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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Gloria Begué Cantón, Presidenta; don Angel Latorre Segura, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 462/87, promovido por «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», representada por el Procurador don José Luis Granizo García-Cuenca y defendida por el Letrado don Juan Ignacio Samperio Iturralde, contra Acuerdo del Consejo de Ministros, de 11 de abril de 1986, por el que se impuso a la recurrente sanción de 50.000.000 de pesetas, y contra Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de 2 de marzo de 1987, que la confirma. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 8 de abril de 1987, el Procurador don José Granizo García-Cuenca, en nombre de «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», interpuso recurso de amparo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de abril de 1986, por el que se impuso a la recurrente una sanción de 50.000.000 de pesetas, y contra la Sentencia del tribunal Supremo de 2 de marzo de 1987 por la que se desestima el recurso interpuesto contra el citado Acuerdo.

2. La demanda de amparo se basa en los siguientes hechos:

Con fecha 23 de julio de 1984, y a consecuencia de una inspección anterior, de fecha 14 de diciembre de 1983, se incoó expediente sancionador a «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», por desviaciones analíticas respecto de los límites permitidos en ácidos grasos y esteroles en la muestra de chocolate analizada, con presunta infracción del art. 10 del Real Decreto 2.687/1976, de 16 de octubre. En diciembre de 1984 fue notificada a la hoy recurrente una propuesta de resolución favorable a la imposición de una multa de 400.000 pesetas, por infracción del citado precepto en relación con el art. 14.3 del Decreto 3.610/1975, infracción que el art. 4.3.2 del Real Decreto 1.945/1983 tipifica como infracción por fraude, y el art. 7.1 califica como grave, a la que corresponde una multa de 100.001 a 2.500.000 pesetas. Posteriormente se formuló una nueva propuesta de resolución, calificando la infracción de muy grave, sin que tal circunstancia fuese comunicada a la recurrente en momento alguno. Dicha propuesta tiene fecha de 7 de mayo de 1986, mientras que el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que resuelve en el sentido propuesto y se impone una sanción de 50.000.000 de pesetas es de fecha 11 de abril de 1986. Dicho Acuerdo fue confirmado por Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 1987.

3. Los fundamentos jurídicos de la demanda son, en síntesis, los siguientes:

a) El acto administrativo recurrido vulnera el art. 25.1 de la Constitución, al haberse dictado al amparo de una norma jurídica inconstitucional, cual es el Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, regulador de las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, ya que infringe la reserva de la ley en materia de sanciones administrativas impuesta por dicho art. 25.1, como se deriva de la jurisprudencia constitucional, que constituye un derecho fundamental a no ser sancionado en virtud de infracciones y sanciones tipificadas por normas reglamentarias. El citado Real Decreto, sobre cuyo carácter reglamentario no cabe duda, choca frontalmente con la reserva de ley, al ser postconstitucional, y vulnera el derecho fundamental indicado. A este respecto no es admisible, como hace la Sentencia del Tribunal Supremo también impugnada ahora, fundar la validez del Real Decreto 1.945/1983 en la habilitación concedida al Gobierno por el Real Decreto-ley 6/1974, ya que no es posible que se dicten nuevos reglamentos al amparo de una norma preconstitucional contraria a la Constitución, pues ha quedado derogada. Tampoco es admisible fundamentar la validez del Real Decreto 1.945/1983 en un supuesto acuerdo del Congreso de los Diputados de 17 de septiembre de 1981, no publicado en el «B.O.E.», ya que no es una ley formal y la reserva de ley significa que una determinada materia únicamente podrá ser regulada por una norma de rango legal, entendiendo por tal una ley formal o norma jurídica emanada de las Cortes Generales (dejando aparte ahora la cuestión relativa a si cubren o no la reserva de ley las normas no emanadas de las Cortes pero que tienen rango de ley). Ni siquiera una Ley formal podría habilitar al Gobierno para crear infracciones y sanciones administrativas, pues las deslegalizaciones no son admisibles respecto de materias reservadas a la ley constitucionalmente. En tercer lugar, no puede apoyarse la validez del Real Decreto 1.945/1983, como hace el Tribunal Supremo, en el hecho de que se trata de una refundición y actualización de las normas vigentes en la materia. Esto es inexacto y basta para ello comparar el régimen de sanciones contenido en aquella forma, que establece multas de hasta cien millones de pesetas, que incluso pueden ser superiores hasta alcanzar el décuplo del valor de los productos o servicios objeto de la infracción, con el Decreto 2.177/1973, de 12 de julio, que establece multas de 10.000 a 100.000 pesetas. Pero es que, aunque fuera una actualización de las normas vigentes en la materia, la reserva de ley establecida por la Constitución imposibilitaría al Gobierno a refundir y actualizar el régimen sancionatorio previsto preconstitucionalmente. Por último, el Tribunal Supremo fundamenta la validez del Real Decreto 1.945/1983 en el hecho de que la Ley 26/1984 ha declarado su legalidad. Pero la nulidad no es convalidable y en modo alguno puede convalidarse mediante una norma posterior, aunque sea de rango legal. Otra cosa es que esta norma asuma el contenido propio del reglamento nulo, lo cual no podrá tener efecto retroactivo, pues las normas sancionadoras son esencialmente irretroactivas por imperativo del artículo 25.1 de la Constitución. Así, la toma de muestras que dio lugar al expediente sancionador acaeció el día 14 de diciembre de 1983, antes de la entrada en vigor de la Ley 26/1984, de 19 de julio. A mayor abundamiento, esta Ley vulnera el art. 25.1 de la Constitución, al dejar al Gobierno un margen de maniobra muy superior al querido por la Constitución para la regulación de infracciones y sanciones.

