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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don Vicente Gimeno Sendra, don Pedro Cruz Villalón, don Enrique Ruíz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y don Javier Delgado Barrio, Magistrados, ha pronunciado.

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 4/91 promovido por don Francisco López Antonio, representado por el Procurador de los Tribunales, don Domingo Lago Pato y asistido del Letrado don Aurelio Aranda Alcocer, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 30 de noviembre de 1990, que desestimó el recurso contencioso interpuesto contra la Resolución de la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza, de 26 de julio de 1990, sobre nueva adscripción de puesto de trabajo del recurrente. Han sido parte el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Presidente don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. El 28 de diciembre de 1990 se presentó en el Juzgado de Guardia y el día 2 de enero de 1991 se registró en este Tribunal escrito de don Domingo Lago Pato, Procurador de los Tribunales, quien, en nombre y representación de don Francisco López Antonio, interponiendo recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 30 de noviembre de 1990, que desestimó el recurso contencioso deducido contra la Resolución de la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza de 26 de julio de 1990, que acordó el cese del actor en su destino y su traslado a uno nuevo.

2. La demanda se funda en los siguientes antecedentes:

a) El actor es funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, que venía desempeñado sus servicios en la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza, II Grupo de Investigación de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, Comisaría de Distrito de Centro. Es también, desde 1988, Secretario General del Sindicato Democrático de Policía (SDP).

b) Mediante Resolución de 26 de julio de 1990, el Jefe Superior de Policía cesó al actor en su destino, trasladándole a la Unidad Polivalente de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, a fin de a realizar tareas de vigilancia básica en el Hospital Provincial de Zaragoza.

c) Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la vía de la Ley 62/1987, por considerar dicho traslado contrario al art. 28.1 C.E., fue desestimado por Sentencia de la Sala de esa jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 30 de noviembre de 1990, al entender que no se había acreditado que la adscripción del recurrente a nuevas tareas propias de su categoría hubiera sido adoptada en razón de su actividad sindical, así como que la decisión entraba dentro de las competencias del órgano del que dimana el acto.

3. Entiende el actor que la decisión administrativa de adscribirle a un nuevo destino ha vulnerado la libertad sindical, puesto que ha constituido un acto más de la persecución de que viene siendo objeto como consecuencia de la actividad sindical que desempeña en razón de su cargo de Secretario General del SDP y antes, del cargo que ocupaba en el Sindicato Unificado de Policía; que en total se le han incoado ya diez causas disciplinarias, ya sean informaciones reservadas o expedientes disciplinarios, cuatro de los cuales han sido sobreseidos y archivados y los restantes seis se encuentran en diversas fases de instrucción. Todavía no ha sido, sin embargo, sancionado disciplinariamente, si bien se encuentra cautelarmente suspendido de funciones desde el 6 de agosto de 1990, lo que fue acordado por el Director General de la Policía mediante Decreto de 3 de agosto, con posterioridad al traslado que se impugna y a instancias del Jefe Superior de Policía.

Se argumenta en la demanda que al recurrente se le ha trasladado a un puesto conocido como habitual sanción de facto contra quien no obedece las instrucciones de la Jefatura de Policía. Se afirma que la Resolución se adoptó sin previo conocimiento de sus superiores inmediatos, así como que le significa un grave perjuicio económico, ya que en el mismo no se cobran los complementos de productividad y turnicidad.

También se considera vulnerado el art. 14 C.E., porque se ha tratado discriminatoriamente al actor por su actividad sindical, en comparación con cualquier otro funcionario de policía. Se cita igualmente como infringido el art. 24 C.E. Finalmente se solicita la nulidad de la Sentencia impugnada y que se reintegre al demandante en su anterior destino.

4. Por providencia de la Sección Tercera de este Tribunal, se puso de manifiesto al actor y al Ministerio Fiscal la posible concurrencia de la causa de inadmisión regulada en el art. 50.1 c) LOTC, al objeto de que formulasen las alegaciones que estimaran pertinentes.

Mediante escrito registrado el 20 de julio de 1991, la representación del recurrente expuso que se cumplían los requisitos para admitir la demanda, insistiendo en que el cambio de destino acordado suponía una vulneración de la libertad sindical del actor.

5. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional, en escrito de alegaciones presentado el 19 de julio, estimó, en cuanto a la queja relativa al art. 14 C.E., que carece de toda consistencia, puesto que el término de comparación propuesto no ofrece elementos que permitan efectuar tal comparación. En cuanto a la invocación del art. 24.1 C.E., que el actor no explica en qué puede consistir su infracción, siendo la Sentencia una resolución ampliamente razonada. En cuanto a la alegada vulneración de la libertad sindical, el Ministerio Público consideró que de los amplios antecedentes aportados por el actor en relación con el cambio de destino, único al que se circunscribe el presente caso, no es posible deducir que la decisión haya respondido a una represalia encubierta en razón de la actividad sindical del recurrente.

6. Por providencia, de 30 de septiembre de 1991, la Sección Tercera acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a la Dirección General de la Policía y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, a fin de que remitieran, respectivamente, certificación o fotocopia adverada del expediente administrativo tramitado como consecuencia de la Resolución de 26 de julio de 1990, y, de las actuaciones correspondientes al recurso tramitado bajo el núm. 1.143/1990, con emplazamiento a quienes hubieran sido parte en la vía judicial, a fin de que puedan comparecer en el presente proceso constitucional.

7. La Sección Cuarta, por providencia de 28 de octubre de 1991, acordó acusar recibo, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón y a la Jefatura Superior de Policía, de las actuaciones remitidas, y de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, dar vista de las actuaciones recibidas, por plazo común de veinte días, al solicitante de amparo, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, para que pudieran formular las alegaciones que estimasen procedentes.

8. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 19 de noviembre de 1991, en el que solicitaba la desestimación del amparo. Primeramente, por lo que se refiere a la pretendida violación del art. 14 C.E., afirma que no ha existido desigualdad en la aplicación de la Ley y que no se aporta un término de comparación que permita comprobar tal extremo. En segundo lugar, y en relación con la aducida violación del art. 24.1 C.E., señala que la Sentencia objeto de impugnación entra a conocer la pretensiones del recurrente y la prueba aportada, y motiva y razona las causas de la desestimación de las pretensiones deducidas.

Continúa señalando esta representación que no se ha producido limitación del derecho a la libertad sindical del recurrente, y, tras exponer la doctrina de este Tribunal acerca de este derecho, con cita de las SSTC 40/1985, 208/1989 y 7/1990, recuerda que también este Tribunal ha declarado que corresponde al recurrente suministrar la base fáctica desde la que pude sospecharse o presumirse un propósito discriminatorio antisindical, y que es entonces cuando el empleador habría de mostrar, mediante una justificación adecuada de su actuación, la ausencia de tal propósito (ATC 310/1989).

En el presente caso, el recurrente considera que ha sido objeto de persecución y para acreditarlo acompaña una serie de expedientes disciplinarios que le han sido incoados, siendo, sin embargo algunos sólo de información reservada, otros han sido archivados y sobreseidos y, finalmente, se alude a otros en curso en el que no ha recaído Resolución sanciondora. La Resolución de la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza impugnada, únicamente acuerda el cambio de adscripción del recurrente, pero el actor permanece en el mismo órgano, la Comisaria Provincial de Zaragoza, y no se modifica tampoco su categoría de "Policía". Señala que ya este Tribunal, en el ATC 367/1989 declaró que la libertad sindical no confiere a los miembros de la Junta de Personal el derecho a la intangibilidad de un puesto de trabajo que impida adoptar aquellas medidas que desde un punto de vista organizativo considere necesarias para el mejoramiento y mayor eficacia de sus servicios ni adscribir a estos sus funciones que estime más capaces y, que conforme al Real Decreto 59/1987, de 16 de enero, sobre estructura y funciones de los órganos de seguridad del Estado, se permite a las Jefaturas Superiores de Policía, en virtud de la potestad de autoorganización administrativa adoptar los medios personales a las necesidades del servicio.

