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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por, doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 4348-2001, promovido por don José Canto García, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Inmaculada Romero Melero y asistido por el Abogado don Manuel David Reina Ramos, contra la Resolución núm. 213/98, de 4 de junio de 1998, del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira (Sevilla), que impone al recurrente, como policía local, una sanción disciplinaria de cinco días de suspensión de empleo y sueldo por la comisión de una falta grave tipificada en el art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 884/1989, de 14 de julio; y, en el extremo relativo a la confirmación de dicha sanción, contra la Sentencia de 26 de febrero de 2001, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), que desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 1552/98. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 27 de julio de 2001, la Procuradora de los Tribunales doña Inmaculada Romero Melero, en nombre y representación de don José Canto García, interpuso demanda de amparo constitucional contra las resoluciones administrativa y judicial reseñadas en el encabezamiento de la Sentencia.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son los siguientes:

a) El recurrente en amparo, funcionario de la policía local en el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira (Sevilla), fue sancionado por Resolución núm. 213/98, de 4 de junio de 1998, del Alcalde-Presidente de dicha corporación municipal, con cinco días de suspensión de empleo y sueldo por la comisión de la falta grave tipificada en el art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía aprobado por Real Decreto 884/1989, de 14 de julio (esto es, por proferir “manifestaciones públicas de crítica o disconformidad respecto a las decisiones de los superiores”) y con un día de suspensión de empleo y sueldo por la comisión de la falta leve tipificada en el art. 8.2 del mismo Reglamento (es decir, por “incorrección con los administrados o con otros miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siempre que no merezcan una calificación más grave”).

b) Este acto administrativo sancionador fue impugnado en vía contencioso- administrativa, siendo desestimado el recurso por la Sentencia de 26 de febrero de 2001, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, al entender acreditados, conforme a la prueba practicada, los hechos por los que se impusieron las sanciones impugnadas y considerar correcta la tipificación que realizó la Administración local en la resolución sancionadora de la conducta del recurrente, sin apreciar tampoco la existencia de ninguna irregularidad en la tramitación del procedimiento sancionador.

c) El art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 884/1989, de 14 de julio, había sido declarado previamente nulo por la Sentencia de 26 de septiembre de 1996, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al apreciar este Alto Tribunal que dicho precepto resultaba contrario al derecho constitucional a la libertad de expresión [art. 20.1 a) CE]. Sin embargo, esta circunstancia resultó desconocida tanto para la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, como para el propio recurrente, que nada alegó al respecto en su recurso contencioso, así como tampoco lo hizo la representación del Ayuntamiento demandado.

3. La representación procesal del demandante de amparo considera que la Sentencia de 26 de febrero de 2001, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, vulnera tanto el principio de legalidad en materia sancionadora consagrado en el art. 25.1 CE, como el derecho a la tutela judicial efectiva constitucionalizado en el art. 24.1 CE, por lo que termina suplicando que se declare la nulidad de esta resolución judicial “en el particular de la misma relativo a la imposición y mantenimiento de la sanción impuesta con base al art. 7.2 del RD 884/1989 y por extensión la sanción que en su consecuencia se impone”.

El recurrente justifica la lesión de los referidos derechos fundamentales indicando que el órgano judicial incurre en “un error notorio”, al aplicar una norma sancionadora (en concreto, el art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por el Real Decreto 884/1989, de 14 de julio), que no estaba vigente en el momento en que se produjeron los hechos constitutivos de la infracción administrativa imputada, puesto que había sido declarada nula por la citada Sentencia de 26 de septiembre de 1996, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Sostiene, además, que el hecho de que no se hubiese alegado esta circunstancia en el recurso contencioso- administrativo previo, dado que la desconocía, no resulta óbice para que su queja sea estimada, en aplicación del principio iura novit curia, citando en apoyo de su pretensión la doctrina sentada en la STC 99/2000, de 10 de abril, a cuyo tenor: “el deber de los Tribunales de aplicar al caso el ordenamiento vigente no depende de la contingencia de que una determinada parte comparezca o no, sino que es contenido inexcusable de la propia posición constitucional de los órganos jurisdiccionales ex arts. 9.3 y 117.1 CE, de la que es nota esencial su sumisión al principio de legalidad, a cuya aplicación sirve, supliendo las eventuales deficiencias alegatorias de las partes el principio procesal iura novit curia”.

