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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Eugenio Díaz Eimil y don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1.312/1986, interpuesto por la Procuradora doña María García Garrido, en nombre y representación de doña Teresa Negro Vadillo y otras personas, contra Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 21 de octubre de 1985, por la que se convocó concurso de traslados para la provisión de plazas vacantes de Profesores Agregados de Bachillerato. Ha comparecido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Eugenio Díaz Eimil quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Doña Teresa Negro Vadillo, doña Rosaura Delgado Sanz, doña María Angeles Repiso Vicente, doña Nieves Aicua Montes, doña Pilar García Domínguez, doña María Luz Huerga Rodríguez, doña Miren Maite Rezola Zano, don Javier Turión Bergés, don Remigio Martín Marzo, don Gaspar Guerra Guerga, don José Luis Catalanina Laguna, doña Rosa María Verona Eraso, don Vicente Fernández Vázquez, doña Angeles Sánchez Equisa, doña Teresa del Moral de la Fuente, doña Carmen Flores Sánchez, don Manuel López Flores, doña Rosario Esteban Velasco, doña Julia Lucila Guerrero Rey, doña Lourdes Andueza Seriola, representados por Procurador y asistidos de Letrado, interponen recurso de amparo, mediante escrito que tuvo entrada el 2 de diciembre de 1986, contra Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1986.

2. Los hechos en que se funda la demanda de amparo son los siguientes:

a) Los demandantes de amparo son funcionarios del Cuerpo de Profesores Agregados de Bachillerato destinados en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Su ingreso en tal Cuerpo de funcionarios habría tenido lugar, dada su anterior condición de Interinos o contratados, mediante su participación por turno restringido en distintas convocatorias efectuadas por dicha Comunidad Autónoma. Y desde su ingreso han prestado sus servicios con destino provisional en la misma Comunidad Autónoma.

b) Por Orden de 3 de octubre de 1985 («Boletín Oficial del Estado» de 5 de octubre de 1985), se establecieron normas procedimentales aplicables a los concursos de traslado de Cuerpos Docentes de Enseñanza no Universitaria, disponiendo su norma quinta lo siguiente: «Los funcionarios de carrera, a los que se refiere la norma cuarta de la presente Orden, que participen en los concursos de traslados, podrán solicitar plazas dependientes de los diferentes órganos convocantes. No obstante, aquellos funcionarios del Cuerpo de Agregados de Bachillerato y Profesores Numerarios y Maestros de Taller de Formación Profesional que tengan destino provisional podrán solicitar plazas dependientes de los diferentes órganos convocantes, siempre que la convocatoria por la que aprobaron la oposición no les exigiera la obtención del primer destino definitivo en el ámbito territorial al que se circunscribía la misma».

c) Por Orden de 21 de octubre de 1985 («Boletín Oficial del Estado» de 29 de octubre de 1985), se convocó concurso de traslados para la provisión de plazas vacantes de Profesores Agregados de Bachillerato. En la base 4.4 de dicha Orden se dispuso lo siguiente: «Por otra parte, podrán solicitar los Centros relacionados en el Anexo II de esta convocatoria los Profesores de las Comunidades Autónomas que se encuentran en situaciones análogas a las contempladas en las bases 4.1 y 4.2, siempre que la convocatoria por la que aprobaron la oposición no les exigiera la obtención del primer destino definitivo en el ámbito territorial a la que se circunscribía la misma.

La adjudicación de plazas a concursantes de las Comunidades Autónomas que participen por bases análogas a la 4.2 de la presente convocatoria se hará inmediatamente después de los concursantes del Ministerio de Educación y Ciencia que participen por las bases 4.2 y 4.3...».

