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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 1.107/86, planteado por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, representado por el Letrado Jefe del Servicio Jurídico don José María Suárez García, frente a la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, de 7 de mayo de 1986, por la que se hace público el otorgamiento de una concesión de aprovechamiento de agua de los rios Ponga, Sella y Dobra, en el término municipal de Ponga, con destino a fuerza motriz. Ha comparecido el Abogado del Estado en representación del Gobierno, y ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 22 de octubre de 1986, el Letrado del Servicio Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, en nombre y representación de su Consejo de Gobierno, promovió conflicto positivo de competencia frente a la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, de 7 de mayo de 1986, por la que se hace público el otorgamiento de una concesión de aprovechamiento de agua en los rios Ponga, Sella y Dobra, en el término municipal de Ponga, con destino a fuerza motriz.

2. Los términos del conflicto y su fundamentación jurídica resultan ser los siguientes, según se fijan en la demanda:

A) El Gobierno de la Nación, por acuerdo de 19 de septiembre de 1986, desestimó el requerimiento previo de incompetencia formulado por esta Comunidad Autónoma, afirmando que el informe emitido por el Jefe del Servicio de Pesca Fluvial y Caza, el 5 de abril de 1968, en el que se ejerce la competencia que se reivindica, fue dictado por la autoridad competente en aquella fecha, "sin perjuicio de que el proyecto de construcción modificado a que hace referencia la parte dispositiva de la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas deba en su día someterse a informe de los organismos competentes de la Comunidad Autónoma". El Consejo de Gobierno actor consideró que estas razones eran insuficientes para no atender el requerimiento, así como que era extrajurídica la medida que se anunciaba referida a someter a informe en su día el proyecto de construcción modificado.

B) El conflicto se promueve por considerar que la Resolución impugnada supone un menoscabo directo de las competencias que en materia de pesca fluvial y protección de los ecosistemas en que se desarrolla. Esta es una actividad que corresponde exclusivamente a la Comunidad Autónoma, según el art. 10.1, letra h) del Estatuto de Autonomía. Dicha competencia fue asumida desde la fecha de entrada en vigor del Estatuto, si bien la efectividad del traspaso de funciones y servicios en esta materia tuvo lugar el 1 de enero de 1984, de acuerdo con lo previsto en el apartado J) del Anexo del Real Decreto 1.357/1984, de 8 de febrero; en el mismo Anexo, apartado B), epígrafe 20, se enumera como función traspasada a la Comunidad Autónoma la "protección, conservación, fomento y ordenado aprovechamiento de las riquezas piscícola continental y cinegética y la aplicación de las medidas conducentes a la consecución de estos fines". Se trata de una materia en la que corresponden a la Comunidad Autónoma las potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva. Pero, al no haberse ejercitado todavía esas potestades, resultan de aplicación supletoria las normas del derecho estatal, conforme a lo dispuesto en el art. 149.3 de la Constitución y al art. 15.3 del Estatuto.

En el caso que nos ocupa, la legislación estatal aplicable no es otra que el Decreto de 13 de mayo de 1953, de Normas para la Protección de la Riqueza Piscícola, en cuyo art. 1 se establece que para aquellas masas de aguas continentales que determine el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Agricultura, "por la importancia de su riqueza piscícola y demás circunstancias que en ellas concurra, no podrá autorizarse en las mismas o en sus márgenes, sin previo acuerdo del Ministerio de Agricultura, de sus Organismos o Servicios, la instalación de artes, industrias o aprovechamiento alguno que pueda afectar al estado físico, químico, biológico o dinámico de las aguas". El citado inciso "de sus Organismos o Servicios" debe leerse hoy como la Comunidad Autónoma. En el art. 2 del mismo Decreto se añade que "a los efectos del artículo anterior, las Jefaturas de los Servicios de los distintos Ministerios, antes de proceder al otorgamiento de las autorizaciones correspondientes, remitirán a las dependencias provinciales o regionales del Servicio Nacional de Pesca Fluvial (léase hoy Servicios correspondientes de la Comunidad Autónoma) la petición en cada caso formulada a fin de que por las mismas se fijen las condiciones que, con carácter preceptivo, se han de imponer a las autorizaciones". Estando declaradas, por Decreto de 3 de julio de 1953, como masas de aguas continentales sujetas a esta protección especial las del Rio Sella y sus afluentes, resulta indiscutible la necesidad de que cualquier aprovechamiento de las mismas requiera el acuerdo previo de los órganos que tengan atribuida la competencia de protección de la riqueza piscícola y de los ecosistemas en los que se desarrolla, fijando las condiciones que deban imponerse a las autorizaciones de los aprovechamientos que se otorguen.

