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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1.759/90, interpuesto por don Patrick Octave Eugene Cerezo, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Rodríguez Puyol y asistido por el Letrado David Moner Codina, contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1990, así como contra las Resoluciones, de 6 de julio de 1984 y 3 de enero de 1985, de la Dirección General de la Policía y la Subsecretaría del Ministerio del Interior, respectivamente, que dispusieron su expulsión del territorio español. Han sido partes en el proceso el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal y Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 10 de julio de 1990, la Procuradora de los Tribunales doña María Rodríguez Puyol, en nombre y representación de don Patrick Octave Eugene Cerezo, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1990, y contra las Resoluciones, de 6 de julio de 1984 y de 3 de enero de 1985, de la Dirección General de la Policía y de la Subsecretaría, respectivamente, que dieron lugar a la expulsión del actor del territorio español.

En la demanda de amparo se solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones administrativas, así como de las Sentencias de la Audiencia Territorial de Barcelona y del Tribunal Supremo que las confirmaron, y que se condene al Ministerio del Interior a satisfacer al actor la suma de diecisiete millones de pesetas por los daños y perjuicios causados.

2. La demanda de amparo se basa en los siguientes hechos:

a) Por Resolución de 6 de julio de 1984, la Dirección General de la Policía acordó la expulsión de don Patrick Octave Eugene Cerezo del territorio nacional, con prohibición de entrada en el mismo por dos años.

b) Contra la mencionada Resolución el actor interpuso recurso de alzada que fue desestimado por Resolución de la Subsecretaría del Ministerio del Interior de 3 de enero de 1985.

c) Contra esta resolución interpuso el actor recurso de reposición y contra su desestimación por silencio interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por la Sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 5 de julio de 1988. Contra esta Sentencia interpuso finalmente recurso de apelación que fue desestimado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de mayo de 1990.

3. El demandante de amparo fundamenta su recurso en la vulneración de los derechos fundamentales a la libre circulación y residencia en España (art. 19 C.E.), a la tipicidad de las sanciones (art. 25.1 C.E.) y a las garantías de defensa en el expediente administrativo de expulsión (art. 24 C.E.).

a) En primer lugar argumenta el recurrente que la expulsión del territorio nacional vulnera la libertad de circulación y residencia garantizada a los extranjeros en la Constitución española (arts. 13 y 19) y en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 13). La Resolución administrativa que acordó su expulsión del territorio nacional lesiona su derecho a la libertad de circulación y residencia por cuanto carecía de motivación. Ni en el Acta de expulsión ni en las sucesivas desestimaciones de los recursos administrativos se le han dado a conocer las razones en que se fundamenta su expulsión.

b) En segundo lugar el demandante de amparo alega que el expediente sancionador se ha tramitado sin seguir el procedimiento establecido por la Ley y sin darle audiencia y vista del mismo, con la consiguiente vulneración de las garantías del art. 24 C.E.

c) En tercer y último lugar denuncia el recurrente la violación del principio de legalidad garantizado en el art. 25 C.E. sobre la base de los siguientes argumentos. De un lado, se dice en la demanda, la expulsión equivale a la pena de extrañamiento tipificada en el Código Penal y es evidente que el actor no ha cometido delito o falta alguna. De otro se alega que es preciso buscar la cobertura a los tipos administrativos fijados en el art. 29 del Decreto 522/1974.

3. Por providencia de 24 de septiembre de 1990 la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y de la Audiencia de Barcelona para que remitiesen, respectivamente, testimonio del rollo de apelación núm. 2.122/88 y del recurso núm. 1244-V/85; interesándose al propio tiempo se emplazase a quienes fueron parte en el procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que pudieran comparecer en el proceso constitucional.

4. Por providencia de 14 de enero de 1991, la Sección acuerda tener por recibidas las actuaciones remitidas por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y Sala Tercera del Tribunal Supremo; tener por personado y parte al Abogado del Estado y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 de la LOTC, dar vista de todas las actuaciones al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la Procuradora Sra. Rodríguez Puyol, para que dentro de dicho término puedan presentar las alegaciones que a su derecho convengan.

