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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García y don Juan Antonio Xiol Ríos, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 773-2013, promovido por el Grupo Parlamentario Foro Asturias de la Junta General del Principado de Asturias, representado por el Procurador de los Tribunales don Manuel Lanchares Perlado, contra el Acuerdo de la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias de 17 de diciembre de 2012, por el que se desestima la solicitud de reconsideración formulada contra el Acuerdo de 5 de diciembre de 2012, por el que se aprobó el cronograma del Proyecto de Ley del Principado de Asturias de Presupuestos Generales para 2013. Ha comparecido la Junta General del Principado de Asturias. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. El Procurador de los Tribunales don Manuel Lanchares Perlado, en nombre y representación del Grupo Parlamentario Foro Asturias de la Junta General del Principado de Asturias, interpuso demanda de amparo contra los acuerdos parlamentarios que se mencionan en el encabezamiento de esta Sentencia mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de febrero de 2013.

2. El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes:

a) La Mesa de la Junta General del Principado de Asturias aprobó el cronograma del proyecto de Ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 mediante acuerdo de 5 de diciembre de 2012, al amparo de los artículos 37.1 g), 120.2, 122 y 123 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias. El acuerdo establece, entre otros extremos, que los plazos previstos para el desarrollo del procedimiento de aprobación de la Ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 serían de (i) seis horas para los trámites de solicitud de comparecencias, ya que el fin de plazo se establecía a las 18:00 horas de ese mismo día 5 de diciembre de 2012; (ii) cinco días para su celebración, ya que se fijaron las eventuales comparecencias de cada una de las Consejerías para los días 10, 11, 12, 13 y 17 de diciembre de 2012; (iii) dos días para la presentación de enmiendas a la totalidad, ya que el plazo finalizaba a las 10:00 horas del día 19 de diciembre de 2012; (iv) seis días para las enmiendas parciales, ya que el plazo finalizaba a las 12:00 horas del día 24 de diciembre de 2012; y (vi) una hora para el trámite de ponencia.

b) El Grupo Parlamentario Foro Asturias formuló una solicitud de reconsideración, de conformidad con lo previsto en el art. 37.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias, invocando el art. 23.2 CE por entender que el acuerdo de la Mesa vulneraba el derecho de representación política de los miembros del grupo parlamentario, ya que el art. 138 del Reglamento no permite una reducción de plazos tan radical como la acordada en la medida en que también el art. 158.2 del Reglamento prohíbe la tramitación de la ley de presupuestos por el procedimiento de urgencia. También se incidió en el hecho de que la composición parlamentaria era más amplia respecto de legislaturas anteriores, lo que alargaba la duración de los trámites parlamentarios, siendo necesario disponer de más tiempo para estudiar y analizar con rigor toda la documentación en atención a la coyuntura económica.

c) La Mesa de la Cámara desestimó la solicitud de reconsideración por acuerdo de 17 de diciembre de 2012, argumentando, en lo que se refiere a la aprobación del cronograma, que si bien los plazos son perentorios (i) es una práctica habitual en el Parlamento asturiano, siendo similares los plazos previstos y aprobados en el cronograma del proyecto de Ley de presupuestos de los años 2009, 2010 y 2011, entre otros; (ii) “la brevedad de los plazos no es puro arbitrio de la Cámara. Los proyectos de ley vienen siendo presentados por los sucesivos Consejos de Gobierno muy tardíamente (los proyectos para 2009 y 2010, por ejemplo entraron en la Cámara el 1 y el 2 de diciembre de 2008 y 2009, respectivamente; por tanto, solo tres y dos días antes que el proyecto en curso) inobservando el artículo 47.2 del Estatuto de Autonomía, con arreglo al cual el proyecto de presupuestos debe de presentarse en la Cámara ‘antes del último trimestre del año’. Lo que la Junta General hace con el cronograma —la práctica de elaborar cronogramas presupuestarios se remonta a la IV Legislatura— es administrar el breve tiempo que la Cámara dispone de modo tal que, al menos en lo que esté de su parte, pueda cumplirse el objetivo de que la aprobación de Presupuesto, que, según el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía es de su competencia, tenga lugar antes del primer día del ejercicio económico siguiente, evitando con ello la situación de prórroga presupuestaria que, en otro caso, activa automáticamente el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía y que, dadas las limitaciones propias de esa situación, priva al Presupuesto de una buena parte de su eficacia como ‘vehículo de dirección y orientación de la política económica’ (STC 27/1981, FJ 2), respecto de la que el Presupuesto tiene ‘carácter instrumental’(ibidem), ante lo cual el sacrifico de la duración reglamentaria de los plazos ha venido siendo considerado en la Cámara, hasta ahora sin impugnaciones formales, un mal menor frente al superior de contar, por su importancia económica, con un Presupuesto en fecha”: y (iii) “se abrevian plazos, sí, pero no se suprimen trámites, ni se dispensa un trato distinto a unos Grupos y a otros, ni está, en fin, acreditado, que los Grupos y Diputados no puedan participar en cada una de las fases del procedimiento legislativo”.

3. El Grupo Parlamentario recurrente alega que las decisiones de la Mesa han vulnerado el derecho de participación política (art. 23 CE) por aprobar un cronograma para el desarrollo del procedimiento de tramitación de la Ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 que (i) incumple el Reglamento de la Cámara y (ii) afecta al ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control que forman parte del ius in officium de los representantes parlamentarios.

El Grupo Parlamentario recurrente afirma que los acuerdos recurridos han infringido la legalidad parlamentaria “por cuanto aprueban y deciden la ordenación temporal y consecución del procedimiento legislativo para la aprobación del proyecto de Ley de presupuestos generales del Principado de Asturias para 2013 a través de una fugaz y apretada sucesión de trámites cuya duración contraría radicalmente la normativa parlamentaria hasta el punto de convertir el especial procedimiento legislativo presupuestario previsto por el Reglamento de la Cámara asturiana en una mera formalidad que ha coartado por entero el desarrollo de las funciones que corresponde ejercer a los miembros de la Junta General del Principado”. A esos efectos, señala que los plazos previstos en el cronograma “fueron de seis horas para los trámites de solicitud de comparecencias y cinco días para su celebración, dos días para la presentación de enmiendas de totalidad y seis para las enmiendas parciales y el trámite de ponencia resultó simbólicamente reducido a una hora. Sin embargo, los plazos establecidos para cada uno de dichos trámites habrían de haber sido según disponen los artículos 139.1, 139.2 y 142 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias de seis días para la solicitud de comparecencias, quince días para su celebración, diez días para presentar enmiendas tanto de totalidad como parciales y siete días para el trámite de ponencia”.