C) Cuanto se ha expuesto en el epígrafe anterior no ha sido objeto de controversia entre ambas Administraciones, siendo reconocida por las partes, de un lado, la competencia del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para el otorgamiento de concesiones de aprovechamientos hidráulicos, y, de otro, la de la Comunidad Autónoma para la fijación de las condiciones en defensa de la riqueza piscícola y de los ecosistemas en que se desarrolla, y, en concreto, respecto de las masas de aguas continentales del rio Sella y de sus afluentes. Supuesto esto, es preciso hacer hincapié en la naturaleza de la intervención que corresponde en estos procedimientos de concesión de autorizaciones a la Comunidad Autónoma. No es un trámite más en un procedimiento administrativo, cuyo desconocimiento pudiera dar origen a un proceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Se trata del ejercicio autonómico de una competencia reconocida estatutariamente como exclusiva, así como de la aplicación supletoria del derecho estatal. En suma, no puede ser considerada como una simple omisión procedimental, sino como una auténtica vulneración del orden constitucional de competencias, en cuanto la omisión de la solicitud de informe a la Comunidad Autónoma impide el ejercicio de sus competencias en defensa de la riqueza piscícola y protección de los ecosistemas en que se desarrolla.

D) En virtud de cuanto precede, debió remitirse a los servicios correspondientes de la Administración del Principado la petición formulada por el hoy concesionario a fin de que fueran fijadas las condiciones que con carácter preceptivo se habrían de imponer a la concesión en defensa de la riqueza piscícola. Y no puede resultar admisible la justificación esgrimida por el Gobierno, referida a que dicho informe fue emitido el 5 de abril de 1968 por la autoridad competente en esas fechas, puesto que existen varias razones que lo impiden: debe ser calificada como insólita la pretensión de aplicar al expediente un informe emitido nada menos que dieciocho años antes sin que se hubiese producido su caducidad en el procedimiento de concesión; razones de prudencia aconsejan la actualización de tal informe por si, en tan dilatado periodo de tiempo, hubieran variado los supuestos de hecho en los que se fundamentó, algo nada improbable tratándose de ríos; según el art. 61.1 de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo, el plazo normal de tramitación de un procedimiento no puede exceder de seis meses, salvo que medien causas excepcionales debidamente justificadas que lo impidan, causas que en este caso son inexistentes; en definitiva, el ejecutivo actor considera que han transcurrido más de cuatro años desde la fecha de asunción de las competencias exclusivas en la materia y de dos años desde la fecha de traspaso efectivo de las funciones correspondientes, y la posición del Gobierno sobre el informe supone un menoscabo real y efectivo de las competencias autonómicas; "sin que pueda entenderse paliada la cuestión con la salida o solución indirecta que se ofrece en el acuerdo del Gobierno de la Nación de someter a informe de los órganos competentes del Principado el proyecto de construcción modificado a que se refiere la parte dispositiva de la Resolución", ya que la intervención autonómica en el procedimiento de concesión debe producirse antes de que ésta se otorgue con el fin de que en ella se recojan las condiciones que obligatoriamente se impongan al concesionario. La solución propuesta por el Gobierno resulta inadmisible por su carácter extrajurídico y por desconocer el efecto práctico que pudiera tener el controvertido informe.

E) Debe, por último, ponerse de manifiesto el grave daño para la riqueza piscícola que se podría derivar del aprovechamiento hidráulico en los términos recogidos en la concesión otorgada, conforme se acredita en el informe técnico emitido por el Jefe del Servicio de Conservación de la Naturaleza que se acompaña a la demanda; informe del que se desprende que el rio Ponga es la mejor zona de desove de salmónidos -salmón, reo y trucha- de toda la cuenca del rio Sella; una mínima modificación de su caudal entrañaría graves riesgos en especial al "Salmón Atlántico, Salmo salar L.".

De acuerdo con todo lo expuesto se solicita que se dicte Sentencia por la que se anule la Resolución impugnada por vulnerar el orden de competencias establecido "al incumplir en el procedimiento seguido para su otorgamiento el trámite a que se refiere el art. 2 del Decreto de 13 de mayo de 1953". Por otrosí se solicita la suspensión de la resolución recurrida.

3. Por providencia de 29 de octubre de 1986, la Sección Cuarta del Pleno acordó: admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos que a ella se adjuntan al Gobierno, a través de su Presidente, con el fin de que formulase las alegaciones que estimara procedentes en el plazo de veinte días (art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en adelante, LOTC); dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Nacional, a los fines previstos en el art. 61.2 de la LOTC; oír al Abogado del Estado para que, en el plazo de cinco días y en representación del Gobierno, expusiera lo que estimase procedente acerca de la Resolución objeto del conflicto; publicar la formalización del conflicto en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario autonómico correspondiente.