b) El art. 18.1 del Real Decreto 1.945/1983 contiene un plazo de prescripción de las infracciones de cinco anos, que contraría lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución, ya que la regulación de un elemento tan esencial como es el de la reserva de ley establecida en aquel precepto constitucional. Aunque no existe una regla general, con rango suficiente, sobre la prescrición de las infracciones administrativas, la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina consideran que debe aplicarse supletoriamente el plazo de dos meses establecido en el art. 113 del Código Penal para las faltas. Si se tiene en cuenta que la toma de muestras aludida se produjo el 14 de diciembre de 1983, resulta que la infracción estaba ya prescrita en junio de 1984, cuando se procedió a incoar el expediente sancionador a «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima».

c) También es contraria al art. 25.1 de la Constitución la interpretación extensiva de la norma sancionadora realizada por la Administración. La imposición de la sanción de 50.000.000 de pesetas se funda en el art. 8.1.3 del Real Decreto 1.945/1983, que permite imponer las multas previstas para las sanciones muy graves por el art. 10.1 del mismo en caso de reincidencia de infracciones graves en los últimos cinco anos, siendo así que el 10 de octubre de 1984 la sociedad recurrente fue multada con 7.660.000 pesetas por el Consejo de Ministros al amparo de lo establecido en el Decreto de 12 de julio de 1973, en donde la infracción se calificaba como acto fraudulento. Pero este último Decreto no clasifica las infracciones en graves o muy graves, por lo que no cabe calificar de grave una infracción cuando la norma aplicable no lo ha hecho así, ya que las normas sancionadoras deben ser interpretadas estrictamente y nunca de modo extensivo, infringiéndose el art. 25.1 de la Constitución, que exige una tipificación concreta y determinada de las infracciones.

d) Por último, se ha infringido el art. 24 de la Constitución durante la tramitación del expediente sancionador, pues a la expedientada le fue notificada una propuesta de resolución para que alegara lo que estimase conveniente, consistente en la imposición de una multa de 400.000 pesetas por la comisión de una falta grave, por reincidencia, sin que la correspondiente propuesta modificada fuese notificada a «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», que, de esta manera, no pudo defenderse.

Por todo ello. se solicita de este Tribunal que declare la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 11 de abril de 1986, y de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de marzo de 1987, mencionados y se restablezca a la recurrente en sus derechos fundamentales vulnerados.

4. Por providencia de 6 de mayo de 1987, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo, requerir del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y de la Sala Quinta del Tribunal Supremo la remisión de las actuaciones correspondientes a las resoluciones impugnadas y de dicho órgano judicial el emplazamiento de quien fueron parte en el proceso previo al amparo, para que pudieran comparecer en el procedimiento constitucional.

Recibidas las actuaciones y habiéndose personado el Abogado del Estado, la Sección, por providencia de 9 de septiembre de 1987 acordó dar vista al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y al Procurador de la parte actora para que formulasen alegaciones.

Asimismo la Sección acordó formar pieza separada para sustanciar el incidente de suspensión del Acuerdo del Consejo de Ministros objeto del recurso de amparo, a instancia de la parte recurrente, incidente al que puso fin el Auto de esta Sala, de 30 de septiembre de 1987, que accedió a la suspensión solicitada.

