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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 4489-2003, promovido por el sindicato Federación de la Administración Pública de Barcelona de la Confederación General del Treball de Catalunya (CGT), representado por la Procuradora de los Tribunales doña Valentina López Valero y asistido por el Abogado don Enrique Elosua Viteri, contra el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 13 de mayo de 2003, que desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto de 26 de febrero de 2003, por el que se denegó la personación del referido sindicato en el recurso contencioso-administrativo núm. 1148-2000, interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de la Función Pública (Ministerio de Administraciones Públicas) de 10 de octubre de 2000, sobre adscripción provisional de un funcionario a puesto de trabajo. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido parte el Abogado del Estado en la representación que ostenta. Ha comparecido don Rodrigo Vázquez Arias, representado por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén y asistido por el Abogado don Isaías Santos Gullón. Ha sido Ponente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 7 de julio de 2003, la Procuradora de los Tribunales doña Valentina López Valero, en nombre y representación del sindicato Federación de la Administración Pública de Barcelona de la Confederación General del Treball de Catalunya (CGT), interpuso recurso de amparo contra la resolución citada en el encabezamiento.

2. Los fundamentos de hecho en los que tiene su origen el presente proceso de amparo son los siguientes:

a) Por Resolución de 17 de septiembre de 1992, el Subsecretario del Ministerio del Interior impuso a don Rodrigo Vázquez Arias, funcionario de la Administración del Estado con destino en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra y miembro de la Junta de Personal de la Administración Periférica del Estado en Pontevedra, la sanción de un año de suspensión de funciones como responsable de una falta grave consistente en “la grave desconsideración con los superiores”, prevista en el art. 7.1 e) del Reglamento de régimen disciplinario de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.

Ante la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición que interpuso contra la resolución sancionadora, el actor formuló recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 30 de mayo de 1996. Contra dicha Sentencia interpuso recurso de amparo ante este Tribunal, que fue registrado con el núm. 2677-1996 y desestimado por nuestra STC 6/2000, de 17 de enero.

b) Cumplida la sanción, el Sr. Vázquez Arias pidió el reingreso en el servicio activo, acordándose por Resolución de la Dirección General de la Función Pública de 27 de abril de 2000 su adscripción provisional a la Jefatura Provincial de Tráfico de Barcelona.

c) Tras diversas actuaciones promovidas por los sindicatos CGT-CAT, USO, UGT, CSI-CSIF, CC OO, CATAC-IAC y CATAC-CTS, dirigidas a que el Sr. Vázquez Arias fuera destinado a algún puesto de trabajo en la provincia de Pontevedra, la Directora General de la Función Pública dictó Resolución el 10 de octubre de 2000, adscribiéndole provisionalmente a la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra.

d) Contra dicha resolución interpuso recurso contencioso-administrativo don José Dafonte Docampo, quien aspiraba al mismo puesto de trabajo, correspondiendo su conocimiento a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, bajo el núm. 1148-2000. En dicho recurso contencioso-administrativo se emplazó a la Administración del Estado y a don Rodrigo Vázquez Arias, como codemandado, personándose éste y el Abogado del Estado, en la representación que ostenta. El codemandado Sr. Vázquez Arias solicitó de la Sala el emplazamiento de los sindicatos que aparecieran en el expediente administrativo como interesados, lo que fue denegado por diligencia de ordenación de 16 de julio de 2002, confirmada por Auto de 12 de noviembre del mismo año.

e) Intentada la personación directamente por el sindicato demandante de amparo mediante escrito presentado el 16 de diciembre de 2002, fue denegada por Auto de 26 de febrero de 2003, en cuyos fundamentos jurídicos se expresa:

“Primero. Como se razonaba en el auto de fecha 12.11.02, el objeto de debate queda delimitado al tratamiento de una mera cuestión de personal sin implicación en el bloque de legalidad constitucional y en particular del derecho fundamental recurrido [sic] en el artículo 28 de la CE, resolución que junto con el auto de 16.11.01 quedaron firmes tras la utilización por el codemandado del recurso previsto en la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. … La referida personación con base en los autos firmes antes indicados no puede admitirse ya que carece el Sindicato de legitimación ad causam para figurar como parte en el presente recurso, pues, delimitado el mismo a una mera cuestión de personal y no desconociendo la Sala que el concepto de legitimación tras la previsión del articulo 24 de la Constitución española se ha cumplido representando cualquier ventaja o provecho derivado de la cuestión litigiosa, tales condiciones no concurren en la entidad sindical que pretende la personación, pues limitadas sus funciones a la representación de intereses colectivos afiliados, lo mismo no se observa presente en el actual procedimiento, resultando que la legitimación y consiguiente personación estarían sustentadas en un mero interés por la legalidad; criterio que salvo en los supuestos de acción popular es rechazado en reiterada doctrina del Tribunal Constitucional”.