4. El Abogado del Estado, en escrito de alegaciones presentado el 28 de noviembre de 1986 y en representación del Gobierno, solicitó de este Tribunal que desestimara las pretensiones del Principado de Asturias y declarase la plena adecuación constitucional de la Resolución discutida; petición que se funda en los siguientes razonamientos:

A) Como señala en su escrito el ejecutivo actor, no se discute por las partes la competencia de la Administración del Estado para otorgar concesiones de aprovechamientos de agua, como la que se hace pública por la Resolución discutida, ni la competencia autonómica para fijar las condiciones a imponer en las concesiones en defensa de la riqueza piscícola y de los ecosistemas en que se desarrolla. Vistas así las cosas, lo que se plantea en la demanda puede y debe ser resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativa sin necesidad de pronunciamiento alguno por parte de este Tribunal en la medida en que no existe una vindicación o controversia competencial. Simplemente se postula la anulación de un acto administrativo que resuelve un expediente de otorgamiento de una concesión de aprovechamiento de aguas por la omisión, o supuesta omisión, de un informe preceptivo que, según se dice en la demanda, correspondía haber emitido a la Comunidad Autónoma. La circunstancia de que esta pretensión se apoye en lo dispuesto en el art. 10.1 h) del Estatuto de Autonomía, que asume la competencia exclusiva en materia de pesca en aguas interiores y protección de ecosistemas, no transforma la naturaleza del debate ni obliga a pronunciarse al Tribunal Constitucional sobre una cuestión que puede, perfectamente, ser resuelta por un Tribunal contencioso-administrativo, en cuanto es una pura cuestión de legalidad; según resulta bien a las claras del propio suplico de la demanda en el que se solicita la anulación de la Resolución por "incumplir el procedimiento seguido para su otorgamiento el trámite a que se refiere el artículo...".

B) Deben tenerse en cuenta, además, las circunstancias que en el caso concurren y demuestran lo artificioso -por innecesario- del planteamiento de este conflicto. En primer lugar, la competencia del art. 10.1 h) del Estatuto fue asumida y transferida muy posteriormente al momento en que la autoridad administrativa estatal emitió el informe que ahora se reivindica (5 de abril de 1968) y en aplicación del trámite exigido por el art. 2 del Decreto de 13 de mayo de 1953. Por consiguiente, de no afirmarse el carácter retroactivo de las competencias asumidas en el Estatuto, debe concluirse con la imposibilidad de que prosperen las tesis de la demanda. Por otra parte, en la contestación al requerimiento de incompetencia, el Gobierno afirmó que, dadas las circunstancias, se ofrecía someter a informe de la Comunidad Autónoma el proyecto de construcción modificado a que hacía referencia la parte dispositiva de la Resolución (condición 3ª); esta solución propuesta revela lo innecesario del conflicto y es absolutamente razonable. En definitiva, el Principado ha optado por exigir la adopción de "una solución maximalista en sí misma inviable dado que ratione temporis carecía de la competencia que reclama como consecuencia de su propia inexistencia como Comunidad Autónoma".

5. Mediante Auto de fecha 13 de enero de 1987, el Pleno del Tribunal decidió, una vez oídas las partes en el correspondiente incidente, suspender la ejecución de la Resolución objeto del conflicto.

6. En providencia de 13 de julio de 1993, se señaló el día 15 siguiente, para deliberación y votación de la presente Sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. El Consejo de Gobierno del Principado de Asturias promueve el presente conflicto positivo de competencia solicitando que se anule la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, de 7 de mayo de 1986, por la que se hace público el otorgamiento de una concesión de aprovechamiento hidroeléctrico de aguas de los ríos Ponga, Sella y Dobra, en el término municipal de Ponga. Denuncia el Ejecutivo actor que dicha Resolución fue dictada sin que se hubiera emitido el correspondiente informe por los órganos de la Comunidad Autónoma acerca de las medidas necesarias para proteger la pesca fluvial y los ecosistemas en que ésta se desarrolla; una facultad de informe que supone un ejercicio de la competencia autonómica precitada y asumida en el art. 10.1 h) del Estatuto de Autonomía. La Comunidad Autónoma advierte que al no haber ejercido sus potestades legislativa y reglamentaria en esta materia, y con el fin de que no resulte impedido el efectivo ejercicio de sus competencias, debe jugar como derecho supletorio (ex art. 149.3 de la Constitución) el derecho estatal, concretamente, la Ley de 20 de febrero de 1942, por la que se regula el fomento y conservación de la pesca fluvial, y por el Decreto de 13 de mayo de 1953, sobre normas para la protección de la riqueza piscícola fluvial. Esta última disposición establece que en las masas de agua dotadas de riqueza piscícola "no podrá autorizarse ... sin previo acuerdo del Ministerio de Agricultura ... aprovechamiento alguno que pueda afectar al estado ... de las aguas" (art. 1) y añade, más específicamente, que "las Jefaturas de los Servicios de los distintos Ministerios antes de proceder al otorgamiento de las autorizaciones correspondientes, remitirán a las dependencias provinciales o regionales del Servicio Nacional de Pesca Fluvial la petición ... a fin de que por las mismas se fijen las condiciones que con carácter preceptivo se han de imponer a las autorizaciones" (art. 2).