4. La Sección Segunda de este Tribunal dictó providencia el 19 de julio de 2002 acordando la admisión a trámite de la demanda de amparo presentada por la representación procesal del recurrente. En esta providencia se dispuso también que se dirigiese comunicación a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) y al Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira (Sevilla) para que en el plazo de diez días remitieran testimonio, respectivamente, del recurso contencioso- administrativo núm. 1552/98 y del expediente disciplinario núm. 1/98, interesándose al propio tiempo que se emplazase a quienes hubieren sido parte en el referido procedimiento (con excepción de la recurrente en amparo) para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en este proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada.

5. El 27 de diciembre de 2002 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de la Procuradora de los Tribunales doña Inmaculada Romero Melero, en nombre y representación del demandante de amparo, solicitando, de conformidad con lo dispuesto en el art. 56 LOTC, la suspensión cautelar de la ejecutividad de la Sentencia impugnada, en lo relativo a la sanción de cinco días de empleo y sueldo impuesta en aplicación del art. 7.2 del Reglamento ya citado. Razona que, de ejecutarse la Sentencia impugnada, el recurso de amparo perdería su finalidad legítima, ya que, en el caso de que fuera otorgado el amparo, carecería éste de virtualidad práctica, pues la sanción disciplinaria impuesta ya habría sido cumplida por el recurrente.

La Sala Primera de este Tribunal dictó el ATC 57/2003, de 12 de febrero, mediante el que se acordó la suspensión de “la ejecución de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 26 de febrero de 2000, dictada en el recurso núm. 1552/98, así como de la Resolución núm. 213/98, de 4 de junio de 1998, del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira, en lo relativo a la confirmación por la Sentencia mencionada de la sanción impuesta conforme al art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía aprobado por Real Decreto 884/1989, de 14 de julio”.

6. Tras diversas vicisitudes procesales, la Sección Segunda de este Tribunal dictó diligencia de ordenación el 16 de septiembre de 2003, en la que se acordó, en primer lugar, tener por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) y por el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira, así como del emplazamiento efectuado a la representación procesal de esta corporación municipal; y, en segundo lugar, dar vista de las actuaciones del recurso de amparo al Ministerio Fiscal y a la Procuradora de los Tribunales doña Inmaculada Romero Melero por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podrían formular las alegaciones que estimaren pertinentes, conforme determina el art. 52 LOTC.

7. El Fiscal interesó, a través de escrito registrado el 9 de octubre de 2003, la inadmisión del amparo solicitado, o, subsidiariamente, su desestimación. Comienza sus alegaciones el Ministerio público precisando que, aunque el demandante de amparo denuncia la violación tanto del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) como del principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), “hemos de excluir de nuestra consideración el derecho a la tutela judicial efectiva, porque carece de autonomía propia”. Y es que, según el Fiscal, “bajo esta alegación, el demandante parece confundir el derecho fundamental así invocado con la tutela judicial de los derechos fundamentales a que alude el artículo 53.2 de la Constitución, y cuya denegación no genera, en principio, lesión del artículo 24.1 de la norma suprema, sino del propio derecho fundamental cuya protección se ha pretendido ante la jurisdicción ordinaria”.

