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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1846-2002, interpuesto por sesenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, contra el art. 40 de la Ley de la Comunidad Valenciana 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, al considerar que dicho precepto infringe los arts. 31 y 134.7 de la Constitución. Han comparecido la Presidenta de las Cortes Valencianas y el Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación que legalmente ostentan. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Con fecha 26 de marzo de 2002 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de sesenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, por el que se interpone recurso de inconstitucionalidad contra el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002 (que da nueva redacción al art. 14 de la Ley de la Comunidad Valenciana 13/1997, de 23 de diciembre, por la que se regula el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos), por entender que dicho precepto vulnera los arts. 31 y 134.7 CE.

a) El escrito de recurso comienza señalando que la modificación legislativa operada por el precepto impugnado trae causa de la delegación de capacidad normativa en el impuesto sobre actos jurídicos documentados realizada en virtud de la Ley estatal 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas, cuyo art. 13.5 establece que las Comunidades Autónomas podrán regular el tipo de gravamen de los documentos notariales. Haciendo uso de esta facultad, las Cortes Valencianas aprobaron la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, cuyo art. 40 modificó el art. 14 de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, por la que se regula el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos, incrementando el tipo de gravamen general aplicable a los actos jurídicos documentados para las primeras copias de documentos notariales, que pasa del 0,5 al 1 por 100.

b) Los Diputados recurrentes consideran que la inconstitucionalidad del precepto recurrido se habría producido, en primer lugar, porque la forma de introducir la modificación legal, mediante la Ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana, es contraria al principio de reserva de ley, citando expresamente los arts. 31 y 134.7 CE, si bien su argumentación se ciñe a la prohibición de crear tributos mediante Ley de presupuestos. En este sentido, sostienen los recurrentes que esta prohibición se justifica por la especialidad de las leyes de presupuestos, ya que los plazos para su tramitación son más breves y además existe una limitación en la presentación de enmiendas, consistente en que las enmiendas que propongan un aumento de los gastos deberán acompañar una disminución de igual cuantía en otras partidas, y las que supongan una minoración de ingresos requerirán la conformidad del Consell de la Generalitat para su tramitación (art. 126 del Reglamento de las Cortes Valencianas).

Añaden los recurrentes, con cita de las SSTC 27/1981, de 20 de julio, y 65/1987, de 21 de mayo, que los elementos esenciales del tributo (hecho imponible, base imponible y tipo) no pueden contenerse en la ley de presupuestos y que para introducir una variación del tributo, que no sea una mera adecuación circunstancial del mismo, habrá de cumplirse la exigencia constitucional, ex art. 134.7 CE, de que la modificación aparezca prevista en una ley tributaria sustantiva. Concluyen afirmando que, dado que la modificación del tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados mediante ley de presupuestos no ha sido autorizada por ninguna ley tributaria sustantiva, y que se trata de una modificación trascendental del impuesto, la reforma introducida en el art. 14 de la Ley 13/1997 por el art. 40 de la Ley 10/2001, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, debe ser reputada inconstitucional.

c) En segundo lugar, señalan los recurrentes que la mayoría de la doctrina científica ha postulado la supresión del impuesto sobre actos jurídicos documentados, ya que la configuración de su hecho imponible, esto es, la simple formalización de un acto inscribible en escritura pública, no respeta el principio de capacidad económica, y que, además, resulta contrario a las Directivas europeas de armonización de los impuestos indirectos, en las que se propugna, en aras de suprimir los obstáculos a la libre circulación de bienes y servicios, el establecimiento de un sistema común del impuesto sobre el volumen de negocios. En el impuesto sobre actos jurídicos documentados) el legislador no respeta el principio de capacidad contributiva, pues el hecho imponible viene configurado por la simple formalización de un acto en escritura pública que sea inscribible.

Añaden los recurrentes que tampoco se respetan los principios de justicia tributaria y progresividad del art. 31 CE, porque el impuesto sobre actos jurídicos documentados en la Comunidad Valenciana tiene un tipo fijo, sin tomar en consideración la capacidad económica de los sujetos pasivos, mientras que en otras Comunidades Autónomas las leyes autonómicas han introducido tarifas progresivas en este impuesto.

d) Terminan su escrito los recurrentes afirmando que este tributo, en la regulación impugnada, afecta a la obligación de los poderes públicos de garantizar el acceso de todos a una vivienda digna, establecido en el art. 47 CE, ya que el incremento de tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados, que pasa del 0,5 al 1 por 100 en todos los casos, salvo que se trate de las primeras copias de escrituras que documenten adquisiciones de vivienda habitual, supuesto en que el tipo se reduce al 0,1 por 100 (frente al anterior 0,4 por 100), implica un encarecimiento del coste de la vivienda, puesto que la mayoría de los hechos imponibles de este impuesto afectan al proceso constructivo (compra del solar, declaración de obra nueva, división de propiedad horizontal, préstamo hipotecario del promotor para la adquisición de la vivienda).

Por todo ello, concluyen los recurrentes que la modificación del tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados que introduce el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002 es inconstitucional, por ser contraria a la prohibición de modificación de los tributos mediante ley de presupuestos y al principio de capacidad económica.

2. Mediante providencia de 4 de junio de 2002 el Pleno, a propuesta de la Sección Primera de este Tribunal, acordó admitir a trámite el recurso, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y a las Cortes de la Comunidad de Valencia, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y el “Diario Oficial de la Generalidad Valenciana”.

3. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 14 de junio de 2002, el Abogado del Estado comunicó que, dado que el presente procedimiento se refiere a una ley autonómica que es recurrida por motivos que no afectan a los intereses o competencias del Estado, no formula alegaciones, personándose a los solos efectos de que le sean notificadas las resoluciones que en su día se dicten.

4. La Presidenta del Senado, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 20 de junio de 2002, comunicó que esta Cámara ha adoptado el acuerdo de darse por personada en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. La Presidenta del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 21 de junio de 2002, comunicó a su vez que dicha Cámara ha adoptado el acuerdo de darse por personada en el proceso, ofreciendo asimismo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC

5. El día 28 de junio de 2002 presentó en el Registro General de este Tribunal su escrito de alegaciones la Presidenta de las Cortes Valencianas.