f) Presentado por el sindicato recurso de súplica, fue desestimado por Auto de 13 de mayo de 2003, cuyo razonamiento jurídico único es del siguiente tenor:

“Único. El objeto del proceso lo determina en su alcance máximo posible el demandante, y en el presente éste lo ha hecho respecto a una resolución administrativa sobre adscripción provisional de un funcionario a un puesto de trabajo; por supuesto, que respecto de esa situación, como respecto de cualquier otra, habrá personas y hasta entidades que puedan tener interés en que esa situación u otra se mantenga; mas, no se puede llegar a admitir como actuante en el proceso cualquier clase de interés, más o menos aludido al respecto sino los directamente relacionados con el objeto de mención; y es claro que la adscripción de un concreto funcionario a un puesto concreto no afecta obviamente a la acción y libertad de un sindicato”.

g) Una vez interpuesto el presente recurso de amparo, y antes de que se resolviera sobre su admisión a trámite, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia el 28 de enero de 2004, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Dafonte Docampo, por estimarse conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada que, como se dijo, adscribía al Sr. Vázquez Arias a un puesto de trabajo de examinador en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra.

3. La demanda de amparo expone que el Auto impugnado ha lesionado los derechos del sindicato recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), a la libertad sindical (art. 28.1 CE) y al derecho de huelga (art. 28.2 CE), en su dimensión de defensa del cumplimiento de los compromisos adquiridos como consecuencia de su ejercicio.

La posición del sindicato recurrente se sustenta en que, habiendo participado en la gestación de la resolución administrativa objeto de impugnación en el proceso contencioso-administrativo, tiene un interés legítimo, y aun directo, en defender la legalidad de dicha resolución administrativa. Rechaza el criterio del órgano judicial según el cual el asunto litigioso “no afecta obviamente a la acción y libertad de un sindicato”. Sostiene que, por el contrario, aunque el litigio verse sobre materia de personal ello no excluye que puedan infringirse derechos constitucionales o que únicamente entre en juego el bloque de la legalidad ordinaria. Entiende que las peculiaridades que admite el art. 28.1 CE en el ejercicio de la acción sindical en el ámbito de la función pública ya están establecidas por la Ley 9/1987, de órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas, y forma parte del derecho genérico de acción sindical la legitimidad de los sindicatos para negociar con la Administración el alcance de las decisiones discrecionales de ésta, como puede ser el destino concreto de un funcionario que es objeto de adscripción temporal tras su reingreso en el servicio activo.

Expone que el art. 24.1 CE obliga a los órganos jurisdiccionales a dar satisfacción al derecho a la tutela judicial efectiva, protegiendo el derecho de acción, de acuerdo con lo dispuesto por la ley, en la forma y con los requisitos que ésta establezca, no pudiendo cerrarse irrazonablemente el acceso a la jurisdicción a un sindicato con intereses legítimos en un proceso, pues supone una infracción del derecho a la tutela judicial efectiva causante de indefensión. El derecho a la tutela judicial efectiva tiene, como primer contenido, el de acceso a la jurisdicción de forma plena, sin limitación de garantías ni impedimentos para alegar y demostrar en el proceso los propios derechos, y cuando la decisión judicial cuestionada —el Auto de 13 de mayo de 2003— cierra el acceso a la jurisdicción al sindicato recurrente, el control de su constitucionalidad ha de realizarse de modo riguroso, pues se está afectando al núcleo mismo de la tutela judicial efectiva.

Añade que la decisión judicial de negar al sindicato recurrente toda posibilidad de comparecer y personarse en el proceso supone una flagrante infracción del principio pro actione, pues existen en las actuaciones múltiples documentos que acreditan su protagonismo e interés en el objeto litigioso, no sólo desde la óptica del derecho de acción sindical sino incluso desde el más específico del derecho de huelga, pues la Resolución de la Dirección General de la Función Pública de 10 de octubre de 2000 razonablemente debe considerarse como el fruto del ejercicio de dicho derecho.

