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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Segunda de este Tribunal, compuesta por doña Adela Asúa Batarrita, Presidenta, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7477-2014, planteada por la Sala Cuarta de lo Social del Tribunal Supremo, en relación con los arts. 23.9 y 23.bis de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010, en la redacción dada a los mismos por la Ley 3/2010, de 24 de junio. Han intervenido y formulado alegaciones el Gobierno Vasco, el Parlamento Vasco, el Abogado del Estado y la Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El 4 de diciembre de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, al que se acompaña, junto con el testimonio de las actuaciones (conflicto colectivo 7-2010), el Auto de 30 de septiembre de 2014, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 23.9 y 23 bis de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010, en la redacción dada a los mismos por la Ley 3/2010, de 24 de junio.

2. Los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El 8 de noviembre de 2010, la confederación sindical ELA, la central sindical LAB y la Central Sindical CCOO y UTC-KLB presentaron demanda de conflicto colectivo frente a la empresa EuskalTelebista, S.A. La demanda pretendía que se declarase y reconociese no ajustada a derecho la reducción salarial realizada en aplicación de la Ley 3/2010, por la que se modifica la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, con efecto retroactivo a la nómina de junio de 2010, así como la reducción en las aportaciones efectuadas por la empresa a EPSV Itxarri (planes de pensiones) desde el mes de junio de 2010, y que se repusiese a la plantilla afectada en su derecho a ser retribuida de acuerdo con el convenio colectivo de empresa vigente y a verse beneficiada con la aportación a Itxarri del 3 por 100, en ambos casos con carácter retroactivo a la fecha de efectos de la decisión empresarial.

Asimismo, la demanda interesa la elevación de cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, en relación con los arts. 22. 4 y 25 de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010, en la redacción promovida por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, por vulneración del contenido esencial del derecho de libertad sindical (arts. 7 y 28.1 CE) en relación con el derecho a la negociación colectiva (arts. 37.1 CE); la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, por vulneración del principio de igualdad (art. 14 CE); y la Ley 3/2010, de 24 de junio, por la que se modifica la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por infracción del bloque de constitucionalidad. La demanda fue desestimada por Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 18 de enero de 2011.

b) Contra la anterior Sentencia se formalizó recurso de casación ante el Tribunal Supremo por ELA, LAB y UTC-KLB, al amparo del art. 205 de la Ley de procedimiento laboral, en el que se denuncia la infracción del art. 82 del texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores en relación con los arts. 37, 7 y 28 CE; la vulneración del Real Decreto-ley 8/2010, por considerar que su disposición adicional novena no impone a las Comunidades Autónomas la reducción salarial a las empresas de titularidad pública; la conculcación del art. 86.1 CE, al entender que el Gobierno ha hecho un uso abusivo de la figura del decreto-ley, al no concurrir el presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad; la extralimitación competencial de la Ley del Parlamento Vasco 3/2010; y la vulneración del principio constitucional de igualdad como consecuencia de la previsión excepcional contemplada en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010. Admitidos a trámite los recursos de casación, y emitido informe del Ministerio Fiscal en el sentido de considerar el recurso improcedente, se declararon conclusos los autos.

c) Mediante providencia de 13 de marzo de 2014, la Sala acuerda dejar sin efecto el señalamiento para votación y fallo del recurso, y dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal para que, por plazo común e improrrogable de diez días, se pronuncien sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 23.9 y 23 bis de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010, en la redacción dada por la Ley 3/2010, de 24 de junio, por considerar que, a la vista del contenido de la STC 5/2014, de 19 de enero, pueden infringir lo dispuesto en los arts. 149.1.13, 149.3 y 156.1 CE, en relación con la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, que excluye al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas de la reducción salarial de 5 por 100 prevista con carácter general para todos los empleados públicos, sin perjuicio de que pudiera acordarse su aplicación por las partes mediante negociación colectiva.

d) Por escritos de 27 de marzo y 7 de abril 2014, los representantes procesales de la central sindical LAB y de la confederación sindical ELA consideraron pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

En fecha 8 de abril, el representante de la empresa ETB, S.A., se opone al planteamiento de la cuestión y, subsidiariamente, solicita que se plantee dicha cuestión en relación con la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, por ser contraria al art. 14 CE.

El Fiscal, en escrito de 29 de mayo, considera que se dan tanto el juicio de aplicabilidad como el juicio de relevancia, e interesa que se dé por cumplido el trámite de audiencia previsto en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dando a los autos curso legal.