Comienza poniendo de manifiesto que la disposición final primera de la Ley 13/1997, de la Generalitat Valenciana, por la que se regula el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos, contiene una habilitación específica para que, mediante ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana, puedan modificarse los tipos de gravamen, escalas, cuantías fijas, porcentajes y, en general, todos los elementos cuantitativos del tributo regulados en la Ley 13/1997, de modo que la opción que adoptó el legislador valenciano de modificar los tipos de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados aparece prevista en una ley tributaria sustantiva, como requiere el art. 134.7 CE.

Por otro lado indica la Presidenta de las Cortes Valencianas que la modificación del tipo aplicable de gravamen a las operaciones sujetas al impuesto sobre actos jurídicos documentados aparecía primero en el Informe de la Secretaría General de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo sobre el Anteproyecto de Ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana para 2002, especificándose que no afectaba a las operaciones relativas a la adquisición de vivienda; más tarde, el Proyecto de Ley de presupuestos para 2002, que tuvo su entrada en las Cortes Valencianas el 31 de octubre de 2001, ya contenía el art. 40 ahora impugnado, con una modificación de tipos idéntica a la finalmente aprobada. Se presentaron a dicho artículo las enmiendas 83 y 84, de supresión del apartado segundo, por parte del Grupo Parlamentario Esquerra Unida del País Valencià y del Grupo Socialista- Progressistes, las cuales fueron debatidas en Comisión y en Pleno, siendo ambas rechazadas. A la vista de estos datos, considera la Presidenta de las Cortes Valencianas que no ha existido limitación alguna para que los grupos parlamentarios presenten enmiendas a la Ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana para 2002.

Hechas estas aclaraciones preliminares, sostiene la Presidenta de las Cortes Valencianas, respecto de la pretendida vulneración del art. 31 CE alegada por las recurrentes (que ha de entenderse referida al apartado tercero del citado precepto constitucional), que la norma impugnada no crea ninguna prestación patrimonial de carácter público, sino que se limita a ejercer la delegación de la capacidad normativa, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 13.5 de la Ley estatal 14/1996, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas, y en la disposición final primera de la Ley 13/1997, de la Generalitat Valenciana, por la que se regula el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos.

Por lo que se refiere a la alegada vulneración del art. 134.7 CE, considera la Presidenta de las Cortes Valencianas que, en virtud de la doctrina del Tribunal Constitucional (cita las SSTC 116/1994, de 18 de abril; 149/1994, de 12 de mayo; 130/1999, de 1 de julio; 180/2000, de 29 de junio; y 274/2000, de 15 de noviembre), dicho precepto regula un instrumento estatal (la Ley de presupuestos generales del Estado), y no puede inferirse sin más su aplicación analógica a las Comunidades Autónomas, cuyas instituciones se rigen por sus Estatutos de Autonomía y por las leyes estatales delimitadoras de competencias. Considera especialmente relevante la Presidenta de las Cortes Valencianas la cita de la STC 149/1994, de 12 de mayo, porque en la misma también se analizó por el Tribunal Constitucional una modificación del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, concluyéndose que del art. 134.7 CE no se puede deducir un principio general de prohibición de modificar tributos por medio de leyes de presupuestos autonómicas sin la previa habilitación de una ley tributaria sustantiva. De acuerdo con ello, sostiene la Presidenta de las Cortes Valencianas que no existe la pretendida vulneración del art. 134.7 CE que denuncian los recurrentes, en la medida en que ni siquiera este precepto constitucional es aplicable a las Comunidades Autónomas. Por otra parte, ni en la Ley 14/1996, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas, ni en la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), existe precepto alguno que contenga la mencionada prohibición de modificar tributos por medio de leyes de presupuestos autonómicas sin la previa habilitación de una ley tributaria sustantiva, y lo mismo cabe decir respecto del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Añade la Presidenta de las Cortes Valencianas que la modificación de un tributo mediante la Ley de presupuestos resulta técnicamente más correcta que acudir a las denominadas “leyes de acompañamiento”, debido a la escasa seguridad jurídica que éstas tienen.

Respecto del segundo motivo de inconstitucionalidad contenido en el recurso, se alega por la Presidenta de las Cortes Valencianas que ningún precepto obliga a introducir un tipo progresivo en el impuesto sobre actos jurídicos documentados, sino que responde a una decisión política de cada Comunidad Autónoma regular este impuesto de una u otra manera, pues está dentro de su propia capacidad de autogobierno. Dada la variedad de tipos vigentes, no resulta apropiado apelar al argumento de la Directiva europea sobre armonización de impuestos indirectos.

Considera finalmente la Presidenta de las Cortes Valencianas que el legislador valenciano ha adoptado una medida favorable para garantizar el acceso a la vivienda habitual y por tanto amparada por el art. 47 CE, de modo que este precepto constitucional no resulta vulnerado por la norma autonómica impugnada, y ello sin perjuicio de advertir que los recurrentes ni siquiera solicitan la declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada por este motivo.

Por todo lo anterior, la Presidenta de las Cortes Valencianas solicita que el recurso de inconstitucionalidad sea desestimado.

6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 2 de julio de 2002 se personó en el presente proceso constitucional y formuló alegaciones el Letrado de la Generalidad Valenciana, interesando que se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso de inconstitucionalidad.

Alega el Letrado de la Generalidad Valenciana, respecto del primer motivo del recurso de inconstitucionalidad, que los recurrentes han efectuado una interpretación inadecuada de la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la prohibición establecida en el art. 134.7 CE, porque este precepto constituye un mandato normativo que tiene por objeto la regulación de un instrumento jurídico estatal (la Ley de presupuestos generales del Estado) estatal, y no es parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes de presupuestos autonómicas o forales, tal como se desprende de la STC 116/1994, de 18 de abril, FJ 5. Añade el Letrado de la Generalidad Valenciana que, como ya se dijo en la STC 116/1994, tampoco en la LOFCA se contiene norma alguna que excluya a las leyes de presupuestos autonómicas como fuente normativa de modificación de tributos sin la previa habilitación de una ley tributaria sustantiva. Y lo mismo acontece -concluye el Letrado de la Generalidad Valenciana- en el ordenamiento valenciano, en el que no existe prohibición alguna de modificar tributos mediante la ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana, no encontrándose en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana ningún precepto similar al art. 134.7 CE.