También destaca que, en atención a la singularidad de la legislación presupuestaria, el art. 158.2 del Reglamento parlamentario prohíbe expresamente la declaración de urgencia para la tramitación del proyecto de ley presupuestaria, “esto es, la normativa parlamentaria asturiana no permite que de acuerdo con lo previsto en los artículos 122 y 123 del RJC los plazos establecidos con carácter ordinario para los diferentes trámites que conforman el procedimiento legislativo que ha de desarrollarse para la aprobación de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma se acorten a la mitad de la duración prevista en el propio Reglamento para su realización”. A pesar de esta prohibición, “sin embargo, a raíz de los Acuerdos recurridos, el tiempo acordado para el desarrollo de los sucesivos trámites que conforman el procedimiento legislativo presupuestario en el Principado de Asturias fue incluso sustancialmente inferior al que dichos trámites hubieran tenido en el supuesto de que se atendiera un (ilegal) procedimiento de urgencia”.

El Grupo parlamentario recurrente, ante la expresa prohibición de la tramitación por el procedimiento de urgencia afirma que “cabe colegir que el desarrollo del particular procedimiento acordado para el proyecto de ley del Principado de Asturias de Presupuestos Generales para 2013 … encontraría entonces su justificación en el artículo 120 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias”. Este precepto permite a la Mesa de la Cámara reducir los plazos establecidos en el Reglamento y, salvo casos excepcionales, esa reducción no puede ser en menos de la mitad. Sin embargo, expone que no se atisba “ninguna razón que justifique una eventual excepcionalidad del asunto ni, en suma, una argumentación que despeje las objeciones a la contravención normativa predicable de los Acuerdos recurridos”. A esos efectos, afirma que la argumentación expuesta en el acuerdo de desestimación de la solicitud de reconsideración sobre la necesidad de sacrificar la duración reglamentaria de los plazos para contar con la aprobación del presupuesto antes del primer día del ejercicio económico siguiente no resulta atendible, ya que ello se derivó de la desatención del ejecutivo autonómico en el cumplimiento de la presentación en el plazo establecido estatutariamente del proyecto de ley de presupuestos antes del último trimestre del año. Así, concluye que “tan solo cabría que hubiera reducido los plazos de tramitación ordinarios del Proyecto de ley de Presupuestos presentado por el Ejecutivo asturiano en el supuesto de que estuviéramos ante un caso excepcional, pero, desde luego, no a raíz de una valoración propia entre los fines a los que responde la tramitación de la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales y la repercusión económica que podría suponer que dicha Ley no fuera aprobada antes del primer día del ejercicio económico siguiente”. Por último, el Grupo Parlamentario recurrente afirma que la invocación que hace el acuerdo desestimatorio de la solicitud de reconsideración a la existencia de precedentes en el acortamiento de plazos en el procedimiento de tramitación no resulta suficiente en la medida en que suponga una práctica contraria al Reglamento y que obstaculice desproporcionadamente las facultades reconocidas a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente garantizadas.

El Grupo Parlamentario recurrente afirma que los acuerdos impugnados, además de incumplir el Reglamento de la Cámara, han afectado al ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control que forman parte del ius in officium de los representantes parlamentarios. Expone, en primer lugar, la importancia de la ley de presupuestos y el control democrático que los diversos grupos parlamentarios hacen de la acción del Gobierno en el procedimiento para su aprobación, concluyendo que la reducción hasta el absurdo de la duración de los plazos reglamentariamente previstos para su tramitación impide un estudio detallado por parte de los miembros de la Cámara y, por tanto, su fiscalización. Afirma que la restricción más allá de un término razonable de la duración del plazo para solicitar las comparecencias de quienes los grupos parlamentarios de la minoría consideran que pueden aportar elementos para el ejercicio de la función de control incide en el núcleo básico de la función parlamentaria garantizado por el art. 23.2 CE, ya que no es razonable un plazo de seis horas para estudiar y proponer a las personas que resultaría adecuado escuchar para desarrollar un control de los presupuestos. Esas mismas consideraciones se hace en relación con el trámite de enmiendas, cuya reducción de plazos provocó un ineficaz desarrollo del ejercicio del derecho de enmienda propio de los Diputados, lo que unido a la limitación absoluta del trámite de ponencia, reducido a una hora, explica la razón de que ni una sola de las enmiendas formuladas por la oposición fuera aceptada.

En conclusión, el grupo parlamentario recurrente afirma que la inobservancia del procedimiento reglamentariamente previsto para la aprobación de la ley de presupuestos generales, entendido como cauce que permite a la Cámara una fiscalización del proyecto económico del ejecutivo y una reflexión previa a la toma de decisión, implica una alteración sustancial del proceso de formación de la voluntad de la Cámara y menoscaba las funciones de los diputados en la aprobación del presupuesto. El desarrollo de la función legislativa exige que se facilite a los diputados un tiempo suficiente para el examen del proyecto de ley de presupuestos, a fin de que puedan intervenir en la mejora del texto propuesto, sin que resulte admisible que se limite el tiempo de modo que se evite un detallado conocimiento del proyecto y se haga imposible la presentación de iniciativas parlamentarias preparadas con el debido sosiego, lo que vulnera abiertamente el ius in officium de los miembros del Grupo Parlamentario recurrente y, por ello, el derecho reconocido en el art. 23.2 C.E, haciendo ineficaz el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, consagrado en el art. 23.1 CE.

4. La Sala Primera de este Tribunal, por providencia de 13 de abril de 2015, acordó admitir a trámite la demanda de amparo, apreciando que concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC) porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto pues pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)] y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, acordó requerir a la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias la remisión del testimonio de las actuaciones, acompañándose copia de la demanda a los efectos de su personación en el presente proceso.

5. La Secretaría de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal, por diligencia de ordenación de 20 de mayo de 2015, acordó tener por personado y parte al Letrado Mayor de la Junta General del Principado de Asturias y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con el art. 52 LOTC.

6. El Ministerio Fiscal, por escrito registrado el 29 de junio de 2015, formuló alegaciones interesando la desestimación del recurso de amparo.

