cada territorio, porcentaje que no puede decirse en modo alguno desproporcionado si se repara en que la propia Constitución compromete a los poderes públicos con la tarea de lograr una «distribución de la renta regional y personal más equitativa» (art. 40.1).

Tampoco es plausible la tesis de los recurrentes según la cual la definición por el art. 5.1 a) de la variable «inversa de la renta por habitante» habría venido a contrariar lo dispuesto en el art. 16.1 a) de la LOFCA, debiéndose aquí trasladar, en un todo, las consideraciones que, frente a un alegato igual, ha hecho este Tribunal en el fundamento jurídico tercero de su reciente STC 183/1988. Dijimos entonces, y ahora hemos de reiterar, que el criterio «inversa de la renta por habitante» establecido en el art. 16.1 a) de la LOFCA tiene un carácter genérico, requiriéndose por la misma Ley Orgánica su ulterior ponderación, a la que ha procedido el legislador -sirviéndose del amplio margen de apreciación con que contaba en este campo- en el art. 5.1 a) que ahora consideramos. Para definir la variable que aquí importa, este precepto ha tenido en cuenta, junto a la población de cada Comunidad Autónoma, un factor que cabe llamar comparativo y en cuya virtud se pone en relación la renta de cada Comunidad Autónoma con la de la Comunidad Autónoma menos desarrollada, lo que supone, ciertamente, que la fórmula adoptada favorecerá en mayor medida a los territorios con inferior renta per cápita, pero sin que ello entrañe abandonar o alterar, como base de cálculo, la «inversa de la renta por habitante» que previó la LOFCA. Se ha definido esta variable, en definitiva, atendiendo, en interpretación constitucionalmente correcta, al objetivo de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales (art. 158.2 de la Constitución) y en coherencia, también, con el criterio de favorecimiento de los territorios «comparativamente menos desarrollados» (art. 16.1 de la LOFCA). Basta con apreciarlos así para rechazar, también en cuanto a este extremo, la argumentación del recurso.

4. Se impugna, asimismo, el art. 7.1 de la Ley 7/1984, en cuya primera parte se dispone que «los proyectos de inversión que deban financiarse con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial se decidirán, de común acuerdo, por la Comunidad Autónoma y la Administración Central del Estado, según la distribución de competencias existentes en cada momento, siguiendo, en su caso, las directrices del programa de desarrollo regional y en coordinación con el resto de las inversiones públicas que se vayan a realizar en el ámbito territorial de la Comunidad». Los recurrentes sitúan la inconstitucionalidad de este precepto en lo que el mismo tendría de reconocimiento, en favor de la Administración del Estado, de un «poder de impedir» el cumplimiento del «mandato de las Cortes Generales» en orden a la distribución del Fondo, lo que supondría incidir en las competencias de las Comunidades Autónomas, sin título expreso para ello, interfiriéndose el derecho de aquéllas «a financiar alguna de sus inversiones con cargo al Fondo de Compensación». Ello -se concluye- seria «contrario (...) a la finalidad constitucional del Fondo». Los recurrentes parecen aludir a la supuesta contradicción entre el precepto que impugnan y lo dispuesto en los artículos 158.2 y 74.2 de la Constitución, que encomiendan a las Cortes Generales la distribución del Fondo de Compensación, pero es lo cierto que el art. 7.1 de la Ley no se refiere, como es claro, a tal distribución «entre Comunidades Autónomas y provincias, en su caso», sino al modo de determinación de los proyectos de inversión que se habrán de financiar con los recursos del Fondo, aspecto éste no contemplado por los preceptos constitucionales que se acaban de citar, a partir de los cuales, por consiguiente, no cabe negar la validez de esta disposición de la Ley 7/1984. Esta misma Ley, por lo demás, se adoptó según el procedimiento previsto en el art. 74.2 de la Constitución, de tal modo que han sido las propias Cortes Generales, reiterando una previsión presente ya en el art. 16.3 de la LOFCA, las que han establecido la necesidad de este «común acuerdo» entre el Estado y la Comunidad Autónoma afectada para la asignación de proyectos de inversión con cargo al Fondo de Compensación, respetando en todo caso la distribución de competencias entre ellos.

También se reprocha a este art. 7.1 el haber incidido, sin título para ello, en «el sistema de competencias de las Comunidades Autónomas», pero esta objeción (que sólo se puede entender basada en la autonomía financiera de aquéllas, según el art. 156.1 de la Constitución) tampoco ha de llevar a la invalidación del precepto legal.

Es cierto que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no puede resultar suprimida por el hecho de que los recursos a emplear en proyectos de inversión de su competencia provengan de transferencias con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial, pues tales transferencias tienen el carácter de recursos propios de la Comunidad Autónoma [art. 157.1 c) de la Constitución]. También lo es, desde luego, que esa autonomía financiera no excluye la existencia de ciertos controles, incluso específicos, sobre la ejecución de estos proyectos de inversión por parte de las Comunidades Autónomas, controles justificados, de principio, teniendo en cuenta que los recursos del Fondo quedan afectados a unas finalidades concretas y forman parte de los Presupuestos Generales del Estado (STC 63/1986, fundamento jurídico 9.º). Lo que se prevé en el precepto que ahora consideramos no es, sin embargo, un control estatal sobre la actuación de las Comunidades Autónomas al ejecutar sus propios proyectos, sino una forma de colaboración financiera entre éstas y el Estado, colaboración expresamente prevista en el art. 157.3 de la Constitución y articulada, en este caso, por la propia Ley Orgánica a la que remite, a estos efectos, dicho precepto constitucional (art. 16.3 de la LOFCA). El fundamento constitucional específico de esta fórmula de colaboración se halla, también, en el origen de los recursos financieros a emplear en estos proyectos, así como en la misma necesidad de garantizar el más fiel cumplimiento de los objetivos que la Constitución encomienda al Fondo de Compensación (art. 158.2) objetivos que aquí se aseguran salvaguardando una intervención decisoria de la Comunidad Autónoma (STC 183/1988, fundamento jurídico 6.º) y propiciando, al tiempo, un «acuerdo» con la Administración del Estado cuya exigencia legal no puede decirse contraria a la Constitución tanto porque así lo impone el citado art. 157.3 como porque la Constitución misma ha proclamado, en su art. 138.1, que «el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo, en particular, a las circunstancias de hecho insular».