Con referencia a las peculiaridades de la tramitación parlamentaria de la ley de presupuestos, acude de nuevo el Letrado de la Generalidad Valenciana a la doctrina de la STC 116/1994, y cita asimismo el art. 124 del Reglamento de las Cortes Valencianas, donde se establece que “[e] n el estudio, debate y aprobación de los Presupuestos de la Generalitat se aplicará el procedimiento legislativo común”, de modo que la única especificidad en la tramitación parlamentaria de la ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana es la reserva de iniciativa a favor del Consell de la Generalitat, pero en modo alguno los grupos políticos parlamentarios ven disminuidas en la tramitación del proyecto de Ley de presupuestos de la Generalitat sus facultades de debate y enmienda, con relación a los demás proyectos de Ley.

Tampoco se habría extralimitado mediante la norma impugnada el contenido material posible de la ley de presupuestos, a juicio del Letrado de la Generalidad Valenciana, ya que se produce una vinculación entre el contenido de la norma impugnada, que modifica el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados, con la materia presupuestaria, concretamente con la previsión de ingresos para el ejercicio presupuestario. Pero, además, el precepto impugnado cumple la habilitación a favor de la ley de presupuestos llevada a cabo por una ley tributaria sustantiva, concretamente con la disposición final primera de la Ley 13/1997, de la Generalitat Valenciana, por la que se regula el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos. La Ley 13/1997 puede ser considerada ley tributaria sustantiva en el sentido que se ha dado a este término por la doctrina constitucional, que considera como tal, ya desde la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 3, “cualquier Ley que, exceptuando la de presupuestos, regule elementos concretos de la relación tributaria”.

Respecto a la pretendida vulneración del art. 31 CE, que los recurrentes entienden producida en la medida en que el establecimiento de un tipo fijo en el impuesto sobre actos jurídicos documentados vulnera el principio de capacidad económica, sostiene el Letrado de la Generalidad Valenciana que la norma impugnada se limita a modificar el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados, de modo que no es posible plantear la constitucionalidad de la existencia misma del impuesto, que viene establecida por otras disposiciones legislativas. Pero, en todo caso - continúa el Letrado de la Generalidad Valenciana-de la normativa reguladora del impuesto resulta que su hecho imponible aparece configurado por la formalización de un acto en escritura pública que sea inscribible, acto que ha de tener un contenido valuable económicamente, con lo que se cumple en este tributo el principio de capacidad contributiva.

En fin, concluye el Letrado de la Generalidad Valenciana que, frente a lo que sostienen los recurrentes, tampoco cabe afirmar que por establecer un tipo de gravamen fijo en el impuesto sobre actos jurídicos documentados se vulnere el principio de progresividad, sino que se trata de una legítima decisión política del legislador, ya que el principio de progresividad es una exigencia del sistema tributario y no de cada una de las figuras tributarias que lo integran, menos aún de un impuesto indirecto como el que nos ocupa, que tiene difícil engarce con la idea de progresividad.

7. Mediante providencia de 26 de diciembre de 2009 el Pleno, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 b) LOTC, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, acordó atribuir el conocimiento del presente recurso de inconstitucionalidad a la Sala Primera, a la que le ha correspondido por turno objetivo, señalando de aplicación la doctrina constitucional contenida en las SSTC 27/1981, de 20 de julio; 37/1987, de 26 de marzo; 65/1987, de 21 de mayo; 76/1990, de 26 de abril; 150/1990, de 4 de octubre; 116/1994, de 18 de abril; 173/1996, de 31 de octubre; 14/1998, de 22 de enero; 174/1998, de 23 de julio; 180/2000, de 29 de junio; 3/2003, de 16 de enero; y 327/2006, de 20 de noviembre.

8. Por providencia de 22 de abril de 2010 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Conforme se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta Sentencia, el presente recurso de inconstitucionalidad ha sido promovido por sesenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso contra el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, que da nueva redacción al art. 14 de la Ley de la Comunidad Valenciana 13/1997, de 23 de diciembre, por la que se regula el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos, al entender los recurrentes que el precepto impugnado, en cuanto incrementa el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados, que se eleva con carácter general desde el 0,5 por 100 al 1 por 100, vulnera la prohibición de modificación de los tributos mediante ley de presupuestos (art. 134.7 CE) y los principios de capacidad económica y reserva de ley en la creación o modificación de tributos (art. 31 CE).

Por su parte, la Presidenta de las Cortes Valencianas y el Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación que legalmente ostentan, interesan la desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad.

El precepto impugnado establece lo siguiente:

“Artículo 40. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Se da nueva redacción al artículo 14, de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se regula el tramo autonómico del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y restantes tributos cedidos, con el siguiente tenor:

'A efectos de lo dispuesto en los artículos 13.5 de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, y 31.2 del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, los tipos de gravamen aplicables serán:

1. Tratándose de primeras copias de escrituras que documenten adquisiciones de vivienda habitual, el 0,1 por ciento. A estos efectos, se estará al concepto de vivienda habitual contemplado en la normativa estatal reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

2. En los demás casos, el 1 por ciento’”.

2. Previamente al análisis de las cuestiones suscitadas en este proceso conviene llamar la atención sobre la circunstancia de que la regulación de los tipos de gravamen aplicables en el impuesto sobre actos jurídicos documentados en la Comunidad Valenciana se estableció inicialmente por el art. 14 de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se fijaba el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos en el 0,4 por 100 si se trata de primeras copias de escrituras que documenten adquisiciones de vivienda habitual, y en el 0,50 por 100 en los demás casos. A su vez, la disposición final primera de esta misma Ley habilitó a la Ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana para modificar los tipos de gravamen. En ejercicio de esta habilitación el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, ahora impugnado, reformó el art. 14 de la Ley 13/1997, modificando los tipos de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados aplicable a los documentos notariales, tipos que, con carácter general, se incrementan al 1 por 100 (frente al anterior 0,5 por 100), mientras que cuando se trate de primeras copias de escrituras que documenten adquisiciones de vivienda habitual el tipo se reduce al 0,1 por 100 (frente al anterior 0,4 por 100).