El Ministerio Fiscal afirma que la limitación temporal de los plazos previstos para el procedimiento legislativo está regulada en el Reglamento de la Cámara y tiene su reflejo en el art. 120 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias que dispone que “1. La Mesa de la Cámara podrá acordar la prórroga o reducción de los plazos establecidos en este Reglamento. 2. Salvo casos excepcionales, los plazos no podrán prorrogarse en más del doble de su duración reglamentaria ni reducirse en menos de la mitad”. A partir de ello, concluye que “la norma reglamentaria habilita a la Mesa para reducir los plazos del procedimiento legislativo sin introducir ningún tipo de restricción según la naturaleza del proyecto de ley, lo que no excluye, por tanto, al proyecto de ley de presupuestos que puede, por razones excepcionales, ver reducidos los plazos de su tramitación por el procedimiento legislativo común”, por lo que es conforme a la legalidad parlamentaria de la Junta General del Principado de Asturias el acortamiento de los plazos acordado por la Mesa de la Cámara. A esos efectos, pone de manifiesto como en el acuerdo de desestimación de la solicitud de reconsideración, la Mesa expuso las razones por las que apreciaba una situación de excepcionalidad que, en última instancia, justificaba al amparo del art. 120.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias una reducción de plazos incluso por debajo de la mitad de los previstos reglamentariamente, como era “la necesidad de aprobar los presupuestos en el plazo legalmente señalado; la importancia económica del Presupuesto para la Comunidad Autónoma; evitar la prórroga presupuestaria; impedir que la prórroga prive al presupuesto de buena parte de su eficacia”.

El Ministerio Fiscal expone que no se ha suprimido ninguno de los trámites procedimentalmente previstos para la tramitación y aprobación o rechazo del proyecto de ley de presupuestos y los demandantes no concretan ni acreditan qué comparecencias no pudieron solicitar y cómo un aumento de los plazos hubieran permitido al Grupo parlamentario el adecuado y eficiente control que reclama. También afirma que la reducción del plazo para el trámite de enmienda es mínimo, de solo dos días, por lo que “no tiene incidencia en el derecho de participación del grupo Parlamentario y en las facultades que asisten a sus parlamentarios en el ejercicio del ius in officium” y aunque comparte con los demandantes que el plazo de Ponencia señalado en el cronograma presenta rasgos de ser meramente simbólico, insiste en que en la demanda no se señala cuál hubiera sido la ponencia resultante si se hubiera observado el plazo legal y cómo afectó a la acción legislativa del grupo en la fiscalización del presupuesto.

Por tanto, el Ministerio Fiscal sostiene que no se ha vulnerado la legalidad parlamentaria y que la reducción de plazos tampoco ha afectado al derecho de participación del grupo parlamentario recurrente en la tramitación del proyecto de ley de presupuestos para el año 2013 del Principado de Asturias, ya que ha tenido la posibilidad de pedir comparecencias, ha presentado enmiendas y ha participado en los debates de elaboración de la ley, por lo que cabe hablar de una participación activa en la configuración de la ley presupuestaria.

7. La Junta General del Principado de Asturias, mediante escrito registrado el 8 de junio de 2014, formuló alegaciones solicitando la desestimación del recurso de amparo.

El representante de la Junta General del Principado de Asturias comienza su escrito de alegaciones constatando que, con arreglo al cronograma impugnado y según acredita la documentación adjunta, tres de los cuatro representantes del Grupo Parlamentario Foro Asturias en la Comisión de Hacienda y Sector Público solicitaron 94 comparecencias; la Comisión dedicó a la celebración de las comparecencias un total de 37 horas y 23 minutos; el Grupo parlamentario recurrente presentó 77 enmiendas, una la totalidad y 76 parciales y, finalmente, al trámite de informe de la ponencia se dedicó una hora y 25 minutos.

La Junta General del Principado de Asturias, en relación con la aducida vulneración de la legalidad parlamentaria, afirma que (i) es lícito que la Mesa tome en consideración elementos y criterios de oportunidad política en la ordenación temporal del quehacer legislativo en tanto que el art. 37.1 g) del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias atribuye a la Mesa la función de “programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada periodo de sesiones y coordinar los trabajos de sus distintos órganos”; (ii) la aprobación del Presupuesto de la Comunidad Autónoma no es una cuestión que incumba exclusivamente al Consejo de Gobierno, sino que es una responsabilidad compartida con la Junta General, en tanto que el art. 47.1 del Estatuto de Autonomía atribuye al primero la competencia de la elaboración y al segundo su examen, enmienda, aprobación y control; y (iii) la reducción de plazos se fundamenta en la previsión del art. 120.2 del Reglamento parlamentario que permite en casos excepcionales hacerlo en menos de la mitad, justificándose en este caso esa excepcionalidad en el hecho de que el supuesto ordinario es que la aprobación del presupuesto se produzca antes del 1 de enero de cada año para evitar una prórroga, que lo es únicamente en sus créditos iniciales y no en los consolidados, y que, en este caso, además, el Principado de Asturias se había pasado ya todo el año 2012 en situación de prórroga presupuestaria en relación con el presupuesto de 2011. Igualmente, justifica esa situación excepcional en el hecho de que se había aprobado la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que fijaba nuevas reglas preceptivas para la elaboración y aprobación de los presupuestos autonómicos que el elaborado para 2011 y ya prorrogado durante 2012 difícilmente habrían podido prever.

La Junta General del Principado de Asturias considera que la reducción de plazos tampoco habría lesionado el ejercicio del derecho de la función representativa de los Diputados integrados en el Grupo parlamentario recurrente. Afirma, en primer lugar, (i) que en el Reglamento de la Cámara reducir los plazos no es lo mismo que declarar la urgencia, ya que si bien esta comporta una reducción de plazos, esta reducción puede hacerse al amparo del art. 120 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias sin declarar la urgencia; (ii) que el acuerdo aprobatorio del cronograma no declaró la situación de urgencia; y (iii) que la reducción de plazos no afecto a toda la tramitación del proyecto bien porque no todos los trámites están sometidos a plazo, bien porque no siempre la reducción de plazos traspasó el umbral de la urgencia que se establece en la mitad. Así, pone de manifiesto pues si bien el trámite para solicitar comparecencias se redujo en más de la mitad, no se transgredió el tiempo marcado por el Reglamento para celebrarlas “dentro de los quince días siguientes al traslado de su solicitud”, concluyendo que “si bien se celebraron bastante seguidas, nada dice el Reglamento del tiempo que debe mediar entre cada una de ellas”. También sostiene que el Reglamento establece, con carácter general para todo procedimiento legislativo, que la documentación de las sesiones debe estar disponible “con al menos cuarenta y ocho horas de antelación” (art. 93 del Reglamento), y el cronograma impugnado “dejó más de cuarenta y ocho horas entre la distribución del Proyecto y el inicio, a la semana siguiente, de las comparecencias”, añadiendo que los tiempos previstos en el reglamento para el desarrollo de cada comparecencia no sufrieron recorte alguno: una hora de preguntas y cinco minutos para la fijación de posición por cada Grupo Parlamentario. En cuanto a las enmiendas, el cronograma habilitaba seis días para la presentación de las parciales (un día más de la mitad del plazo reglamentario total de diez días según el art. 139.2 del Reglamento para las enmiendas totales y parciales) sin traspasar, a su juicio, el umbral de la urgencia del artículo 123 del Reglamento y, por lo que se refiere a la reunión de la Ponencia, si bien duró una hora y 25 minutos, el Reglamento se limita a fijar para los trabajos de la ponencia un máximo de siete días (art. 142 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias), pero sin señalar ningún mínimo.