Al requerir el común acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma afectada para adscribir determinado proyecto de inversión al Fondo de Compensación, el precepto impugnado no ha contrariado, en suma, la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, autonomía que la Constitución reconoce «con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles» (art. 156.1). Es claro, por lo demás, que este «acuerdo» no excluye el ejercicio por cada Comunidad Autónoma de sus propias atribuciones y responsabilidades en la ejecución de los proyectos de inversión que, financiados con cargo al Fondo, entren en su ámbito material de competencias, según la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las demás disposiciones que integran, a estos efectos, el bloque de la constitucionalidad.

5. Las consideraciones hasta ahora expuestas conducen, pues, a rechazar los argumentos expuestos en los que los recurrentes llaman el «motivo primero de inconstitucionalidad» hecho valer en este recurso, afirmándose en la rúbrica del «motivo segundo» la «violación del art. 158.2, en relación con los arts. 2 y 138.1, todos ellos de la Constitución, por infracción del principio de solidaridad». Dentro del titulado «motivo segundo» no se controvierte, sin embargo, la validez de otras disposiciones de la Ley 7/1984 distintas a las impugnadas de modo expreso, y ya examinadas en los fundamentos anteriores, realizando los recurrentes, más bien, una densa exposición, de carácter teórico o doctrinal, acerca del principio de solidaridad en nuestra Constitución, sólo a cuyo término se aduce que «como quedó demostrado en el motivo anterior, la Ley impugnada no viene a corregir los desequilibrios, sino que los mantiene, con grave riesgo de que se perpetúen».

No se formulan aquí nuevas impugnaciones de preceptos concretos. Se trata más bien de una argumentación adicional respecto a la ya analizada, sin que en este llamado «motivo segundo» se contengan fundamentos jurídico constitucionales, sino consideraciones genéricas sobre el principio de solidaridad, la ciencia político social y el Fondo de Compensación, que, pese a su interés intrínseco, no añaden nada nuevo a las impugnaciones que acabamos de analizar y rechazar, pues, como dijimos al comienzo de estos fundamentos jurídicos, no es posible integrar las legítimas discrepancias frente a una ley dentro de los motivos de inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos.

Fallo

En atención a todo lo expuesto el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados

Don Francisco Tomás y Valiente, doña Gloria Begué Cantón, don Ángel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra.

Número y fecha BOE [Núm, 11 ] 13/01/1989 Corrección1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 20/12/1988
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por 54 Diputados contra determinados preceptos de la Ley 7/1984, de 31 de marzo, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial

  • 1.

    Es cierto que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no puede resultar suprimida por el hecho de que los recursos a emplear en proyectos de inversión de su competencia provengan de transferencias con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial, pues tales transferencias tienen el carácter de recursos propios de la Comunidad Autónoma [art. 157.1 c) de la Constitución]. También lo es, desde luego, que esa autonomía financiera no excluye la existencia de ciertos controles, incluso específicos, sobre la ejecución de estos proyectos de inversión por parte de las Comunidades Autónomas, controles justificados, de principio, teniendo en cuenta que los recursos del Fondo quedan afectados a unas finalidades concretas y forman parte de los Presupuestos Generales del Estado. [F.J. 4]

  • Disposiciones con fuerza de ley impugnadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Ley 7/1984, de 31 de marzo. Fondo de compensación interterritorial
  • En general
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, ff. 1, 2, 4
  • Artículo 2, ff. 4, 5
  • Artículo 40.1, f. 3
  • Artículo 66.2, f. 2
  • Artículo 74.2, ff. 3, 4
  • Artículo 138.1, ff. 4, 5
  • Artículo 156.1, f. 4
  • Artículo 157.1 c), f. 4
  • Artículo 157.3, ff. 1, 4
  • Artículo 158.2, ff. 2 a 5
  • Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Financiación de las comunidades autónomas
  • En general, f. 1
  • Artículo 16.1, f. 3
  • Artículo 16.1 a), f. 3
  • Artículo 16.3, f. 4
  • Ley 7/1984, de 31 de marzo. Fondo de compensación interterritorial
  • En general, ff. 1, 3, 5
  • Artículo 2.1, f. 2
  • Artículo 3.1, f. 2
  • Artículo 3.2 a), ff. 1, 2
  • Artículo 4, ff. 1, 3
  • Artículo 4.2 a), ff. 1, 3
  • Artículo 5, ff. 1, 3
  • Artículo 5.1 a), ff. 1, 3
  • Artículo 7.1, ff. 1, 4
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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