La regulación contenida en el citado art. 14 de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, trae causa de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales complementarias, dictada en desarrollo de lo dispuesto en el art. 157.1 a) CE y en los arts. 10 y 11 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en la redacción dada a estos dos últimos preceptos por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, de modificación parcial de la LOFCA. En efecto, el art. 13.5 de la Ley 14/1996 estableció que, “[e]n relación con la normativa del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en la modalidad de actos jurídicos documentados, las Comunidades Autónomas podrán regular el tipo de gravamen de los documentos notariales”.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que con posterioridad a la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad el art. 14 de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, ha sufrido sucesivas modificaciones (en virtud de las Leyes de la Comunidad Valenciana 11/2002, de 23 de diciembre, 14/2005, de 23 de diciembre, 14/2007, de 26 de diciembre, y 16/2008, de 22 de diciembre). De un lado, para acomodar su redacción al nuevo marco jurídico resultante de la Ley estatal 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía (Ley que deroga la citada Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales complementarias, debiendo tenerse en cuenta que la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, ha sido derogada y sustituida a su vez por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias). Y, de otro, sobre todo, para modificar de nuevo los tipos de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados. Efectuadas esas modificaciones, en la redacción vigente del art. 14 de la Ley 13/1997 se mantiene con carácter general el tipo del 1 por 100, establecido por la norma impugnada en el presente proceso constitucional, así como el tipo reducido del 0,1 por 100 que introdujo esa misma norma para el caso de las primeras copias de escrituras que documenten adquisiciones de vivienda habitual, tipo reducido que las posteriores reformas del art. 14 de la Ley 13/1997 han extendido a los casos de las primeras copias de escrituras que documenten la constitución de préstamos hipotecarios para la adquisición de vivienda habitual por familias numerosas o por un discapacitado, en las condiciones y requisitos que el precepto establece en su actual redacción; asimismo se ha introducido un nuevo tipo del 2 por 100 aplicable al caso de las primeras copias de escrituras y actas notariales que documenten transmisiones de bienes inmuebles respecto de las cuales se haya renunciado a la exención en el impuesto sobre el valor añadido, de conformidad con la normativa propia de este impuesto.

Sin embargo, las sucesivas modificaciones del art. 14 de la Ley 13/1997, de la Generalitat Valenciana, a las que se ha hecho mención, no suponen la desaparición del objeto del presente proceso constitucional, por cuanto el mismo plantea la impugnación de una norma de vigencia indefinida contenida en una ley de presupuestos, concretamente el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, norma que no consta que haya sido expresamente derogada y que incrementa hasta el 1 por 100 el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados, con carácter general, y reduce al 0,1 por 100 el tipo aplicable para el caso de las primeras copias de escrituras que documenten adquisiciones de vivienda habitual, tipos de gravamen que, por otra parte, como se ha dicho, se mantienen tras las posteriores reformas del citado art. 14 de la Ley 13/1997 hasta su redacción actual, salvo para los supuestos a los que se refieren las modificaciones introducidas por esas mismas reformas, como también se ha indicado (aplicación también del tipo del 0,1 por 100 en las primeras copias de escrituras que documenten la constitución de préstamos hipotecarios para la adquisición de vivienda habitual por familias numerosas o por un discapacitado, y del tipo del 2 por 100 para las primeras copias de escrituras y actas notariales que documenten transmisiones de bienes inmuebles respecto de las cuales se haya renunciado a la exención en el IVA). En definitiva, el precepto legal impugnado, en cuanto a los supuestos a que se refería, no ha sido modificado ni derogado, por lo que el presente recurso de inconstitucionalidad no ha perdido su objeto.

3. Efectuadas las precisiones que anteceden, debemos proceder a examinar los motivos en los que los Diputados recurrentes fundamentan las presuntas infracciones constitucionales que achacan al precepto legal impugnado.

En primer lugar sostienen los recurrentes, no sin cierta imprecisión en sus razonamientos, que el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, que da nueva redacción al art. 14 de la Ley de la Comunidad Valenciana 13/1997, incrementando hasta el 1 por 100 el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados aplicable con carácter general, vulnera el principio de reserva de ley en la creación o modificación de tributos establecido por el art. 31 CE (con más precisión ha de entenderse que se refieren al apartado 3 del citado precepto constitucional), en relación con lo dispuesto en el art. 134.7 CE, que prohíbe a la ley de presupuestos crear tributos o modificarlos si no existe una ley tributaria sustantiva que así lo prevea. A juicio de los recurrentes, la forma jurídica elegida por la Generalitat Valenciana para introducir la modificación de los tipos de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados, esto es, mediante la ley de presupuestos, es contraria al principio de reserva de ley en materia tributaria.

Pues bien, para rechazar este motivo de impugnación bastará con recordar que hemos señalado efectivamente en numerosas ocasiones que, por imperativo del art. 31.3 CE, la creación de tributos y la regulación de sus elementos esenciales ha de realizarse por ley (por todas, SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 150/2003, de 15 de julio, FJ 3; y 121/2005, de 10 de mayo, FJ 5), pero también es doctrina reiterada de este Tribunal que la ley de presupuestos es ley en sentido tanto material como formal, dando por superadas las tesis tradicionales, que consideraron a la ley de presupuestos como una ley meramente formal (todo ello se dijo tempranamente en la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, y luego se reiteró, entre otras, en las SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 5; 68/1987, de 21 de mayo, FJ 4; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; y 3/2003, de 16 de enero, FJ 4), afirmación que vale tanto para las leyes de presupuestos generales del Estado (arts. 75.3 y 134 CE), como para las leyes de presupuestos de las distintas Comunidades Autónomas.

Siendo ello así, la regulación de los elementos esenciales de un tributo por ley de presupuestos en ningún caso puede vulnerar el principio de reserva de ley del art. 31.3 CE. Cuestión distinta es que esa regulación pueda ser contraria, en el caso de las leyes de presupuestos generales del Estado, a lo dispuesto en el art. 134.7 CE, porque este precepto prohíbe crear tributos mediante ley de presupuestos y sólo permite modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea. Ahora bien, esta limitación constitucional no resulta de aplicación a las leyes de presupuestos de las Comunidades Autónomas, lo que conduce a rechazar -digámoslo desde ahora- que la norma impugnada en el presente proceso constitucional haya vulnerado el art. 134.7 CE, en contra de lo que sostienen los recurrentes.