Por todo ello, concluye, la Resolución impugnada es expresión de dicha potestad de autoorganización, y el recurrente no ha acreditado que aquella se haya adoptado en razón de su condición de Secretario General de un Sindicato de Policía ni como represalia por el ejercicio de su actividad sindical; el informe emitido por el Jefe Superior de Policía justifica el acto administrativo en la necesidad de una mejor adecuación de los servicios policiales dentro de las responsabilidades de mando que le son atribuidas. Aceptar la tesis del demandante significaría que todo cambio de adscripción de un representante sindical comportaría per se una violación del art. 28.1 C.E. Mediante la adscripción del funcionario policial a un nuevo destino ni se limita ni se le impide el ejercicio de los derechos reconocidos en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, sino que, por el contrario, el actor puede desempeñar en el nuevo destino, igualmente, su actividad sindical. En definitiva no ha quedado probado que se haya privado al recurrente de la protección específica que como representante sindical ha de ser objeto, ni ha sido represaliado por su condición ni se ha limitado el ejercicio de su actividad sindical.

9. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó su escrito de alegaciones el día 20 de noviembre de 1991, solicitando la desestimación del recurso. En primer lugar, señala esta parte que la invocación del derecho a la tutela judicial efectiva debe ser previamente rechazada puesto que únicamente revela la discrepancia con la fundamentación y el fallo recaídos, por lo que, desechada la impugnación de la Sentencia, el examen debe contraerse exclusivamente al Acuerdo gubernativo.

Delimitado así el objeto del proceso, debe también desestimarse la alegada violación del principio de igualdad, pues nada se dice sobre una posible desigualdad a otra persona en la misma situación, únicamente se refiere a otro funcionario que fue sancionado disciplinariamente, pero sin explicar la identidad fáctica, y si tal invocación del art. 14 C.E. tuviera otro significado, sería absorvible por el derecho proclamado en el art. 28.1 C.E. (STC 55/1983).

La cuestión que ha de examinarse es si la adscripción del demandante a un nuevo servicio entraña una infracción del art. 28.1 C.E. por cuanto responde a una represalia por sus actividades sindicales como representante de un sindicato policial.

Refiere el Ministerio Público que los actos discriminatorios o entorpecedores de la actividad sindical vedados en el art. 28.1 C.E. pueden adoptar formas simuladas por lo que requiere un análisis de su alcance, motivación y significado más allá de su mención formal, llegándose incluso a invertir la carga de la prueba de suerte que, ante cualquier medida que suponga una desventaja, corresponde al empleador justificar que son extraños o no obedecen a un propósito atentatorio a la libertad sindical (STC 38/1981). La protección de los derechos sindicales permite trasladar los criterios formulados en el ámbito de las relaciones laborales a la Función Pública, si bien con las matizaciones que exige la específica naturaleza de ésta. No es posible desconocer las particularidades de la relación funcionarial a la que no se pueden trasladar, sin más, los principios propios de la relación laboral entre particulares como se dijo en la STC 141/1985. En principio, la Administración goza de una presunción de legalidad que no es posible extender en iguales términos a los empresarios, por ello, afirma esta parte, el problema habría que situarlo en una posible desviación de poder, vicio que corresponde enjuiciar exclusivamente a los Tribunales ordinarios, si bien al estar en juego derechos constitucionales, cuya vulneración se alega, resulta justificada la intervención de la jurisdicción constitucional.

Además, conviene recordar el principio de sujeción de la relación funcionarial, especialmente significativo en la función policial por sus propias características derivadas del sentido de disciplina distinto de los demás ámbitos funcionariales. El Jefe Superior de Policía da una amplia justificación a la adscripción ordenada en el informe remitido a las Sala de lo Contencioso-Administrativo que acredita que la decisión que es adoptada dentro de las facultades reglamentariamente atribuidas y permite concluir que no estaba motivada o inspirada en una represalia encubierta por la labor sindical del actor. El acto cuestionado de la mera adscripción a otra unidad del servicio propio de la Brigada de Seguridad Ciudadana, cuyo carácter desfavorable, tras la prueba practicada en el proceso previo, no ha quedado acreditado, fue acordado en el marco de las competencias reglamentarias, como una decisión para la mejor organización y eficacia de la labor policial. Por todo ello, concluye el Ministerio Público no ha resultado demostrada la lesión de este derecho fundamental invocado por el actor, ni siquiera considerando la especial atención que reclama en su carácter representativo sindical.