La Comunidad Autónoma actora no reivindica para sí la competencia para otorgar la concesión del aprovechamiento hidráulico controvertido, pero estima que el modo en que esa competencia ha sido ejercida por el Estado supone una efectiva vulneración de sus competencias sobre pesca fluvial al impedir su ejercicio. A la par, resalta el riesgo que entraña para este recurso natural el aprovechamiento hidráulico de referencia, dado que el río Ponga -según se dice en un Informe técnico que se adjunta a la demanda- es la mejor zona de desove de salmónidos de toda la cuenca del río Sella. Todo ello le lleva a pedir en el suplico de la demanda que se anule la Resolución impugnada "por vulnerar el orden competencial establecido al incumplir el procedimiento seguido para su otorgamiento el trámite a que se refiere el art. 2 del Decreto de 13 de mayo de 1953".

El Abogado del Estado, que ostenta la representación procesal del Gobierno y la defensa de sus intereses, se opone a que este Tribunal enjuicie la demanda, aduciendo que no hay en el litigio una verdadera reivindicación de potestades de rango constitucional, puesto que simplemente se postula la anulación de un acto administrativo en virtud de la supuesta omisión de un informe preceptivo, según resulta del petitum de la demanda. Esta es una cuestión que, a su juicio, debe ser resuelta por la jurisdicción contencioso-administrativa. Considera que la invocación del título competencial ex art. 10.1 h) del Estatuto de Autonomía no puede llevar a alterar esta conclusión.

La oposición a la demanda utiliza una segunda línea de razonamiento. Afirma que el informe reivindicado por la Comunidad Autónoma corresponde al ya emitido el 5 de abril de 1968 por la autoridad competente en esas fechas que, obviamente, no pudo ser la autonómica; y, de otro lado, sostiene que, en la contestación dada por el Gobierno al requerimiento de incompetencia en su día formulado, se ofreció someter a informe de la Comunidad Autónoma el proyecto de construcción modificado a que hacía referencia la parte dispositiva de la Resolución de otorgamiento de la concesión de aprovechamiento (condición 3ª) con lo que queda suficientemente preservada la competencia autonómica.

2. Centrados de este modo los alegatos de las partes, con carácter previo a cualquier otra consideración, debemos dar respuesta a la excepción opuesta por el Abogado del Estado interesando de este Tribunal que declare su falta de jurisdicción o de competencia para conocer de un asunto (art. 4.2 de la LOTC) del cual estima que deben entender los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Este Tribunal ha afirmado reiteradamente, respecto del objeto procesal de los conflictos constitucionales de competencia entre entes, que en este tipo de procesos no resulta indispensable que el ente que los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro; basta que entienda que una disposición, resolución o acto emanados de ese otro ente no respeta el orden de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto afecte a su ámbito de autonomía condicionando o configurando sus competencias de forma que juzga contraria a este orden competencial (entre otras, STC 11/1984, 1/1986, 104/1988, 115/1991, 235/1991). Así, pues, en el ámbito procesal propio de los conflictos constitucionales de competencia cabe, no sólo la reivindicación de la titularidad del acto controvertido, sino también la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena siempre que ese exceso vulnere el sistema de distribución de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad. No obstante, según ha precisado este Tribunal Constitucional en resoluciones posteriores (entre otras, STC 88/1989; AATC 886/1988, 142/1989 y 357/1990), no cualquier pretensión que afecte a la titularidad o al ejercicio de una competencia puede residenciarse, sin más, en el proceso relativo a los conflictos constitucionales de competencia. Para ello se requiere, entre otras condiciones, que la controversia afecte a la definición o delimitación de los títulos competenciales en litigio y, más exactamente, a la delimitación de estos títulos contenida en la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes del bloque de la constitucionalidad que delimitan las competencias estatales y autonómicas.

En suma, en lo que aquí interesa, la pretensión de incompetencia deducida en un conflicto constitucional de competencia puede fundarse no sólo en la falta de título habilitante de quien ha realizado el acto objeto del litigio, sino también en un ejercicio de las competencias propias que, al imposibilitar o condicionar el ejercicio de las competencias ajenas de forma contraria al orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, revele un entendimiento del alcance de las competencias implicadas opuesto a ese sistema de distribución competencial.