Partiendo de esta base, sostiene el Ministerio público que en el caso ahora enjuiciado sólo debe tomarse en consideración la eventual lesión del art. 25.1 CE, “cuya infracción, caso de haberse producido, es atribuible, en primer término, al acto administrativo”, limitándose el proceso ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía al agotamiento de la vía judicial procedente, tal y como exige el art. 43 LOTC. De aceptarse este presupuesto, subraya el Fiscal, concurriría “una primera causa de inadmisibilidad del recurso: la falta de invocación previa en la vía judicial del derecho fundamental en cuestión” [art. 44.1 c), en relación con el art. 50.1 a), ambos de la LOTC], puesto que “la lectura de la demanda contencioso-administrativa muestra que su objeto fue fundamentalmente la impugnación de la valoración de las pruebas aportadas en el expediente administrativo y, en todo caso, entiende el Fiscal que no puede incluirse en este concepto la queja que, en el proceso judicial, se refería a la concreta tipificación de las conductas, porque lo que protege el artículo 25.1 de la Constitución es que nadie sea condenado ni sancionado por conductas no descritas en la ley como infracciones penales, disciplinarias o administrativas, pero no la incardinación de los hechos en las correspondientes normas, que es competencia de la jurisdicción ordinaria”.

Para el caso de que este Tribunal no apreciase la existencia del óbice procesal indicado, sostiene subsidiariamente el Ministerio público que en el caso enjuiciado “no cabe apreciar vulneración del principio de legalidad sancionatoria”. En efecto, tras hacer una breve referencia al juego del principio de legalidad en materia disciplinaria y repasar muy sucintamente la normativa sancionadora contenida en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, y en el Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 884/1989, de 14 de julio, considera que: a) Desde la perspectiva de las infracciones, aunque la referida Ley Orgánica “no contiene una tipificación exhaustiva, que ha diferido al Reglamento, el artículo 27.4, en sus apartados c) y d), establece dos criterios para la tipificación de las faltas graves y leves que contienen la esencia de las infracciones por las que fue sancionado el recurrente en amparo —la falta de consideración para los ciudadanos, y el quebrantamiento de los principios de disciplina y jerarquía propios del Cuerpo—, de modo que las faltas tipificadas en el Reglamento no son sino concreción en detalle de dicho núcleo esencial de la infracción, justificada, además, por encontrarnos en una típica relación de sujeción especial”. b) Desde el punto de vista de las sanciones, tampoco existe una vulneración del principio de tipicidad, “porque la ley establece su catálogo, distinguiendo claramente según que las faltas sean muy graves, graves o leves; aunque en las graves se observa un abanico muy amplio de sanciones —que abarca desde la suspensión de funciones por menos de tres años a la pérdida de cinco a veinte días de remuneración y suspensión de funciones por el mismo período—, el propio Reglamento establece los criterios que han de seguirse para la graduación de aquéllas —artículo 13—, que han sido tenidos en cuenta por la Administración sancionadora —puesto que impuso la mínima posible en ambos casos”. Y c) “No es obstáculo a la negación de que se haya lesionado el principio de legalidad sancionadora el simple hecho de que ni la Administración ni el órgano judicial hayan aludido expresamente a la Ley Orgánica 2/1986, porque el indicado Reglamento es desarrollo directo de aquélla en cuanto al régimen disciplinario de estos funcionarios”.

8. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de octubre de 2003, la representación procesal de don José Canto García reiteró su solicitud de amparo, dando por reproducidas las alegaciones ya formuladas en su inicial demanda ante este Tribunal.

9. Por providencia de 16 de junio de 2005 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de hoy.

II. Fundamentos jurídicos

1. La cuestión que se plantea en este recurso de amparo consiste en determinar si la Resolución núm. 213/98, de 4 de junio de 1998, del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira (Sevilla), resulta contraria al principio de legalidad en el ámbito sancionador (art. 25.1 CE), en el particular relativo a la sanción disciplinaria impuesta al recurrente por infracción de un precepto previamente declarado nulo por Sentencia firme del Tribunal Supremo. Se trata del art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por el Real Decreto 884/1989, de 14 de julio. También se plantea en el proceso si, por otro lado, la Sentencia que desestimó el recurso judicial entablado contra aquella resolución administrativa lesiona —en relación con el mismo extremo— tanto el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) como el referido principio de legalidad sancionatoria (art. 25.1 CE), al confirmar una sanción administrativa que aplica como tipo un precepto declarado nulo por sentencia firme.