No obstante lo anterior, el Letrado Mayor concluye que “aun admitiendo, a efectos meramente dialécticos, que la reducción de plazos que operó el cronograma impugnado pudiera equivaler de hecho a una tramitación del proyecto de ley presupuestario por el procedimiento de urgencia prohibido por el artículo 158.2 del Reglamento, no por ello, y pese a ello, es forzoso concluir que ha resultado vulnerado el artículo 23 de la Constitución”, toda vez que, en este caso, la reducción de los plazos del cronograma impugnado no dañó el núcleo de la función representativa de los Diputados recurrentes, pues los plazos fueron los mismos para todos los grupos parlamentarios y, por otra parte, los recurrentes no acreditan ningún daño real y efectivo en el núcleo de su función representativa, citando la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual para que la reducción de los plazos reglamentarios en la tramitación de proyectos de ley pudiera fundar un reproche jurídico con trascendencia constitucional sería necesario acreditar que se “hubiese alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario (STC 209/2012, FJ 2 con cita de las SSTC 136/2011, FJ 10, y 176/2011, FJ 2 y más recientemente la STC 44/2015, FJ 2)”.

8. El Grupo Parlamentario recurrente, en escrito registrado el 22 de junio de 2015, presentó su escrito de alegaciones, reproduciendo las formuladas en la demanda de amparo.

9. Por providencia de 15 de septiembre de 2016, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El objeto de este recurso de amparo, interpuesto por la vía del art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), es determinar si los acuerdos de la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias por los que se establece el cronograma para la tramitación del proyecto de ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 han vulnerado el derecho de representación política (art. 23 CE) del Grupo parlamentario recurrente, por haberse establecido unos plazos inferiores a los previstos reglamentariamente, limitando con ello el ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control, que conforma el ius in officium [derecho al cargo] de los representantes parlamentarios.

2. La especial transcendencia constitucional del presente recurso, que es requisito para su admisión de conformidad con los arts. 49.1 y 50.1 b) LOTC, radica en que el asunto suscitado trasciende del caso concreto, toda vez que pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 g)]. Así se puso de manifiesto en la providencia de admisión, para cumplir con exigencias de certeza y buena administración de justicia que permiten hacer reconocibles los criterios empleados al efecto por el Tribunal Constitucional (STEDH de 20 de enero de 2015, caso Arribas Antón c. España, § 46).

La jurisprudencia constitucional ha expuesto que los amparos parlamentarios del art. 42 LOTC tienen una particularidad respecto del resto de los recursos de amparo, pues no existe una vía jurisdiccional previa a esta jurisdicción de amparo que posibilite la reparación de los derechos fundamentales que el art. 23 CE reconoce a los representantes políticos (por ejemplo, STC 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 2). Además, los amparos parlamentarios, dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra, cuentan también con una dimensión e interés objetivo que, a los efectos de su admisibilidad, determinan la concurrencia de su especial trascendencia constitucional (STC 155/2009, FJ 2), especialmente en un caso como el presente en que se plantea una cuestión, como es el acortamiento excepcional de plazos en la tramitación de leyes presupuestarias, sobre la que era preciso establecer un pronunciamiento constitucional.

3. La jurisprudencia constitucional ha declarado que el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE) incorpora el derecho de los parlamentarios y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad dentro de la legalidad parlamentaria. Este ius in officium es definido como un derecho de configuración legal, en el sentido de que compete básicamente a los Reglamentos de las Cámaras fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los parlamentarios, de modo que, una vez reconocidos y configurados aquellos derechos y facultades, se integran en su estatus representativo. Igualmente, este Tribunal tiene declarado que cualquier infracción del estatuto del parlamentario no representa, por sí sola, una lesión del derecho fundamental, sino que para que se produzca una lesión con relevancia constitucional es necesario que queden afectados derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativa parlamentaria. Asimismo, se concluye que solo cabe apreciar una vulneración del art. 23.2 CE si los órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente el núcleo esencial de la función representativa o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes (por ejemplo, SSTC 119/2011, de 5 de julio, FJ 3, o 191/2013, de 18 de noviembre, FJ 3).

En relación con ello, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer, lo que ha llevado a afirmar que el control de la actividad parlamentaria que debe desarrollarse en la jurisdicción de amparo por la vía del art. 42 LOTC no solo debe realizarse exclusivamente desde la perspectiva de los derechos fundamentales, sino también empleando un parámetro de control que tenga muy en cuenta la naturaleza de las mesas de los parlamentos y las funciones que desarrollan [por ejemplo, SSTC 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a), o 129/2006, de 24 de abril, FJ 2]. Ahora bien, el hecho de que mediante las decisiones de los órganos parlamentarios pueda verse afectado el ejercicio de funciones representativas impone a estos una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatus constitucionalmente relevante del representante público y el deber de motivar las razones de su aplicación, so pena, no solo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino también de infringir el de estos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE); por ejemplo, SSTC 361/2006, de 18 de diciembre, FJ 2; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, y 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3.