La lectura de tal precepto revelaría que a los solicitantes de amparo «se les adjudicarán sus destinos en este concurso de traslados inmediatamente después que a sus compañeros de Cuerpo que se encuentran en igual situación jurídica que ellos pero que ingresaron en el Cuerpo por las convocatorias del Ministerio de Educación y Ciencia (que comprenden el conjunto de Comunidades Autónomas sin traspaso definitivo de competencias), y, después, incluso que los opositores que ni siquiera han obtenido el nombramiento definitivo que acredite su pertenencia e ingreso en el Cuerpo».

d) Entendiendo los solicitantes de amparo que tal base 4.4 podría vulnerar sus derechos fundamentales por infracción de los arts. 14 y 23 C. E., interpusieron, con fecha de 12 de noviembre de 1985, recurso contencioso-administrativo, al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, recurso que fue desestimado por Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de marzo de 1986.

e) Interpuesto recurso de apelación, fue también desestimado por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1986, de la que se acompaña copia, notificada -se dice- el 10 de noviembre.

3. En la demanda de amparo se citan como infringidos los arts. 14 y 139 C. E., y solicita que se reconozca que la base 4.4 de la Orden de 21 de octubre de 1985 es discriminatoria y que, previa anulación de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1986 que se impugna, se reconozca, asimismo, el derecho de los solicitantes de amparo a participar en el concurso de traslados convocado por dicha Orden en condiciones de igualdad con el resto de los participantes y en función, exclusivamente, de sus méritos personales.

4. Por providencia de 21 de enero de 1987 se admitió a trámite el recurso y se reclamaron las actuaciones administrativas y judiciales y, una vez éstas recibidas, se dictó providencia de 22 de abril concediendo trámite de alegaciones por el plazo común de veinte días a la parte recurrente, al Ministerio Fiscal y al Letrado del Estado, los cuales presentaron sus respectivos escritos de alegaciones, con el contenido que, a continuación, se resume sustancialmente.

5. Los actores, después de reproducir los antecedentes de hecho expuestos en la demanda y analizar los argumentos utilizados por la Administración y los Tribunales en la vía judicial previa, insistieron en que han sido objeto de un trato discriminatorio desde una doble perspectiva:

En primer lugar, las diferencias claramente de sus compañeros del Cuerpo de Agregados con destino provisional en Institutos de Bachillerato dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia. Esta diferenciación se establece con absoluta marginación y olvido del número de escalafón, del número obtenido en la oposición, etcétera.

En segundo lugar, se otorga preferencia a opositores, formalmente aún no funcionarios de carrera, frente a mis mandantes que pertenecen al Cuerpo desde hace años y ven, ahora cómo los aspirantes a ingreso en el mismo van a disfrutar de preferencia sobre los que ya pertenecen al mismo.

A continuación alegan que es indudable que esa incongruencia sólo es posible si se tiene en cuenta el difícil y complicado entramado administrativo que se ha creado para articular la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ahora bien, lo que si resulta claro es que ese complicado entramado no puede servir de base para establecer discriminaciones que perjudican directamente contra el principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución, con carácter general y el art. 1. 39 del mismo Texto legal, con carácter particular, en cuanto se asegura que «todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado».

El hecho de vivir, trabajar o estar destinado en una Comunidad Autónoma no puede ser un hecho que sirva de base para discriminarlos respecto del resto de los mismos que prestan sus servicios fuera de aquella comunidad, cosa que es lo que ocurre en el presente supuesto ya que por el hecho de haber participado en la oposición convocada en el País Vasco y estar destinados provisionalmente en aquella Comunidad Autónoma se encuentran con una importante reducción de sus derechos funcionariales hasta el punto de ser postergados, como se ha dicho, incluso después de quienes no pertenecen al Cuerpo, pero han realizado sus exámenes en el territorio tutelado por el Ministerio de Educación.

Pero la discriminación es aún más palpable si se tiene en cuenta que mis mandantes no tuvieron la posibilidad de participar en las oposiciones de las convocatorias efectuadas por el Ministerio, ya que se vieron en la obligación de participar en la convocatoria de la respectiva Comunidad, debido a su condición de Profesores interinos.

Fácilmente puede comprenderse que el que mis mandantes se presentaran a las oposiciones en el País Vasco se debe a que sólo la convocatoria de esta Comunidad representa su condición de interino y les permitió participar por el turno correspondiente.