Hay que poner de relieve que la representación procesal de don José Canto García pide en el suplico de su demanda de amparo la anulación por parte de este Tribunal tanto de la sanción disciplinaria impuesta en aplicación del art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía como de la Sentencia de 26 de febrero de 2001, en lo referente a la confirmación de dicha sanción, aunque la argumentación de la demanda de amparo se circunscribe a argumentar sobre la lesión de los arts. 24.1 y 25.1 CE por la resolución judicial, indicando que la violación de dichos preceptos se ha materializado al aplicar el órgano judicial de manera que considera notoriamente errónea una norma sancionadora que había sido declarada nula con anterioridad y que, por ello, no estaba vigente en el momento de ser aplicada.

El Ministerio Fiscal pide la inadmisión del recurso de amparo por la causa prevista en el art. 44.1 c), en relación con el art. 50.1 a), ambos de la Ley Orgánica de este Tribunal, dada la falta de invocación en la vía judicial previa del principio de legalidad en materia sancionatoria; y, subsidiariamente, la desestimación del mismo, puesto que, en todo caso, cree que la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva que se invoca carece de autonomía propia y que no ha existido violación del principio de legalidad sancionadora, conforme a las alegaciones que hemos recogido en el extracto de antecedentes de esta Sentencia.

2. Nos encontramos ante un recurso de amparo mixto dirigido, por una parte, contra la resolución administrativa sancionadora y, por otra, contra la Sentencia confirmatoria del acto administrativo, en lo referente, por lo que aquí interesa, a la sanción impuesta en virtud del citado art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía. Esta circunstancia determina que analicemos en primer término la eventual vulneración del art. 25.1 CE que sería imputable a la actuación administrativa, para efectuar con posterioridad, en su caso, el enjuiciamiento de las lesiones constitucionales imputadas a la resolución judicial (STC 25/2002, de 11 de febrero, FJ 2; y ATC 241/2003, de 14 de julio, FJ 1).

3. A pesar de que, como se ha anticipado, la demanda de amparo centra sus esfuerzos en demostrar la lesión de los arts. 24.1 y 25.1 CE por la resolución judicial, lo cierto es que la queja referida a la violación del principio de legalidad en el ámbito sancionador sería imputable en primer término a la Administración local que dictó el acto administrativo disciplinario, no habiendo sido reparada dicha infracción constitucional en la vía jurisdiccional previa, al confirmar la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la conformidad a Derecho de la sanción, en el extremo en que ésta se discute (SSTC 16/2004, de 23 de febrero, FJ 2; y 50/2003, de 17 de marzo, FJ 1 in fine).

Partiendo de esta base, y frente a lo que sostiene el Ministerio público, esta queja constitucional no incurre en la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 44.1 c), en relación con el art. 50.1 a), ambos de la LOTC, esto es, la falta de invocación formal en el proceso del derecho constitucional vulnerado, tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiere lugar para ello. Este requisito procesal tiene “la doble finalidad, por una parte, de que los órganos judiciales tengan la oportunidad de pronunciarse sobre la eventual vulneración y restablecer, en su caso, el derecho constitucional en sede jurisdiccional ordinaria; y, por otra, de preservar el carácter subsidiario de la jurisdicción constitucional de amparo” (por todas, STC 29/2004, de 4 de marzo, FJ 3).