5. El Fiscal, en su escrito de alegaciones, interesa que se dicte Sentencia denegando el amparo solicitado.

Afirma el Fiscal en primer lugar que nos encontramos ante un recurso de amparo de los previstos en el art. 43 de la LOTC, puesto que las resoluciones judiciales no han hecho sino agotar la vía judicial, sin que a ellas se impute violación autónoma alguna de un derecho fundamental.

En cuanto al art. 19 C.E. alega el Fiscal que el derecho a entrar y salir libremente de España tan sólo es invocable por un extranjero si se pone en relación con el art. 13 C.E. Los derechos de los extranjeros en España están sujetos a la configuración legal que de los mismos hace la Ley Orgánica 7/1985 y el Decreto 522/1974, cuyos arts. 26 y 29 respectivamente prevén diversas causas de expulsión del territorio nacional. Por otra parte, el Tribunal Constitucional tiene declarado que la expulsión de un extranjero del territorio nacional no es medida que afecte a las previsiones del art. 19 C.E., sino que se mueve dentro del ámbito del art. 13 C.E. (ATC 182/1985). No es aplicable, por tanto, el art. 19 C.E. al caso de autos, idéntico al contemplado en la resolución mencionada.

Por lo que respecta a la supuesta infracción del art. 24 C.E., imputada por el actor a la falta de motivación de las resoluciones administrativas, argumenta el Fiscal que no obstante ser cierto que el Acta de expulsión no señala las razones específicas que dieron lugar a la misma, no lo es menos que en la resolución del recurso administrativo, que obra en autos, se señalan con claridad dos causas : el hecho de encontrarse ilegalmente en España desde hace cuatro años y el encontrarse desempeñado, también en forma ilegal, actividades laborales. Por otra parte, la indefensión -cuando ha mediado audiencia e intervención del afectado- difícilmente puede causarse en vía administrativa- y, caso de suceder así, se remedia mediante la oportuna intervención de los órganos judiciales. Así, pues, no puede prosperar la queja del recurrente, ya que la motivación ha existido desde la vía administrativa y se ha reforzado en la jurisdiccional.

Finalmente, por cuanto se refiere al art. 25.1 C.E., el Fiscal rechaza que las Resoluciones administrativas impugnadas hayan quebrantado dicho precepto. La exigencia de cobertura legal para las sanciones administrativas rige sólo para las disposiciones postconstitucionales, pero no para la que, como el Decreto 522/1974, han nacido a la vida antes de 1978 (SSTC 15/1981, 42/1987 y 83/1990). Por lo que se refiere a la concreción de la conducta típica que ha sido objeto de sanción es cierto que el grado de discrecionalidad otorgado por el art. 29.1 del citado Decreto es muy amplio, pero no lo es menos que la vaguedad del precepto puede ser concretada mediante otro tipo de criterios. El propio Decreto 522/1974 en su art. 26 permite la denegación del permiso de residencia o de sus prórrogas por distintas razones, entre otras por las "actividades que desarrolle" el extranjero. Pues bien, consta en las actuaciones que el actor realizaba actividades laborales sin el preceptivo permiso de trabajo. Por otra parte, y aunque en el momento de acordarse la expulsión no estaba en vigor la Ley Organica 7/1985, de Extranjería, no cabe duda que su inmediata publicación puede proporcionar criterios hermeneúticos. Y así, el art. 26.1 de la citada Ley señala como causa de expulsión precisamente las dos que se hacen constar como motivos de la medida adoptada contra el solicitante de amparo: encontrarse ilegalmente en territorio español y no haber obtenido permiso de trabajo y encontrarse trabajando. Todo lo cual nos lleva a la conclusión de que no existe tampoco en este aspecto quiebra de derecho fundamental alguno.

6. El Abogado del Estado solicita igualmente la desestimación del recurso de amparo.Con carácter previo al análisis de las distintas cuestiones suscitadas señala el Abogado del Estado que los derechos y libertades reconocidos a los extenjeros son todos ellos sin excepción derechos de configuración legal (SSTC 107/1984, 99/1985 y 144/1990) y que la interpretación de la legalidad ordinaria corresponde al Juez ordinario.