A tenor de esta doctrina constitucional, debe concluirse que, en el presente caso, la pretensión de la actora encaja sin dificultad en el ámbito del conflicto constitucional de competencia y, en consecuencia, no puede ser atendida la objeción procesal de la representación del Estado. En efecto, frente a lo que sostiene el Abogado del Estado, no es realmente cierto que, en el suplico de la demanda, la Comunidad Autónoma solicite la declaración de nulidad de la Resolución impugnada únicamente por incumplirse "en el procedimiento seguido para su otorgamiento el trámite a que se refiere el art. 2 del Decreto de 13 de mayo de 1953", cual si se tratara de un simple vicio formal de procedimiento constitutivo de una mera inadecuación del acto administrativo singular a la normativa reglamentaria en la materia. La solicitud de declaración de nulidad de la Resolución implica una pretensión competencial de indudable relieve constitucional. Concretamente la Comunidad Autónoma sostiene que la forma en la que el Estado ha ejercido su competencia en materia de recursos hidráulicos vulnera "el orden competencial establecido", como se afirma también en el petitum, porque, al omitir el informe autonómico sobre la protección del recurso pesquero antes de la autorización de la concesión, impide materialmente el ejercicio por parte de la Comunidad Autónoma de la competencia recogida en el art. 10.1 de su Estatuto de Autonomía.

Ciertamente la Comunidad Autónoma no reivindica la titularidad para otorgar la concesión del aprovechamiento hidráulico objeto de la Resolución impugnada. Ahora bien, su pretensión no se limita a denunciar el incumplimiento del procedimiento administrativo por el que se otorgó esta concesión. Lo que cuestiona es el ejercicio por el Estado de su título sobre aprovechamientos hidráulicos que ha vulnerado la competencia autonómica sobre pesca fluvial y revela una concepción estatal de ambos títulos que conduce al vaciamiento de la competencia autonómica, contrariando no sólo el Decreto de 13 de mayo de 1953, sino también "el orden competencial establecido" en las reglas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias.

De los argumentos aducidos en la demanda y en las alegaciones formuladas de contrario por el Abogado del Estado cabe deducir, desde la perspectiva propia de este proceso constitucional, que, aunque el conflicto se plantee a partir del informe previsto en el Real Decreto de 1953, las dos cuestiones de fondo que se suscitan son, en primer lugar, la de determinar si la intervención de la Comunidad Autónoma en ejercicio de su competencia sobre pesca fluvial debe ser anterior al otorgamiento de la concesión hidroeléctrica, como sostiene la Comunidad actora, o puede tener lugar con posterioridad al ejercicio de la competencia estatal, como afirma la representación del Estado, y, en segundo lugar, si la referida competencia autonómica debe ejercerse inmediatamente, a partir de la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía y, en su caso, de los correspondientes Decretos de traspasos de servicios, o por el contrario en los procedimientos en esas fechas en curso, en los que el Estado ya ha ejercido la competencia sobre pesca fluvial, debe entenderse que esta actuación suple a la que, en principio, corresponde a la Comunidad Autónoma.

Así planteada la cuestión no cabe duda que en el presente conflicto no se trata simplemente de enjuiciar la aplicación a un caso concreto de títulos sobre cuyo alcance no existe disputa, ni ésta se refiere a la delimitación de los mismos contenidas en disposiciones situadas fuera del bloque de la constitucionalidad -como sucede con el Decreto de 13 de mayo de 1953-. En realidad la controversia afecta plenamente a la definición constitucional y estatutaria de los títulos competenciales en juego ya que, para la Comunidad actora, al configurar el Estado la competencia autonómica sobre pesca fluvial como competencia de ejercicio posterior en el tiempo al de la competencia estatal sobre aprovechamientos hidráulicos y como susceptible de ser suplida por el Estado en los procesos en curso al entrar en vigor el Estatuto y los Decretos de traspasos, desconoce, hasta vaciarla, el alcance de la competencia autonómica.

Es cierto que el representante del Estado alega que esta interpretación se refiere únicamente al caso objeto de litigio y reconoce que en el futuro la intervención autonómica ex art. 10.1 h) debe ejercerse de forma previa al ejercicio de la competencia estatal sobre aprovechamientos hidráulicos. Sin embargo, esta constatación no significa que en el caso de autos no exista una distinta concepción del alcance de los títulos controvertidos que al afectar a la delimitación de los mismos efectuada por el bloque de la constitucionalidad, corresponde a este Tribunal examinar y enjuiciar. Como ya hemos apuntado,aquí no se debaten las características fácticas del caso para determinar si éste puede encuadrarse o no en el ámbito de un título competencial de alcance indiscutido por las partes; concretamente, no se discute si la intervención de la Comunidad fue previa o no al otorgamiento de la concesión, sino que lo que se cuestiona es si en este supuesto concreto la competencia autonómica sobre pesca fluvial exige esta intervención previa. El carácter indisponible de las competencias y la virtualidad de la controversia obligan a resolver el conflicto planteado, aunque la parte recurrida acepte para el futuro una concepción distinta de la mantenida en el proceso en cuestión.