10. Por providencia de 5 de junio de 1995, se señaló, para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. La presente demanda de amparo se dirige contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 30 de noviembre de 1990, que desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido por el demandante de amparo, funcionario de la Escala Básica de Policía, contra la Resolución de la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza, de 26 de julio de 1990, por la que se acordó su adscripción a un nuevo servicio. Estimaba la Sala que no existía ni en el expediente administrativo, ni en el proceso, ningún dato o elemento del que pudiera deducirse que el Acuerdo impugnado hubiese sido adoptado en razón a la condición de dirigente sindical del actor, o como consecuencia de su actividad sindical, ni, en definitiva, que la adscripción cuestionada constituyese un acto discriminatorio o antisindical.

Aunque la demanda se dirige exclusivamente contra la Sentencia recaída en el recurso contencioso-administrativo previo a este recurso de amparo, a la que se reprocha la vulneración de los arts. 14, 24.1 y 28.1 C.E., en realidad la queja debe entenderse formulada -salvo por lo que respecta al derecho a la tutela judicial efectiva- también contra la Resolución de la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza, a la cual han de imputarse directa e inmediatamente las supuestas vulneraciones constitucionales, pues la resolución judicial no supone otra cosa que el agotamiento de la vía judicial procedente previa al amparo constitucional, en cumplimiento del requisito establecido en el art. 43.1 LOTC, y a la cual solo cabría censurarle, en su caso, el no haber reparado las lesiones constitucionales denunciadas.

Así pues, el objeto del amparo consiste en determinar si la Resolución de la Jefatura Superior de Policía ha vulnerado los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 14 y 28.1 C.E., pues, aunque en la demanda de amparo se invoca también la infracción, por la resolución judicial, del derecho a la tutela judicial efectiva, en realidad no se desarrolla en absoluto de una manera autónoma la razón de tal vulneración constitucional. En efecto, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva se estima conculcado por el órgano judicial al haber declarado conforme a Derecho la Resolución administrativa adoptada, a pesar, se afirma, de su carácter antisindical. El reproche encierra, como es claro, una mera disconformidad del recurrente con la resolución judicial impugnada, adversa a sus pretensiones. Pero como es doctrina reiterada de este Tribunal, el derecho garantizado en el art. 24.1 C.E. no ampara el éxito de las pretensiones de quien promueve la acción de la justicia. Habiendo recaído, pues, una resolución judicial razonada y fundada en Derecho, se han cumplido las exigencias derivadas del citado derecho fundamental.

Por otra parte, la mención del art. 14 C.E. es meramente retórica y redundante de la queja formulada respecto de la supuesta vulneración del derecho a la libertad sindical, no aportándose término idóneo de comparación por el actor, que se limita únicamente a tachar de discriminatoria la medida adoptada. En todo caso, no es ocioso recordar que, según criterio reiterado de este Tribunal, cuando se invocan supuestas discriminaciones perturbadoras del ejercicio del derecho a la libertad sindical, las hipotéticas violaciones del art. 14 C.E. quedan subsumidas en el derecho reconocido en el art. 28.1 C.E. (STC 55/1983) salvo que la discriminación impugnada concierna a alguna de las determinaciones explícitamente proscritas en el art. 14 C.E.; circunstancia que no concurre en el presente caso, en el que la razón de la supuesta discriminación se basa en que la Resolución administrativa por la que se ordena el cambio de puesto de trabajo está motivada por su actividad sindical.

2. Así centrado el objeto del amparo y para un cabal examen de la supuesta lesión del derecho fundamental a la libertad sindical garantizada en el art. 28.1 C.E., conviene recordar, siquiera sucintamente, los hechos que resultan de los autos del proceso.

El actor, funcionario de la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía, ha venido desempeñando su actividad profesional en distintos servicios de la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza desde el año 1981, fecha en que tomó posesión en tal destino. Tras prestar sus servicios en la Segunda Compañía-Bandera Provincial y en la Inspección de Guardia de la Comisaría de San José, en el año 1987 fue adscrito a la Unidad de Radiopatrullas. Como consecuencia de una reestructuración y distribución de los servicios en la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana de Zaragoza, la Jefatura Superior ofreció a los funcionarios la posibilidad de optar por los nuevos servicios creados y, previa solicitud, el actor fue destinado en el año 1987 a la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, Comisaría de Centro. Por Resolución de la Jefatura Superior de Policía, de 26 de julio de 1990, objeto de impugnación en este proceso, se acordó la nueva adscripción del recurrente a la Unidad Polivalente de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana; en concreto, se le encomendó la tarea de vigilancia básica en el Hospital Provincial de Zaragoza.