3. El 30 de septiembre de 2014, la Sala de lo Social del Tribunal Supremo dicta Auto, promoviendo la cuestión de inconstitucionalidad, en los términos que seguidamente se detallan.

Tras exponer los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho, el Auto considera que a la vista del contenido de la STC 5/2014, de 16 de enero, por la que se declara inconstitucional y nulo el art. 42 bis de la Ley 5/2009, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, y en la que se cita la STC 219/2013, de 19 de diciembre, por la que se declara inconstitucional y nulo el apartado 4 del art. 27 de la referida Ley, y en tanto en cuanto lo argumentado y decidido en ambas Sentencias pudiera ser aplicable al presente caso, resulta pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 23.9 y 23 bis de la Ley 2/2009, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el año 2010.

Los precitados artículos de la Ley autonómica introducen, respectivamente, una reducción con efecto de 1 de junio de 2010, de la masa salarial equivalente al 5 por 100 en términos anuales del personal al servicio de las sociedades públicas sometido a régimen laboral con efecto de 1 de junio de 2010, y una reducción del 50 por 100 de las aportaciones que desde esa misma fecha debieran realizarse a los planes de pensiones, de empleo o contratos de seguros colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, que vinieran realizándose.

Dada la naturaleza de la empresa demandada en las presentes actuaciones, y puesto que en su condición de empresa autonómica forma parte del ente público creado por la Ley del Parlamento Vasco 5/1982, de 20 de mayo, modificado por la Ley 8/1998, de 27 de marzo, que en la nueva redacción que da el art. 47 somete a su personal a la legislación laboral, pudiera haberse producido con la normativa presupuestaria mencionada la infracción de los arts. 149.1.13, 149.3 y 156.1 CE, en relación con la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, que excluye al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas de la reducción salarial del 5 por 100 prevista, con carácter general, para todos los empleados públicos, sin perjuicio de que pueda acordarse su aplicación por las partes mediante negociación colectiva.

En este sentido, y de acuerdo con la doctrina de la STC 5/2014, puede entenderse que lo dispuesto en la normativa autonómica en cuanto a tal reducción es contrario a lo establecido en una norma estatal que tiene la condición de básica, formal y materialmente, lo cual sería asimismo predicable de la reducción del 50 por 100 en las aportaciones a los planes de pensiones antes referidas, en cuanto consideradas como gasto en acción social y formando parte de la masa salarial, de lo que se deduciría que también se hallan comprendidas en el concepto retributivo y afectadas, en consecuencia, por el mismo resultado.

Considera a continuación el Auto que no procede admitir la cuestión que pretende introducir la empresa demandada acerca de la inconstitucionalidad de la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, puesto que al haber sido iniciativa de la Sala la cuestión de inconstitucionalidad, la referida empresa carece ahora de legitimación para tratar de establecer en este momento unos diferentes términos al respecto, por lo que su planteamiento excede del trámite de audiencia que le ha sido concedido, para manifestarse acerca de la concreta cuestión sobre la cual la Sala planteaba dicho trámite, debiendo recordarse que es atribución exclusiva del órgano jurisdiccional, y no de las partes, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Por otra parte, del propio contenido de las Sentencias referidas puede deducirse que si el Tribunal Constitucional ha considerado inconstitucionales los preceptos de otra ley autonómica parangonables a los de la Ley del presente caso, es porque ha examinado y considera ajustado a la norma suprema el contenido del Real Decreto-ley, incluida dicha disposición.

La duda se circunscribe pues a la constitucionalidad de los artículos 23.9 y 23.bis, y se suscita en la medida en que los mismos, al establecer la reducción salarial y de aportaciones mencionadas, alcanzando al personal laboral no directivo de las sociedades públicas sometidas a régimen laboral, podrían ser contrarios a los arts. 149.1.13 CE y 156.1 CE, por opuestos a lo dispuesto en una norma estatal —la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010— que tiene la condición de básica, formal y materialmente, y vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias. Dado que el Estado tiene la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y no resulta posible entender que es una materia que pueda corresponder a las Comunidades Autónomas (art. 149.3 CE), y exigiéndose el sometimiento de la autonomía financiera económica a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1 CE), cabe entender que los arts. 149.1.13 y 156.1 CE resultan vulnerados por la Ley autonómica.