Específicamente, por lo que se refiere a las decisiones de las mesas de las Cámaras referidas al acortamiento de los plazos de tramitaciones legislativas —bien derivadas de la declaración de tramitación por vía de urgencia, bien por el procedimiento de lectura única, bien por la concurrencia de causas excepcionales, o por mero incumplimiento de los plazos establecidos reglamentariamente— la jurisprudencia constitucional ha declarado que (i) no está constitucionalizado ningún procedimiento legislativo abreviado para la tramitación de proyectos normativos caracterizados por la urgencia, salvo una regla temporal para la tramitación en el Senado de los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3 CE), por lo que dicha regulación queda, entonces, encomendada a los reglamentos de las Cámaras [STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10 e)]; (ii) que una reducción del tiempo de tramitación no priva a las Cámaras del ejercicio de su función legislativa, ya que incide solo sobre su cronología, ni tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano (STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 13); (iii) que una decisión de esas características debe tener una aplicación tal que afecte por igual a todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en evitación de que se ocasione un tratamiento desigual o discriminatorio (ATC 35/2001, de 23 de febrero, FJ 5) y (iv) que tal reducción del tiempo de tramitación solo podrá llegar a tener relevancia constitucional cuando su alcance sea de tal magnitud que haya alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10 e), y 44/2015, de 5 de marzo, FJ 2].

Más en concreto, en relación con supuestos, como el que se plantea en este recurso de amparo, en que se acuerda una reducción de plazos superior a la mitad de los que corresponderían en caso de declaración de urgencia con fundamento en una expresa previsión reglamentaria que lo permita por la concurrencia de circunstancias excepcionales, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, sin perjuicio de la necesidad de que se expongan dichas circunstancias, resulta necesario acreditar que dicha reducción afectó esencialmente al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios (así, ATC 9/2012, de 13 de enero, FJ 4 —“BOE” núm. 36, de 11 de febrero de 2012—, y STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 5).

Por tanto, en atención a la jurisprudencia expuesta, el control de constitucionalidad que debe desarrollarse en este caso debe concentrase, en primer lugar, en determinar si el cronograma aprobado por la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias para la tramitación del proyecto de Ley de presupuestos generales para 2013 contaba con la necesaria cobertura legal o supuso una infracción reglamentaria por incumplimiento de los plazos previstos en el art. 139 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias y, en su caso, si la reducción de plazos incidió de tal manera en el ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control de los representantes parlamentarios que quedó afectado el núcleo esencial de su ius in officium.

4. El Grupo Parlamentario recurrente alega que el cronograma aprobado ha infringido la legalidad parlamentaria. Argumenta que los artículos 139.1, 139.2 y 142 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias establecen los plazos que hay que seguir en la tramitación por el procedimiento ordinario del proyecto de ley de presupuestos generales, prohibiendo expresamente el art. 158.2 del Reglamento la declaración de urgencia para la tramitación de este tipo de Proyectos de Ley presupuestaria que reduce esos plazos a la mitad. De ello concluye que una reducción de plazos como la contenida en los acuerdos impugnados, que en algunos casos es sustancialmente inferior al que dichos trámites hubieran tenido en el supuesto de que se hubiera podido tramitar por el procedimiento de urgencia, no tiene cobertura reglamentaria. Igualmente, alega que, ante esa prohibición de tramitación urgente de este tipo de proyectos, el cronograma solo puede encontrar justificación reglamentaria en el artículo 120.2 del Reglamento parlamentario, pero que en los acuerdos impugnados no se acredita la concurrencia de ninguna situación excepcional que haga necesario sacrificar la duración reglamentaria de los plazos para su aprobación antes del 1 de enero, ya que esa situación se deriva de la desatención del ejecutivo autonómico en el cumplimiento de la presentación en el plazo del proyecto.

Tal como han sustentado de manera coincidente la Junta General del Principado y el Ministerio Fiscal, en la posición del control que cabe desarrollar por este Tribunal en esta jurisdicción de amparo no puede afirmarse que los acuerdos impugnados carezcan de la necesaria cobertura reglamentaria. En efecto, en el presente caso, como ha sido expuesto más detalladamente en los antecedentes, han quedado acreditados los siguientes extremos:

(i) el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias remitió a la Junta General del Principado el 4 de diciembre de 2012 el proyecto de ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 y la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias aprobó mediante acuerdo de 5 de diciembre de 2012, el cronograma para la tramitación de dicho proyecto con una reducción de plazos respecto de los establecidos en el procedimiento ordinario, con expresa invocación del art. 120.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias, que establece que la Mesa de la Cámara, salvo casos excepcionales, no podrá reducir los plazos establecidos en el Reglamento en menos de la mitad. En concreto, se acordó que los plazos previstos serían de seis horas para los trámites de solicitud de comparecencias y cinco días para su celebración —en vez de seis y 15 días que se establecen en el art. 139.1 del Reglamento—; dos días para la presentación de enmiendas a la totalidad y seis días para las enmiendas parciales -en vez de diez días que, sin distinción de si son a la totalidad o parciales, establece el art. 139.2 del Reglamento —; y una hora para el trámite de ponencia, cuando el art. 142 del Reglamento establece que “finalizado el debate de totalidad si lo hubiere habido, y en todo caso, el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión nombrará en su seno una Ponencia para que a la vista del texto y de las enmiendas presentadas al articulado, redacte un informe en el plazo de siete días, que la Mesa de la Cámara podrá prorrogar por no más del doble cuando la trascendencia o complejidad del proyecto lo requiera”.

(ii) El Grupo Parlamentario Foro Asturias formuló una solicitud de reconsideración, invocando el art. 23.2 CE, argumentando que el reglamento de la Cámara no permite una reducción de plazos tan radical como la acordada en la medida en que el artículo 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias prohíbe la tramitación de la Ley de presupuestos por el procedimiento de urgencia y que esa reducción afectaba al núcleo esencial de la función de representación política.

(iii) La Mesa de la Cámara desestimó la solicitud de reconsideración por Acuerdo de 17 de diciembre de 2012, argumentando, por lo que se refiere a la aprobación del cronograma, que si bien los plazos son perentorios, es una práctica habitual en el Parlamento asturiano, siendo similares los plazos previstos y aprobados en el cronograma del proyecto de ley de presupuestos de los años 2009, 2010 y 2011, entre otros. Igualmente argumenta que la brevedad de los plazos no es puro arbitrio de la Cámara, sino que, ante la inobservancia por parte del Consejo de Gobierno del mandato del artículo 47.2 del Estatuto de Autonomía de que el proyecto de presupuestos debe de presentarse en la Cámara “antes del último trimestre del año”, la decisión de la Mesa lo que hace es administrar el breve tiempo de que la Cámara dispone para dar cumplimiento al mandato del art. 47.4 del Estatuto de Autonomía de que la aprobación del presupuesto tenga lugar antes del primer día del ejercicio económico siguiente, evitando con ello la situación de prórroga presupuestaria. Por último, también expone que la Cámara tradicionalmente ha venido considerando que este acortamiento de los plazos es un mal menor frente al superior de contar, por su importancia económica, con un presupuesto en fecha y que esa reducción de plazos ni supone una supresión de trámites ni impide a los Grupos y Diputados participar en cada una de las fases del procedimiento legislativo. Posteriormente, la Junta General del Principado en su escrito de alegaciones afirma que también queda justificada en este caso esa situación de excepcionalidad que permite una reducción de plazos en la tramitación en que el mecanismo de prórroga presupuestaria lo es únicamente en sus créditos iniciales y no en los consolidados, y que, en este caso, además, el Principado de Asturias se había pasado ya todo el año 2012 en situación de prórroga presupuestaria en relación con el presupuesto de 2011. Igualmente, destaca el hecho de que se había aprobado la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que fijaba nuevas reglas preceptivas para la elaboración y aprobación de los presupuestos autonómicos que el elaborado para 2011 y ya prorrogado durante 2012 no habían podido prever.