3. Resueltos los problemas procesales previos, podemos entrar ya en el análisis y enjuiciamiento de las cuestiones de fondo planteadas en el presente conflicto. Y debemos hacerlo recordando, en primer lugar, que este Tribunal, al examinar en la STC 227/1988 la constitucionalidad de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, ya advirtió que los recursos hídricos constituyen el soporte físico de una pluralidad de actividades públicas y privadas en relación con las cuales poseen competencias tanto el Estado como las Comunidades Autónomas (fundamento jurídico 13); como consecuencia de este hecho, el ejercicio de esta pluralidad de competencias requerirá con mucha frecuencia el establecimiento de mecanismos de colaboración.

Pues bien, entre los títulos competenciales que inciden sobre los recursos hidráulicos figuran sin duda los dos que, como reconocen las partes en conflicto, resultan implicados en la presente controversia, a saber, la competencia estatal sobre aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.22 C.E.) y la autonómica sobre pesca fluvial y protección de ecosistemas [art. 10.1 h) E.A.A.]. La interrelación entre ambos títulos se muestra especialmente aguda en la concesión de aprovechamientos hidráulicos y, concretamente, en la de los aprovechamientos hidroeléctricos objeto de este conflicto. En la actualidad, al igual que ocurría en el momento en el que se dictó la Resolución controvertida, el mecanismo a través del cual la Comunidad Autónoma de Asturias interviene, en ejercicio de su competencia sobre pesca fluvial y ecosistemas, en la concesión de aprovechamientos hidroeléctricos consiste, fundamentalmente, en la emisión, preceptiva y previa al otorgamiento, de informes sobre protección de la riqueza piscícola. Así se establece tanto en la legislación estatal que regula el procedimiento sobre concesiones de aguas (entre otros, art. 110 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del dominio público hidráulico, que desarrolla los Títulos preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas), como en la Ley de 20 de febrero de 1942, por la que se regula el fomento y conservación de la pesca fluvial y el Decreto de 13 de mayo de 1953, por el que se dictan normas para la protección de la riqueza piscícola en aguas continentales -a los que se remite implícitamente la Ley de Aguas (art. 48.3) y que resultan de aplicación en este caso en ausencia de legislación autonómica propia sobre la materia-.

Desde la perspectiva propia del presente proceso, no nos corresponde analizar el cumplimiento del procedimiento establecido en las referidas disposiciones, sino que, como queda dicho, debemos limitarnos a establecer si el ejercicio de la competencia autonómica en materia de pesca fluvial debe ser en todo caso previo al otorgamiento de las concesiones sobre aprovechamientos hidráulicos y si en los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía y de los Decretos de traspasos pero finalizados después de estas fechas, el Estado puede haber suplido a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de esta competencia. La solución que aquí se dé de estas cuestiones no impide, por supuesto, que tanto el legislador autonómico como, sobre todo, el estatal, en uso de sus respectivas competencias, puedan establecer otros mecanismos de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los que se prevean otras modalidades de ejercicio coordinado de la competencia estatal para otorgar concesiones de aprovechamientos hidráulicos supraautonómicos y la competencia autonómica para preservar la riqueza piscícola de los ríos y los ecosistemas en los que ésta se desarrolla.

4. Respecto de la primera de las cuestiones planteadas en el fundamento precedente debe afirmarse que el único modo de garantizar el ejercicio de la competencia autonómica sobre pesca fluvial y los ecosistemas en los que ésta se desarrolla estriba en que la intervención autonómica en el procedimiento de otorgamiento de concesiones de aprovechamientos hidroeléctricos preceda al acto de otorgamiento. Concretamente, a tenor de la legislación vigente, esa garantía radica en que los informes preceptivos sobre preservación de los recursos piscícolas y ecosistemas fluviales sean previos al otorgamiento de las referidas concesiones. De este modo al otorgar las concesiones podrá imponerse a las mismas el cumplimiento de las condiciones fijadas por la Comunidad Autónoma competente (pasos de diques o presas, caudales mínimos de agua, etc...), en orden a asegurar que los aprovechamientos de agua no pongan en peligro la riqueza piscícola y los ecosistemas en los que se desarrolla. Esto ha de ser así, puesto que la concesión es el acto administrativo que permite el acceso de una persona física o jurídica al uso privativo de un bien de dominio público [art. 57 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, en relación con el art. 22 a) sobre las competencias de los Organismos de cuenca] y es el acto por el que el concesionario se obliga a prestar un resultado satisfaciendo unos determinados requisitos y condicionamiento técnicos -como hemos recordado, en un contexto distinto, en la reciente STC 108/1993-; de manera que se establece a partir del otorgamiento una peculiar relación de colaboración entre la Administración concedente y el concesionario en el ámbito que la concesión tenga por objeto. Del mismo modo, es razonable pensar que los previsibles costes, perjuicios o limitaciones que al titular de un aprovechamiento de agua y a sus intereses privados se deriven del interés general en el mantenimiento de las especies, deban ser conocidos y convenientemente evaluados en el momento del previo otorgamiento de la concesión y a la luz de las condiciones que a las mismas se impongan, con el fin de que puedan cohonestarse las competencias estatal y autonómica que en este tema se entremezclan y los intereses privado y generales que concurren.