4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, por providencia de 3 de febrero de 2015, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, deferir, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC, a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento de la presente cuestión, así como dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento Vasco, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el improrrogable plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes. Asimismo se acordó comunicar la admisión al órgano judicial proponente a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión. En la misma providencia se acordó por el Tribunal publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial del País Vasco”.

5. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 11 de febrero de 2015, solicitó dar por personada a esa Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. En idéntico sentido se manifestó el Presidente del Senado, en escrito de 17 de febrero de 2015.

6. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 24 de febrero de 2015, en el que solicita la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados.

Comienza señalando que tanto en la parte dispositiva del Auto como en la providencia de admisión a trámite de este Tribunal, se hace mención exclusiva a los arts. 23.9 y 23.bis de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, que no es la que introduce la reducción salarial ni la disminución de la cuantía de las aportaciones a los planes de pensiones, pues tales medidas fueron introducidas por la Ley 3/2010, de 24 de junio y que, aunque ello podría plantear la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad, lo cierto es que a lo largo del Auto de planteamiento sí se citan correctamente los preceptos objeto de la cuestión.

Considera el Abogado del Estado que el caso guarda una indudable analogía con los resueltos en SSTC 219/2013, 5/2014 y 207/2014 que trataron supuestos idénticos al que ahora es objeto de la cuestión, por lo que, tras exponer la doctrina que resulta de las citadas Sentencias, entiende que la misma debe ser de aplicación en el presente caso. En cuanto a la reducción del 50 por 100 en las aportaciones a los planes de pensiones, señala que el Estado no suspendió estas aportaciones en el Real Decreto-ley de 2010, sino a partir de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, pero, la configuración de estas aportaciones como parte de la masa salarial, aunque no se incorporen a las retribuciones ordinarias a través de las nóminas de los trabajadores, suponen un efecto equivalente de reducción retributiva no prevista en la legislación estatal aplicable.

7. En fecha 26 de febrero de 2015, el Letrado del Gobierno Vasco, en representación del mismo, se persona en el proceso y formula alegaciones, solicitando la desestimación de la cuestión planteada.

Afirma el Letrado autonómico que la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, que excepciona la reducción salarial a determinados empleados, incurre en una infracción del art. 14 CE y no puede interpretarse expansivamente, pues establece una discriminación entre trabajadores, sin que se vislumbre ninguna causa, máxime cuando la finalidad única, expresa de la ley estatal de la que trae causa la Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma es la reducción del déficit público. Por esta razón entiende que el principio de igualdad exige que a las sociedades públicas dependientes de un ente público de derecho privado se les debe aplicar idéntico régimen jurídico que a su organismo matriz, por lo que al personal de tales sociedades públicas no puede resultar de aplicación la excepción contenida en la referida disposición estatal, y, en consecuencia, a la sociedad pública Euskal Telebista le ha de ser aplicable el régimen del ente público de derecho privado Euskal Irrati Telebista, que es su organismo matriz, y al que sí le afecta la reducción salarial.

Se afirma a continuación que la excepción prevista en el Real Decreto-ley 8/2010, para el personal laboral no directivo de las sociedades públicas, puede tener sentido en relación con la política del Gobierno central para alcanzar el objetivo último de reducción de déficit, pero no lo tiene para el legislador vasco, que en ejercicio de su autonomía puede optar por otra fórmula que le permita definir su política de gasto y ahorro de otra manera, salvaguardando en todo caso el objetivo de reducción del déficit. En este sentido, el principio de autonomía, permite considerar que la Ley vasca cumple con los mínimos previstos en el Real Decreto-ley 8/2010, que han de ser considerados como un tope máximo que impide a las Comunidades Autónomas prever incrementos superiores a los de la Ley de presupuestos del Estado, pero no le impide establecer mayores reducciones que pueden venir compensadas por mayor libertad de gasto en otros renglones del presupuesto considerados preferentes.

8. El Letrado del Parlamento Vasco, en nombre y representación del mismo, formuló escrito de alegaciones el 2 de marzo de 2015, en el que tras hacer una extensa referencia al contexto normativo y competencial en el que se inserta la cuestión controvertida, señala que el Real Decreto-ley encuentra su razón de ser en un objetivo general de contención o reducción del gasto público y que no existe fundamento constitucional que implique la imposibilidad de las Comunidades Autónomas para regular mediante ley, medidas de contención del gasto adicionales a las contempladas en el mismo, pues tal concepción supone una limitación de las competencias autonómicas.