5. De estos antecedentes cabe derivar que (i) no ha existido una vulneración formal del art. 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias ya que, en ningún caso, los acuerdos impugnados decidieron la tramitación por el procedimiento de urgencia. El acortamiento de los plazos se fundamentó expresamente en los acuerdos impugnados en la previsión del art. 120.2 del Reglamento. (ii) Tampoco ha existido una vulneración del art. 120.2 del Reglamento parlamentario, ya que en el acuerdo de resolución de la reconsideración se hicieron expresas determinadas razones para justificar la concurrencia de una situación excepcional que justificaba el acortamiento de plazos en la tramitación.

(i) Ciertamente, tal como plantea el Grupo Parlamentario recurrente, la aplicación al caso del art. 120.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias ha tenido un efecto material reductor de los plazos de tramitación no solo semejante sino, respecto de algunos de ellos, incluso superior al de una prohibida tramitación por el procedimiento de urgencia. Frente a ello, la representación de la Junta General sostiene en su escrito de alegaciones que la existencia de una prohibición expresa en el art. 158.2 del Reglamento parlamentario de que la aprobación del proyecto de ley de presupuestos se produzca mediante el trámite de urgencia no puede interpretarse necesariamente como la imposibilidad de aplicar durante esta tramitación las reglas generales que sobre reducción de plazos reglamentarios se establecen en el art. 120 del Reglamento y, singularmente, la reducción de plazos prevista en el art. 120.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias para supuestos excepcionales. A esos efectos, destaca que en el reglamento de la Cámara reducir los plazos no es lo mismo que declarar la urgencia, siendo diferentes sus efectos, y, precisamente por ello, la reducción de plazos acordada no afectó a toda la tramitación del proyecto como hubiera sucedido con una proscrita declaración de urgencia, bien porque no todos los trámites están sometidos a plazo, bien porque no siempre la reducción de plazos traspasó el umbral de la urgencia que se establece en la mitad. Así, pone de manifiesto que si bien el trámite para solicitar comparecencias se redujo en más de la mitad, no se transgredió el tiempo marcado por el reglamento para celebrarlas “dentro de los quince días siguientes al traslado de su solicitud”, concluyendo que “si bien se celebraron bastante seguidas, nada dice el reglamento del tiempo que debe mediar entre cada una de ellas”. También sostiene que el reglamento establece, con carácter general para todo procedimiento legislativo, que la documentación de las sesiones debe estar disponible “con al menos cuarenta y ocho horas de antelación” (art. 93 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias), y el cronograma impugnado “dejó más de cuarenta y ocho horas entre la distribución del Proyecto y el inicio, a la semana siguiente, de las comparecencias”, añadiendo que los tiempos previstos en el reglamento para el desarrollo de cada comparecencia no sufrieron recorte alguno: una hora de preguntas y cinco minutos para la fijación de posición por cada grupo parlamentario. En cuanto a las enmiendas, el cronograma habilitaba seis días para la presentación de las parciales (un día más de la mitad del plazo reglamentario total de diez días según el art. 139.2 del Reglamento para las enmiendas totales y parciales) sin traspasar, a su juicio, el umbral de la urgencia del artículo 123 del Reglamento y, por lo que se refiere a la reunión de la ponencia, si bien duró una hora y 25 minutos, el reglamento se limita a fijar para los trabajos de la ponencia un máximo de siete días (art. 142 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias), pero sin señalar ningún mínimo.

Pues bien, desde la limitada perspectiva de control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario y en respeto a la autonomía de la Cámara en el ejercicio de sus funciones de interpretación de su propia normativa, hay que concluir que, aunque quepan soluciones distintas sobre la relación entre la prohibición del art. 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias y la habilitación del art. 120 del Reglamento, la posición jurídica mantenida por la Cámara cuenta con una fundamentación sustentada en criterios hermenéuticos aceptados y reconocibles en la comunidad jurídica que impide que pueda afirmarse que sea una decisión que carece de la necesaria cobertura reglamentaria. No cabe apreciar que es una interpretación ajena a parámetros de razonabilidad considerar que ambas regulaciones son autónomas y no excluyentes si se atiende, por ejemplo, (i) a los diferentes presupuestos jurídicos habilitantes de la declaración de urgencia en una tramitación parlamentaria del art. 158.2 del Reglamento, que radica en la perentoriedad, y de acortamiento de los plazos por menos de la mitad de lo establecido reglamentariamente del art. 120.2 del Reglamento, que radica en la excepcionalidad; (ii) a la diferencia de sujetos legitimados para instar uno u otro y (iii) a que no existe una declaración expresa en el art. 120 del Reglamento de su inaplicabilidad a la tramitación de la aprobación parlamentaria del proyecto de ley de presupuestos, a diferencia de lo que ocurre en el art. 158.2 del Reglamento. Por otro lado, la acreditación de un uso parlamentario, puesto también de manifiesto y reconocido por ambas partes, de aplicación de la reducción de plazos del art. 120.2 del Reglamento parlamentario a los supuestos de tramitación parlamentaria de los proyectos de Ley de presupuestos en situaciones previas es otro elemento que debe tomarse en consideración en defensa de que se está ante una interpretación y aplicación de la normativa parlamentaria que cuenta con sustento en la comunidad jurídica parlamentaria. En efecto, este Tribunal ya ha reconocido que si bien los usos y prácticas parlamentarios constituyen un instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras nunca pueden esgrimirse en contra de lo dispuesto por los reglamentos de las Cámaras (así, STC 57/2011, de 3 de mayo, FJ 7). En el presente caso, este uso parlamentario, que en ningún caso puede ser interpretado como contrario a las previsiones expresas sobre acortamiento de plazos establecidos en el reglamento de la Junta General del Principado, sí que sirve, ante la duda hermenéutica planteada, como elemento confirmatoria de la viabilidad de una interpretación autónoma de los arts. 120.1 y 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias.