En efecto, debemos recordar que, con arreglo a reiterada doctrina constitucional, de la dicción literal del art. 134 CE se desprende con toda claridad que las reglas contenidas en el mismo tienen por objeto directo la regulación de institución estatal, en concreto de una fuente normativa del Estado (la ley de presupuestos generales del Estado), entendido éste en su sentido estricto, esto es, en su acepción de organización central o general del Estado, y no de una institución de las Comunidades Autónomas (SSTC 116/1994, de 18 de abril, FJ 5; 149/1994, de 12 de mayo, FJ único; 174/1998, de 23 de julio, FJ 6, y 130/1999, de 1 de julio, FJ 5). En este sentido, tenemos declarado a partir de la STC 116/1994, de 18 de abril, que del límite que consagra el inciso segundo del art. 134.7 CE “no puede inducirse un principio general de prohibición de modificar tributos por medio de las leyes de presupuestos autonómicas o forales sin la previa habilitación de una ley tributaria sustantiva” (STC 116/1994, FJ 5), puesto que, “de los preceptos constitucionales que regulan instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homólogas” (entre otras, SSTC 116/1994, FJ 5; 174/1998, FJ 6, y 3/2003, FJ 6).

4. Y es que, como también hemos declarado en reiterada doctrina, el canon de constitucionalidad aplicable a las fuentes normativas de las Comunidades Autónomas es el que se contiene “en sus respectivos Estatutos de Autonomía, en las leyes estatales que, dentro del marco constitucional, se hubiesen dictado para delimitar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos que conforman el Estado en sentido amplio y, evidentemente, en las reglas y principios constitucionales específicamente dirigidos a las Comunidades Autónomas” (SSTC 116/1994, de 18 de abril, FJ 5; 174/1998, de 23 de julio, FJ 6; y 180/2000, de 29 de junio, FJ 5).

Por ello, para despejar cualquier duda sobre la constitucionalidad del precepto legal impugnado, será preciso atender a lo que prevean las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institución presupuestaria de la Comunidad Valenciana, del mismo modo que lo hemos hecho en anteriores ocasiones en que tuvimos la oportunidad de analizar las Leyes de presupuestos de otras Comunidades Autónomas (así, en el caso de Aragón en la STC 174/1998, de 23 de julio; en el caso de Cantabria en la STC 130/1999, de 1 de julio; en el caso de La Rioja en la STC 180/2000, de 29 de junio; o en el caso de Canarias en la STC 274/2000, de 15 de noviembre), lo cual nos ha permitido concluir que, al igual que sucede con la ley de presupuestos generales del Estado, también las leyes de presupuestos autonómicas están sometidas a determinadas limitaciones materiales.

El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (EAV) no contenía en su redacción vigente a la fecha de publicarse la norma impugnada en el presente proceso constitucional, ni tampoco contiene en su redacción actual (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), una limitación expresa de similar naturaleza a la establecida en el art. 134.7 CE, y ésta tampoco figura entre los preceptos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), como tuvimos ocasión de constatar en la citada STC 116/1994, FJ 6, lo que permite descartar, como ya adelantamos, que el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, vulnere el art. 134.7 CE, sin perjuicio de que la propia Ley 13/1997, de la Comunidad Valenciana (cuyo art. 14 es reformado por el precepto aquí impugnado modificando los tipos de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados), habilita expresamente (disposición adicional primera) a la ley de presupuestos de la Generalitat para modificar los tipos de gravamen, escalas, cuantías fijas, porcentajes y, en general, todos los elementos cuantitativos del tributo regulados en la Ley 13/1997.

Resta por examinar, por tanto, si el precepto legal impugnado incurre en alguna vulneración de las limitaciones materiales a las que están sometidas las leyes de presupuestos de la Generalitat Valenciana de conformidad con las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institución presupuestaria de la Comunidad Valenciana, teniendo en cuenta la facultad de control que a este Tribunal confiere el art. 39.2 LOTC.

5. Pues bien, el vigente EAV (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) dispone, en términos que no difieren de los establecidos en su redacción original, que “[l]a potestad legislativa dentro de la Comunitat Valenciana corresponde a Les Corts, que representan al pueblo” (art. 21.1 EAV), siendo función de Les Corts, entre otras, la de “aprobar los presupuestos de la Generalitat” [art. 22 a) EAV]; por otra parte, “el presupuesto de la Generalitat será único y se elaborará con criterios homogéneos con los del Estado” y “tiene carácter anual” (art. 76.2 EAV); “el presupuesto incluirá necesariamente la totalidad de los ingresos y gastos de los organismos y en su caso, los beneficios fiscales que afecten a los tributos propios establecidos por Les Corts” (art. 76.3 EAV) y “debe ser presentado a Les Corts al menos con dos meses de antelación al comienzo del correspondiente ejercicio”, entendiéndose prorrogado el del ejercicio anterior si no estuviere aprobado el primer día del ejercicio (art. 76.4 EAV).

Por su parte, la LOFCA dispone en su art. 21.1 que “los presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán carácter anual e igual período que los del Estado, atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la misma y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades”.

La lectura de los anteriores preceptos legales pone de manifiesto la sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a los presupuestos de la Comunidad Valenciana y lo que dispone, respecto de los presupuestos generales del Estado, el art. 134 CE, precepto a partir del cual este Tribunal ha elaborado su doctrina general acerca de los límites materiales de las leyes de presupuestos. Ciertamente no podía ser de otro modo, dado que “la norma constitucional y la estatutaria (así como las normas que las desarrollan) no hacen otra cosa que recoger una serie de principios que son consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario” (STC 3/2003, FJ 6) y, por ello, hemos llegado a deducir “en su consecuencia, la existencia de un principio general de que el contenido de la ley de presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y gastos o con los criterios de política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto” (SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6; 130/1999, de 1 de julio, FJ 5, y 202/2003, de 17 de noviembre, FJ 10).