Frente a estos argumentos la Sentencia, que comienza afirmando que la regla tiene un primer perfil discriminatorio, matiza el criterio cuando entiende que la norma es razonable desde el punto de vista del fomento de la permanencia temporal en las Comunidades Autónomas de origen.

Esta tesis, es con todos los respetos, absolutamente inaceptable sobre todo porque la postergación, lejos de ser temporal, es prácticamente definitiva puesto que cada año se irán añadiendo en el territorio del Ministerio de Educación y Ciencia promociones respecto de las cuales mis mandantes serán postergados y la postergación de mis mandantes sobre las promociones posteriores a la suya en modo alguno puede calificarse de razonable, sino todo lo contrario.

Después de añadir diversas consideraciones sobre el concurso de traslados y el Estado de Autonomías, el principio de igualdad y el art. 14 de la Constitución, la inexistencia de determinación específica sobre destinos definitivos en la convocatoria en que participaron y la posibilidad de que la vulneración de un derecho a la igualdad pueda ser compensada por haberse cometido violaciones similares en otras convocatorias, consideraciones todas ellas que en esencia reproducen las ya expuestas en la demanda, terminaron suplicando la estimación del recurso de amparo con anulación de la base 4.4 de la Orden de 21 de octubre de 1985, con reconocimiento de su derecho a participar en el concurso de traslados en igualdad de condiciones con el resto de los participantes y en función exclusivamente de sus méritos personales.

6. El Ministerio Fiscal solicitó la desestimación del recurso de amparo con base en los siguientes argumentos:

La demanda insiste en que el acto recurrido es la Sentencia del Tribunal Supremo. Sin embargo, es evidente que la lesión denunciada -quebranto de la igualdad- no fue ocasionada de modo inmediato y directo, como exige el art. 44.1 de la LOTC, para recurrir frente a resoluciones judiciales, por dicha resolución, ni tampoco por la dictada por la Audiencia Nacional, que en último caso sería más propio que se recurriera, sino por la Orden impugnada del MEC. Buena prueba de ello, sin insistir demasiado en la argumentación, es que el proceso previo fue encaminado precisamente al restablecimiento del derecho de igualdad, lo que supone que su vulneración se atribuía a la disposición ministerial. El recurso de amparo, pues, habrá que entenderlo formulado en el ámbito del art. 43 de la LOTC y no en el art. 44, que dicen los actores. Las Sentencias dictadas, la que se dice recurrida y la de la Audiencia Nacional, no tienen otro significado que el agotamiento de la vía judicial que exige dicho art. 43 en su apartado 1. La demanda no es ni mucho menos ajena a este planteamiento, pues pide en el suplico que se anule la Orden en cuestión, lo que revela, sin duda alguna, que el quebranto constitucional que denuncia se halla en dicha Orden y no en las resoluciones judiciales que recayeron con motivo de su impugnación.

Lo que corresponde es resolver sobre si la postergación de los recurrentes, que es la misma que la de otros posibles concursantes de otras Comunidades Autónomas (CCAA), en los concursos de Profesores Agregados a plazas vacantes en territorios administrados todavía por el MEC (en razón a que se trata de CCAA que no han recibido la totalidad de competencias en materia de educación), constituye un trato injustificadamente desigual con relación a los demás Agregados que integran el correspondiente Cuerpo. Tal postergación, como se ha visto en el párrafo antes transcrito, supone que en las plazas anunciadas por la Orden recurrida su adjudicación a concursantes de CCAA se hará inmediatamente después de los concursantes del MEC.