Desde el año 1988, el recurrente ha venido ocupando el cargo de Secretario General del Sindicato Democrático de la Policía (SDP), constituido legalmente en 1987, si bien con anterioridad había desarrollado su actividad sindical como Secretario de Organización del Sindicato Unificado de Policía (SUP).

Durante este tiempo, por parte de la Dirección General de Policía, se procedió a la apertura de varios expedientes disciplinarios contra el recurrente; algunos de ellos fueron archivados, mientras que otros se hallan en fase de instrucción sin que conste, hasta el momento, que haya recaído resolución sancionadora alguna.

3. El demandante construye toda su argumentación sobre la afirmación de que la medida adoptada de cambio de adscripción tuvo lugar no por razones profesionales, de organización o reestructuración del servicio, sino exclusivamente como represalia a su actuación como Secretario del Sindicato policial.

Para acreditar la situación de enfrentamiento y la existencia de un trasfondo discriminatorio del cual deducir la motivación antisindical de la medida, aduce el actor, como principio de prueba, el haber sido objeto de diversos expedientes sancionadores -cuya relación aportó como prueba documental en el recurso contencioso-administrativo- y que a su entender ponen de manifiesto la actitud persecutoria y discriminatoria de sus superiores como consecuencia de su actividad sindical.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón razona en el fundamento jurídico 3º de la Sentencia que ahora se impugna, que del examen del expediente administrativo, las alegaciones y la prueba practicada no se desprende que el Acuerdo haya sido adoptado en razón a la condición de Secretario General del Sindicato Democrático de Policía que ostenta el actor o como consecuencia de su actividad sindical; y que no existe dato o elemento de prueba que permita concluir que la adscripción cuestionada constituya un acto discriminatorio para el recurrente por razón distinta de la meramente organizativa o de servicio.

4. Este Tribunal, desde la STC 38/1981, ha venido reiterando, en relación con el ámbito laboral, la importancia de la regla de distribución de la carga de la prueba para garantizar de manera efectiva el derecho a la libertad sindical frente a eventuales medidas o decisiones que puedan representar una discriminación por razones sindicales; señalando, al respecto, que cuando se alegue que una determinada decisión encubre en realidad una conducta lesiva del derecho fundamental, incumbe al autor de la medida probar que obedece a motivos razonables y ajenos a todo propósito atentatorio a la libertad sindical. Pero este Tribunal ha matizado también que para que opere este desplazamiento al demandado del onus probandi no basta que el actor la tilde de discriminatoria, sino que ha de acreditar la existencia de indicios que generen una razonable sospecha, apariencia o presunción a favor de semejante alegato y, establecida esta prueba indiciaria, el demandado asume la carga de demostrar que los hechos motivadores de la decisión son legítimos o, aun sin justificar su licitud, se presentan razonablemente ajenos a todo móvil atentatorio de este derecho fundamental. No se le impone, por tanto, la prueba diabólica de un hecho negativo -la no discriminación- sino la de razonabilidad y proporcionalidad de la medida adoptada y su carácter absolutamente ajeno a todo propósito atentatorio de derechos fundamentales (SSTC 55/1983, 104/1987, 166/1988, 114/1989, 135/1990, 197/1990, 21/1992, 7/1993, 266/1993 Y 293/1993).

El Ministerio Fiscal afirma que el anterior criterio rige en el ámbito de las relaciones laborales, y debe ser matizado en atención a la específica naturaleza de la relación funcionarial, a la que no es posible trasladar sin más y de manera mecánica las citadas reglas, en especial, cuando se trata de la Función Policial, dadas sus especiales características. Sin embargo, este Tribunal, en la STC 293/1993 ha utilizado dicho criterio en un supuesto de cambio de adscripción de determinados funcionarios públicos a nuevos puestos de trabajo dentro de la Administración para enjuiciar la legitimidad de dicha medida desde el punto de vista del derecho a la libertad sindical.

5. Para resolver la cuestión planteada hemos de examinar, ante todo, si se ha acreditado suficientemente la existencia de indicios de prueba de carácter discriminatorio, por antisindical, de la Resolución administrativa impugnada.