No hay lesión del art. 24 C.E., pues del examen de las actuaciones se desprende que en el expediente de expulsión no se privó al recurrente de ningún medio de defensa, ni se omitió el trámite de audiencia. Así, en la resolución del recurso de alzada, obrante en autos, la motivación -aunque sucinta- recoge que el actor se encontraba ilegalmente en España, desempeñando, también en forma ilegal, actividades laborales. El considerando de tal resolución alude expresamente a la infracción del art. 29 del Decreto 522/1974. Igualmente en la citada resolución se afirma que "precedió instrucción del expediente en el que se concedió audiencia al interesado". Por último, la Sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona determina en su fundamento de Derecho segundo que del examen del expediente administrativo se desprende que el recurrente tuvo conocimiento de la incoación del expediente, de la causa de iniciación del mismo, de los motivos en que se fundamentó, del derecho que le asistía a efectuar alegaciones y, finalmente, de las razones en cuya virtud se decretaba la expulsión.

Existe finalmente otra línea argumental para demostrar la inexistencia de la pretendida lesión del derecho a la tutela judicial efectiva : este Tribunal (STC 66/1984) ha distinguido entre las sanciones administrativas que se orientan a la protección del orden general y aquellas otras que tratan de remediar la transgresión de una serie de obligaciones comprendidas en la concreta reglamentación aplicable al caso o, si se prefiere, de un régimen jurídico asumido voluntariamente por los ciudadanos. Estas últimas, entre las que ha de incluirse la recurrida en amparo, afectan a relaciones a la que cabe extender por analogía el concepto de sujeción especial y, por ello, la expulsión del actor del territorio nacional no puede calificarse de sanción en sentido estricto, sino que se trata de una forma de restablecer el régimen jurídico violado por el extranjero.

Tampoco ha existido infracción del derecho que proclama el art. 25.1 C.E. a la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Aunque es cierto que el Decreto 522/1974 no defina con la suficiente precisión las conductas que pueden determinar la expulsión de los extranjeros de España, no lo es menos que se recoge como causa determinante de dicha expulsión "las actividades que desarrollen".

El Decreto 1.870/1968, no derogado por el Real Decreto 1.031/1980, determinó que "para que un extranjero pueda trabajar en España habrá de obtener previamente la correspondiente autorización que se expide en forma de permiso de trabajo" (art. 4). A esta exigencia se refiere el art. 26 del Decreto 522/1974 cuando alude a las "actividades que desarrollen" los extranjeros. Desarrollar por persona extranjera actividad laboral o empresarial sin los debidos permisos es causa de expulsión. El Real Decreto 1.031/1980, que regula la concesión y prórroga de permisos de trabajo y permanencia y autorización de residencia a extranjeros exige instar simultáneamente el permiso de trabajo y la autorización de residencia. La Disposición adicional segunda de este Decreto se remite al Decreto 522/1974. La tipificación de la conducta es, pues, suficiente.

Tampoco se ha lesionado el derecho a la libre circulación y residencia en España (art. 19 C.E.). La fundamentación de la queja del recurrente descansa exclusivamente en motivos de mera legalidad y en que la privación del derecho se ha realizado sin cumplir los trámites legalmente previstos. Por otra parte, el art. 19 C.E. se limita a consagrar el derecho de los españoles a elegir libremente su residencia y a circular libremente por el territorio nacional. Ninguna relación guarda, por tanto, dicho precepto con las cuestiones que se plantean que tan sólo afectarían, en su caso, al régimen de extranjería establecido en el art. 13 C.E., y ello, como ocurrió en el caso resuelto por el ATC 182/1985, "sería materia ajena al ámbito de protección del recurso de amparo".