Es cierto, como bien indica el Ministerio Fiscal, que el ahora demandante de amparo tan sólo cuestionó en su recurso contencioso-administrativo la valoración de las pruebas efectuada por la Administración en vía administrativa, así como la concreta subsunción de los hechos en los tipos disciplinarios establecidos en los arts. 7.2 y 8.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, pero lo que nunca se discutió en la vía contencioso-administrativa fue la posible vulneración del art. 25.1 CE por aplicación de un tipo inexistente, al haber sido declarado nulo el referido art. 7.2 por la Sentencia de 26 de septiembre de 1996, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en la medida en que este Alto Tribunal consideró que dicho precepto era contrario al derecho constitucional a la libertad de expresión [art. 20.1 a) CE].

Ahora bien, aunque indudablemente la parte recurrente en amparo no invocó en la vía judicial previa, ni en la vía administrativa ante la propia Administración local, la eventual vulneración del principio de legalidad en materia punitiva por la aplicación por parte de la corporación local sancionadora de un tipo disciplinario de naturaleza reglamentaria previamente expulsado del ordenamiento jurídico por el Tribunal Supremo, no se incumple por ello, en este caso concreto, el requisito previsto en el art. 44.1 c) LOTC. Dicho precepto exige, según recordamos anteriormente, la invocación formal en el proceso del derecho fundamental tan pronto como hubiere lugar para ello “una vez conocida la violación” y, en el supuesto aquí enjuiciado, no era posible exigir al demandante de amparo el conocimiento de que el tipo disciplinario aplicado había sido declarado nulo por Sentencia judicial y que por ello carecía de vigencia en el momento de cometerse los hechos sancionados.

Este desconocimiento puede justificarse, a efectos de la exigencia del requisito procesal que nos ocupa, por el hecho de que Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1996, que declaró nulo el precepto sancionador aplicado, se dictó bajo la vigencia de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, que no preveía la publicación en el correspondiente diario oficial del fallo de las resoluciones judiciales anulatorias de disposiciones generales de naturaleza reglamentaria. Esta falta de publicación oficial no significaba, desde luego, que las Sentencias anulatorias de una disposición general no surtiesen efectos erga omnes (art. 86.2 LJCA de 1956), efectos que debían entenderse producidos desde que la Sentencia era declarada firme. Sin embargo la falta de publicación no atendía a las exigencias del principio de publicidad de las normas que garantiza el art. 9.3 CE. Nuestra doctrina ha subrayado la importancia de este principio constitucional al declarar que “esta garantía aparece como consecuencia ineluctable de la proclamación de España como un Estado de Derecho, y se encuentra en íntima relación con el principio de seguridad jurídica consagrado en el mismo art. 9.3 CE, pues sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al Ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que de fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento” (STC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 3 y, en este mismo sentido, STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 10).

La publicación de las normas cumple una ineludible función de notoriedad de las mismas, que justifica la presunción de su conocimiento general e implica la exigencia de dar a conocer de manera oficial y pública, mediante su inserción en los correspondientes diarios oficiales, las nuevas normas que entran a formar parte del ordenamiento jurídico, pero necesariamente también las normas, en este caso reglamentarias, que sean expresamente excluidas del mismo mediante su derogación o su declaración de nulidad por los órganos jurisdiccionales competentes.

La falta de publicación de la declaración de nulidad de las disposiciones reglamentarias ha sido corregida con la aprobación y entrada en vigor de la vigente Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1998. La nueva Ley establece en su art. 72.2 la regla conforme a la cual “las Sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada”. Esta obligación de publicación oficial se establece también para las Sentencias dictadas en recursos de casación en interés de ley (arts. 100.7 y 101.4) y para las que resuelvan las cuestiones de ilegalidad (art. 126.2).

En definitiva, los ciudadanos no están obligados a soportar los efectos negativos de la falta de publicación de una sentencia que expulsa del ordenamiento una norma, sobre todo en un ámbito como el sancionador, por lo que hay que concluir que no resulta exigible en este caso la invocación formal en la vía judicial previa del derecho fundamental vulnerado. Y es que, ciertamente, no era fácilmente exigible a la parte recurrente el conocimiento de la declaración de nulidad del precepto sancionador aplicado por la Administración por una sentencia judicial, en la medida en que dicha declaración, que expulsa del ordenamiento jurídico una disposición general, no había gozado de ningún tipo de publicidad formal mediante su inserción en el diario oficial pertinente.