4. Por providencia de 3 de octubre de 2005 la Sección Segunda de este Tribunal admitió a trámite la demanda de amparo, acordando dirigir atenta comunicación a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y a la Dirección General de la Función Pública para que en el plazo de diez días remitieran testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 1148-2000 y del expediente administrativo, respectivamente, así como para que se emplazase a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada.

5. Mediante sendos escritos presentados en el Registro de este Tribunal los días 1 y 14 de diciembre de 2005, el Abogado del Estado en la representación que ostenta y don Rodrigo Vázquez Arias, representado por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén y asistido por el Abogado don Isaías Santos Gullón, solicitaron su personación en el presente proceso de amparo, lo que fue acordado por diligencia de ordenación de 4 de enero de 2006.

6. En la misma diligencia de ordenación de 4 de enero de 2006 se tuvieron por recibidos los testimonios recabados. También se acordó, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones recibidas, en la Secretaría de la Sala, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y demás partes personadas, para que dentro de dicho término presentaran las alegaciones que a su derecho convinieran.

7. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 26 de enero de 2006, en el que señala que con arreglo a la doctrina constitucional debe reconocerse legitimación a los sindicatos para interponer un recurso contencioso-administrativo cuando sea demostrable que poseen un interés de carácter profesional o económico, que pueda considerarse interés “en sentido propio, cualificado o específico”, identificado en “la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial”. Además, ha de utilizase un canon reforzado de control, por el nexo del derecho fundamental procesal con, al menos, el derecho sustantivo de libertad sindical. Añade que similar doctrina ha de valer para la personación de los sindicatos como demandados en un recurso contencioso-administrativo, pues el art. 2.1.1 b) LJCA legitima como demandados a las personas o entidades cuyos derechos o intereses pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

Para el Abogado del Estado basta cotejar la doctrina constitucional con lo alegado ante el Tribunal contencioso-administrativo por el sindicato actor y con la fundamentación de los Autos denegatorios de su personación para comprobar que se ha lesionado el derecho de acceso al proceso del sindicato. Le parece evidente el interés sindical (profesional) en defender la subsistencia jurídica de una resolución administrativa en cuya gestación ha concurrido la actividad del sindicato recurrente. A la inversa, la estimación del recurso contencioso-administrativo supondría el fracaso de las actuaciones sindicales enderezadas a que el Sr. Vázquez Arias fuera adscrito a un puesto de trabajo en la provincia en la que había venido desarrollando actividad sindical antes de ser sancionado, de manera que no cabe negar la afectación del interés sindical por la hipotética estimación del recurso y, con ello, la concurrencia de los requisitos legales establecidos por el art. 21.1 b) LJCA para que fuera aceptada la personación del sindicato como codemandado.

Por otra parte rechaza que la firmeza de algunas resoluciones interlocutorias previas (Autos de 16 de noviembre de 2001 y 12 de noviembre de 2002) en que las que se denegó el emplazamiento de, entre otros, el sindicato hoy actor en calidad de posible interesado, vinculase al órgano judicial. Y, en cualquier caso, la hipotética vinculación nunca haría desaparecer la subsiguiente violación del derecho fundamental de acceso al proceso directamente imputable a los Autos de 26 de febrero y 13 de mayo de 2003.

Por último, expone que carecería de sentido la declaración de nulidad de la Sentencia de 28 de enero de 2004 y la reposición de las actuaciones al momento en que el sindicato actor intentó comparecer. La Sentencia —totalmente desestimatoria del recurso y confirmatoria del acto recurrido— viene a acoger la pretensión que el sindicato hubiera hecho valer de habérsele admitido la personación. Bastará, pues, con declarar la nulidad de los Autos de 26 de febrero y 13 de mayo de 2003 y reconocer a la entidad actora su derecho de acceso al procedimiento, pero conservando la validez de la Sentencia y de las actuaciones posteriores a los Autos lesivos del citado derecho fundamental.

8. El sindicato demandante de amparo presentó sus alegaciones el 6 de febrero de 2006, en escrito que reitera los razonamientos que de modo más extenso se desarrollaron en el de demanda, añadiendo que el propio actor en el proceso contencioso-administrativo destacaba en su demanda el protagonismo del sindicato en la adscripción del Sr. Vázquez Arias al puesto de trabajo controvertido.