Finalmente, respecto de la solicitud de indemnización formulada por el recurrente de amparo el Abogado del Estado razona que es improcedente por las siguientes razones: no ha habido lesión de los derechos fundamentales del recurrente, no corresponde al Tribunal Constitucional resolver sobre pretensiones indemnizatorias de daños y perjuicios (SSTC 37/1982, 22/1984 y 2/1987 y ATC 29/1983) y nada se ha probado respecto de la realidad de dichos daños y perjuicios.

7. En su escrito de alegaciones, el demandante de amparo manifiesta que en aras a la brevedad da por reproducidos todos los argumentos de sus anteriores escritos y especialmente los de la demanda de amparo.

8. Por providencia del día 26 de marzo de 1993 se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Son objeto del presente recurso las resoluciones administrativas que dispusieron la expulsión del territorio nacional del demandante de amparo don Patrick Octave Eugene Cerezo. Nos encontramos, pues, ante un recurso de amparo de los previstos en el art. 43 de la LOTC, puesto que a las resoluciones judiciales -cuya nulidad se solicita en tanto en cuanto confirmaron la legalidad de los actos administrativos de referencia- no se les imputa de forma autónoma la violación inmediata y directa de los preceptos constitucionales invocados por el recurrente. Así, pues, lo que debemos determinar es si las Resoluciones del Ministerio del Interior que decidieron la expulsión del recurrente han lesionado o no sus derechos a la libertad de circulación y residencia por el territorio nacional (art. 19 C.E.), a un procedimiento sancionador con las garantías debidas (art. 24 C.E.) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 C.E.). Resulta, por lo tanto, improcedente la invocación de los arts. 103 y 104 C.E., ya que, de acuerdo con lo establecido en los arts. 53.2 C.E. y 41.1 LOTC, la infracción de dichos preceptos constitucionales queda fuera del ámbito del recurso de amparo.

2. Antes de entrar en el fondo de las cuestiones planteadas en el presente recurso hay que dar respuesta a las objeciones hechas por el Ministerio Fiscal y por el Abogado del Estado en el sentido de que la expulsión de un extranjero no afecta a las previsiones del art. 19 C.E. -que sólo alude a los españoles- sino al régimen de extranjería establecido en el art. 13 C.E., siendo, por lo tanto, materia ajena al ámbito de protección del recurso de amparo.

La objeción debe ser rechazada ya que, como hemos declarado en nuestra reciente STC 94/1993, la inexistencia de declaración constitucional que proclame directamente la libertad de circulación de las personas que no ostentan la nacionalidad española no es argumento bastante para considerar resuelto el problema, como ya se indicó respecto a una cuestión similar planteada por el principio de igualdad ex art. 14 C.E. en la STC 107/1984, fundamento jurídico 3. La dicción literal del art. 19 C.E. es insuficiente porque ese precepto no es el único que debe ser considerado; junto a él es preciso tener en cuenta otros preceptos que determinan la posición jurídica de los extranjeros en España, entre los que destaca el art. 13 de la Constitución. De acuerdo con este precepto -que solamente reserva a los españoles la titularidad de determinados derechos reconocidos en el art. 23 C.E., con el alcance que precisamos en la Declaración de 1 de julio de 1992- resulta claro que los extranjeros son titulares de los derechos fundamentales a residir y a desplazarse libremente que recoge la Constitución en su art. 19, si bien en los términos que establezcan los tratados y la Ley (art. 13.1 C.E.).

3. Entrando ya en el fondo de la cuestiones planteadas debemos resolver en primer lugar la relativa a la supuesta infracción del art. 25.1 C.E., ya que, de prosperar la pretensión del recurrente, esto es, de alcanzar la conclusión de que la sanción impuesta (expulsión) carece de la necesaria cobertura legal, por no ajustarse a los principios recogidos en el art. 25.1 C.E., resultaría innecesario abordar el examen de las cuestiones relativas a la falta de motivación del acta de expulsión del recurrente en amparo y de las hipotéticas infracciones procedimentales habidas en el curso del expediente de expulsión.

En relación con el art. 25.1 C.E. el recurrente plantea dos cuestiones distintas. De un lado, alega que la expulsión equivale a la pena de extrañamiento, tipificada en el Código Penal, siendo evidente que el Sr. Cerezo no ha cometido delito o falta alguna. De otro, denuncia la falta de cobertura legal del tipo administrativo fijado en el art. 29 del Decreto 522/1974.