De la relación de expedientes disciplinarios aportada al proceso contencioso se desprende que los incoados en los años 1986 y 1988 fueron sobreseidos y archivados, sin consecuencias para el demandante; e igual ocurrió con las dos informaciones reservadas, que asimismo fueron archivadas sin dar lugar a la formación de expediente alguno. Los expedientes disciplinarios en trámite, en el momento de dictarse la Resolución recurrida, fueron incoados, uno en el año 1989, y los otros tres en el año 1990 y fueron motivados por las críticas vertidas en varios periódicos de Zaragoza a diversas decisiones de las autoridades y mandos policiales en relación con la organización de los servicios y con concretas operaciones policiales, expedientes en los que de las actuaciones no consta que recayera ninguna Resolución sancionadora contra el demandante. Finalmente, los expedientes iniciados con posterioridad a la fecha de la Resolución recurrida, tuvieron su origen en la exhibición de ciertos manuscritos de carácter insultante e irrespetuoso hacia los mandos policiales con ocasión del traslado del recurrente y por las críticas del actor contra sus superiores y contra determinadas celebraciones de la Policía, expedientes en los que, tampoco, según lo actuado, se dictó Resolución sancionadora.

Del contenido de los referidos expedientes no puede deducirse que estos constituyan, sin más, un principio de prueba o un indicio claro de actuación antisindical de la Administración, sino más bien que tuvieron su origen en hechos objetivos que los justificaban y en la necesidad de preservar el buen funcionamiento de los servicios policiales.

En efecto, la divulgación continuada de determinadas críticas e informaciones con relación a la labor desarrollada por la Policía, y a los mandos y responsables policiales, redundaban en una mala imagen e implicaban un evidente descrédito para las propias Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que, no cabe olvidar, se estructuran sobre los principios de jerarquía y disciplina. En este sentido, ya este Tribunal recordó en la STC 273/1994, que el derecho de sindicación está limitado cuando se trata de miembros de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, se establecen ciertas limitaciones, constitucionalmente lícitas, al ejercicio de la libertad sindical, que se justifican por las especiales características de la función policial y el carácter de instituto armado que legalmente se atribuye a ese Cuerpo Policial. Esos limites al derecho de sindicación y a la acción sindical, son a tenor de lo dispuesto en el art. 19 de la referida Ley 2/1986, el "respeto a los derechos fundamentales y libertades publicas reconocidos en la Constitución, y especialmente el derecho al honor, a la propia imagen así como al crédito y prestigio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la seguridad ciudadana y de los propios funcionarios, y la garantía del secreto profesional". Asimismo, constituyen un límite los principios básicos de la actuación profesional, como son los de jerarquía y subordinación [art. 5.1 d)], y el deber de guardar riguroso secreto profesional respecto a las informaciones que conozcan con ocasión del desempeño de sus funciones (apartado 5).

Por ello, no puede afirmarse razonablemente que la actuación disciplinaria de la Administración estuviera motivada por una actitud persecutoria contra el actor por su actuación legítima como dirigente sindical, o que la incoación de los expedientes guarde una necesaria relación causal con una presunta actitud discriminatoria por parte de la Dirección General de la Policía. Antes al contrario, todo parece indicar que aquéllos fueron tramitados por el hipotético incumplimiento de los deberes y normas básicas de comportamiento exigibles al actor, en su condición de miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y la posible transgresión por parte de éste de los específicos límites a la actuación sindical que derivan de las peculiaridades propias de las funciones que estos desarrollan. Por consiguiente, la simple incoación de los expedientes disciplinarios, por los motivos expuestos, y en los que no se ha sancionado al recurrente, no constituyen, por sí mismos, un indicio racional o un principio de prueba revelador de una actitud discriminatoria por razones antisindicales. De otro modo, toda actuación que la Administración pudiera emprender contra el actor por el hipotético incumplimiento de sus deberes, podría siempre ser tachada de antisindical.