4. Despejadas las dudas sobre la admisibilidad de esta queja constitucional, debemos examinar a continuación si la resolución administrativa impugnada impone una sanción con base a un precepto reglamentario declarado nulo por el Tribunal Supremo, por lo que el recurso de amparo va a ser estimado.

Pues bien, en el caso ahora enjuiciado conduce a apreciar la lesión del principio de legalidad por parte de la sanción disciplinaria impugnada en amparo, en la medida en que es resultado de la aplicación de una norma sancionadora (en concreto, el art. 7.2 del repetido Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía) que no se encontraba vigente ni en el momento de cometerse los hechos sancionados, ni en el de dictarse la resolución administrativa disciplinaria ni, por supuesto, en el momento de pronunciarse dicha resolución judicial por haber sido expulsada del Ordenamiento jurídico, mediante su declaración de nulidad por el órgano judicial competente (en concreto, por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo), en virtud de su incompatibilidad con la Constitución y, más en particular, con un derecho fundamental, cual es el derecho a la libertad de expresión. En defintiva, se ha sancionado al recurrente en amparo al aplicar un tipo disciplinario inexistente, con lo que se ha infringido el principio nullum crimen nulla poena sine lege.

5. Esta lesión del principio de legalidad sancionadora, al no respetarse la garantía de la predeterminación normativa del ilícito disciplinario, no puede verse atemperada por el hecho de que nos encontremos ante lo que se denomina una relación especial de sujeción entre la Administración municipal y el policía local sancionado, pues incluso en este tipo de ámbitos, la imposición de una sanción carente de toda base normativa resulta contraria al art. 25.1 CE (SSTC 132/2001, de 8 de junio, FJ 4; y 26/2005, de 14 de febrero, FJ 5, por todas). No sirve tampoco para remediar la violación de este principio, frente a lo que sugiere el Ministerio público, la existencia de criterios de rango legal en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, para la tipificación de las faltas disciplinarias por parte del poder reglamentario. El Fiscal se refiere, en particular, a los criterios establecidos por las letras c) y d) del apartado 4 del art. 27 de la meritada Ley Orgánica —en relación con el régimen disciplinario de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía—, que disponen que: “4. Las faltas graves y leves se determinarán reglamentariamente, de conformidad con lo siguientes criterios: … c) Los daños y perjuicios o la falta de consideración que puedan implicar para los ciudadanos y los subordinados”, y “d) El quebrantamiento que pueda suponer de los principios de disciplina y jerarquía propios de este Cuerpo”.

Y es que estos criterios, rodeados de un halo de incertidumbre, no contienen por sí solos de manera autónoma los elementos mínimos necesarios para que se pueda entender cumplimentado por las faltas disciplinarias el principio de predeterminación normativa inherente al derecho a la legalidad sancionatoria. En otras palabras, la referida Ley Orgánica no contiene tipos infractores autónomos, sino los criterios rectores o las guías normativas para que el poder reglamentario pueda definir de forma concreta y específica tales tipos respetando el principio de reserva de ley, en tanto que garantía de naturaleza formal integrante del art. 25.1 CE.

Debe reseñarse, por último, que el principio de tipicidad exige que la Administración sancionadora precise de manera suficiente y correcta cuál es el tipo infractor deteminante de la sanción. Por ello, y frente a lo sostenido por el Fiscal, no resulta posible sustituir en sede jurisdiccional el tipo sancionador aplicado por la Administración municipal.