Esta Orden tiene su antecedente inmediato en la también Orden del mismo MEC de 3 de octubre de 1985, por la que se establecen las normas procedimentales aplicables a los concursantes de Cuerpos Docentes de Enseñanzas no Universitarias para el curso 1985/86. En su primer párrafo se explica la necesidad de coordinar los distintos concursos de traslados ante la existencia de diversas CCAA que tienen atribuida competencia en materia de educación, por ello -añade el siguiente párrafo- el MEC, de acuerdo con las CCAA, publicarán las respectivas convocatorias de concursos en el «Boletín Oficial del Estado», como asimismo se publicarán en los correspondientes boletines de las CCAA; dos, que los Agregados de carrera podrán solicitar plazas de los diversos órganos convocantes (base quinta), añadiendo su párrafo segundo literalmente: «No obstante, aquellos funcionarios de los Cuerpos de Agregados de Bachillerato... que tengan destino provisional podrán solicitar plazas dependientes de los diferentes órganos convocantes, siempre que la convocatoria por la que aprobaron la oposición no les exigiera la obtención del primer destino definitivo en el ámbito territorial a la que se circunscribía la misma.»

Según lo dispuesto en esta segunda Orden, la del Gobierno Vasco de 15 del mes de octubre anuncia la convocatoria para vacantes en el País Vasco y en ella, a semejanza de lo dispuesto en la aquí recurrida, se dice: «La adjudicación de plazas a concursantes del MEC y del resto de las CCAA que participen por base análoga a la 4.2 de la presente convocatoria se hará inmediatamente después de la de los concursantes de esta Comunidad que participen por las bases 4.2 y 4.3.»

Norma idéntica se contiene en convocatorias para las CCAA de Cataluña, Galicia, Andalucía, Valencia y Canarias (todas en el «Boletín Oficial del Estado» de 29 de octubre).

Resulta entonces que el párrafo segundo de la base 4.4 que se recurre se repite en todas las convocatorias para cubrir por traslado plazas vacantes, disponiendo la misma postergación de los concursantes para plazas de otros territorios. O sea, se trata de una postergación («la adjudicación.... se hará inmediatamente después») que, en la medida que es general, esto es, que nadie queda excluida de la misma, no puede ser tenida por desigual ni, por tanto, infractora del art. 14 C.E.

La demanda, que en todo momento silencia la existencia de esas otras convocatorias de las CCAA con las mismas bases, entre ellas la de preferencia para la adjudicación a los destinados provisionalmente en la propia Comunidad con la correlativa postergación de los que procedan de otras, se apoya para fundamentar la discriminación invocada en que estamos ante un Cuerpo único de funcionarios y que toda medida singular, en cuanto resulte perjudicial para los afectados, hay que tenerla por discriminatoria. Primero, hay que insistir de nuevo que la medida es general, esto es, igual para todos de territorio a territorio, lo que hace inservible la objeción. Pero, además, la unidad orgánica de un Cuerpo de carácter nacional, en el supuesto de que conlleve la necesidad de una convocatoria única a nivel estatal, no genera ningún derecho fundamental amparable en esta vía constitucional. Las consideraciones, pues, que hace la demanda sobre la ruptura del Cuerpo o la diversificación del mismo en varios Cuerpos a nivel de las Autonomías carece de toda relevancia en este proceso.

El informe del Director general de Personal y Servicios del MEC de 6 de febrero de 1986, que obra en el expediente administrativo remitido, explica la razón que motiva la existencia de diversas convocatorias para la provisión de plazas vacantes en el profesorado, así como la política de traslados seguida por el MEC. La diversificación de oposiciones para la provisión de plazas a nivel de CCAA, que persigue facilitar el asiento del funcionario en la región o localidad de su preferencia, exige como consecuencia obligada que se disponga esta limitación para el traslado a otros territorios diferentes de aquéllos en los que se obtuvo el cargo. Ya lo preveía así la Orden de 3 de octubre de 1985, en el apartado que hemos reproducido. Se trata, por otra parte, de una restricción o limitación que, además de ser igual para todos, lo que -hay que reiterarlo- excluye la idea de discriminación, es meramente temporal: Hasta que los afectados alcancen un destino definitivo (obtener la plaza concreta solicitada), a partir de cuyo momento transcurrido el plazo de dos años como se establece sin excepción para todos los Profesores, pueden concursar libremente a cualquier plaza vacante sin importar el territorio de que se trate.