(ii) Los acuerdos impugnados invocaron expresamente el artículo 120.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias como habilitante de la reducción de plazos y en el acuerdo de resolución de la reconsideración se hicieron expresas determinadas razones económicas y jurídicas —que han sido ampliadas posteriormente en el trámite de alegaciones— para justificar la perentoriedad de unos plazos, vinculadas a la necesidad de que la aprobación del proyecto de ley se produjera antes del comienzo del nuevo ejercicio presupuestario, y la insuficiencia que, a efectos económicos y jurídicos —incluyendo la necesaria adaptación a las previsiones de la nueva Ley Orgánica 2/2012—, tenía la mera prórroga del presupuesto hasta entonces vigente. Pueden legítimamente discreparse sobre la suficiencia de esas razones para justificar la excepcionalidad del caso y, por tanto, de la aplicación del art. 120.2 del Reglamento parlamentario. Sin embargo, desde la perspectiva de control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario y en respeto a la autonomía de la Cámara en el ejercicio de sus funciones de interpretación y aplicación de su propia normativa, hay que concluir que la actuación de la Mesa de la Cámara contaba con la necesaria cobertura legal, al identificarse el art. 120.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias como habilitante de la medida, dar cumplimiento a la exigencia formal de exponer la justificación de la excepcionalidad del caso y a la material de identificar dicha excepcionalidad con una situación que, ponderando los intereses en conflicto, podía ser solventada con un acortamiento de los plazos de tramitación.

En efecto, desde la perspectiva constitucional, ningún reproche cabe hacer a la decisión de un órgano parlamentario de considerar concurrente una situación de excepcionalidad, como presupuesto habilitante para aplicar un precepto reglamentario que permite un ajuste de plazos de tramitación, ante la presencia de una conjunción de circunstancias puestas de manifiesto por la propia Mesa de la Cámara, que se cifra en las siguientes consideraciones: (i) Existe un precepto estatutario (art. 47 Estatuto de Autonomía para Asturias) que establece la competencia, entre otras, para el examen, enmienda y aprobación de los presupuestos del Principado con carácter anual, y presupone que la Ley del presupuesto debe ser aprobada antes del primer día del ejercicio económico correspondiente. El hecho de que el Consejo de Gobierno, por su parte, hubiera incumplido su obligación estatutaria de presentar el proyecto de presupuesto a la Junta antes del último trimestre del año no implica, como pretende el Grupo Parlamentario recurrente, que la Mesa de la Junta General quede desapoderada de apreciar la excepcionalidad a que se refiere el art. 120.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias para dar cumplimiento a una obligación de aprobación en el plazo que tiene estatutariamente reservada. (ii) El mecanismo de prórroga presupuestaria hasta la aprobación de un nuevo presupuesto, que en sí mismo es un remedio excepcional previsto estatutariamente, no aportaba en este caso una solución enteramente adecuada y satisfactoria; no solo por la ruptura del principio de la anualidad y porque la prórroga presupuestaria lo es únicamente en sus créditos iniciales y no en los consolidados, sino porque, en este caso, además, el Principado ya había tenido durante todo el año 2012 una prórroga presupuestaria de los presupuestos de 2011. Esto hubiera implicado que el año 2013 se hubiera iniciado con una prórroga de un presupuesto aprobado en su versión inicial —que hubiera sido la aplicable—, en diciembre del año 2010. (iii) Con motivo de la reforma del art. 135 CE, se había aprobado la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que fija nuevas reglas preceptivas para la elaboración y aprobación de los presupuestos autonómicos para dar cumplimiento a este nueva previsión constitucional de estabilidad presupuestaria y a la que solo se le podía dar cumplimiento con la evitación de una nueva prórroga presupuestaria. Ante esta suma de elementos, la decisión de la Mesa de la Cámara de —en aplicación de un concreto precepto reglamentario que la habilita para ello— identificar una situación de excepcionalidad en la necesidad de evitar una nueva prórroga presupuestaria que podía ser solventada con un ajuste de los plazos de tramitación implica una decisión que, sin perjuicio del posterior análisis de cómo pudo verse afectado el ius in officium del Grupo Parlamentario recurrente con el acortamiento de los plazos, supone una valoración ponderada de los intereses en conflicto que no puede ser reprochada constitucionalmente desde la perspectiva de la aplicación de la legalidad parlamentaria.

En conclusión, no es incontrovertible que se haya producido una infracción de la legalidad parlamentaria como la denunciada por el Grupo Parlamentario recurrente. Los acuerdos impugnados, al interpretar y aplicar el reglamento de la cámara, considerando que la prohibición de tramitación urgente del art. 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias no suponía un obstáculo para la aplicación del art. 120.2 del Reglamento y que concurría una situación habilitante de excepcionalidad, se han movido, en el ejercicio de una función que le es propia, dentro de parámetros interpretativos de esa legalidad parlamentaria que no caben ser censurados desde una perspectiva constitucional.

6. Con independencia de lo anterior, y tal como también defienden de manera coincidente la representación de la Junta General del Principado de Asturias y el Ministerio Fiscal, tampoco puede afirmarse que el acortamiento de plazos contenido en el cronograma aprobado en los acuerdos impugnados para la tramitación del proyecto de ley de presupuestos del Principado de Asturias para 2013 incidió de tal manera en el ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control de los representantes parlamentarios que quedara afectado el núcleo esencial de su ius in officium.

Tal como se ha expuesto en los antecedentes, en el presente caso han quedado acreditados los siguientes extremos: (i) la aprobación del cronograma de tramitación se produjo por la Mesa de la Junta General el día 5 de diciembre de 2012, un día después de que fuera presentado ante esta junta el proyecto de ley por el Consejo de Gobierno; (ii) el cronograma extendía la tramitación desde el mismo miércoles 5 de diciembre hasta el viernes 28 de diciembre de 2012; (iii) en el cronograma se incluían un plazo de seis horas para los trámites de solicitud de comparecencias y cinco días para su celebración; dos y seis días para la presentación de enmiendas a la totalidad y parciales, respectivamente; y una hora para el trámite de ponencia; y (iv) miembros del Grupo Parlamentario Foro Asturias en la Comisión de Hacienda y Sector Público solicitaron 94 comparecencias, dedicando dicha Comisión a su celebración un total de 37 horas y 23 minutos a lo largo de los días 10, 11, 12, 13 y 17 de diciembre de 2012; el grupo parlamentario recurrente presentó 77 enmiendas, una de totalidad y 76 parciales y, finalmente, al trámite de informe de la ponencia se dedicó una hora y 25 minutos.