De acuerdo con esta doctrina debemos concluir que el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, que modifica el art. 14 de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se regula el tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos, ha respetado los límites materiales exigibles a las leyes de presupuestos autonómicas, y más concretamente los aplicables a la ley de presupuestos de la Generalitat Valenciana, de modo que puede formar parte válidamente del articulado de dicha Ley.

La modificación normativa operada por la norma impugnada ha consistido, conforme antes quedó expuesto, en modificar los tipos de gravamen de un determinado tributo, el impuesto sobre actos jurídicos documentados, debiendo recordarse que es doctrina de este Tribunal que “la modificación de tributos no puede considerarse materia ajena a la previsión de ingresos de la Comunidad” (STC 116/1994, de 18 de abril, FJ 8). A ello ha de añadirse que la modificación operada es meramente cuantitativa, resultando del todo evidente la conexión que el precepto impugnado tiene con el contenido de la ley de presupuestos. Además, la decisión de modificar los tipos de gravamen adoptada por la Generalitat Valenciana, en la medida que afecta específicamente a las primeras copias de escrituras que documenten adquisiciones de vivienda habitual, se configura asimismo como un instrumento de su política económica sobre un determinado sector, el inmobiliario, lo cual se adecua a la concepción del presupuesto como “vehículo de dirección y orientación de la política económica” (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 6; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; y 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4, entre otras muchas). Por todo ello, debemos concluir afirmando la adecuación a la Constitución del precepto impugnado, por resultar suficientemente justificada la inclusión del mismo en una ley de presupuestos, sin extralimitar el contenido material de este tipo de leyes.

6. El siguiente motivo de inconstitucionalidad que aducen los recurrentes es la pretendida incompatibilidad del precepto impugnado con el principio de capacidad económica garantizado por el art. 31.1 CE.

Para dar adecuada respuesta a este motivo de impugnación es necesario aclarar previamente que el objeto del presente proceso se ciñe exclusivamente al art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002, es decir, a un precepto que se limita a regular el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados en su modalidad de documentos notariales, siendo la legislación estatal de este impuesto, es decir, el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, la que contiene en su articulado los restantes elementos del impuesto y, en particular, la regulación de un hecho imponible que, en opinión de los recurrentes, no respeta el principio de capacidad económica, cuestión esta última que queda claramente fuera de este proceso constitucional, por exceder su objeto.

Pues bien, debemos señalar que del contenido del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, constitucionalmente reconocido en los arts. 137 y 156.1 CE (por todas, SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3; 96/2002, de 25 de abril, FJ 2, y 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4), forma parte la libertad de configuración del legislador autonómico valenciano para fijar el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados y sólo a él corresponde decidir sobre la cuantía y los caracteres del mismo.

No compete a este Tribunal enjuiciar si las soluciones adoptadas en la Ley impugnada son las más correctas técnicamente, aunque sí nos hallamos indudablemente facultados para determinar si la modificación legal operada por el precepto impugnado ha sobrepasado o no los límites al ejercicio poder tributario que se derivan de los principios constitucionales contenidos en el art. 31.1 CE (así lo manifestamos en las SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 4; 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 4; 214/1994, de 14 de julio, FJ 5, y 46/2000, de 14 de febrero, FJ 4) y más concretamente del principio de progresividad.

Dijimos tempranamente en la STC 27/1981, de 20 de julio, que el art. 31.1 CE ciñe el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos a unas fronteras precisas: de un lado, “la de la capacidad económica de cada uno” y, de otro, “la del establecimiento, conservación y mejora de un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad” (FJ 4). En relación con el primer límite, además de que en este caso no se proyectaría sobre la ley autonómica sino sobre la ley estatal del impuesto, norma que en este proceso no podemos considerar, es claro, en todo caso, que el tributo tiene en cuenta la capacidad económica puesto que la cuota resultante estará siempre relacionada con la cuantía del acto jurídico documentado. En relación con el segundo límite, y a partir del pronunciamiento antes citado, ha sido doctrina reiterada de este Tribunal que la progresividad no es exigible de cada tributo en particular, sino del sistema tributario en su conjunto [SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 4 in fine; 37/1987, de 26 de marzo; 76/1990, de 26 de abril , FJ 6 b); 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9; 173/1996, de 31 de octubre, FJ 1; 14/1998, de 22 de enero, FJ 11 b); y 327/2006, de 20 de noviembre, FJ 4]. Por consiguiente, en un sistema tributario justo pueden tener cabida tributos que no sean progresivos, siempre que no se vea afectada la progresividad del sistema. No obstante, la decisión del legislador de fijar un determinado tipo de gravamen en un concreto tributo podría también llegar a vulnerar el principio de progresividad, lo que sucederá cuando una medida concreta en tal sentido afecte a la justicia del conjunto del sistema, ya que “el legislador constituyente ha dejado bien claro que el sistema justo que se proclama no puede separarse, en ningún caso, del principio de progresividad ni del principio de igualdad” (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 4).

Hemos considerado que igualdad, progresividad y capacidad económica son conceptos íntimamente entrelazados, hasta el punto de que “una cierta desigualdad cualitativa es indispensable para entender cumplido este principio. Precisamente, la que se realiza mediante la progresividad global del sistema tributario en que se alienta la aspiración a la redistribución de la renta” (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 4); y asimismo hemos afirmado que “desde el momento en que el art. 31.1 de la Constitución atribuye a aquellos principios una función inspiradora del entero sistema tributario justo, su aplicación al ámbito sancionador no puede suscitar especiales reparos, pues dentro de un sistema tributario justo encuentra natural acomodo la regulación del régimen de infracciones y sanciones” (STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 6 b). Finalmente, la complejidad que entraña examinar el cumplimiento del principio de progresividad también se puso de manifiesto en la STC 150/1990, de 4 de octubre, en la cual constamos que la progresividad también está limitada por la prohibición de confiscatoriedad del art. 31.1 CE, y asumimos “la dificultad de situar con criterios técnicamente operativos la frontera en la que lo progresivo o, quizá mejor, lo justo, degenera en confiscatorio” (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9).