Señala asimismo el Letrado que las normas cuestionadas no son contrarias a la legislación básica estatal ni al principio de igualdad, pues dichas normas extienden la reducción salarial a las empresas públicas dependientes de la Comunidad Autónoma, igualando así a todos los empleados del sector público en el mismo ámbito; a ello se añade que la disposición adicional tercera de la Ley 3/2010 prevé el destino de la cuantía resultante de los créditos minorados como consecuencia de la reducción salarial aplicada a todos el personal del sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi, determinando que se hará una disminución en la cuantía equivalente del límite de endeudamiento.

Se alega también que la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010 incurre en infracción del art. 14 CE al establecer, sin razón aparente, una evidente discriminación entre trabajadores, dando diferente trato al personal de las sociedades públicas frente al resto del personal del sector público. No cabría olvidar tampoco que el objetivo del Real Decreto-ley es la reducción del déficit público, y en este concepto tiene un peso indudable el coste económico de las sociedades públicas, que en el caso que nos ocupa no solo se financia por los presupuestos públicos, sino que es el Parlamento Vasco quien aprueba su presupuesto. A mayor abundamiento —se afirma— los presupuestos de las sociedades públicas de gestión de los servicios públicos de radio y televisión (donde se incluye Euskal Telebista) se consolidan con el presupuesto del ente público Radio Televisión Vasca, entidad matriz de las sociedades públicas, siendo así aprobados sus presupuestos por el Parlamento Vasco. En consecuencia, existe una regulación jurídica homogénea entre el ente público y sus sociedades de gestión del servicio público. En coherencia con ello, con los principios presupuestarios, económicos y contables que son sustanciales en materia de déficit público, y en congruencia con el principio de igualdad, afirma el Letrado que las sociedades públicas están sujetas a idéntico régimen jurídico que a su organismo matriz, por lo que no les puede resultar de aplicación la excepción aquí controvertida. El texto concluye solicitando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.

9. En fecha 6 de marzo de 2015 se registra el escrito de alegaciones formulado por la Fiscal General del Estado, que comienza señalando que el examen de fondo ha de partir de la doctrina constitucional sentada en las SSTC 219/2013 y 5/2014, dado que la duda que se plantea es la existencia de una inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulneración de la normativa básica contenida en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, de la que deriva la infracción de lo dispuesto en los arts. 149.1.13 y 156.1 CE.

En este sentido, afirma que citada disposición adicional novena es básica desde el punto de vista formal, ya que tiene rango legal, y le reserva tal carácter su disposición final segunda; y, en cuanto a la perspectiva material, ha de traerse a colación la doctrina constitucional en relación con la cuantificación de los derechos económicos de los empleados públicos. Así, tras un detallado análisis de la jurisprudencia constitucional en la materia, afirma el escrito de la Fiscal General, que resulta indiscutible la vinculación directa de los límites retributivos de los funcionarios públicos, con la fijación de la política económica general por parte del Estado, y su cobertura competencial a partir del principio de coordinación con la hacienda estatal, reconocido en el art. 156.1 CE, puesto que la incidencia en la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas está directamente relacionada con la responsabilidad del Estado de garantizar el equilibrio económico regional. Estamos pues, ante un ámbito en el que convergen competencias exclusivas del Estado para sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), que pueden comprender sin forzar su contenido propio “previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios comunes a todas las Administraciones Públicas, lo que, a su vez, hallaría fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad” (STC 237/1992, FJ 4).

Se señala a continuación que el fondo debatido en la presente cuestión de inconstitucionalidad es exactamente igual al que ha sido objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal en las SSTC 219/2013 y 5/2014, y más recientemente en la STC 207/2014, de 15 de diciembre, por lo que el inciso referido a la minoración del 5 por 100 en el art. 23.9 y el propio art. 23.bis de la Ley 2/2009, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, modificada en la Ley 3/2010, de 24 de junio, es contrario a los arts. 149.1.13 y 156.1 CE.