De hecho, como hemos apuntado anteriormente, en la legislación vigente hoy y al dictar la Resolución controvertida, la intervención autonómica ex art. 10.1 h) E.A.A., a través de los preceptivos informes, se concibe como previa al otorgamiento de las concesiones. Aquí sólo cabe reiterar que este carácter previo es una exigencia derivada no sólo de la referida legislación, sino del recto entendimiento del alcance que las competencias implicadas tienen en el bloque de la constitucionalidad. No resulta, pues, atendible la pretensión del Estado de excepcionar para el caso que aquí nos ocupa el carácter previo de la intervención autonómica.

No puede ser ajeno a esta valoración constitucional de la cuestión analizada el dato, destacado por este Tribunal en varias ocasiones (entre otras, SSTC 227/1988 y 66/1991), de que la protección de la pesca y los ecosistemas fluviales constituye un fin constitucionalmente legítimo al que todos los poderes públicos deben atender en virtud de lo establecido en el art. 45.2 de la Constitución que les encomienda la tarea de velar "por la utilización racional de todos los recursos naturales", precepto que,según ha establecido este, Tribunal entraña una limitación para el derecho a la propiedad (STC 227/1988).

En suma, tanto en los supuestos de otorgamiento de nuevas concesiones como en los de modificaciones de las condiciones de los aprovechamientos por la realización de nuevas obras según los proyectos técnicos presentados o por el incremento de los caudales derivados, la garantía de la competencia autonómica recogida en el art. 10.1 h) del Estatuto de Autonomía para Asturias requiere de la previa remisión al Estado de los preceptivos informes, por parte de los órganos correspondientes de la Comunidad Autónoma, sobre la situación de la riqueza pesquera y el daño previsible en los ecosistemas a resultas de los aprovechamientos hidráulicos.

5. En cuanto a la pretendida posibilidad de sustituir la intervención autonómica por el informe sobre pesca fluvial emitido por la Administración estatal el 5 de abril de 1968, debe advertirse que este Tribunal, desde fechas muy tempranas, estableció que las Comunidades Autónomas adquieren la titularidad de sus competencias por obra de los respectivos Estatutos de Autonomía y que esta "atribución ipso iure de competencia debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato", salvo en aquellos supuestos en los que para poder hacer efectivo ese ejercicio resulta "necesario e imprescindible" el traspaso de servicios. En estos casos "es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado mientras los servicios no son transferidos" (SSTC 25/1983, 113/1983, 125/1983, 155/1990, etc). No obstante, efectuados los traspasos de servicios debe entenderse que la posibilidad de ejercicio de las competencias autonómicas se produce de forma inmediata sin que, salvo que existan regímenes transitorios específicos y explícitos, la plena aplicación de la nueva estructura territorial del Estado diseñada por la Constitución y los Estatutos pueda quedar supeditada a circunstancias externas como, en este caso, a la libre decisión de los organismos administrativos encargados de tramitar las concesiones, con el riesgo de que esa aplicación se dilate indefinidamente en el tiempo, como lo prueban los más de veintiseis años transcurridos en la tramitación de la concesión objeto del presente conflicto. En suma, desde la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía y, muy especialmente, desde la entrada en vigor de los correspondientes Decretos de traspasos, es la Comunidad Autónoma la que debe valorar políticamente las exigencias de conservación de la riqueza piscícola de los ríos que transcurren por su territorio, sin que esta valoración pueda ser sustituida por la de otros entes.

6. Para concluir este razonamiento basta constatar que, como ambas partes reconocen, en el caso que nos ocupa la Comunidad Autónoma no pudo ejercer su competencia sobre pesca fluvial con carácter previo al otorgamiento de la concesión de aprovechamiento hidráulico mediante la Resolución de 7 de mayo de 1986. El Estado al otorgar esta concesión sin el previo informe de la Comunidad Autónoma desconoció, pues, la referida competencia autonómica, con lo que debe anularse la citada Resolución al efecto de que la Comunidad actora pueda ejercer su competencia de acuerdo con el alcance que la misma tiene en el bloque de la constitucionalidad.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA

Ha decidido

1º. Declarar que corresponde a la Comunidad Autónoma de Asturias la competencia para emitir el informe sobre pesca fluvial previo al otorgamiento de la concesión del aprovechamiento hidráulico.