6. A la vista de las consideraciones que anteceden, debemos estimar la presente demanda de amparo, y declarar la nulidad de la Resolución núm. 213/98, de 4 de junio de 1998, del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira (Sevilla), en el extremo concreto referente a la imposición al recurrente de una sanción disciplinaria de cinco días de suspensión de empleo y sueldo por la comisión de una falta grave tipificada en el art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 884/1989, de 14 de julio. También debemos anular la Sentencia de 26 de febrero de 2001, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) que desestimó el recurso contencioso- administrativo núm. 1552/98, en el particular relativo a la confirmación de dicha sanción.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por don José Canto García y, en consecuencia:

1º Reconocer su derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

2º Declarar la nulidad de la Resolución núm. 213/98, de 4 de junio de 1998, del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira (Sevilla), en cuanto a la imposición al recurrente de una sanción disciplinaria de cinco días de suspensión de empleo y sueldo por la comisión de una falta grave tipificada en el art. 7.2 del Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 884/1989, de 14 de julio; así como de la Sentencia de 26 de febrero de 2001, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), desestimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 1552/98, en el extremo relativo a la confirmación de dicha sanción.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a dieciocho de julio de dos mil cinco.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps.

Número y fecha BOE [Núm, 197 ] 18/08/2005
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 18/07/2005
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por don José Canto García frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), que desestimó su demanda contra el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira sobre sanción disciplinaria por falta grave a policía local.

Síntesis Analítica

Vulneración del derecho a la legalidad penal: sanción disciplinaria a funcionario impuesta en virtud de un reglamento anulado por Sentencia del Tribunal Supremo que no había sido publicada oficialmente.

  • 1.

    Debe apreciarse la lesión del principio de legalidad por parte de la sanción disciplinaria impugnada en amparo, en la medida en que es resultado de la aplicación de una norma sancionadora que no se encontraba vigente ni en el momento de cometerse los hechos sancionados, ni en el de dictarse la resolución administrativa disciplinaria, por haber sido expulsada del Ordenamiento jurídico, mediante su declaración de nulidad por el órgano judicial competente [FJ 4].

  • 2.

    La lesión del principio de legalidad sancionadora no puede verse atemperada por el hecho de que nos encontremos ante lo que se denomina una relación especial de sujeción entre la Administración municipal y el policía local sancionado (SSTC 132/2001, 26/2005) [FJ 5].

  • 3.

    No sirve para remediar la violación del principio de legalidad, la existencia de criterios de rango legal en la Ley Orgánica 2/1986 de fuerzas y cuerpos de seguridad, pues ni contiene tipos infractores autónomos, sino criterios rectores, ni resulta posible sustituir en sede jurisdiccional el tipo sancionador aplicado por la Administración municipal [FJ 5].

  • 4.

    Debemos estimar la presente demanda de amparo, y declarar la nulidad de la Resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento, en lo referente a la imposición de la sanción disciplinaria y anular la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que desestimó el recurso contencioso-administrativo, en lo relativo a la confirmación de dicha sanción [FJ 6].

  • Disposiciones generales citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 9.3, f. 3
  • Artículo 9.3 (seguridad jurídica), f. 3
  • Artículo 20.1 a), f. 3
  • Artículo 24.1, ff. 1, 3
  • Artículo 25.1, ff. 1 a 3, 5
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 44.1 c), ff. 1, 3
  • Artículo 50.1 a), ff. 1, 3
  • Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo. Fuerzas y cuerpos de seguridad
  • Artículo 27.4 c), f. 5
  • Artículo 27.4 d), f. 5
  • Real Decreto 884/1989, de 14 de julio. Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo nacional de policía
  • Artículo 7.2, ff. 1 a 4, 6
  • Artículo 8.2, f. 3
  • Ley 29/1998, de 13 de julio. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 72.2, f. 3
  • Artículo 86.2, f. 3
  • Artículo 100.7, f. 3
  • Artículo 101.4, f. 3
  • Artículo 126.2, f. 3
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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