10. Mediante providencia de 18 de junio de 2015 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. La Sala de lo Social del Tribunal Supremo plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 23.9 y 23 bis de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010, en la redacción dada a los mismos por la Ley 3/2010, de 24 de junio, por posible vulneración de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE, al contravenir la norma cuestionada lo dispuesto en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

Entiende el órgano judicial, como de forma más detallada se expone en los antecedentes, que los preceptos controvertidos, en la medida en que establecen una reducción salarial y de aportaciones públicas que alcanza al personal laboral no directivo de las sociedades públicas sometidas a régimen laboral, podrían ser contrarios a los arts. 149.1.13 y 156.1 CE, por opuestos a lo señalado en una norma estatal —la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010— que tiene la condición de básica, formal y materialmente, y en la cual se excluye al personal laboral no directivo de este tipo de sociedades de la reducción salarial del 5 por 100 prevista en dicha norma para los empleados públicos “salvo que por negociación colectiva las partes decidan su aplicación”.

El Abogado del Estado y la Fiscal General del Estado coinciden con el juicio de inconstitucionalidad formulado por el órgano judicial proponente de la cuestión, por lo que interesan su estimación. Los Letrados del Gobierno y del Parlamento Vasco solicitan, en cambio, la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, en los términos que se detallan en los antecedentes de esta Sentencia.

2. Antes de abordar el examen de la constitucionalidad de los preceptos cuestionados, es preciso delimitar el objeto de nuestro enjuiciamiento, en lo que respecta a la impugnación del art. 23.9 de la Ley autonómica.

Aun cuando el Auto de planteamiento cuestiona en su integridad el art. 23.9 de la Ley autonómica 2/2009, de 23 de diciembre, en la redacción dada al mismo por el artículo único, apartado primero, punto 2 de la Ley 3/2010, de 24 de junio, la lectura del Auto evidencia que la duda de constitucionalidad se limita al inciso en virtud del cual, y tras la modificación operada por la norma cuestionada, se establece que:

“Con efecto de 1 de junio de 2010, la masa salarial del personal al que se refiere el presente apartado, experimentará una reducción, consecuencia de la aplicación en el conjunto de los conceptos retributivos, de una minoración equivalente al 5 por 100 en términos anuales, que se reflejará en los conceptos de su devengo mensual y en la paga extraordinaria del mes de diciembre en su caso.”

La remisión que este inciso efectúa al “personal al que se refiere el presente apartado”, ha de entenderse ceñida al personal de las “sociedades públicas sometido a régimen laboral”, (mencionado en el primer párrafo del precepto), pues es ésta la disposición aplicable en el litigio a quo, dado que el mismo es un proceso laboral de conflicto colectivo trabado respecto de una empresa que, como precisa el Auto de planteamiento del conflicto, tiene la naturaleza de sociedad anónima, y forma parte del ente público creado por la Ley del Parlamento Vasco 5/1982, de 20 de mayo, modificada por la Ley 8/1998, de 27 de marzo, que en la nueva redacción que da al artículo 47, somete a su personal a la legislación laboral.

3. En cuanto al fondo de la cuestión de inconstitucionalidad y por lo que respecta, en primer lugar, a lo dispuesto en el citado art. 23.9 de la Ley autonómica, la Sala del Tribunal Supremo considera que dicho precepto incurre en inconstitucionalidad por vulneración de lo dispuesto en los arts. 149.1.13 y 156.1 CE, en cuanto contradice lo establecido con carácter básico en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, que excepciona de la mencionada reducción salarial del 5 por 100, al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas, “salvo que por negociación colectiva las partes decidan su aplicación”.

La duda de constitucionalidad aquí planteada ha sido ya resuelta por este Tribunal en la STC 219/2013, de 20 de mayo, cuya doctrina ha sido reiterada posteriormente en las SSTC 5/2014, de 16 de enero, y 207/2014, de 15 de diciembre.

En la primera de estas Sentencias, tras afirmar el carácter básico, tanto desde la perspectiva formal como material, de la regla general de reducción del 5 por 100, en cómputo anual, de las retribuciones del personal del sector público, vinimos a afirmar asimismo el carácter básico de la excepción prevista en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, afirmando que “si básica es la regla general … básica debe ser también la excepción destinada al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, en tanto que esta norma contribuye a la delimitación exacta del alcance de la medida de contención de gasto. … De este modo se articula un régimen jurídico homogéneo que asegura un tratamiento común en cuanto a la aplicación de la reducción salarial al personal laboral no directivo de las empresas públicas en todo el territorio nacional” (STC 219/2013, FJ 5).