5. En su escrito de alegaciones, el Ministerio Fiscal se funda en los mismos hechos expuestos en la demanda de amparo. Por lo que se refiere a la violación del art. 25.1 de la Constitución invocada por la recurrente, alude a la STC 42/1987, de 7 de marzo, deduciendo de la misma que el citado precepto constitucional establece una reserva de ley en materia de sanciones administrativas y que, si bien esta reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, si impide, en el ámbito de las relaciones de sujeción general, la simple habilitación a la administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras. En el presente caso, la sanción se impuso en aplicación del Real Decreto 1.945/1983. Esta disposición se dictó en cumplimiento de un Acuerdo del Congreso de los Diputados, sin rango de ley, de 17 de septiembre de 1981, para desarrollar y refundir las normas reglamentarias vigentes en materia de disciplina de mercado y también de una autorización conferida al Gobierno en el mismo sentido por el Decreto ley 6/1974, de 27 de noviembre. Pero, aquel Acuerdo del Congreso carece de fuerza habilitante y la propia de este Decreto-ley preconstitucional, al no cumplir las exigencias materiales de la reserva de ley, carece de virtualidad y eficacia, en lo que se refiere a la definición de nuevas infracciones o la introducción de nuevas sanciones, a partir de la entrada en vigor de la Constitución, según el criterio mantenido en la citada STC 42/1987. La única excepción admisible se refiere al supuesto de las normas reglamentarias que constituyen una mera refundición de la legislación preconstitucional. De hecho, por lo que se refiere a la descripción de la conducta típica sancionada, el art. 4.3.2 del Real Decreto 1.945/1983 coincide con lo establecido en el art. 5.1 del Decreto 3.632/1974, completado por el Anejo 11 del Decreto 3.610/1975, en la redacción que le dio el Real Decreto 2.867/1976. En cuanto a la tipificación de la conducta constitutiva de la infracción alimentaria que nos ocupa, el Real Decreto 1.945/1983 no hace sino reiterar las previsiones anteriores, a las que no alcanza la reserva constitucional de la ley. Otra cosa es la predeterminación de la sanción aplicable. El Real Decreto 1.945/1983, en cuya virtud se impone una sanción de 50.000.000 de pesetas, ofrece dos sistemas alternativos a la elección de la Administración para el cálculo de la cuantía: o bien imponer una multa entre 2.500.000 y 100.000.000 de pesetas, o una multa entre el quíntuplo y el décuplo del valor de los productos objeto de la infracción (art. 10.1), pudiendo en este último caso superar los 100.000.000 de pesetas. Ambos sistemas procedentes de la legislación anterior. El art. 4.5 del Decreto 2.177/1973, de 12 de julio, sobre sanciones por fraudes en productos agrarios, permite sancionar multiplicando por 5 o por 10 del valor del producto. El art. 13.1 del Decreto 3.632/1974, de 20 de diciembre, permite sancionar las infracciones muy graves, de 2.500.000 pesetas en adelante. Pero esta fijación de las multas, sin límite alguno en cuanto al máximo imponible, pugna con el principio de seguridad jurídica establecido en el art. 9.3 de la Constitución y debe considerarse derogado por dicho precepto, máxime si se pone en relación con el principio de legalidad de las infracciones y sanciones contenido en el art. 25.1 de la Norma fundamental. A falta de límite máximo y por inconstitucionalidad sobrevenida de la norma que lo permite, hay que entender que dicho límite coincide con el mínimo de 2.500.000 pesetas, salvo que pueda imponerse una multa superior, por aplicación del décuplo del producto objeto de la defraudación. En el caso de autos, no hace falta informe pericial para darse cuenta de que 400 kilogramos de chocolate no pueden importar 5.000.000 de pesetas, por lo que la multa de 50.000.000 se impone simplemente con base en una disposición sin rango de ley que no supone una mera refundición de la normativa vigente -al Real Decreto 1.945/1983- y significa una ampliación de las facultades sancionadoras de la Administración contraria al principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 de la Constitución, por lo que procede otorgar el amparo solicitado por este motivo.

En cambio, no infringe el citado precepto constitucional la no apreciación de la prescripción de la infracción que, según el recurrente, concurre en el caso de autos, puesto que esta cuestión, que no es propia de la tipificación delictiva o sancionadora, es de mera legalidad, según la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional.

En cuanto a la invocada lesión del art. 24 de la Constitución, que la recurrente atribuye al hecho de no habérsela oído en cuanto a la reincidencia que apreció el Consejo de Ministros, no cabe duda, para el Ministerio Fiscal, que el derecho de defensa pertenece a los principios constitucionales en que debe inspirarse el procedimiento administrativo sancionador, según la jurisprudencia constitucional. En este caso, el derecho fundamental afectado más específicamente es, en realidad, el derecho a ser informado de la acusación, reconocido en el art. 24.2 de la Constitución. En el caso de las sanciones administrativas este derecho debe manifestarse a través de la propuesta de resolución que, desde este punto de vista, juega el mismo papel que las conclusiones definitivas del proceso penal. En el presente caso no se informó a la sancionada de la propuesta de dar vida al agravante de reincidencia, convirtiendo la sanción de grave en muy grave, pues esta propuesta es posterior en casi un mes a la fecha de la anterior sanción, e incluso llega a quedar imbricada aquí la presunción de inocencia, pues no consta en el expediente la mínima actividad probatoria de cargo para que pudiera constatarse la reincidencia. En consecuencia, también procede otorgar el amparo solicitado por vulneración del art. 24.2 de la Constitución.

La violación de este último precepto obliga, según el Ministerio Fiscal, a retrotraer las actuaciones al momento en que dicha garantía constitucional fue omitida, para que la Administración vuelva a formular nueva propuesta de resolución del expediente, otorgando a la recurrente el plazo legal para alegaciones. Pero además, la infracción del art. 25.1 de la Constitución conlleva el reconocimiento del derecho de la expedientada a no ser sancionada, en caso de que la infracción fuera considerada muy grave, con multa que exceda de 2.500.000 pesetas, salvo que el décuplo del importe de los productos objeto de la inspección exceda de dicha cantidad. En estos términos, interesa el Ministerio Fiscal la estimación del recurso de amparo.