Partiendo de esta doctrina es claro que el cumplimiento del principio de progresividad del sistema tributario guarda una estrecha relación con el significado y alcance del concreto tributo examinado. En el presente supuesto nos encontramos con un impuesto, el de actos jurídicos documentados, en su modalidad de documentos notariales, cuya incidencia en el conjunto del sistema tributario es escasa si la comparamos con la de otros impuestos de mayor peso específico. Este sería el caso de las figuras impositivas más relevantes del sistema y así hemos considerado que “es sobre todo a través del impuesto sobre la renta de las personas físicas como se realiza la personalización del reparto de la carga fiscal en el sistema tributario según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad, lo que lo convierte en una figura impositiva primordial para conseguir que nuestro sistema tributario cumpla los principios de justicia tributaria que impone el art. 31.1 CE” (STC 134/1996, de 22 de julio, FJ 6), y concluido que es “innegable que el impuesto sobre la renta de las personas físicas, por su carácter general y personal, y figura central de la imposición directa, constituye una de las piezas básicas de nuestro sistema tributario”, siendo el tributo “en el que el principio de capacidad económica y su correlato, el de igualdad y progresividad tributarias, encuentran una más cabal proyección, de manera que es, tal vez, el instrumento más idóneo para alcanzar los objetivos de redistribución de la renta (art. 131.1 CE) y de solidaridad (art. 138.1 CE) que la Constitución española propugna (STC 19/1987, FJ 4) y que dotan de contenido al Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE)” (SSTC 134/1996, de 22 de julio, FJ 6; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7).

El impuesto sobre actos jurídicos documentados, al igual que sucede con otros impuestos que fueron enjuiciados en ocasiones anteriores, como el impuesto especial sobre determinados medios de transporte (STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7) o el impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas (STC 108/2004, de 30 de junio, FJ 8), no es un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, por lo que no puede decirse que constituya uno de los pilares básicos o estructurales de nuestro sistema tributario ni el instrumento más idóneo para alcanzar los objetivos de redistribución de la renta y de solidaridad, de manera que no puede afirmarse que la modificación de su tipo de gravamen repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes. Además, a diferencia de los tributos globales sobre la renta de las personas físicas o sobre el consumo, tampoco puede decirse que a través del impuesto sobre actos jurídicos documentados se personalice el reparto de la carga fiscal en nuestro sistema tributario, según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad (SSTC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7, y 108/2004, de 30 de junio, FJ 8).

Por todo lo expuesto debemos concluir que el precepto impugnado, en cuanto establece en el impuesto sobre actos jurídicos documentados aplicable a los documentos notariales un tipo de gravamen proporcional (en lugar de uno progresivo, como propugnan los recurrentes), no atenta contra el principio de progresividad del sistema tributario, por lo que debemos rechazar que se haya vulnerado el art. 31.1 CE.

7. Finalmente hemos de descartar que el precepto impugnado vulnere el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE, párrafo primero).

Cumple advertir que el principio rector previsto en el art. 47 CE, párrafo primero, constituye un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones locales) en el ejercicio de sus respectivas competencias, a fin de promover las condiciones necesarias para que todo español pueda disfrutar de una vivienda digna y adecuada (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).

Para fundamentar la pretendida vulneración del art. 47 CE que imputan al precepto impugnado los recurrentes se limitan a afirmar que el incremento del tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados implica un encarecimiento del coste de la vivienda, puesto que la mayoría de los hechos imponibles de este impuesto afectan al proceso constructivo. Ahora bien, de esta premisa no se sigue la consecuencia de que se ponga en riesgo el derecho de los ciudadanos a acceder al disfrute de una vivienda digna y adecuada en la Comunidad Valenciana, lo que conduce, en definitiva, a descartar la pretendida lesión del art. 47 CE, porque los recurrentes no han cumplido con la carga de fundamentar de manera suficiente cuales son los motivos por los cuales la misma se habría producido.

Como hemos señalado reiteradamente, la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, no siendo admisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente (SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 3; y 100/2005, de 19 de abril, FJ 3, por todas), que es, precisamente, lo que sucede en el presente supuesto.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 1846-2002, interpuesto por sesenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso contra el art. 40 de la Ley 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintisiete de abril de dos mil diez.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados Doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps.
Número y fecha BOE [Núm, 129 ] 27/05/2010
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 27/04/2010
Síntesis y resumen
Síntesis Descriptiva Interpuesto por sesenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso en relación con el artículo 40 de la Ley de la Comunidad Valenciana 10/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2002.
Síntesis Analítica Límites a la ley de presupuestos; principio de capacidad, reserva de ley tributaria y derecho a la vivienda: validez de la norma autonómica que modifica el tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados.
Resumen El precepto impugnado establece un nuevo tipo de gravamen del impuesto sobre actos jurídicos documentados, en su modalidad de documentos notariales, incrementándolo, con carácter general, del 0,5 al 1 por 100. Los Diputados recurrentes cuestionan la norma por vulnerar los principios de capacidad económica y de reserva de ley en la creación o modificación de tributos establecidos por el art. 31 CE, en relación con lo dispuesto en el art. 134.7 CE, que prohíbe que la ley de presupuestos cree tributos o los modifique si no existe una ley tributaria sustantiva que así lo prevea.

La Sentencia rechaza las pretendidas vulneraciones por considerar que, por imperativo del art. 31.3 CE, la creación de tributos y la regulación de sus elementos esenciales ha de realizarse por ley, siendo la ley de presupuestos ley en sentido tanto material como formal. En relación con el art. 134.7 CE, la Sentencia observa que no es aplicable a las leyes de presupuestos de las Comunidades Autónomas. Si se atiende al bloque de constitucionalidad y, en particular, al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, la ley de presupuestos de la Generalitat se encuentra expresamente habilitada para modificar los tipos de gravamen. Por otro lado, la Sentencia estima que el precepto impugnado no atenta contra el principio de progresividad del sistema tributario por establecer un tipo de gravamen proporcional y por tener una repercusión escasa en el sistema tributario global. Se descarta, finalmente, que el precepto impugnado vulnere el art. 47.1 CE porque los recurrentes no han cumplido con la carga de fundamentar de manera suficiente cuáles son los motivos que ponen en riesgo el derecho de los ciudadanos a acceder al disfrute de una vivienda digna y adecuada en la Comunidad Valenciana.