Respecto de la primera de las cuestiones planteadas, la queja del recurrente carece de fundamento, ya que es evidente que al actor no se le ha impuesto pena alguna, sino una sanción administrativa (la expulsión) como consecuencia de una conducta tipificada como infracción administrativa por el Decreto 522/1974. En efecto, con abstracción de su naturaleza jurídica, la decisión administrativa impugnada supone una limitación de derechos y se ha basado en la apreciación de la conducta de la persona, por lo que, como ya ha tenido ocasión de sostener este Tribunal (SSTC 13/1982 y 61/1990), ha de considerarse como sanción a los efectos del art. 25.1 C.E.

Es, pues, en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador donde debe situarse la medida adoptada por el Ministerio del Interior en relación con el Sr. Cerezo.

Respecto de la segunda cuestión que suscita el demandante de amparo (la falta de cobertura legal del tipo administrativo que ha determinado la sanción de expulsión) debe tenerse presente que, según consta en las actuaciones, el actor fue expulsado en aplicación del art. 29 del Decreto 522/1974 por encontrarse ilegalmente en España, desde hacía cuatro años, desempeñando, también en forma ilegal, actividades laborales. En consecuencia, lo que ha de determinarse es si el precepto mencionado, único fundamento de la expulsión, cumple o no las exigencias derivadas del principio de tipicidad que consagra el art. 25.1 C.E.

Nada hay que objetar al precepto cuestionado -contenido en un Decreto de 1974- desde la perspectiva de la garantía formal comprendida en el art. 25.1 C.E., y referida al rango de la norma tipificadora de las infracciones y reguladora de las sanciones. En reiteradas ocasiones hemos declarado que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada (por todas, STC 42/1987). Pero, si ello es cierto, no lo es menos que el principio de legalidad no somete al ordenamiento sancionador administrativo sólo a una reserva de Ley, sino que conlleva igualmente una garantía de orden material y de alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (SSTC 42/1987, 219/1989 y 93/1992). Por consiguiente, es claro que, tras la entrada en vigor de la Constitución, no resulta admisible imponer sanciones al amparo de normas preconstitucionales que no tipifiquen con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible las conductas infractoras.

En el presente caso, según consta en las actuaciones, la expulsión se produjo por concurrir en éste los "supuestos que establece el art. 29 del Decreto 522/1974"; concretamente por encontrarse el actor ilegalmente en España, desempeñando, también en forma ilegal, actividades laborales. Así, pues, la expulsión del recurrente en amparo se presenta bajo la cobertura del art. 29.1 del Decreto 522/1974 que dispone que podrá acordarse la expulsión, entre otras cosas, cuando por las actividades que desarrollen los extranjeros así resulte procedente.

El tenor literal del precepto cuestionado (podrá acordarse la expulsión del territorio nacional de los extranjeros "cuando por su forma de vida, actividades que desarrollen, conducta que observen, antecedentes penales o policiales, relaciones que mantengan u otras causas análogas así resulte procedente") pone de manifiesto con toda evidencia que la norma sancionadora que ha sido aplicada al recurrente en amparo no permite predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen la infracción merecedora de la expulsión de los extranjeros del territorio nacional, requisito exigido por el art. 25.1 C.E. conforme a una reiterada doctrina de este Tribunal Constitucional (por todas, STC 219/89).

El art. 29.1 del Decreto 522/1974, incluido en el Título V sobre "Infracciones y sanciones", no sólo no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los administrados por no establecer con claridad criterios para la graduación de las infracciones y las sanciones, sino que infringe directamente el art. 25.1 C.E. al definir las conductas determinantes de la expulsión a través de conceptos que por su amplitud y vaguedad dejan en la más absoluta indefinición los tipos punibles merecedores de tal medida. En efecto, "forma de vida", "actividades que desarrollen", "conducta que observen", "relaciones que mantengan" y "otras causas análogas" son términos imprecisos, absolutamente indeterminados e indeterminables, por lo que inmediatamente diremos, y omnicomprensivos de todas las conductas imaginables. La fórmula empleada como criterio de cierre del enunciado de la norma, "cuando... así resulte procedente", agrava aún más el carácter indeterminado del precepto tipificador, pues, de acuerdo con ello, podrá acordarse la expulsión del territorio nacional de los extranjeros cuando por su forma de vida, actividades que desarrollen, conducta, relaciones, etc., "así resulte procedente".

