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1. Con fecha 18 de marzo de 2019 tuvo entrada en este Tribunal la impugnación de disposiciones autonómicas interpuesta por el abogado del Estado, en representación del Gobierno, frente a la Resolución 298/XII, de 7 de marzo de 2019, del Parlamento de Cataluña, sobre “creación de una comisión de investigación sobre la monarquía” (expediente 252-00016/12), publicada en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” (“BOPC”) de 11 de marzo de 2019, núm. 282.

En el escrito de interposición de esta impugnación se hace invocación del art. 161.2 CE y del segundo inciso del art. 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a los efectos de que se acuerde la suspensión de la disposición recurrida.

2. Por providencia de 27 de marzo de 2019, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite la impugnación de disposiciones autonómicas (título V LOTC) y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Parlamento de Cataluña, por conducto de su presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes.

Asimismo, se tuvo por invocado el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 77 LOTC, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de la disposición impugnada desde la fecha de interposición de la impugnación, acordándose igualmente la publicación de la incoación de la impugnación en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.

3. El 25 de abril de 2019 tuvo entrada el escrito de alegaciones del letrado del Parlamento de Cataluña en virtud del cual solicita la desestimación íntegra de la impugnación. En este mismo escrito, mediante “otrosí dice”, el letrado interesa del Tribunal que acuerde “el levantamiento inmediato de la suspensión de la Resolución 298/XII, de 7 de marzo de 2019, del Parlamento de Cataluña, de creación de la comisión de investigación sobre la Monarquía”.

Afirma el letrado del Parlamento de Cataluña que “es posible solicitar el levantamiento anticipado de la suspensión antes de que transcurra el plazo de cinco meses”, pues dicho plazo “actúa como límite máximo, pero no excluye una decisión sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión antes de que se agote”. Añade que la suspensión derivada de la invocación del art. 161.2 CE ha de entenderse como una situación provisional y excepcional, que no puede ser prolongada sin una justificación expresa y suficiente. Los criterios para dirimir el mantenimiento o levantamiento de la suspensión son, según argumenta el letrado, la presunción de legitimidad de los actos y normas emanados de las cámaras parlamentarias, en cuanto éstas están revestidas de una especial presunción constitucional como expresión de la voluntad popular, y la ponderación de los intereses en presencia, tanto el general y público, como, en su caso, el particular o privado de las terceras personas afectadas, así como los perjuicios de imposible o difícil reparación que pueda producir la aplicación de la norma o acto, que deben ser ciertos y no meramente hipotéticos. Es necesario, en este punto, continúa el letrado, que sea el Gobierno el que aporte con detalle los argumentos que justifican la suspensión. En este caso, afirma, nada ha dicho el abogado del Estado al respecto en su demanda. A la vista de los presupuestos que rigen la decisión sobre la suspensión, concluye el letrado que, en este caso, no sólo no existe “daño o perjuicio real y efectivo a la Constitución y a los intereses generales, sino que, por el contrario, su mantenimiento supone la lesión de valores superiores, principios, y de derechos del ordenamiento jurídico y del sistema democrático que la misma Constitución ampara”. A su juicio, resulta “esencial considerar estos elementos, porque son determinantes para la ponderación de los posibles intereses en conflicto en una situación de suspensión: la democracia, el pluralismo y el ejercicio de la función parlamentaria, como pilares básicos de un sistema, que deben ser protegidos”.

4. Por diligencia de ordenación de 27 de abril de 2019 de la Secretaría de Justicia del Pleno, se acordó oír por plazo de cinco días al abogado del Estado sobre la petición formulada por otrosí por el letrado del Parlamento de Cataluña, relativa al levantamiento de la suspensión de la resolución impugnada.

5. El abogado del Estado cumplimentó el traslado anterior mediante escrito registrado el 9 de mayo de 2019, interesando el mantenimiento de la suspensión, por las siguientes razones:

a) Tras sintetizar la doctrina constitucional sobre este tipo de incidentes, con cita, entre otros, de los AATC 88/2008, de 2 de abril, FJ 2, y 105/2010, de 29 de julio, FJ 2, destaca que, con arreglo a la misma, debe ponderarse la gravedad de los perjuicios que se ocasionarían en el caso de que se levantara la suspensión. Es la parte demandante —añade— la que debe razonar sobre los perjuicios que justifican el mantenimiento de la suspensión, sin que deban aducirse argumentos referidos al fondo, ni otros distintos de los derivados del levantamiento de la suspensión.