6. El Abogado del Estado solicita que se deniegue totalmente el amparo pretendido.

Aduce al respecto, en primer lugar, que el principio de legalidad en el ámbito del derecho sancionador exige, según la STC 133/1987, de 21 de julio, la existencia de ley escrita, anterior al hecho sancionado y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex scripta, praevia et certa). Pero la exigencia de lex scripta no puede entenderse del mismo modo en el Derecho Penal y en el administrativo sancionador, pues si aquel se caracteriza por la exclusión del reglamento como fuente general, no ocurre lo mismo en el ordenamiento administrativo, donde el reglamento es fuente general y su presencia puede ser mayor o menor según el tipo de finalidad a que sirva la sanción (protección del orden general o autoprotección), la relación jurídico-administrativa global en que se encuadra (relaciones generales o especiales de sujeción) u otras circunstancias. La STC 42/1987 reconoce esta diferencia y afirma que contradice el art. 25.1 de la Constitución la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal, así como la simple habilitación a la Administración, por norma legal vacía de todo contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras. Ahora bien, partiendo de la irretroactividad de las reservas de la ley determinadas por la Constitución, dicha Sentencia sostiene que la misma no es absoluta y que las habilitaciones legales incompatibles con el art. 25.1 deben considerarse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de la Constitución y no puede invocárselas para tipificar nuevas infracciones ni para introducir nuevas sanciones. Pero la Sentencia citada sólo prohíbe las innovaciones postconstitucionales en materia sancionadora, encuadradas en relaciones de sujeción general, cuando se lleven a cabo mediante disposiciones reglamentarias dictadas sin base legal suficiente. El Real Decreto 1945/1983 representa la refundición y actualización de las normas reglamentarias vigentes en la materia, que se llevó a cabo en virtud de un mandato del Congreso de los Diputados, de 17 de septiembre de 1981. El art. 4.3.2 de dicho Real Decreto reproduce literalmente el art. 4.1 del Decreto 2.177/1973, de 12 de julio, por lo que carece de toda significación innovativa. El art. 8.1.3 procede del art. 9 del Decreto 2.177/1973 y de los arts. 10.6 y 11 del Decreto 3.632/1974, de 20 de diciembre, por lo que no hay tampoco aquí innovación alguna. El art. 10.1 del Real Decreto 1945/1983, proviene del art. 13.1 del Decreto 3.632/1974, que establecía para las infracciones muy graves multas de 2.500.000 pesetas en adelante. El art. 4 del Decreto 2.177/1973 preveía, en cambio, multas del duplo al quíntuplo del valor del producto, que podían elevarse un 50 por 100 en caso de reincidencia (art. 9). No hay antecedente a los límites máximos de las multas por infracciones muy graves. Pero estos límites máximos constituyen una garantía que beneficia a aquellos a quienes se siga un procedimiento sancionador. El art. 18.1 del Real Decreto 1945/1983 repite a la letra el art. 1 del Decreto 2.530/1976, de 8 de octubre. Por otra parte, la disposición final segunda de la Ley 26/1984, de 19 de julio, dejó en vigor el citado Real Decreto, como reglamento ejecutivo de la misma. No se pretende con este argumento postular la aplicación retroactiva de la Ley, pero sí debe señalarse que el acogimiento de las argumentaciones de la Sociedad recurrente sólo tendría por efecto retrasar en alrededor de un año la entrada en vigor del Real Decreto 1945/1983, prolongando por ese tiempo la vigencia de ciertas disposiciones preconstitucionales como los Decretos 2.177/1973, 3.632/1974 y 2.530/1976. Como la sanción impuesta a la Sociedad recurrente puede justificarse exactamente igual en aquella y en estas disposiciones, es claro que no ha existido vulneración del art. 25.1 de la Constitución, pues dicha sanción quedaría justificada en virtud de normas preconstitucionales válidas a tenor de la jurisprudencia constitucional sobre irretroactividad de las reservas constitucionales de ley. Además, las cuestiones relativas a la prescripción y a la reincidencia son de mera legalidad, e incluso el plazo de prescripción al que se refiere el art. 18.1 del Real Decreto 1945/1983, es el quinquenal, es decir, el mismo que establece el art. 113 del Código Penal para cuando el Código «señalare cualquiera otra pena», entre ellas la de multa, y el mismo plazo de prescripción de las deudas a la Hacienda Pública, según el art. 40.1 a) de la Ley General Presupuestaria, todo lo cual da base legal suficiente a una norma reglamentaria que fija el plazo de cinco años para la prescripción de las sanciones administrativas.

En segundo lugar, considera el Abogado del Estado que no se ha violado el art. 24.2 de la Constitución. Formulado pliego de cargos a «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», esta Entidad no contestó al mismo en tiempo y forma, alegando falta de personal por vacaciones, aprovechó la fase de prueba para hacer unas sumarias alegaciones y cuando se le notificó la propuesta de sanción de 400.000 pesetas por infracción grave, con arreglo a los arts. 4.3.2 y 7.1 del Real Decreto 1945/1983, se abstuvo de presentar alegaciones. La Sociedad recurrente tuvo pleno conocimiento de los hechos constitutivos de infracción que se le imputaban. Lo que ocurre es que la Administración cayó tardíamente en la cuenta de que aquella Sociedad había sido sancionada por otra infracción grave derivada de hechos análogos, por no decir idénticos, conocidos por ella. Por tanto, no puede alegar ahora indefensión quien observó una conducta negligente y tuvo oportunidad de ser oída sobre lo principal, porque no se le diera un nuevo trámite de audiencia que sólo hubiera podido versar sobre un elemento secundario de la infracción, como es la reincidencia.