9. La representación procesal del coadyuvante don Rodrigo Vázquez Arias formuló sus alegaciones en escrito presentado el 7 de febrero de 2006, en el que solicita que se otorgue el amparo solicitado por el sindicato demandante. Tras denunciar que el expediente administrativo aportado está incompleto (en cuanto no incluye las actuaciones administrativas que anteceden a otra resolución administrativa, la dictada por la Dirección General de la Función Pública el 27 de abril de 2000, que acordó su adscripción provisional a la Jefatura Provincial de Tráfico de Barcelona y que fue impugnada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, proceso judicial distinto de aquel del que trae causa la resolución judicial impugnada en amparo), reproduce a continuación de modo literal los razonamientos consignados en la demanda de amparo presentada por el sindicato recurrente.

10. La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional presentó el 9 de febrero de 2006 su escrito de alegaciones, en el que solicita la estimación del recurso de amparo y que se declare que los Autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 26 de febrero y 13 de mayo de 2003, en cuanto denegaron la personación del sindicato recurrente por falta de legitimación ad causam, han lesionado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

Entiende el Fiscal que las circunstancias concurrentes en el presente caso dan la razón al sindicato recurrente pues no es sólo que el funcionario codemandado en el proceso contencioso-administrativo fuera afiliado al sindicato, sino que esta organización y otras varias participaron activamente con diversos actos en la obtención de la resolución impugnada en aquel recurso; de este modo, no es suficiente la argumentación de los Autos recurridos de que estemos ante una estricta cuestión de personal ajena a la actividad sindical, puesto que, admitiendo que la actividad sindical puede ofrecer ciertas limitaciones en el ámbito funcionarial, es evidente que puede calificarse de sindical la referida al destino provisional de un funcionario sancionado por unas manifestaciones efectuadas en el curso de un conflicto y en el desempeño de una actividad de representante sindical. Todas estas circunstancias evidencian el interés legítimo, e incluso directo, del sindicato ahora actuante para comparecer en el proceso contencioso-administrativo.

Añade que aunque el otorgamiento del amparo conllevaría, como regla general, la anulación de la Sentencia dictada en el proceso judicial a quo —en cuanto resolvió sin oír a una persona jurídica interesada— y de los Autos recurridos, con retroacción de las actuaciones al momento del emplazamiento, sin embargo las circunstancias del caso, concretamente el que la Sentencia coincide en su fallo con la posición que lógicamente hubiera adoptado el sindicato, y la conveniencia de que la situación jurídica del Sr. Vázquez Arias no quede sometida a la reapertura del mismo proceso, permiten considerar que la satisfacción del derecho fundamental alegado se consigue con una sentencia meramente declarativa, sin que, por otra parte, pueda entenderse que se ha producido una pérdida sobrevenida del objeto de este proceso constitucional.

11. Por providencia de 19 de mayo de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de hoy.

II. Fundamentos jurídicos

1. La demanda de amparo, presentada por la Federación de la Administración Pública de Barcelona de la Confederación General del Treball de Catalunya (CGT), se dirige contra el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 13 de mayo de 2003, que desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto de 26 de febrero de 2003, por el que se denegó la personación del referido sindicato en el recurso contencioso-administrativo núm. 1148-2000, interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de la Función Pública (Ministerio de Administraciones Públicas) de 10 de octubre de 2000, sobre adscripción provisional de un funcionario a puesto de trabajo en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra.

Aun cuando formalmente el recurso de amparo se dirige, exclusivamente, contra el Auto de 13 de mayo de 2003, sin embargo tenemos reiteradamente señalado que “cuando se impugna en amparo una resolución judicial confirmatoria de otras, que han sido lógica y cronológicamente presupuesto de aquélla, han de tenerse también por recurridas las precedentes resoluciones confirmadas, aunque las mismas no lo hayan sido de forma expresa” (STC 40/2002, de 14 de febrero, FJ 1 y las resoluciones allí citadas), por lo que nuestro pronunciamiento deberá abarcar también al Auto de 26 de febrero de 2003.

La cuestión que se somete al juicio de este Tribunal consiste en dilucidar si la resolución judicial impugnada, al haber negado al sindicato demandante de amparo su presencia como codemandado en el proceso contencioso-administrativo tramitado, ha vulnerado los derechos constitucionales invocados: derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), a la libertad sindical (art. 28.1 CE) y de huelga (art. 28.2 CE).

El criterio del órgano judicial es que el sindicato recurrente carece de legitimación ad causam para ser parte en el proceso ya que la adscripción de un concreto funcionario a un puesto de trabajo no afecta a la acción y libertad del sindicato. Por el contrario, la posición del sindicato demandante de amparo se sustenta en que, habiendo participado en la gestación de la resolución administrativa objeto de impugnación en el proceso contencioso-administrativo, tiene un interés legítimo, y aun directo, en defender la legalidad de la misma, que considera favorable para sus derechos e intereses legítimos. Comparten esta apreciación el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado y el funcionario, afiliado al sindicato, que había sido objeto del nombramiento controvertido, el cual se ha personado en este proceso de amparo.