6. De todo lo expuesto se deduce que no se aprecian razones objetivas para estimar que el cambio de destino operado obedeciese a una actitud discriminatoria de la Administración que tuviese su origen -como denuncia el demandante de amparo- en su actividad de dirigente sindical, ni tampoco que no respondiese a necesidades de adaptación y organización de los servicios policiales; y ello, aunque la Resolución de la Jefatura Superior de Policía, justificando la medida, apele únicamente a "las facultades de autoorganización propias de la Administración", en virtud de las potestades que se atribuyen a la Dirección General de la Policía a fin de lograr el cumplimiento y organización de los servicios policiales, para "distribuir los medios personales y materiales del Cuerpo Nacional de Policía, asignándolos a las distintas unidades" según el criterio de los correspondientes responsables o mandos de la Unidad (art. 3.2 del Real Decreto 59/1987, de 16 de enero, sobre estructura orgánica y funcional de los servicios centrales y periféricos de la Dirección General de la Policía). Invocación genérica de una potestad que no debe bastar por sí sola para motivar un acto o medida cuando se trata de actos administrativos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos [art. 54 de la vigente Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y art. 43.1 a) de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo]; y que, en el caso, al estar involucrado el derecho a la libertad sindical garantizado en el art. 28.1 C.E., requiere que la Administración exprese los motivos de su decisión de cambio de destino; lo cual permitiría, además, el adecuado control por los órganos jurisdiccionales de la legitimidad del ejercicio de aquella potestad administrativa desde la perspectiva del derecho fundamental en presencia. Pero en el presente caso, la expresa dicción del acto encuentra complemento motivador en el informe a que alude la Sentencia impugnada.

En todo caso, la nueva adscripción al puesto de trabajo no entraña, pese al consiguiente cambio funcional, una sanción encubierta ni una degradación funcionarial o retributiva para el actor que suponga un menoscabo ya sea en su condición profesional como funcionario o que constituya una limitación para el desarrollo de su actividad como dirigente sindical. En efecto, se respeta el mismo nivel funcionarial, así como el mismo órgano y localidad de destino; además, las funciones encomendadas al recurrente de amparo son las propias de la escala a la que pertenece, y en absoluto impiden o limitan al demandante de amparo continuar desarrollando su actividad sindical como dirigente, sin que, por demás, nada se alegue en tal sentido en la demanda de amparo.

No es ocioso recordar, por lo demás, que, como ya ha declarado este Tribunal (STC 293/1993, y en el ATC 367/1989), la libertad sindical no confiere a los representantes sindicales el derecho a la intangibilidad de su puesto de trabajo, que impida a la Administración adoptar aquellas medidas que, desde el aspecto organizativo de sus servicios, considere necesarias para el mejoramiento y mayor eficacia de estos, corrigiendo sus deficiencias con la adscripción a los mismos de aquellos funcionarios que estime más capaces, sin que tal cambio constituya limitación alguna al libre ejercicio de sus funciones sindicales.

Excluída, pues, la existencia de un principio de prueba del que quepa deducir la sospecha de una actitud discriminatoria de la Administración, ello conduce derechamente a denegación del amparo al no apreciarse en las resoluciones impugnadas una vulneración del derecho a la libertad sindical del art. 28.1 C.E.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a seis de junio de mil novecientos noventa y cinco.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don Pedro Cruz Villalón, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y don Javier Delgado Barrio.

Número y fecha BOE [Núm, 162 ] 08/07/1995 Corrección1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 06/06/1995
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón desesitmando recurso contencioso interpuesto contra la Resolución de la Jefatura Superior de Policía Zaragoza, sobre nueva adscripción de puesto de trabajo al recurrente.

Síntesis Analítica

Supuesta vulneración del derecho a la libertad sindical: Resolución administrativa no discriminatoria.

  • 1.