7. La parte actora se remite a los argumentos y consideraciones contenidos en su escrito de demanda, que estima confirmados por la STC 42/1987, reiterando sus pretensiones.

8. Por providencia de 30 de enero de 1989 se fijó para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 de febrero de 1989.

II. Fundamentos jurídicos

1. La demandante de amparo fundamenta su pretensión de amparo en cuatro motivos distintos. Los tres primeros invocan la presunta infracción del art. 25.1 de la Constitución por el Acuerdo sancionador impugnado, mientras que en el último motivo se imputa a dicha resolución la vulneración del art. 24 de la Constitución, por haberle causado indefensión.

2. Se aduce, en primer lugar, por la recurrente que la resolución sancionadora que combate se adoptó en aplicación de determinados preceptos del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, norma esta de rango reglamentario que, a su juicio, carece de la necesaria cobertura legal, por lo que infringe la reserva de ley en materia sancionadora administrativa que integra el contenido del derecho fundamental reconocido en el art. 25.1 de la Constitución. Con este alegato se viene a denunciar así que las normas sancionadoras aplicadas al caso incumplen la garantía formal relativa al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas ilícitas y reguladoras de las correspondientes sanciones administrativas, garantía que dimana del mencionado precepto constitucional. No se alega, en cambio, que se haya vulnerado la garantía material deducible del mismo precepto constitucional, consistente en la predeterminación normativa de aquellas conductas y sanciones, es decir, lo que el Abogado del Estado define en su escrito de alegaciones como exigencia de lex praevia y lex certa. y, en efecto, por lo que se refiere al caso que nos ocupa, el Real Decreto 1945/1983 satisface estas últimas exigencias constitucionales.

De acuerdo con lo declarado en la STC 42/1987, de 7 de abril, a la que apelan todas las partes del presente proceso y cuya doctrina reitera la STC 101/1988, de 8 de junio, mientras esta última garantía material tiene un alcance absoluto, aquella garantía formal, es decir, la reserva de ley establecida en el art. 25.1 de la Constitución sólo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad. En concreto, por lo que se refiere a las infracciones que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general, que es el supuesto que ahora se enjuicia, el art. 25.1 de la Constitución resulta vulnerado cuando la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carece de toda base legal y también cuando se adopta en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, por lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras. No obstante esta regla general, en las Sentencias mencionadas se afirma también que no es posible admitir la reserva de la ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias respecto de las cuales esa exigencia formal no existía antes de la Constitución, si bien las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales incompatibles con el art. 25.1 de la Constitución deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta. Precisábamos también en las referidas Sentencias de que lo expuesto se deduce la nulidad de las normas reglamentarias postconstitucionales que se aprueban en virtud de tales habilitaciones derogadas, pero siempre que aquellas normas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues en caso contrario no puede entenderse propiamente que se hayan servido de una remisión normativa ya caducada. Esta doctrina general, aceptada expresa o implícitamente por todas las partes comparecidas en sus escritos de alegaciones, debe reiterarse ahora. y conforme a ella procede analizar la primera de las cuestiones suscitadas en el presente recurso de amparo.

3. La sanción que aquí se combate fue impuesta a la actora en aplicación del art. 4.3.2 del Real Decreto 1945/1983, relacionado con el anejo 2 del Decreto 3.610/1975, según la redacción dada al mismo por el Real Decreto 2.687/1976, que tipifican la infracción, y del art. 8.1.3, en relación con el art. 10.1 del Real Decreto 1.945/1983, que califican la falta cometida como muy grave, en virtud de la circunstancia de reincidencia, y determinan el importe de la sanción.

El citado Real Decreto 1945/1983 fue aprobado como consecuencia de un Acuerdo del Congreso de los Diputados de 17 de septiembre de 1981, por el que se instaba al Gobierno a refundir las normas reglamentarias vigentes en materia de disciplina de mercado, entre otras medidas urgentes, para defender la salud de los consumidores. Dicha disposición contiene, pues, una «refundición y actualización» de las normas reglamentarias vigentes en la materia, cuya única cobertura legal, como admiten las partes, se hallaba en el art. 10.3 del Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre, que, a su vez, autorizaba al Gobierno para desarrollar y refundir las disposiciones vigentes en aquella materia. Con posterioridad a los hechos determinantes de la sanción impugnada, la disposición final segunda de la Ley 26/1984, de 19 de julio, considera de aplicación el mencionado Real Decreto «a efectos de lo establecido en el capítulo noveno de la Ley, es decir, como norma de desarrollo de la regulación material sobre infracciones y sanciones que la propia Ley contiene. Pero es obvio que esta Ley no podía prestar cobertura legal al Real Decreto 1945/1983 para la imposición de sanciones por infracciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la propia Ley, dada la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras (art. 9.3 de la Constitución). Asimismo, es evidente que no se alcanza la necesaria cobertura legal por el Acuerdo del Congreso de los Diputados de 17 de septiembre de 1981, pues no se trata de un acto de naturaleza normativa y, menos aún, con rango de ley. También es claro, por último, que la habilitación conferida al Gobierno por el art. 10.3 del Decreto-ley 6/1974, dada su indeterminación por falta de regulación material en la norma de remisión, no satisface las exigencias del art. 25.1 de la Constitución y, en consecuencia, por lo que atañe a la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones, debe considerarse derogada por la Constitución.