2. Una vez fijados los términos de la controversia, debemos precisar que, aun cuando la entidad sindical recurrente en amparo aduce la vulneración de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), a la libertad sindical (art. 28.1 CE) y de huelga (art. 28.2 CE), en realidad será suficiente a los fines del presente recurso de amparo con abordar la cuestión desde la perspectiva del primero de los derechos mencionados —en su manifestación de derecho de acceso a la jurisdicción—, pues de su vulneración o no derivará, como consecuencia inmediata, la del art. 28.1 CE, al formar el derecho a la tutela judicial efectiva parte del contenido de la acción institucional del sindicato (SSTC 257/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 24/2001, de 29 de enero, FJ 1; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3; y 51/2003, de 17 de marzo, FJ 2) en la medida en que su ejercicio está estrechamente vinculado a los fines que los sindicatos persiguen, esto es, “la protección y defensa de los intereses económicos y sociales que les son propios” (art. 7 CE), y puede incluirse en el ámbito del derecho a la actividad sindical (art. 2, apartados 1.d y 2.d de la Ley Orgánica de libertad sindical), por lo que la negativa judicial a reconocerle legitimación priva al sindicato recurrente de un medio de acción que le es propio (STC 112/2004, de 12 de julio, FJ 5). Tales consideraciones pueden extenderse al derecho de huelga (art. 28.2 CE), ya que entre los derechos de actividad y medios de acción que constituyen el núcleo mínimo e indisponible de la libertad sindical este Tribunal ha venido incluyendo el derecho a la huelga (STC 17/2005, de 1 de febrero, FJ 2). Debemos, por el contrario, descartar la incidencia del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), también invocado en la demanda de amparo, si bien con ausencia de todo desarrollo argumental, carga ineludible que incumbe al recurrente (por todas, SSTC 23/2005, de 14 de febrero, FJ 2; y 72/2006, de 13 de marzo, FJ 1). En consecuencia, hemos de centrarnos en la queja referida al derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), no sólo por ser un prius respecto de los demás, sino porque, en puridad, es el motivo nuclear del presente recurso, alrededor del cual giran los restantes como manifestaciones reflejas de aquél (STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 2).

Desde la indicada perspectiva, debemos recordar que acerca de la legitimación activa de los sindicatos para actuar en el orden contencioso-administrativo existe una consolidada jurisprudencia de este Tribunal, que parte de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Ahora bien, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado “función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores”. Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, y que doctrinal y jurisprudencialmente viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial (recientemente, las SSTC 74/2005, de 4 de abril, FJ 2; 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3; 142/2004, de 13 de septiembre, FJ 3; y 112/2004, de 12 de julio, FJ 4, que a su vez se remiten a otras anteriores, como las SSTC 101/1996, de 11 junio, FJ 2; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; 24/2001, de 29 de enero, FJ 3; 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3; 89/2003, de 19 de mayo, FJ 4; y 203/2002, de 28 de octubre, FJ 2).

Recordado lo anterior, debemos ahora afirmar que la doctrina expuesta es aplicable no sólo en los casos en que el sindicato ejercite la acción, promoviendo la iniciación del proceso judicial, sino también en aquellos otros, como aquí sucede, en que pretenda incorporarse a un proceso ya abierto, haciéndolo en calidad de codemandado. En efecto, el derecho constitucional concernido en aquellos casos en los que se cuestiona una decisión judicial denegatoria de la personación en un proceso judicial —cualquiera que sea la posición procesal en la que se pretenda la incorporación— es el derecho a la tutela judicial efectiva y, dentro de él, de modo más concreto, su dimensión o vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción o proceso (en este sentido, STC 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3).