Así pues, y trasladando lo señalado en la STC 207/2014, FJ 5: “afirmado el carácter básico de la norma estatal de contraste —que resulta inequívoca y taxativa en cuanto a la exclusión del personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas de la reducción salarial del 5 por 100 prevista, con carácter general, para todos los empleados públicos, sin perjuicio de que pueda acordarse su aplicación por las partes mediante negociación colectiva—, ha de afirmarse igualmente, la contradicción entre aquélla y la norma autonómica cuestionada que prevé precisamente la aplicación de dicha minoración retributiva”, aplicación que en el supuesto examinado alcanza al personal de las sociedades públicas sometido a régimen laboral, lo que, sin lugar a dudas, incluye al personal laboral no directivo de la sociedad Euskal Telebista, S.A.

La principal alegación que oponen tanto el Gobierno como el Parlamento Vasco, es la pretendida vulneración del principio de igualdad (art. 14 CE), fundada en que la excepción prevista en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010 introduce una discriminación injustificada entre trabajadores, que impide que pueda ser objeto de una interpretación expansiva al ámbito autonómico; y la vulneración del principio de autonomía, que habilitaría a la Comunidad Autónoma para la adopción de otras fórmulas de reducción del déficit público, distintas de la prevista en el citado precepto. Ambos argumentos fueron ya rechazados, no obstante, en la citada STC 219/2013.

Así, sobre la supuesta vulneración del principio de igualdad, afirmamos en el fundamento jurídico 5 de la misma que “en cuanto a la exclusión del personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas de la aplicación de la regla general de reducción salarial del 5 por 100 en cómputo anual, salvo que por negociación colectiva las partes decidan su aplicación, resulta que … tampoco esta exclusión determina la lesión del derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE) de quienes sí se ven afectados por la reducción salarial, al no existir ‘un término de comparación adecuado que permita fundar el juicio de igualdad’ [AATC 179/2011, FJ 7 a); y 180/2011, FJ 7 a)]”.

Y, en relación al segundo de los argumentos, recordamos también en el fundamento jurídico 4 de la citada Sentencia que este Tribunal ha admitido “la posibilidad de establecer esta suerte de restricciones a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, por fundamentar su carácter básico en el art. 149.1.13 CE, y, al mismo tiempo, en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación del art. 156.1 CE. Este último condicionamiento, en virtud de lo establecido en el art. 2.1 b) de la LOFCA, exige a las Comunidades Autónomas que su actividad financiera se acomode a las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general. Así pues, como ya indicamos en la STC 63/1986 (fundamento jurídico 11), también con base en el principio de coordinación delimitado por la LOFCA, cabe justificar que el Estado acuerde una medida unilateral con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en materia presupuestaria (STC 171/1996, FJ 2)”.

Las conclusiones anteriores determinan la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 23.9 de la Ley 2/ 2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 2010, en la redacción dada por la Ley 3/2010, de 24 de junio, quedando limitados los efectos de esta declaración en un doble sentido. Por una parte, la norma, aplicable al personal laboral de las sociedades públicas regionales, es inconstitucional y nula únicamente en lo relativo al personal laboral no directivo de dichas sociedades públicas, por ser contraria a lo dispuesto en una norma estatal que tiene la condición de básica, formal y materialmente, ex arts. 149.1.13 y 156.1 CE. En segundo lugar, y alcanzada esta conclusión, resulta necesario pronunciarse acerca del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad y nulidad que, por las mismas razones expresadas en las SSTC 219/2013, FJ 7; 5/2014, FJ 5; y 207/2014, FJ 7, queda modulada para preservar no sólo la cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC) sino también las posibles situaciones administrativas firmes.

4. En segundo lugar, la cuestión de inconstitucionalidad se dirige contra el art. 23 bis de la Ley 2/2009, en el que se dispone literalmente lo siguiente:

“La Administración General de la Comunidad Autónoma, sus organismos autónomos, los entes públicos de derecho privado y las sociedades públicas reducirán en un 50 por 100 las aportaciones que a partir de 1 de junio de 2010 debieran realizar a planes de pensiones, de empleo o contratos de seguros colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, para el personal incluido en sus ámbitos, y que vinieran realizándose.”

Considera el órgano judicial, en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, que resultan aquí predicables idénticos argumentos a los expuestos en relación con el anterior precepto, en cuanto dichas aportaciones a planes de pensiones, de empleo o contratos de seguros, tienen la consideración de gasto de acción social y forman parte de la masa salarial, por lo que la reducción de las mencionadas aportaciones, en cuanto alcanza al personal laboral no directivo de las sociedades públicas, vulnera lo dispuesto con carácter básico en la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010.