Es por ello por lo que no puede admitirse la tesis del Ministerio Fiscal sobre la licitud de los conceptos jurídicos indeterminados en la tipificación de infracciones, pues, si bien es cierto que este Tribunal Constitucional ha declarado que el art. 25.1 C.E. no impide el empleo de este tipo de conceptos, no lo es menos que al mismo tiempo ha subordinado su compatibilidad con el precepto constitucional citado a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de la conductas constitutivas de la infracción tipificada (STC 69/1989). En el presente caso es evidente que no se cumplen las exigencias mencionadas, ya que la fórmula empleada por el precepto tipificador -cuando así resulte procedente por su forma de vida, actividades que desarrollen, conducta que observen, relaciones que mantengan u otras causas análogas- frustra por completo la posibilidad de concreción de los elementos y características esenciales de las conductas merecedoras de la expulsión del territorio nacional.

Con mayor razón debemos rechazar la tesis del Abogado del Estado quien, pese a reconocer que el Decreto 522/1974 no define con la suficiente precisión las conductas que pueden suponer la expulsión de los extranjeros de España, entiende que la tipificación que hace el art. 29 del Decreto mencionado es suficiente si se pone en conexión con los Decretos 1.870/1968, sobre régimen de empleo, trabajo y establecimiento de extranjeros, 1.031/1980, sobre permisos de trabajo y residencia a extranjeros y con el art. 26 del propio Decreto 522/1974.

La argumentación del Abogado del Estado no es admisible, porque si bien es verdad que este Tribunal ha sostenido que no resulta contraria a la exigencia de lex certa la tipificación por remisión a otras normas que impongan deberes y obligaciones de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable (STC 219/1989), es igualmente claro que esta doctrina no resulta aplicable al caso desde el momento en que, ni el precepto tipificador (art. 29 del Decreto 522/1974), ni ninguno de los otros que integran el Título V, relativo a infracciones y sanciones, hace remisión alguna a normas concretas que contengan los elementos definidores de la infracción sancionable con la expulsión, pues es evidente que no puede tenerse por tal la previsión del art. 29.3, según la cual también procederá la expulsión cuando exista disposición legal que así lo determine. En cualquier caso, y a mayor abundamiento, ni las normas contenidas en los Decretos 1.870/1968 y 1.031/1980, ni el art. 26 del Decreto 522/1974, aplicable este sí por la remisión que hace su art. 28, permiten prever, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada del incumplimiento o transgresión de las mismas, condición ineludible para que la tipificación por remisión resulte compatible con las exigencias del art. 25.1 C.E., según dijimos en nuestra STC 219/1989, antes citada. En efecto, no existe en los Reglamentos citados ni un sólo precepto que permita anudar a la conducta del actor (carecer de permiso de residencia y de trabajo) la consecuencia de la expulsión del territorio nacional. Tampoco permite deducirlo el art. 26 del Decreto 522/1974 que prevé la posibilidad de anulación de los permisos de residencia y permanencia cuando se considere procedente por la forma de vida del interesado, actividades que desarrolle, conducta que observe o por haber cometido alguna infracción en materia de extranjería.

Todo lo dicho ha de llevarnos a la conclusión de que el art. 29 del Decreto 522/1974 no cumple con las exigencias materiales que impone el art. 25.1 C.E., por lo que la sanción, en este caso de expulsión, impuesta al actor con la única cobertura del precepto mencionado, vulnera frontalmente el art. 25.1 C.E. y, con ello, el derecho fundamental que de él se deriva (STC 77/1983).