    Este Tribunal, desde la STC 38/1981, ha venido reiterando, en relación con el ámbito laboral, la importancia de la regla de distribución de la carga de la prueba para garantizar de manera efectiva el derecho a la libertad sindical frente a eventuales medidas o decisiones que puedan representar una discriminación por razones sindicales; señalando, al respecto, que cuando se alegue que una determinada decisión encubre en realidad una conducta lesiva del derecho fundamental, incumbe al autor de la medida probar que obedece a motivos razonables y ajenos a todo propósito atentatorio a la libertad sindical. Pero este Tribunal ha matizado también que para que opere este desplazamiento al demandado del «onus probandi» no basta que el actor la tilde de discriminatoria, sino que ha de acreditar la existencia de indicios que generen una razonable sospecha, apariencia o presunción a favor de semejante alegato y, establecida esta prueba indiciaria, el demandado asume la carga de demostrar que los hechos motivadores de la decisión son legítimos o, aun sin justificar su licitud, se presentan razonablemente ajenos a todo móvil atentatorio de este derecho fundamental. No se le impone, por tanto, la prueba diabólica de un hecho negativo -la no discriminación- sino la de razonabilidad y proporcionalidad de la medida adoptada y su carácter absolutamente ajeno a todo propósito atentatorio de derechos fundamentales (SSTC 55/1983, 104/1987, 166/1988, 114/1989, 135/1990, 197/1990, 21/1992, 7/1993, 266/1993 y 293/1993) [F.J. 4].

  • 2.

    Del contenido de los expedientes disciplinarios aportados al proceso previo no puede deducirse que constituyan, sin más, un principio de prueba o un indicio claro de actuación antisindical de la Administración, sino más bien que tuvieron su origen en hechos objetivos que los justificaban y en la necesidad de preservar el buen funcionamiento de los servicios policiales [F.J. 5].

  • 3.

    Este Tribunal recordó en la STC 273/1994 que el derecho de sindicación está limitado cuando se trata de miembros de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, se establecen ciertas limitaciones, constitucionalmente lícitas, al ejercicio de la libertad sindical, que se justifican por las especiales características de la función policial y el carácter de instituto armado que legalmente se atribuye a ese Cuerpo Policial. Esos límites al derecho de sindicación y a la acción sindical son, a tenor de lo dispuesto en el art. 19 de la referida Ley 2/1986, el «respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en la Constitución, y especialmente el derecho al honor, a la propia imagen así como al crédito y prestigio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la seguridad ciudadana y de los propios funcionarios, y la garantía del secreto profesional». Asimismo, constituyen un límite los principios básicos de la actuación profesional, como son los de jerarquía y subordinación [art. 5.1 d)], y el deber de guardar riguroso secreto profesional respecto a las informaciones que conozcan con ocasión del desempeño de sus funciones (apartado 5) [F.J. 5].

  • 4.

    La nueva adscripción al puesto de trabajo no entraña, pese al consiguiente cambio funcional, una sanción encubierta ni una degradación funcionarial o retributiva para el actor que suponga un menoscabo ya sea en su condición profesional como funcionario o que constituya una limitación para el desarrollo de su actividad como dirigente sindical. En efecto, se respeta el mismo nivel funcionarial, así como el mismo órgano y localidad de destino; además, las funciones encomendadas al recurrente de amparo son las propias de la escala a la que pertenece, y en absoluto impiden o limitan al demandante de amparo continuar desarrollando su actividad sindical como dirigente, sin que, por demás, nada se alegue en tal sentido en la demanda de amparo. No es ocioso recordar, por lo demás, que, como ya ha declarado este Tribunal (STC 293/1993 y ATC 367/1989), la libertad sindical no confiere a los representantes sindicales el derecho a la intangibilidad de su puesto de trabajo, que impida a la Administración adoptar aquellas medidas que, desde el aspecto organizativo de sus servicios, considere necesarias para el mejoramiento y mayor eficacia de éstos, corrigiendo sus deficiencias con la adscripción a los mismos de aquellos funcionarios que estime más capaces, sin que tal cambio constituya limitación alguna al libre ejercicio de sus funciones sindicales [F.J. 6].

  • Disposiciones generales citadas
  • Ley de 17 de julio de 1958. Procedimiento administrativo
  • Artículo 43.1 a), f. 6
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, f. 5
  • Artículo 14, f. 1
  • Artículo 24.1, f. 1
  • Artículo 28.1, ff. 1, 2, 6
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 43.1, f. 1
  • Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo. Fuerzas y cuerpos de seguridad
  • En general, f. 5
  • Artículo 5.1 d), f. 5
  • Artículo 5.5, f. 5
  • Artículo 19, f. 5
  • Real Decreto 59/1987, de 16 de enero. Modifica el Real Decreto 669/1984, de 28 de marzo, sobre estructura y funciones de los órganos de la Seguridad del Estado
  • Artículo 3.2, f. 6
  • Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común
  • Artículo 54, f. 6
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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