b) Aun reconociendo que este incidente excluye todo debate sobre la cuestión de fondo, resume el abogado del Estado los motivos por los cuales ha impugnado en su integridad la resolución 298/XII del Parlamento de Cataluña, a los solos efectos, según afirma, de hacer más inteligibles los perjuicios que el levantamiento de la suspensión podría irrogar al interés general. El representante procesal del Gobierno alega que, desde el punto de vista competencial, la Jefatura del Estado queda fuera del sistema institucional propio de la Comunidad Autónoma, por lo que el objeto de la comisión de investigación creada está excluido del ejercicio de las potestades que el bloque de la constitucionalidad otorga a la Comunidad Autónoma. Considera, asimismo, que la resolución vulnera la inviolabilidad del Rey establecida en el art. 56.3 CE, pues este precepto excluye la viabilidad jurídica misma de una comisión de investigación sobre la actuación del jefe del Estado, ya que la prerrogativa de la no sujeción a responsabilidad, como la de la inviolabilidad, es absoluta. De otro lado, la resolución excede del ámbito de la función investigadora derivada de la naturaleza política de las cámaras parlamentaria invadiendo, en consecuencia, la función jurisdiccional de juzgados y tribunales, reservada por el artículo 117.3 CE.

c) Entrando ya en la justificación de la petición de mantenimiento de la suspensión, el abogado del Estado argumenta que el despliegue de efectos por parte de la resolución impugnada afectaría gravemente al interés general por la propia “relevancia constitucional del caso”. Cita, en este punto, el ATC 32/2018, de 21 de marzo, que recopila la doctrina elaborada sobre este particular supuesto de suspensión. Entiende el representante del Gobierno que concurren los requisitos fijados en dicha doctrina, pues la resolución impugnada crea una comisión de investigación que no sólo desborda, según alega, las atribuciones propias de una comunidad autónoma e invade las potestades reservadas al Poder Judicial para la determinación de los hechos de naturaleza delictiva, sino que versa, particularmente, sobre “una institución del Estado del máximo relieve constitucional como es la Jefatura del Estado en la persona de SM el Rey Felipe VI y de los alegados hechos de SM el rey Juan Carlos I cuando ejercía esta alta Magistratura”. Este particular objeto de la resolución impugnada, que determina la necesidad de deslindar el sentido de la inviolabilidad del jefe del Estado, hace, según alega el abogado del Estado, que el presente proceso constitucional desborde el ámbito ordinario de un procedimiento constitucional y suscite “una cuestión de evidente relevancia jurídico-constitucional, lo que determina que sea aplicable tal criterio de mantenimiento de la suspensión de la resolución recurrida”. No se trata ya, según concluye, de que la comisión de investigación creada pueda afectar a concretos individuos que han ejercido o ejercen importantes funciones constitucionales, sino de que es la propia Corona y la Monarquía parlamentaria las que podrían sufrir daños irreversibles si se verifican los trabajos de la comisión de investigación, especialmente si ésta llega a finalizar emitiendo las conclusiones correspondientes antes de la finalización del presente proceso constitucional. El levantamiento de la suspensión frustraría, así, la finalidad de la presente impugnación.

d) Hay, adicionalmente, según alega el abogado del Estado, “una afectación de los intereses generales vinculados al funcionamiento de la Justicia” y de los derechos individuales de concretos ciudadanos. El Auto 90/2016, de 26 de abril, que acordó mantener la suspensión de la Ley foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, ya constató el riesgo de interferencia para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales en el ámbito penal que puede acarrear la tramitación de procedimientos investigadores paralelos o alternativos a los que desarrolla la administración de justicia, con las consiguientes “situaciones de confusión y perjuicios de difícil reparación”. Se pueden generar, en particular, intromisiones en el derecho al honor y la presunción de inocencia de las personas a las que se atribuyen los hechos investigados, así como a terceros, ya que la comisión de investigación estaría dotada de facultades ad extra para exigir la colaboración de instituciones públicas y privadas y de cualquier ciudadano. Existe, así, un riesgo de afectación de los derechos reconocidos en los arts. 18 y 24 CE que debería prevenirse con la suspensión de la resolución hasta tanto se determine su adecuación al orden constitucional.

Recuerda, finalmente, el abogado del Estado que la invocación del art. 161.2 CE se hizo, en el escrito rector del procedimiento, en relación con la totalidad de la resolución impugnada, por lo que el mantenimiento de la suspensión también habrá de afectar a la resolución impugnada en su integridad.

1. El objeto del presente incidente es determinar si procede mantener o levantar la suspensión de la Resolución 298/XII, de 7 de marzo de 2019, del Parlamento de Cataluña, sobre “creación de una comisión de investigación sobre la monarquía” (expediente 252-00016/12). La citada resolución fue suspendida en su integridad y, según se ha expuesto en los antecedentes, el abogado del Estado interesa el mantenimiento de esa suspensión mientras que la representación procesal del Parlamento de Cataluña ha solicitado su levantamiento.