Sin embargo, este último efecto no priva de legitimidad constitucional a las normas sancionadoras que se aprobaron en virtud de aquella habilitación con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, a las que no es aplicable la reserva legal establecida en el art. 25.1. Del mismo modo, según el criterio más arriba expuesto, la simple refundición de aquellas normas preconstitucionales en un nuevo texto aprobado con posterioridad a la Constitución, como es el Real Decreto 1945/1983, no es contraria a la referida exigencia formal, siempre que este último no innove el reordenamiento sancionador y constituya una mera reordenación sistemática, en un texto único de normas perfectamente válidas y vigentes, previamente dispersas en una pluralidad de textos normativos. Por tanto, la cuestión que ahora se nos plantea consiste en determinar si los preceptos del Real Decreto 1945/1983 aplicados al caso que motiva la queja de amparo se limitan o no a reproducir normas sancionadoras reglamentarias válidas y aplicables aun después de la entrada en vigor de la Constitución.

Por lo que se refiere a la infracción sancionadora, consistente en la comisión de fraude en la composición de un producto alimentario, el art. 4.3.2 del Real Decreto 1945/1983 recoge la tipificación que ya había sido establecida en el art. 5.1 del Decreto 3.632/1974, tipificación que, en relación con la sanción impugnada, se completa por remisión al anejo 2 del Decreto 3.61O/1975, en la redacción que le da el Real Decreto 2.687/1976. No hay duda, por tanto, de que la citada infracción estaba prevista por el ordenamiento vigente, sin quebranto alguno del art. 25.1 de la Constitución, lo que significa que, en el momento en que se produjeron los hechos, se trataba de una conducta válidamente sancionable. Asimismo, nada puede objetarse a la calificación de aquellos hechos por la resolución sancionadora como falta muy grave, en razón de la circunstancia agravante de reincidencia en los últimos cinco años, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 8.1.3 del Real Decreto 1.945/1983, pues este precepto no contiene tampoco ninguna innovación del ordenamiento, ya que se limita a refundir lo dispuesto en el art. 10.6, en relación con el art. 11 del Decreto 3.632/1974, y en el art. 9 del Decreto 2.177/1973, normas éstas preconstitucionales a las que, como queda dicho, no alcanzaba la exigencia de reserva de ley prevista en el art. 25.1 de la Constitución.

En cuanto a la determinación de la sanción, el Acuerdo impugnado aplica el art. 10.1 del Real Decreto 1.945/1983, que penaliza las infracciones muy graves con «multa comprendida entre 2.500.001 y 100.000.000 de pesetas, pudiendo rebasar dicha cantidad hasta alcanzar el décuplo del valor de los productos o servicios objeto de la infracción». Este precepto sí que innova, aunque parcialmente, el ordenamiento precedente, tal y como destaca el Ministerio Fiscal y reconoce el Abogado del Estado, pues, con anterioridad al mismo, el Decreto 2.177/1973 establecía multas del duplo al quíntuplo del valor del producto defraudado, que podían elevarse en un 50 por 100 en caso de reincidencia (art. 4), mientras que el art. 13.1 del Decreto 3.632/1974 establecía para las infracciones muy graves multas de 2.500.000 pesetas «en adelante». La norma postconstitucional aplicada en el presente caso fija para este supuesto el límite máximo de 100.000.000 de pesetas, y es claro que la sanción impuesta a la recurrente se ajusta a este límite y no al que deriva del Decreto 2.177/1973, derogado por aquélla, cuya aplicación no habría alcanzado en ningún caso la cuantía de la multa recurrida. Ahora bien, frente a la innovación que supone permitir la imposición de sanciones hasta un máximo de 100.000.000 de pesetas, no cabe afirmar, como hace el Abogado del Estado, que la cuantía de la sanción impuesta a la actora podía ampararse también en el citado art. 13 del Decreto 3.632/1974, y que el indicado límite máximo constituye una garantía en beneficio del expedientado. Es más cierto, por el contrario, como indica el Ministerio Fiscal, que la expresión «en adelante», contenida en el precepto últimamente citado, debe entenderse derogada por la Constitución, ya que introdujo un elemento de indeterminación de la sanción administrativa imponible que resulta incompatible con el alcance material del principio de legalidad enunciado en el art. 25.1 de la Constitución. En otros términos, aquella expresión no satisface las exigencias de lex certa que el propio Abogado del Estado identifica como integrante del derecho fundamental garantizado por la citada norma constitucional. En consecuencia, la determinación posconstitucional de un límite máximo en la cuantía de este tipo de sanciones pecuniarias, como el introducido por el art. 10.1 del Real Decreto 1.945/1983, debería haberse realizado por ley, pues tal decisión normativa no es en modo alguno una mera refundición de normas anteriores y vigentes, sino una nueva prescripción sustantiva que modifica las normas aplicables en el momento en que el propio Real Decreto 1.945/1983 entró en vigor.