En suma, si hubiera que buscar una justificación a esa particularidad de los Agregados con destino provisional, no puede hablarse de que la disposición recurrida falte a una regla de proporcionalidad entre la razón de la misma (diversidad de pruebas selectivas con convocatorias de provisión separadas, con el fin de posibilitar el arraigo del profesorado en lugar de su conveniencia) y los efectos que se establecen (preferencia de los Profesores residentes en una región con la consiguiente posposición de los de otras regiones). Es, sin duda, la consecuencia de un régimen de autonomías, cada una de las cuales tiene o tendrá competencia plena en materia de educación y que, en los términos que han quedado recogidos, no supone una agresión injustificada a la unidad orgánica de los Cuerpos de carácter nacional.

Llegados a la conclusión de que no se ha producido la discriminación invocada, y dada la naturaleza del proceso en que nos hallamos, limitado a la preservación de los derechos fundamentales enunciados en los arts. 14 a 29 y 30.2 C.E., carece de significado entrar en el examen de sí, como alegan los actores, han podido resultar infringidos diversos artículos referentes a funcionarios públicos de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

7. El Letrado del Estado se opone a la demanda con las alegaciones siguientes: La Sentencia del Tribunal Supremo -igual que la de la Audiencia Nacional- se limitaron a confirmar la Orden impugnada y por lo tanto a mantener la situación originada por aquélla, razón por la que cabe identificar dicha Orden como el acto del poder público al que de forma inmediata y directa es imputable el efecto de potencial conculcación del derecho que se dice lesionado.

Si esta interpretación no fuera correcta y por las alegaciones ulteriores del demandante se pudiera inferir un motivo de impugnación referido directamente a las Sentencias judiciales, esta parte invoca ad cautelam el motivo de desestimación consignado en el art. 50.1 b) LOTC por errónea identificación del acto objeto del amparo, causante de indefensión a esta parte.

Por lo que toca a la determinación del derecho lesionado, si bien el recurso invoca los arts. 14 y 130 C.E. (folio 16), entendemos que la cuestión de fondo que en él se plantea atañe el campo del art. 23.2 C.E. puesto que la igualdad que la demandante dice quebrada fue precisamente la prescrita en el indicado precepto para el acceso a funciones públicas. Y si bien este precepto constitucional, concreta sin reiterarlo el mandato del art. 14, ofrece en su tratamiento peculiaridades que ya ha destacado ese Tribunal Constitucional, entre otras, en SSTC 75/1983 y 50/1986, y que no pueden perderse de vista para la correcta apreciación del presente caso como se examinará con posterioridad.

Entrando en el fondo del asunto, cabe observar que la demanda centra toda su argumentación en un dato de partida: El que los recurrentes son miembros de un Cuerpo general único, «incluidos en el escalafón general del Cuerpo por orden que legalmente les corresponda».

Esta idea del Cuerpo único, reiterada constantemente a lo largo del escrito, es la que directamente va a fundamentar la afirmación de discriminación que se hace consistir en «el hecho de vivir, trabajar o estar destinado en una Comunidad Autónoma». Importa pues examinar tanto la premisa (la noción de Cuerpo único), como la consecuencia que de ella se quiere inferir (de un trato discriminatorio vedado por el art. 14 C.E.).

Con respecto a la premisa, siendo el Cuerpo de Profesores Agregados de Bachillerato un Cuerpo único, en la organización y funcionamiento del mismo, se ha producido un acoplamiento espontáneo de las competencias estatales y autonómicas como comienza reconociendo el preámbulo de la Orden de 3 de octubre de 1985 («Boletín Oficial del Estado» de 5 de octubre de 1985, página 31419). Es éste uno de los casos en que ha dado fruto la acción colaboradora de los distintos Entes territoriales, que ha permitido combinar satisfactoriamente las exigencias tanto de una unidad mínima normativa como de eficaz cobertura de las necesidades funcionales de los distintos territorios.

En virtud del esquema aludido, los funcionarios -sin perjuicio de integrarse en un Cuerpo con escalafón único- acceden en virtud de diversas convocatorias, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Tales convocatorias, por el hecho mismo de realizarse por distintos Entes, conducen a una relativa situación de diferenciación, puesto que de no reconocerse ningún efecto diferencial en cuanto a la cobertura de plazas de los distintos territorios sería del todo punto inútil que existieran tales competencias, que no tendrán -en tal caso- otra función que la de descentralizar territorialmente la organización de los concursos para comodidad de los concursantes.