4. Por lo que respecta a la pretensión indemnizatoria esgrimida por el recurrente no procede hacer pronunciamiento alguno, pues, como hemos declarado en reiteradas ocasiones, la vía de amparo no es adecuada para iniciar reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios (SSTC 37/1982, 22/1984 y 2/1987).

Fallo

En atención a todo lo expuesto el Tribunal Constitucional POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por don Patrick Octave Eugene Cerezo y, en consecuencia:

1º. Reconocer el derecho del recurrente a no ser sancionado sino en aplicación de normas que definan la conducta ilícita y la sanción correspondiente.

2º. Anular las Resoluciones de la Dirección General de la Policía de 6 de julio de 1984 y de la Subsecretaría del Ministerio del Interior de 3 de enero de 1985, impugnadas en el presente recurso y las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 5 de julio de 1988, y del Tribunal Supremo, de 19 de mayo de 1990, que las confirmaron.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y tres.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don José Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón.

Número y fecha BOE [Núm, 107 ] 05/05/1993 Corrección1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 29/03/1993
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Contra Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como contra las Resoluciones de la Dirección General. de Policía y la Subsecretaría del Ministerio del Interior, respectivamente, que dispusieron la expulsión del recurrente del territorio nacional.

Síntesis Analítica

Vulneración del principio de legalidad: sanción sin cobertura legal

  • 1.

    De acuerdo con el art. 13 C.E. -que solamente reserva a los españoles la titularidad de determinados derechos reconocidos en el art. 23 C.E., con el alcance que precisamos en la Declaración de 1 de julio de 1992- resulta claro que los extranjeros son titulares de los derechos fundamentales a residir y a desplazarse libremente que recoge la Constitución en su art. 19, si bien en los términos que establezcan los tratados y la Ley (art. 13.1 C.E.) [F.J. 2].

  • 2.

    En reiteradas ocasiones hemos declarado que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada (por todas, STC 42/1987). Pero si ello es cierto, no lo es menos que el principio de legalidad no somete al ordenamiento sancionador administrativo sólo a una reserva de Ley, sino que conlleva igualmente una garantía de orden material y de alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (SSTC 42/1987, 219/1989 y 93/1992). Por consiguiente, es claro que, tras la entrada en vigor de la Constitución, no resulta admisible imponer sanciones al amparo de normas preconstitucionales que no tipifiquen con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible las conductas infractoras [F.J. 3].

  • 3.

    Este Tribunal Constitucional ha declarado que el art. 25.1 C.E., no impide el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, si bien ha subordinado su compatibilidad con el precepto constitucional citado a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada (STC 69/1989) [F.J. 3].

  • Disposiciones generales citadas
  • Resoluciones judiciales de otros tribunales citadas
  • Decreto 1870/1968, de 27 de julio. Régimen de empleo, trabajo y establecimiento de los extranjeros
  • En general, f. 3
  • Decreto 3096/1973, de 14 de septiembre. Texto refundido del Código penal conforme a la Ley 44/1971, de 15 de noviembre
  • En general, f. 3
  • Decreto 522/1974, de 14 de febrero. Régimen de entrada, permanencia y salida de extranjeros de territorio español
  • En general, f. 3
  • Artículo 26, f. 3
  • Artículo 28, f. 3
  • Artículo 29, f. 3
  • Artículo 29.1, f. 3
  • Artículo 29.3, f. 3
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, f. 3
  • Artículo 13, f. 2
  • Artículo 13.1, f. 2
  • Artículo 14, f. 2
  • Artículo 19, ff. 1, 2
  • Artículo 24, f. 1
  • Artículo 25.1, ff. 1, 3
  • Artículo 53.2, f. 1
  • Artículo 103, f. 1
  • Artículo 104, f. 1
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 41.1, f. 1
  • Artículo 43, f. 1
  • Real Decreto 1031/1980, de 3 de mayo. Concesión y prórroga de permisos de trabajo y permanencia y autorizaciones de residencia a extranjeros
  • En general, f. 3
  • Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1990
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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