Aplica la doctrina sobre las reglas y principios constitucionales específicamente dirigidos a las Comunidades Autónomas (SSTC 116/1994, 174/1998 y 180/2000), sobre los límites materiales de las leyes de presupuestos (SSTC 130/1999, 3/2003 y 202/2003) y sobre el principio de progresividad (STC 27/1981, de 20 de julio).

  • 1. El precepto impugnado se adecua a la Constitución al modificar en una forma meramente cuantitativa de los tipos de gravamen del impuesto, lo que no puede considerarse materia ajena a la previsión de ingresos de la Comunidad, resultar evidente la conexión que el precepto impugnado tiene con el contenido de la ley de presupuestos y configurarse como un instrumento de la política económica sobre un determinado sector, el inmobiliario, lo cual se adecua a la concepción del presupuesto como vehículo de dirección y orientación de dicha política económica (SSTC 27/1981, 116/1994, 274/2000) [FJ 5].
  • 2. Si bien las leyes de presupuestos autonómicas están sometidas a las limitaciones materiales que prevean las normas que integran el bloque de la constitucionalidad, se descarta que el art. 40 de la Ley 10/2001 de presupuestos de la Generalitat Valenciana vulnere el art. 134.7 CE, al no contener el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana una limitación expresa de similar naturaleza a la establecida en el citado precepto constitucional, ni figurar tampoco esta limitación entre los preceptos de la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas (STC 116/1994) [FJ 4].
  • 3. La regulación de los elementos esenciales de un tributo por ley de presupuestos en ningún caso puede vulnerar el principio de reserva de ley del art. 31.3 CE, pero distinto es, que esa regulación pueda ser contraria a lo dispuesto en el art. 134.7 CE, porque este precepto afecta a las leyes de presupuestos generales del Estado no resultando de aplicación, esta limitación constitucional, a las leyes de presupuestos de las Comunidades Autónomas [FJ 3].
  • 4. El canon de constitucionalidad aplicable a las fuentes normativas de las Comunidades Autónomas es el que se contiene en sus respectivos Estatutos de Autonomía, en las leyes estatales que, dentro del marco constitucional, se hubiesen dictado para delimitar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas y en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos (SSTC 116/1994, 180/2000) [FJ 4].
  • 5. El precepto impugnado, en cuanto establece en el impuesto sobre actos jurídicos documentados aplicable a los documentos notariales un tipo de gravamen proporcional, no atenta contra el principio de progresividad del sistema tributario, por lo que debemos rechazar que se haya vulnerado el art. 31.1 CE [FJ 6].
  • 6. El impuesto sobre actos jurídicos documentados no es un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, por lo que no puede decirse que constituya uno de los pilares básicos o estructurales de nuestro sistema tributario ni el instrumento más idóneo para alcanzar los objetivos de redistribución de la renta y de solidaridad, de manera que no puede afirmarse que la modificación de su tipo de gravamen repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes [FJ 6].
  • 7. El artículo impugnado no pone en riesgo el derecho de los ciudadanos a acceder al disfrute de una vivienda digna y adecuada en la Comunidad Valenciana, por lo que se descarta la pretendida lesión del art. 47 CE, toda vez que los recurrentes no han cumplido con la carga de fundamentar de manera suficiente cuales son los motivos por los cuales la misma se habría producido [FJ 7].
  • Leyes enjuiciadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Ley de las Cortes Valencianas 10/2001, de 27 de diciembre. Presupuestos de la Generalidad Valenciana para el ejercicio 2002.
  • Artículo 40
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 1.1, f. 6
  • Artículo 31, ff. 1, 3
  • Artículo 31.1, f. 6
  • Artículo 31.3, f. 3
  • Artículo 47 párrafo 1, f. 7
  • Artículo 75.3, f. 3
  • Artículo 131.1, f. 6
  • Artículo 134, ff. 3, 5
  • Artículo 134.7, ff. 1, 3, 4
  • Artículo 137, f. 6
  • Artículo 138.1, f. 6
  • Artículo 156.1, f. 1
  • Artículo 157.1 a), f. 2
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 39.2, f. 4
  • Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Financiación de las Comunidades Autónomas
  • En general, f. 4
  • Artículo 10 (redactado por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre), f. 2
  • Artículo 11 (redactado por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre), f. 2
  • Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre. Texto refundido de la Ley del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados
  • En general, f. 6
  • Artículo 31.2, f. 1
  • Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre. Modificación parcial de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Financiación de las Comunidades Autónomas
  • En general, f. 2
  • Ley 14/1996, de 30 de diciembre. Cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y medidas fiscales complementarias
  • En general, f. 2
  • Artículo 13.5, ff. 1, 2
  • Ley de las Cortes Valencianas 13/1997, de 23 de diciembre. Regulación del tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y restantes tributos cedidos
  • Artículo 14 (redactado por la Ley de las Cortes Valencianas 10/2001, de 27 de diciembre), ff. 1 a 5
  • Artículo 14 (redactado por las Leyes de las Cortes Valencianas 11/2002, de 23 de diciembre; 14/2005, de 23 de diciembre; 14/2007, de 26 de diciembre y 16/2008, de 22 de diciembre), f. 2
  • Disposición final primera, f. 2
  • Ley de las Cortes Valencianas 10/2001, de 27 de diciembre. Presupuestos de la Generalidad Valenciana para el ejercicio 2002.
  • Artículo 40, ff. 1 a 6
  • Ley 21/2001, de 27 de diciembre. Medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía
  • En general, f. 2
  • Ley de las Cortes Valencianas 11/2002, de 23 de diciembre. Medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalidad Valenciana
  • En general, f. 2
  • Ley de las Cortes Valencianas 14/2005, de 23 de diciembre. Medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalidad
  • En general, f. 2
  • Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril. Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana
  • En general, f. 4
  • Artículo 21.1, f. 5
  • Artículo 22 a), f. 5
  • Artículo 76.2, f. 5
  • Artículo 76.3, f. 5
  • Artículo 76.4, f. 5
  • Ley de las Cortes Valencianas 14/2007, de 26 de diciembre. Medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalidad
  • En general, f. 2
  • Ley de las Cortes Valencianas 16/2008, de 22 de diciembre. Medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalidad
  • En general, f. 2
  • Ley 22/2009, de 18 de diciembre. Regulación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias
  • En general, f. 2
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Identificadores
  • Visualización
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