A rasgos generales, la diferenciación aludida, derivada de la diversidad de órganos convocantes, tiene su reconocimiento en dos tipos de normas: Por un lado, la necesidad de que el destino definitivo haya de obtenerse en la misma organización territorial en la que hubiera obtenido destino provisional, y por otro, que los traslados a partir del destino definitivo sólo pueden realizarse, después de haber permanecido en el mismo un tiempo de dos años.

Ninguno de estos condicionamientos, se han puesto en tela de juicio por la demanda, que si bien no deje demostrar comprensión con los delicados y complejos problemas que suscita la construcción del llamado Estado de las Autonomías, sí rechaza sus consecuencias bajo el argumento del «Cuerpo único».

Es evidente que los condicionamientos o restricciones o la movilidad de los funcionarios, no son incompatibles, ni desde un punto de vista técnico con la idea del Cuerpo único, ni tampoco con ningún principio de justicia. Inútil es recordar, que parecidos requisitos se han venido estableciendo desde tiempos remotos en la legislación de funcionarios con objeto de asegurar la provisión de determinados destinos, que por causas diversas podrían resultar poco atractivas para los funcionarios, y en los que, sin embargo, resultaba imprescindible garantizar cierta continuidad en la gestión pública.

Queremos resaltar que el dato de la pertenencia a un mismo Cuerpo, no es razón bastante para eliminar toda traba razonable a la movilidad de los funcionarios, ni menos aún, cuando esa traba no se concibe en términos absolutos de prohibición, sino de simple preferencia.

La circunstancia de que unos servicios se presten por funcionarios integrados en un Cuerpo determinado, o por diferentes Cuerpos o mediante fórmulas intermedias que establezcan soluciones de movilidad limitada entre el Cuerpo o Cuerpos de funcionarios encargados de su prestación, es algo que atañe a lo puramente organizativo y que condiciona -sin ser condicionado- las formas de aplicación del derecho de acceso a la función pública y la legalidad en el mismo.

La noción de «Cuerpo único», en el que la demanda fundamenta toda su argumentación, no es más que un elemento descriptivo revelador de determinadas normas comunes sin excluir lógicamente especialidades normativas para subgrupos de personas dentro del mismo Cuerpo. El tratar de convertir esta expresión o cualquier otra semejante en elemento normativo es querer resolver el problema con simples soluciones semánticas.

En el concreto caso del presente amparo ha de señalarse que los recurrentes obtuvieron su nombramiento en virtud de concurso convocado por la Comunidad Autónoma del País Vasco y cuando ya se habían transferido al mismo las pertinentes competencias.

Desde la fecha de su ingreso -como se reconoce en el hecho segundo de la demanda- los recurrentes han prestado servicios a la Comunidad Autónoma en destino provisional, con lo que la situación de origen de los recurrentes es la de cualquier interino que sirve una plaza vacante hasta tanto es provista por funcionario de carrera. Por tanto, la participación por el turno restringido en concurso de oposición, era una alternativa que se les ofreció a los recurrentes, más ventajosa que la de acudir al turno libre que en cualquier momento pudo ser utilizada. Si participaron en la oposición convocada por la Administración del País Vasco, el que el destino que habrían de obtener, consistiera en un puesto de dicho territorio era una consecuencia inherente a esa participación. Esto no los colocaba en una situación de trato desigual o discriminatorio respecto de quienes participaron en oposiciones convocadas por el Ministerio de Educación y Ciencia, sino que es la consecuencia de una situación estatutaria prefigurada en la norma y libremente asumida.