2º. Anular la Resolución de 7 de marzo de 1986, de la Dirección General de Obras Hidráulicas.

Publíquese esta Sentencia en el Boletín Oficial del Estado.

Dada en Madrid, a quince de julio de mil novecientos noventa tres.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio D. González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer.
Número y fecha BOE [Núm, 192 ] 12/08/1993 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 15/07/1993
Síntesis y resumen
Síntesis Descriptiva Promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias frente a la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, por la que se hace público el otorgamiento de una concesión de aprovechamiento de agua de los ríos Ponga, Sella y Dobra, en el término municipal de Ponga, con destino a fuerza motriz
  • 1. La pretensión de incompetencia deducida en un conflicto constitucional de competencia puede fundarse no sólo en la falta de título habilitante de quien ha realizado el acto objeto del litigio, sino también en un ejercicio de las competencias propias que, al imposibilitar o condicionar el ejercicio de las competencias ajenas de forma contraria al orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, revele un entendimiento del alcance de las competencias implicadas opuesto a ese sistema de distribución competencial [F.J. 2].
  • 2. Este Tribunal ya advirtió (STC 227/1988) que los recursos hídricos constituyen el soporte físico de una pluralidad de actividades públicas y privadas en relación con las cuales poseen competencias tanto el Estado como las Comunidades Autónomas; como consecuencia de este hecho, el ejercicio de esta pluralidad de competencias requerirá con mucha frecuencia el establecimiento de mecanismos de colaboración [F.J. 3].
  • 3. El único modo de garantizar el ejercicio de la competencia autonómica sobre pesca fluvial y los ecosistemas en los que ésta se desarrolla estriba en que la intervención autonómica en el procedimiento de otorgamiento de concesiones de aprovechamientos hidroeléctricos preceda al acto de otorgamiento. Concretamente, a tenor de la legislación vigente, esa garantía radica en que los informes preceptivos sobre preservación de los recursos piscícolas y ecosistemas fluviales sean previos al otorgamiento de las referidas concesiones. De este modo, al otorgar las concesiones podrá imponerse a las mismas el cumplimiento de las condiciones fijadas por la Comunidad Autónoma competente (pasos de diques o presas, caudales mínimos de agua, etc...), en orden a asegurar que los aprovechamientos de agua no pongan en peligro la riqueza piscícola y los ecosistemas en los que se desarrolla [F.J. 4].
  • 4. Este Tribunal, desde fechas muy tempranas, estableció que las Comunidades Autónomas adquieren la titularidad de sus competencias por obra de los respectivos Estatutos de Autonomía y que esta atribución «ipso iure» de competencia debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato, salvo en aquellos supuestos en los que para poder hacer efectivo ese ejercicio resulta «necesario e imprescindible» el traspaso de servicios. Desde la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía y, muy especialmente, desde la entrada en vigor de los correspondientes Decretos de traspasos, es la Comunidad Autónoma la que debe valorar políticamente las exigencias de conservación de la riqueza piscícola de los ríos que transcurren por su territorio, sin que esta valoración pueda ser sustituida por la de otros entes [F.J. 5].
  • Reglamentos y resoluciones enjuiciados
  • Disposiciones generales citadas
  • Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, de 7 de mayo de 1986, por la que se hace público el otorgamiento de una concesión de aprovechamiento de agua de los ríos Ponga, Sella y Dobra, en el término municipal de Ponga, con destino a fuerza motriz
  • En general (anula)
  • Ley de 20 de febrero de 1942. Pesca fluvial
  • En general, ff. 1, 3
  • Decreto de 13 de mayo de 1953. Protección de la riqueza piscícola en aguas continentales
  • En general, ff. 1 a 3
  • Artículo 1, f. 1
  • Artículo 2, ff. 1, 2
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, ff. 2, 5
  • Artículo 45.2, f. 4
  • Artículo 149.1.22, f. 3
  • Artículo 149.3, f. 1
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 4.2, f. 2
  • Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre. Estatuto de Autonomía de Asturias
  • En general, ff. 2, 3, 5
  • Artículo 10.1, f. 2
  • Artículo 10.1 h), ff. 1 a 4
  • Ley 29/1985, de 2 de agosto. Aguas
  • En general, f. 3
  • Artículo 22 a), f. 4
  • Artículo 48.3, f. 3
  • Artículo 57, f. 4
  • Real Decreto 849/1986, de 11 de abril. Reglamento del dominio público hidráulico
  • Artículo 110, f. 3
  • Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, de 7 de mayo de 1986, por la que se hace público el otorgamiento de una concesión de aprovechamiento de agua de los ríos Ponga, Sella y Dobra, en el término municipal de Ponga, con destino a fuerza motriz
  • En general, ff. 1, 2, 4, 6
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Conceptos procesales
  • Visualización
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