Sin embargo, la pretensión debe ser rechazada en este punto, dado que el Real Decreto-ley 8/2010 no constituye norma básica de contraste en relación a lo dispuesto en el art. 23 bis de la Ley autonómica.

Conviene recordar de nuevo, que el órgano promotor fundamenta su argumentación en la inconstitucionalidad mediata de art. 23.bis, siendo la norma básica infringida la disposición adicional novena del citado Real Decreto-ley 8/2010. Resulta por ello preciso efectuar un examen detallado del contenido y alcance de dicho precepto estatal; y para ello no es ocioso traer a colación que, conforme ya señalamos en el fundamento jurídico 4 de la STC 219/2013, “esta disposición excluye al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas que perciban aportaciones de cualquier naturaleza con cargo a los presupuestos públicos (o con cargo a los presupuestos de los entes o sociedades que pertenezcan al sector público destinadas a cubrir déficit de explotación), de la reducción salarial del 5 por 100 impuesta con carácter general a todos los empleados públicos en el art. 22.2.B de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, en la redacción dada por el art. 1.2 del Real Decreto-ley 8/2010, salvo que por negociación colectiva las partes decidan la aplicación de la referida reducción salarial”.

Pues bien, el art. 22.2 B) apartado 4 de la Ley 26/2009, en la redacción dada por el art. 1.2 del Real Decreto-ley 8/2010, establece que la masa salarial del personal laboral del sector público experimentará, con efectos de 1 de junio de 2010, una minoración del 5 por 100 de las cuantías de cada uno de los conceptos retributivos que integran la nómina, y que les corresponde percibir según los convenios colectivos que resulten de aplicación.

Las aportaciones públicas, a que hace referencia el art. 23.bis de la Ley vasca 2/2009, no se regulan en el citado art. 22 B), esto es, no se incluyen dentro de los conceptos retributivos contemplados en este precepto, pues, —amén de ser evidente que las mismas no constituyen conceptos retributivos que se integren en la nómina—, dichas aportaciones son objeto de regulación específica en otro precepto, el art. 22.3 de la citada Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, precepto éste que no ha resultado afectado por lo previsto en el Real Decreto-ley 8/2010, manteniendo su redacción inicial. Conforme a dicho artículo, las entidades y sociedades a las que se refiere el apartado uno de dicho precepto, “podrán destinar hasta un 0,3 por ciento de la masa salarial a financiar aportaciones a planes de pensiones, de empleo o contratos de seguros colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación para el personal incluido en sus ámbitos respectivos, de acuerdo con lo establecido en la disposición final segunda del Texto Refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones”, siendo ésta la norma básica que resulta de aplicación en el ámbito controvertido.

En consecuencia, la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010 no constituye norma básica de contraste en relación con lo dispuesto en el art. 23.bis de la Ley autonómica 2/2009, pues la regulación contenida en la misma no incluye dentro de su ámbito las aportaciones que las sociedades públicas regionales realicen a planes de pensiones, de empleo o contratos de seguros colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación para el personal incluido en sus ámbitos, materia que es objeto de regulación en otro precepto de la Ley estatal de presupuestos para el año 2010. Así lo señala también el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, poniendo de manifiesto que la reducción de estas aportaciones no trae causa del Real Decreto-ley 8/2010, sino que se produjo posteriormente y, en concreto, a partir de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012.

Por este motivo, y dado que la impugnación del artículo 23 bis tiene como fundamento la vulneración de lo dispuesto con carácter básico en la disposición adicional novena del citado Real Decreto-ley, y que dicho precepto no constituye norma básica de contraste en esta materia, no cabe apreciar que se haya producido la inconstitucionalidad mediata denunciada, razón por la cual, procede desestimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente la presente cuestión de inconstitucionalidad, y en consecuencia, declarar inconstitucional y nulo el art. 23.9 de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010, en la redacción dada al mismo por la Ley 3/2010, de 24 de junio, en los términos y con los efectos establecidos en el fundamento jurídico tercero de esta Sentencia.

2º Desestimar en lo demás la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintidós de junio de dos mil quince.

Identificación
Órgano Sala Segunda
Magistrados

Doña Adela Asua Batarrita, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.

Número y fecha BOE [Núm, 182 ] 31/07/2015
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 22/06/2015
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010, en la redacción dada por la Ley 3/2010, de 24 de junio.

Síntesis Analítica

Competencias sobre ordenación general de la economía: nulidad del precepto legal autonómico que no excepciona al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas de la reducción salarial establecida en la legislación básica estatal (STC 219/2013).