Cabe añadir que el canon de constitucionalidad a aplicar en el presente caso es un canon reforzado, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva se impetra para la defensa de derechos sustantivos fundamentales como son los de libertad sindical y huelga (SSTC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3; 215/2001, de 29 de octubre, FJ 2; y 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3). Las decisiones judiciales como la que aquí se recurre están especialmente cualificadas en función del derecho material sobre el que recaen, sin que a este Tribunal, garante último de los derechos fundamentales a través del recurso de amparo, pueda resultarle indiferente aquella cualificación cuando se impugnan ante él este tipo de resoluciones, pues no sólo se encuentra en juego el derecho a la tutela judicial efectiva, sino que puede producirse un efecto derivado o reflejo sobre la reparación del derecho fundamental cuya invocación sostenía la pretensión ante el órgano judicial, con independencia de que la declaración de la lesión sea sólo una de las hipótesis posibles (SSTC 10/2001, de 29 de enero, FJ 5; y 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3). En cualquier caso, ese canon reforzado también resulta exigible cuando, como en el presente caso, el derecho concernido es el de acceso a la jurisdicción (STC 37/1995, de 7 de febrero).

3. El contraste de la resolución judicial impugnada con la doctrina constitucional expuesta, obliga a examinar la existencia de una conexión o vínculo entre el sindicato y el objeto del pleito en que consiste el interés legítimo constitucionalmente protegido y que niega la resolución judicial impugnada. Conforme quedó ya dicho, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha considerado, en esencia, que el sindicato demandante carecía de legitimación para incorporarse al proceso como codemandado para sostener la legalidad de una resolución administrativa cuyo objeto —la adscripción temporal de un funcionario a un puesto de trabajo— sólo afecta al funcionario, sin que el interés del sindicato haya ido más allá de la defensa de la legalidad, interés que resulta insuficiente para fundamentar su acceso al proceso.

Es cierto que el objeto estricto del proceso a quo radicaba en dilucidar la conformidad a Derecho de una resolución administrativa en cuya virtud se adscribía temporalmente a un funcionario, afiliado al sindicato demandante de amparo, a un puesto de trabajo en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra, plaza para la que se consideraba con mejor derecho otro funcionario, el recurrente en la vía contencioso-administrativa. Pero no es menos cierto que las circunstancias del caso ponen de manifiesto que el objeto de ese proceso contencioso-administrativo desbordaba claramente los intereses meramente particulares de los funcionarios que aspiraban a la misma plaza y que, en definitiva, no estamos ante una invocación abstracta de la legalidad por parte del sindicato, sino que puede apreciarse un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato y el objeto del debate en el pleito.

En efecto, el examen del expediente administrativo pone de manifiesto: a) Que el mismo se inició por escrito del Secretario General del sindicato demandante de amparo, dirigido al Director General de la Función Pública, en el que expone la reivindicación de que el funcionario don Rodrigo Vázquez Arias, una vez reingresado en el servicio activo tras cumplir la sanción que le fue impuesta, fuera destinado a un puesto de trabajo en Pontevedra ya que había sido delegado sindical y miembro de la junta de personal de funcionarios de la Administración del Estado en dicha provincia, y que en caso contrario ello dañaría la actividad sindical y los derechos de representación sindical de la CGT. b) Al anterior escrito se acompañaban sesenta y dos folios con firmas de funcionarios apoyando la indicada reivindicación. c) Siguen a continuación escritos del Presidente de la junta de personal de funcionarios de la Administración del Estado y de la Seguridad Social de Barcelona y de representantes de los sindicatos CGT-CAT, CC OO, UGT, USO, CSIF, CATAC-IAC y CATAC-CTS, dirigidos a los Directores Generales de la Función Pública y de Tráfico, así como a la Delegada del Gobierno en Cataluña, haciendo la misma petición. d) Tras ello aparece un escrito del Subdelegado del Gobierno en Pontevedra dando cuenta a la Dirección General de la Función Pública de la comunicación del sindicato demandante de amparo sobre convocatoria de paro parcial para el 15 de junio de 2000 en todos los centros de trabajo dependientes de la Administración General del Estado y de la Junta de Galicia en la provincia de Pontevedra. Se adjuntan un resumen estadístico sobre la incidencia del paro y tres recortes de prensa que dan noticia del conflicto. e) Sigue un escrito del Subdelegado del Gobierno en Barcelona dando cuenta a la Dirección General de la Función Pública de la comunicación de la junta de personal de funcionarios de la Administración del Estado y de la Seguridad Social de Barcelona sobre el calendario de acciones a desarrollar en la provincia de Barcelona en apoyo de la referida reivindicación. f) Otro escrito del sindicato demandante de amparo, dirigido a la Directora General de la Función Pública, comunicando el calendario de acciones a desarrollar en la misma provincia. g) Sendos escritos de los Secretarios Generales de los sindicatos Solidaridad Obrera y Federació de Treballors de l’Administració de l’Estat i de la Seguretat Social de Catalunya de la CGT pidiendo a la Directora General de la Función Pública la asignación al funcionario afectado de una plaza en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra. h) Escrito del comité de huelga constituido en Barcelona pidiendo una reunión a la Directora General de la Función Pública. i) Un oficio de la Directora General de la Función Pública, dirigido al Director General de Tráfico, pidiéndole información sobre la existencia de alguna plaza vacante en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra a la que pudiera adscribirse temporalmente al funcionario. j) Fax del funcionario don Rodrigo Vázquez Arias enviado al Subdirector General de Gestión de Procesos y Procedimientos de Personal manifestando su conformidad con que se le adscriba provisionalmente a un puesto de trabajo en Pontevedra. k) Contestación del Secretario General de la Dirección General de Tráfico informando de la existencia en la Jefatura de Tráfico de Pontevedra de una vacante dotada presupuestariamente. l) La Resolución de la Directora General de la Función Pública, de 10 de octubre de 2000, adscribiendo provisionalmente a don Rodrigo Vázquez Arias a un puesto de trabajo de examinador en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra. m) La notificación de dicha resolución a la Subdirección General de Personal e Inspección (Ministerio del Interior), a la Delegación del Gobierno en Cataluña y a don Rodrigo Vázquez Arias.