Quiere ello decir, de acuerdo con el alegato del Ministerio Fiscal, que la sanción imponible por falta muy grave, a tenor de lo dispuesto en el art. 10.1 del Real Decreto 1.945/1983, mientras éste no gozara de la cobertura legal necesaria, sólo podía ser la de multa por valor de 2.500.000 pesetas, o bien la multa del duplo al quíntuplo del valor del producto defraudado, en su caso elevada en un 50 por 100 si existiera reincidencia, pues sólo en lo que se refiere a dichas cuantías el Real Decreto 1.945/1983 refundía normas anteriores válidas y vigentes (art. 13.1 del Decreto 3.632/1974 y art. 4 del Decreto 2.177/1973, respectivamente), a las que no alcanzaba la reserva de ley establecida en el art. 25.1 de la Constitución. En estos términos debe estimarse, parcialmente, el primero de los motivos del presente recurso de amparo.

4. El segundo de los motivos aducidos por la recurrente no puede correr la misma suerte. Se alega en el mismo que la infracción sancionada había prescrito por aplicación supletoria del plazo de dos meses previsto para las faltas en el art. 113 del Código Penal, ya que no puede aplicarse el de cinco años establecido en el art. 18.1 del Real Decreto 1.945/1983, por carecer este precepto de la necesaria cobertura legal. Pero es lo cierto que ni del art. 25.1 de la Constitución se deriva inequívocamente una reserva de ley para la regulación del plazo de prescripción de las sanciones administrativas, ni, aunque así fuera, podría considerarse que el Real Decreto 1.945/1983 carecía, antes de la Ley 26/1984, de suficiente cobertura a este respecto, pues se limita a refundir normas contenidas en disposiciones reglamentarias anteriores a la Constitución, ni, en último extremo, cabe discutir en un recurso de amparo si el art. 113 del Código Penal es o no aplicable subsidiariamente a supuestos como el de autos, por tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria sin trascendencia constitucional, que, por lo mismo, debe ser resuelta por los órganos judiciales competentes.

5. Del mismo modo, tampoco constituye violación del art. 25.1 de la Constitución la calificación de la infracción cometida por la sociedad recurrente como falta muy grave, en aplicación de la agravante de reincidencia en infracciones graves. La parte actora funda esta alegación en el hecho de que la sanción que le fue impuesta con anterioridad no podía calificarse de falta grave, por lo que no era aplicable aquella circunstancia agravante. Pero de nuevo se plantea aquí una cuestión de simple legalidad ordinaria, pues no corresponde a este Tribunal, sino a los órganos judiciales competentes, la subsunción de los hechos en los supuestos tipificados por las normas sancionadoras, sin que a través del recurso de amparo pueda pretenderse la revisión de las correspondientes resoluciones judiciales, salvo en aquellos casos de flagrante arbitrariedad que constituyan una auténtica denegación de tutela judicial, que manifiestamente no se ha producido en el que ahora enjuiciamos.

6. Por último, la entidad demandante de amparo considera que se ha vulnerado el art. 24 de la Constitución, por el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, ya que no se le comunicó la definitiva propuesta de resolución en que se fundó la aplicación de la agravante de reincidencia y el consiguiente incremento de la sanción de las 400.000 pesetas, inicialmente propuestas a los 50.000.000 de pesetas que finalmente se le impusieron causándole así indefensión.

En efecto, esa falta de comunicación de la segunda y última propuesta de resolución del expediente resulta de las actuaciones, como admiten todas las partes, y ello constituye sin duda una violación del derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto, como señala el Ministerio Fiscal, del derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el art. 24.2 de la Constitución. Es doctrina reiterada de este Tribunal que las garantías que este precepto constitucional impone por relación directa al proceso penal son igualmente aplicables al procedimiento administrativo sancionador, en tanto que manifestación del ius puniendi del Estado, y en la medida en que sean compatibles con la naturaleza de este tipo de procedimiento. Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el art. 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento.

Estas garantías han sido conculcadas por la Administración en el presente caso. A ello no puede oponerse la actitud pasiva o pretendidamente negligente, a juicio del Abogado del Estado, de la entidad sancionada en anteriores fases del procedimiento, puesto que esta circunstancia no dispensaba a la Administración de su obligación de comunicar a la misma la propuesta final de resolución, a fin de que pudiera formular alegaciones en su defensa. Menos aún cabe oponer que, conociendo la recurrente la infracción que se le imputaba, carecía de trascendencia constitucional que no se le diera audiencia sobre un «elemento secundario de la infracción», al decir del Abogado del Estado, como era la agravante de reincidencia. Ni el referido elemento era secundario, pues determinó una modificación de la propuesta inicial de resolución que incrementaba extraordinariamente la cuantía de la sanción, ni, aunque lo hubiera sido, podría quedar al margen de las garantías constitucionales, ya que, en todo caso, modificaba la calificación de la falta y la consecuencia punitiva, elementos estos indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho a la defensa.