Resumen

Se controvierten dos preceptos de la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010 en relación con lo dispuesto en el Real Decreto-ley 8/2010, por no excluir al personal laboral no directivo de las sociedades públicas sometidas a régimen laboral, salvo negociación colectiva, de la reducción salarial del 5 por 100 y del 50 por 100 de las aportaciones a planes de pensiones, de empleo o contratos de seguros.

Se estima parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad. La Sentencia declara nulo el precepto que somete a la reducción salarial del 5 por 100, en lo relativo al personal laboral no directivo de las sociedades públicas enjuiciadas, por ser contrario al Real Decreto-ley declarado básico formal y materialmente según la doctrina contenida en la STC 219/2013, de 19 de diciembre. Sin embargo, en lo referente a la reducción de las aportaciones a planes de pensiones, de empleo o contratos de seguros, la Sentencia declara que los conceptos retributivos no se incluyen dentro de los contemplados en el precepto cuestionado, sino en otro contenido en la Ley de presupuestos generales del Estado para 2010, cuya redacción no se ha visto afectada por el Real Decreto-ley 8/2010.

  • 1.

    La disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010 no constituye norma básica de contraste en relación a lo dispuesto en el art. 23 bis de la Ley autonómica, por tanto no cabe apreciar que se haya producido inconstitucionalidad mediata [FJ 4].

  • 2.

    Afirmado el carácter básico de la norma estatal de contraste –inequívoca y taxativa en cuanto a la exclusión, para el personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles, de la reducción salarial del 5 por 100 prevista para todos los empleados públicos-, ha de afirmarse la contradicción entre aquélla y la norma autonómica cuestionada, que prevé precisamente la aplicación de dicha minoración retributiva, que en el supuesto alcanza a personal de las sociedades públicas sometido a régimen laboral, incluido el personal laboral no directivo de la sociedad Euskal Telebista, S.A. [FJ 3].

  • 3.

    El límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación del art. 156.1 CE, en virtud de lo establecido en el art. 2.1 b) de la LOFCA, exige a las Comunidades Autónomas que su actividad financiera se acomode a las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general [FJ 3].

  • 4.

    Se admite la posibilidad de establecer restricciones a la autonomía financiera, por fundamentar su carácter básico en el art. 149.1.13 CE; de modo que cabe justificar que el Estado acuerde una medida unilateral con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en materia presupuestaria (STC 171/1996) [FJ 3].

  • Disposiciones con fuerza de ley impugnadas
  • Disposiciones citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 14 (igualdad ante la ley), f. 3
  • Artículo 14 (igualdad en la aplicación de la ley), f. 3
  • Artículo 149.1.13, ff. 1, 3
  • Artículo 156.1, ff. 1, 3
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 40.1, f. 3
  • Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas
  • En general, f. 3
  • Artículo 2.1 b), f. 3
  • Comunidad Autónoma del País Vasco. Ley 5/1982, de 20 de mayo, de creación del ente público Radio Televisión Vasca
  • Artículo 47 (redactado por la Ley del Parlamento Vasco 8/1998, de 27 de marzo), f. 2
  • Ley del Parlamento Vasco 8/1998, de 27 de marzo. Modifica la Ley de creación del Ente Público Radio Televisión Vasca
  • En general, f. 2
  • Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre. Texto refundido de la Ley de regulación de los planes y fondos de pensiones
  • Disposición final segunda, f. 4
  • Comunidad Autónoma del País Vasco. Ley 2/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010
  • Artículo 23 bis, ff. 1, 4
  • Artículo 23.9 (redactado por la Ley del Parlamento Vasco 3/2010, de 24 de junio) , ff. 1 a 3
  • Ley 26/2009, de 23 de diciembre. Presupuestos generales del Estado para 2010
  • Artículo 22.2 b) (redactado por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo), f. 4
  • Artículo 22.2 b), apartado 4, f. 4
  • Artículo 22.3, f. 4
  • Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo. Medidas extraordinarias para la reducción del déficit público
  • En general, f. 4
  • Artículo 1.2, f. 4
  • Disposición adicional novena, ff. 1, 3, 4
  • Ley del Parlamento Vasco 3/2010, de 24 de junio. Modifica la Ley por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2010
  • En general, ff. 1, 3
  • Artículo único, apartado 1.2, f. 2
  • Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012
  • En general, f. 4
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
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