Como puede advertirse, el expediente administrativo que culmina con la resolución administrativa impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa está formado, casi exclusivamente, por escritos derivados de la actividad del sindicato demandante de amparo y de otros, siendo nítida la relación de causalidad entre esa actividad sindical y la resolución administrativa. Del mismo modo en que en otras ocasiones hemos considerado razonable otorgar legitimación a un sindicato por razón de su intervención antecedente en la adopción de un acuerdo posteriormente impugnado (STC 215/2001, de 29 de octubre, FJ 5), también aquí existía una intervención antecedente que justificaba su actuación a posteriori en el proceso contencioso-administrativo. No habiéndolo apreciado así la Sala de lo Contencioso-Administrativo, realizó una aplicación del concepto de interés profesional o económico que no se cohonesta con las exigencias derivadas del art. 24.1 CE, en cuanto que margina la dimensión del sindicato como representación institucional a la que constitucionalmente se reconoce la defensa de determinados intereses (por todas, STC 238/2005, de 26 de septiembre, FJ 5).

En efecto, la defensa de la legalidad de la resolución administrativa impugnada en el proceso contencioso-administrativo promovido por una tercera persona estaba estrechamente vinculada a los fines que los sindicatos persiguen, esto es, “la protección y defensa de los intereses económicos y sociales que les son propios” (art. 7 CE), y puede incluirse en el ámbito del derecho a la actividad sindical. En el presente caso la actividad sindical desplegada trae causa de que el funcionario, afiliado al sindicato demandante de amparo, había sido delegado sindical y miembro de la Junta de Personal de funcionarios de la Administración del Estado en Pontevedra, entendiendo el sindicato que la adscripción a un puesto de trabajo en otra provincia, además de ser una represalia, perjudicaba sus intereses. Por ello si, como consecuencia de las diversas actuaciones sindicales, la Dirección General de la Función Pública había dictado una resolución que adscribía al funcionario a un puesto de trabajo en Pontevedra, es claro que la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por una tercera persona supondría el fracaso de las actuaciones sindicales precedentes.

De este modo el rechazo a su personación en el recurso contencioso-administrativo se revela desfavorable para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, pues se funda en una aplicación contraria al principio pro actione de los arts. 21.1.b de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) y 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), que afecta a los intereses legítimos cuya representación y defensa ostenta el sindicato recurrente en amparo. De ahí que el derecho a la tutela judicial efectiva tenga en este caso un efecto reflejo sobre el derecho a la libertad sindical —comprensivo de la defensa de los resultados alcanzados mediante el ejercicio del derecho de huelga—, tal como se ha expresado, pues la negativa judicial a reconocerle legitimación priva al sindicato recurrente de un medio de acción que le es propio (STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 5).