El Grupo Parlamentario recurrente se ha limitado en su demanda a alegar el carácter irrisorio o irrazonable de los plazos establecidos en el cronograma para desarrollar la labor de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control respecto de una ley de la importancia de la presupuestaria, exponiendo de manera genérica que estos plazos han supuestos limitaciones al ejercicio eficaz de sus funciones parlamentarias. Sin embargo, no se han concretado aquellos aspectos en que esa reducción ha impedido o limitado ese ejercicio y, a tenor de la actividad concretamente desarrollada en esa tramitación, se acredita una activa participación durante todo su desarrollo, ya que ha tenido la posibilidad efectiva de pedir numerosas comparecencias y participar en las mismas, ha presentado enmiendas a la totalidad y parciales y ha participado en los debates de elaboración de la Ley. En estas condiciones, verificado que el acortamiento de plazos lo fue en relación con todos los grupos parlamentarios, no se ha omitido ningún trámite parlamentario, no se ha excluido la posibilidad de participación del grupo recurrente y ante la falta de acreditación de la existencia de un daño real y efectivo en el núcleo de su función representativa en el sentido de que se hubiese alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario, que hay que concluir que no ha concurrido la vulneración alegada del art. 23.2 CE.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de amparo interpuesto por el Grupo Parlamentario Foro Asturias de la Junta General de Principado de Asturias.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García y don Juan Antonio Xiol Ríos.

Número y fecha BOE [Núm, 263 ] 31/10/2016
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 19/09/2016
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por el Grupo Parlamentario Foro Asturias de la Junta General del Principado de Asturias respecto de los acuerdos de la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias que aprobaron el cronograma del proyecto de Ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013.

Síntesis Analítica

Supuesta vulneración del derecho al ejercicio de las funciones públicas: reducción de plazo para la tramitación de un proyecto de ley presupuestaria que no alteró de manera sustancial el ejercicio de la función representativa.

Resumen

La Mesa de la Junta General del Principado de Asturias aprobó el cronograma para la tramitación del proyecto de ley de presupuestos generales para 2013, reduciendo los plazos ordinarios establecidos en el reglamento a fin de proceder a su aprobación en menos de un mes. El grupo parlamentario recurrente, Foro Asturias, argumentó que esa reducción de plazos afectaba a sus funciones representativas y formuló solicitud de reconsideración ante la Mesa, que la desestimó.

Se desestima el recurso de amparo. Por un lado, la Sentencia declara que no se ha incumplido la legalidad parlamentaria. Si bien el reglamento prohíbe la tramitación urgente del proyecto de ley de presupuestos, la Mesa sustentó los acuerdos impugnados en una previsión reglamentaria que permite la reducción de plazos en supuestos excepcionales (en este caso, la necesidad de que el presupuesto se aprobara antes del inicio del nuevo ejercicio, habiendo sido remitido el proyecto de ley el 4 de diciembre de 2012), lo que no comporta un exceso interpretativo del reglamento. Por otro, el acortamiento de los plazos no tuvo una incidencia significativa en el núcleo esencial del ius in officium de los parlamentarios: no han quedado acreditadas limitaciones al ejercicio de las funciones representativas a causa de los plazos; es más, el grupo recurrente participó activamente en el procedimiento.

La especial trascendencia constitucional del recurso de amparo reside en que la controversia planteada puede tener consecuencias políticas generales, aparte de que los amparos parlamentarios cuentan de por sí con un interés objetivo que determina su trascendencia.

  • 1.

    Cualquier infracción del estatuto del parlamentario no representa, por sí sola, una lesión del derecho fundamental, sino que para que se produzca una lesión con relevancia constitucional es necesario que queden afectados derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativa parlamentaria [FJ 3].

  • 2.

    Solo cabe apreciar una vulneración del art. 23.2 CE si los órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente el núcleo esencial de la función representativa o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes [FJ 3].

  • 3.

    El control de la actividad parlamentaria que debe desarrollarse en la jurisdicción de amparo no solo debe realizarse exclusivamente desde la perspectiva de los derechos fundamentales, sino también empleando un parámetro de control que tenga muy en cuenta la naturaleza de las mesas de los parlamentos y las funciones que desarrollan [FJ 3].

  • 4.

    Una reducción del tiempo de tramitación no priva a las Cámaras del ejercicio de su función legislativa, ya que incide solo sobre su cronología, ni tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano [FJ 3].

  • 5.

    La reducción del tiempo de tramitación solo podrá llegar a tener relevancia constitucional cuando su alcance sea de tal magnitud que haya alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario [FJ 3].

  • 6.

    Los acuerdos impugnados, al interpretar y aplicar el reglamento de la cámara, considerando que la prohibición de tramitación urgente del Reglamento parlamentario no suponía un obstáculo para la aplicación del mismo y que concurría una situación habilitante de excepcionalidad, se han movido, en el ejercicio de una función que le es propia, dentro de parámetros interpretativos de esa legalidad parlamentaria que no caben ser censurados desde una perspectiva constitucional [FJ 5].

  • Disposiciones generales citadas
  • Resoluciones judiciales de otros tribunales citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 23, ff. 1, 2
  • Artículo 23.1, f. 3
  • Artículo 23.2, ff. 3 a 5
  • Artículo 72, f. 3
  • Artículo 90.3, f. 3
  • Artículo 135, f. 5
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 42, ff. 1 a 3
  • Artículo 49.1, f. 2
  • Artículo 50.1 b), f. 2
  • Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre. Estatuto de Autonomía de Asturias
  • Artículo 47, f. 5
  • Artículo 47.2, f. 4
  • Artículo 47.4, f. 4
  • Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias, de 18 de junio de 1997
  • Artículo 93, f. 5
  • Artículo 120, f. 5
  • Artículo 120.1, f. 5
  • Artículo 120.2, ff. 4, 5
  • Artículo 123, f. 5
  • Artículo 139, f. 3
  • Artículo 139.1, f. 4
  • Artículo 139.2, ff. 4, 5
  • Artículo 142, ff. 4, 5
  • Artículo 158.2, ff. 4, 5
  • Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
  • En general , ff. 4, 5
  • Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 20 de enero de 2015 (Arribas Antón c. España)
  • § 46, f. 2
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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