7. La constatación de esta última infracción constitucional comporta la anulación de la sanción impuesta y la retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la definitiva propuesta de resolución, a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente, en la forma prevista por la Ley. Mas, en el caso de que, satisfecho este derecho, procediera mantener total o parcialmente la consecuencia sancionadora, ésta no podría fundarse más que en las normas del Real Decreto 1.945/1983 que, sin innovar el ordenamiento jurídico precedente, estuvieran vigentes en el momento de su promulgación, en los términos que se señalan en el fundamento jurídico 3º. de esta Sentencia.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar el recurso de amparo interpuesto por «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima» y, en consecuencia:

1º. Declarar la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 11 de abril de 1986, por el que se impuso a la recurrente la sanción de 50.000.000 de pesetas, y de la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de 2 de marzo de 1987 que lo confirma.

2º. Reconocer a la recurrente los derechos que le confieren los arts. 24.2 y 25.1 de la Constitución en el procedimiento sancionador a que puso fin el citado Acuerdo.

3º. Retrotraer las actuaciones de dicho procedimiento al momento inmediatamente posterior a la propuesta de resolución definitiva, para que se dé audiencia a la recurrente, en los términos previstos por la Ley, y para que, en el caso de mantenerse y aceptarse una propuesta sancionadora, se le imponga la multa que corresponda en aplicación de las normas vigentes en el momento de comisión de la falta que no infrinjan la reserva de la Ley establecida en el art. 25.1 de la Constitución, de conformidad con los fundamentos jurídicos de esta Sentencia.

[Vid en este mismo volumen el Auto 93/1989. que aclara los términos del fallo.]

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a seis de febrero de mil novecientos ochenta y nueve.

Identificación
Órgano Sala Segunda
Magistrados Doña Gloria Begué Cantón, don Ángel Latorre Segura, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra.
Número y fecha BOE [Núm, 50 ] 28/02/1989 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 06/02/1989
Síntesis y resumen
Síntesis Descriptiva Contra Acuerdo del Consejo de Ministros, confirmado por Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, imponiendo a la recurrente multa de 50.000.000 de pesetas.
Síntesis Analítica Vulneración de las garantías del art. 24.2 C.E, aplicables al procedimiento administrativo, como consecuencia de no haber comunicado al interesado la propuesta de resolución en que la Administración fundaba la sanción
  • 1. Se reitera la doctrina general expuesta por este Tribunal en sus SSTC 42/1987 y 101/1988, según la cual son nulas las normas reglamentarias postconstitucionales que se aprueban en virtud de habilitaciones que hayan de entenderse derogadas por la Constitución, siempre que aquellas normas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues en caso contrario no puede decirse que se hayan servido de una revisión normativa ya caducada. [F.J. 1]
  • Disposiciones generales citadas
  • Decreto 2177/1973, de 12 de julio. Sanciones en los fraudes de productos agrarios
  • En general, f. 3
  • Artículo 4, f. 3
  • Artículo 9, f. 3
  • Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre. Instrumenta medidas frente a la coyuntura económica
  • Artículo 10.3, f. 3
  • Decreto 3632/1974, de 20 de diciembre. Refunde y desarrolla la normativa de disciplina de mercado
  • Artículo 5.1, f. 3
  • Artículo 10.6, f. 3
  • Artículo 11, f. 3
  • Artículo 13, f. 3
  • Artículo 13.1, f. 3
  • Decreto 3610/1975, de 5 de diciembre. Reglamentación Técnico-Sanitaria para la elaboración, circulación y comercio del cacao, chocolate, productos derivados y sucedáneos del chocolate
  • Anexo 2, f. 3
  • Decreto 2687/1976, de 16 de octubre. Modifica la Reglamentación Técnico-Sanitaria para la elaboración, circulación y comercio de cacao, chocolate, productos derivados y sucedáneos del chocolate
  • En general, f. 3
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, f. 3
  • Artículo 9.3, ff. 1, 3
  • Artículo 24, ff. 1, 6
  • Artículo 24.2, f. 6
  • Artículo 25.1, ff. 1 a 5
  • Acuerdo del Congreso de los Diputados, de 17 de septiembre de 1981. Insta al Gobierno a refundir las normas reglamentarias vigentes en materia de disciplina del mercado
  • En general, ff. 3, 6
  • Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio. Regulación de las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria
  • En general, ff. 2 a 4, 7
  • Artículo 4.3.2, f. 3
  • Artículo 8.1.3, f. 3
  • Artículo 10.1, f. 3
  • Artículo 18.1, f. 1
  • Ley 26/1984, de 19 de julio. General para la defensa de los consumidores y usuarios
  • En general, f. 4
  • Capítulo IX, f. 3
  • Disposición final segunda, f. 3
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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