4. Finalmente debemos determinar, con arreglo a lo dispuesto en el art. 55.1 LOTC, el alcance del amparo otorgado. Como con mayor detalle se expone en el relato de antecedentes, durante la tramitación del presente proceso de amparo la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha procedido a dictar Sentencia, el 28 de enero de 2004, resolviendo el recurso contencioso-administrativo presentado. Ahora bien, es claro que ni han desaparecido las resoluciones judiciales que negaron al sindicato su derecho a comparecer como parte, ni el órgano judicial ha procedido con posterioridad a reparar la lesión constitucional causada permitiendo su presencia en el proceso. Precisamente, el hecho de que recayera finalmente Sentencia poniendo fin a aquél y con independencia de cuál fuera su contenido, no refleja sino el incontestable hecho de que el proceso se tramitó sin la intervención del sindicato y, consecuentemente, que éste no tuvo oportunidad de hacer valer en él los derechos o intereses que, en cuanto tal, considerase pertinentes defender. Y la posterior desestimación del recurso contencioso-administrativo, decisión favorable a la postura del sindicato, no repara la vulneración del derecho (STC 257/2000, de 30 de octubre, FJ 2). Que la estimación del amparo carezca de efectividad real desde el momento en que el proceso ha concluido por Sentencia desestimatoria no resulta equiparable a la pérdida sobrevenida del objeto del amparo entendida como desaparición de la lesión o del acto impugnado; aunque, ciertamente, los efectos de esa eventual estimación sean declarativos y deban limitarse a la anulación de las resoluciones impugnadas visto el desarrollo posterior del proceso (STC 257/2000, de 30 de octubre, FJ 2), ya que el fallo de la Sentencia recaída en las actuaciones judiciales es conforme con la posición que obviamente —a la vista del expediente administrativo y de la propia demanda de amparo— hubiera adoptado el sindicato de haberse admitido su personación y, sobre todo, ante la conveniencia de que la situación jurídica del Sr. Vázquez Arias no quede sometida a la reapertura del proceso, razones todas ellas por las que nuestro pronunciamiento ha de tener un alcance meramente declarativo de la lesión constitucional y del reconocimiento del derecho fundamental.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por la Federación de la Administración Pública de Barcelona de la Confederación General del Treball de Catalunya y, en consecuencia:

1º Reconocer su derecho a la tutela judicial efectiva, en su dimensión de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE).

2º Declarar la nulidad de los Autos de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 26 de febrero y 13 de mayo de 2003, recaídos en el recurso contencioso-administrativo núm. 1148-2000.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintidós de mayo de dos mil seis.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps.

Número y fecha BOE [Núm, 148 ] 22/06/2006
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 22/05/2006
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por el sindicato Federación de la Administración Pública de Barcelona de la Confederación General del Treball de Catalunya (CGT) frente a los Autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que denegaron su personación en el contencioso-administrativo trabado entre don José Dafonte Docampo y el Ministerio de Administraciones Públicas sobre adscripción provisional de un funcionario a puesto de trabajo.

Síntesis Analítica

Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (acceso al proceso): legitimación de un sindicato para comparecer en un proceso de personal sobre un asunto en el que había intervenido (STC 215/2001).

  • 1.

    El expediente administrativo está formado por escritos derivados de la actividad del sindicato demandante de amparo, siendo nítida la relación de causalidad entre esa actividad sindical y la resolución administrativa, por lo que existe una intervención antecedente que justifica su actuación a posteriori en el proceso y, al no haberlo apreciado así la Sala, realizó una aplicación del concepto de interés profesional o económico que no se cohonesta con las exigencias derivadas del art. 24.1 CE (SSTC 215/2001, 238/2005) [FJ 3].

  • 2.

    Doctrina sobre la legitimación activa de los sindicatos para actuar en el orden contencioso-administrativo (SSTC 101/1996, 74/2005) [FJ 2].

  • 3.

    Como el fallo de la Sentencia es conforme con la posición que hubiera adoptado el sindicato de haberse admitido su personación y ante la conveniencia de que la situación jurídica del funcionario que había sido delegado sindical no quede sometida a la reapertura del proceso, nuestro pronunciamiento ha de tener un alcance meramente declarativo de la lesión constitucional y del reconocimiento del derecho fundamental [FJ 4].

  • Disposiciones generales citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 7, ff. 2, 3
  • Artículo 24.1, ff. 1 a 3
  • Artículo 24.2 (derecho a un proceso con todas las garantías), ff. 1, 2
  • Artículo 28.1, ff. 1, 2
  • Artículo 28.2, ff. 1, 2
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 55.1, f. 4
  • Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio. Poder judicial
  • Artículo 7.3, f. 3
  • Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto. Libertad sindical
  • Artículo 2.1 d), f. 2
  • Artículo 2.2 d), f. 2
  • Ley 29/1998, de 13 de julio. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 21.1 b), f. 3
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Conceptos procesales
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