2. Acerca de la naturaleza de este incidente cautelar y de los parámetros a los que debe ajustarse su resolución, procede remitirse, para evitar reiteraciones, a nuestra consolidada doctrina (por todos, ATC 97/2018, de 18 de septiembre, FJ 2), conforme a la cual el examen de este incidente debe abordarse partiendo de las razones esgrimidas por el abogado del Estado a favor de mantener la suspensión. Dichas razones son, en el caso que nos ocupa, las siguientes:

a) Aunque, como línea de principio, el criterio de ponderación de intereses y perjuicios es el que resulta de aplicación general (ATC 97/2018, FFJJ 2 y 3), el abogado del Estado ha alegado, como fundamento principal de su petición, la necesidad excepcional de acordar el mantenimiento de la suspensión, aún al margen de toda evaluación o ponderación de perjuicios, en razón de la especial relevancia de la controversia constitucional suscitada en el presente procedimiento, pues, a juicio del representante procesal del Gobierno, la presente impugnación de disposición autonómica (título V LOTC) afecta a “una institución del Estado del máximo relieve constitucional como es la Jefatura del Estado”, en particular a la garantía de inviolabilidad prevista en el art. 56.3 CE, como “una cuestión de evidente relevancia jurídico-constitucional”.

En relación con esta petición del abogado del Estado, es, en efecto, doctrina de este Tribunal, recogida en el ATC 32/2018, de 21 de marzo, FJ 4, que existen determinados supuestos que escapan “a la habitual ponderación sobre los efectos que se seguirían ya de mantenerla ya de alzarla … atendida la relevancia de lo discutido”. No obstante, en esa misma resolución advertimos que la potestad de acordar el mantenimiento de la suspensión “sin entrar a examinar la concurrencia de daños acreditados de imposible o difícil reparación” se circunscribe a “supuestos excepcionales en los que la controversia suscitada en el proceso que origina el incidente cautelar excede de las situaciones normales de controversia competencial (ATC 130/2016, de 21 de junio, FJ 4), incidiendo en ámbitos de la máxima relevancia, tales como la defensa de la integridad misma de la Constitución” (ATC 32/2018, de 21 de marzo, FJ 4).

Vista la alegación realizada por el abogado del Estado, se advierte que en el presente procedimiento concurre una circunstancia cuya singularidad resulta indiscutible, pues nos encontramos ante una impugnación que afecta directamente al régimen jurídico-constitucional de la máxima magistratura del Estado, cuya característica peculiar en un sistema de Monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE) es, a priori, quedar situada justamente en una posición supra partes, ajena al ámbito de la controversia política o jurídica en el que se desarrollan las cuestiones ordinariamente entabladas entre los órganos de los poderes constituidos y, en particular, entre el Estado y las comunidades autónomas. La circunstancia, pues, de que la resolución recurrida afecte directamente a una institución del Estado situada en esa peculiar posición constitucional, esto es, ajena por concepto a toda controversia ordinaria relativa al reparto y la delimitación de las potestades que ejercen los poderes constituidos, acredita que, en efecto, estamos ante un procedimiento que versa sobre una cuestión constitucional de extraordinaria relevancia, que desborda el regular desenvolvimiento de los procesos que se suscitan comúnmente ante esta jurisdicción, lo que puede justificar por sí solo el mantenimiento de la decisión de suspensión aun sin necesidad de evaluar los perjuicios que la decisión alternativa de alzamiento podría irrogar, tanto al interés general como a concretos individuos.

b) En cualquier caso, el abogado del Estado afirma en sus alegaciones que la continuación de las actividades de la comisión de investigación generaría perjuicios de diversa índole. Considera, en primer lugar, que se verificarían daños de notable entidad a la Corona misma, como institución del Estado, ya que las actividades indagatorias podrían irrogarle “daños irreversibles si se verifican los trabajos de la comisión de investigación, especialmente si ésta llega a finalizar emitiendo las conclusiones correspondientes antes de la finalización del presente proceso constitucional”. En relación con esta alegación, hay que advertir que constituye objeto parcial de la impugnación efectuada por el abogado del Estado la expresada infracción de los principios constitucionales sobre la inviolabilidad e irresponsabilidad del rey de España (art. 56.3 CE), en el entendimiento de que esos principios restringen ex ante toda actividad indagatoria del Parlamento autonómico, al margen de cuáles puedan ser sus conclusiones finales (exoneradoras o no de responsabilidad de cualquier índole). En el planteamiento de la demanda, y sin que ahora nos corresponda hacer valoración alguna sobre esta tesis, la garantía de inviolabilidad preserva a la persona del rey de España de la actividad indagatoria misma y no ya sólo del juicio político o jurídico relativo a su “responsabilidad” en un concreto hecho. Siendo esto así, es claro que la atribución de responsabilidad que eventualmente se efectuase en unas hipotéticas conclusiones de la comisión de investigación podría entenderse como un daño reversible (en cuanto el acto de aprobación de esas conclusiones sería anulable), pero no tendría tal naturaleza reparable, en cambio, el daño para el interés general que resultaría de la realización y desarrollo de una actividad indagatoria que, en el planteamiento de la demanda, está constitucionalmente proscrita en nuestro sistema de Monarquía parlamentaria, pues el jefe del Estado habría sido privado de facto —sin posibilidad de reversión alguna— del estatus particular que el orden constitucional le asigna. Es por ello que, en efecto, resulta cierto el perjuicio irreparable al interés general que el abogado del Estado invoca.

c) Alega, adicionalmente, el abogado del Estado que, en el ATC 90/2016, de 26 de abril, este Tribunal ya acordó mantener la suspensión de la Ley foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, para prevenir las “situaciones de confusión y perjuicios de difícil reparación” a los que puede dar lugar una investigación paralela o alternativa a la jurisdiccional en relación con hechos tipificados en el Código penal como delito. También esta alegación resulta fundada y milita en pro del mantenimiento de la suspensión. Resulta obvia la incidencia potencial que una actividad indagatoria como la que pretende desarrollar el Parlamento de Cataluña puede tener sobre los derechos fundamentales de las personas que son objeto de investigación, en particular de su honor o intimidad (art. 18 CE) y de la presunción de inocencia (art. 24.2 CE). Es más, en el propio texto de la resolución impugnada se califican de antemano los hechos sobre los que versa la investigación como “estructuras de corrupción” y “otras actividades irregulares y delictivas”, proyectando de ese modo, y sin necesidad de mayor desarrollo argumentativo, su ámbito de actuación sobre la esfera de los derechos aludidos. También son de apreciar los posibles efectos lesivos sobre terceros no investigados, al no ser en absoluto desdeñables los poderes de los que una comisión de investigación está investida en la regulación reglamentaria en vigor, que contempla el ejercicio de poderes coactivos ad extra (arts. 67 y 68 del Reglamento del Parlamento de Cataluña). Las actuaciones indagatorias del Parlamento en el seno de la comisión de investigación creada pueden generar, por ello, efectos de especial intensidad en la esfera de derechos de concretos individuos, que se suman, por tanto, al ya reseñado perjuicio para el interés general.

3. Determinada la singular relevancia constitucional de la controversia suscitada y la realidad de los perjuicios que podrían irrogarse al interés general y a los derechos individuales, se observa que los intereses invocados por el letrado del Parlamento de Cataluña para sustentar la necesidad de alzar la suspensión consisten en una afectación “de la democracia, el pluralismo y el ejercicio de la función parlamentaria”, valores estos de la máxima relevancia pero de los que se ha hecho mera invocación genérica. Es claro, en todo caso, que la suspensión no afecta a las funciones ordinarias del Parlamento —pues la comisión de investigación no se sitúa en el marco del ejercicio de funciones legislativas ni de impulso o control político de la actividad de los órganos que integran el entramado institucional autonómico— y que la investigación que se propugna no aparece caracterizada por la nota de la perentoriedad, por lo que bien podría materializarse una vez que concluyera este proceso, en caso de que se dictase sentencia desestimatoria. Los perjuicios invocados por el abogado del Estado no quedan, por tanto, enervados con estas alegaciones genéricas.

4. Por todo lo expuesto, procede acordar el mantenimiento de la suspensión. En relación con el alcance de dicha medida, puede advertirse que la Resolución 298/XII tiene un propósito y efecto normativo único: crear una comisión de investigación “sobre la monarquía” (tal y como se consigna en su propia rúbrica). Incide, por ello, íntegra y directamente sobre el ámbito constitucional de especial relevancia que por sí solo justifica, como ya se ha reseñado, la decisión de mantenimiento de la suspensión. Es más, el texto de la resolución es muy abierto al fijar el objeto de la actividad indagatoria, ya que contempla la investigación general de “actividades irregulares y delictivas” de “personas vinculadas a la familia real española” o “personas que están o han estado relacionadas” con ella. Un ámbito objetivo y subjetivo tan abierto e indeterminado veda cualquier posibilidad de matizar o limitar el alcance de la suspensión a contenidos que pudieran eventualmente situarse fuera del marco de los intereses que han de ser cautelarmente protegidos.

Por consiguiente, se debe mantener la suspensión del contenido íntegro de la Resolución 298/XII, de 7 de marzo de 2019, del Parlamento de Cataluña, sobre “creación de una comisión de investigación sobre la monarquía”.