De esta manera, aun perteneciendo los recurrentes a un Cuerpo único, desde el punto de vista de la ubicación territorial de los destinos, podríamos decir que existía una diferenciación bien claramente establecida entre los miembros del Cuerpo, derivada precisamente de las distintas alternativas o vías de acceso al mismo. Los recurrentes, accedieron por la vía de unas pruebas restringidas convocadas para la Comunidad Autónoma y para la cobertura de plazas en dicha Comunidad. No es fácil determinar desde este escrito, si dicha vía de acceso supuso para los recurrentes una mayor facilidad de incorporación al Cuerpo de Profesores Agregados, que la que hubiera presentado acceder por una oposición libre de las convocadas por el Ministerio de Educación, pero lo que no puede ponerse en duda es que existe una diferenciación en las condiciones de acceso, de las que claramente derivaban las condiciones de destino, puesto que la finalidad de las convocatorias efectuadas por las Comunidades Autónomas no es otra, como ya señaló la STC 48/1985 (fundamento jurídico 6.°) que la de cubrir plazas ubicadas en el ámbito territorial de aquéllas.

El pretender una igualación en los destinos, cuando no se da tal igualdad en las vías de acceso, no sólo es algo que carece de fundamento desde el punto de vista del principio de igualdad, sino que lo que realmente debe éste postular, es el mantenimiento de una diferenciación, en la medida en que deben tratarse de modo adecuadamente diferente las situaciones diferentes. Puesto que se llegaría a burlar las legítimas expectativas de quienes accedieron en virtud de pruebas organizadas por el Ministerio, si se eliminasen los efectos previstos para tal caso por las normas de la convocatoria y previsiblemente comprendidas en el cálculo y expectativas de quienes participaran en ellas.

Las condiciones de acceso a los concursos en el caso de funcionarios con destino provisional para plazas de distinta organización territorial, se regulan en la base 4.4 de la Orden de 21 de octubre de 1985, cuyo segundo párrafo establece: «La adjudicación de plazas a concursantes de las Comunidades Autónomas que participan por bases análogas a la 4.2 de la presente convocatoria se harán inmediatamente después de la de los concursantes del Ministerio de Educación y Ciencia que participen por las bases 4.2 y 4.3».

Los recurrentes, al impugnar este criterio de preferencia, le imputan unos efectos y le reconocen unas causas con los que esta representación debe manifestar una absoluta disconformidad: Se nos dice, en efecto, que la postergación lejos de ser temporal es prácticamente definitiva puesto que «cada año se irán añadiendo en el territorio del Ministerio de Educación y Ciencia, promociones respecto de las cuales mis mandantes serán postergados».

Esta reflexión no es correcta, puesto que la obtención de un destino definitivo y la permanencia ulterior de dos años, permite concursar a los funcionarios de las Comunidades Autónomas en plenas condiciones de igualdad, sin que opere criterio alguno de preferencias.

El problema no es, pues, de postergación de una promoción respecto de otra, sino de diferentes condiciones de traslado, según las condiciones de acceso, sin que pueda admitirse que la convocatoria de unas plazas por la Comunidad Autónoma no tenga nada que ver con la cobertura de plazas de su propio territorio.

El criterio de fomentar la permanencia en las plazas de origen, tanto provisionales como definitivas, responde a una orientación que late en multitud de disposiciones, tanto las reguladas del régimen de funcionarios, como del proceso autonómico. No comprendemos que se tache tal criterio de arbitrario o injustificado, cuando responde al razonable propósito de asegurar una mínima continuidad y cobertura efectiva de los propios servicios, obedeciendo a una exigencia de interés público que debe primar sobre el interés particular del funcionario.

Pero, más rotundamente, nos hemos de oponer a las supuestas causas de discriminación de que habla el recurso, que presenta las cosas como si se tratara de una acción discriminatoria ejercida contra personas por el hecho de vivir o trabajar en una Comunidad Autónoma. En realidad, el criterio de preferencias articulado en la base 4.4 de la Orden impugnada obedece a una diferenciación de los funcionarios, según sus condiciones de acceso. No es admisible pretender la equiparación en el campo de los efectos, cuando las situaciones de los funcionarios son distintas en su origen. Régimen de acceso y régimen de traslado tienen una concatenación perfectamente lógica, hasta el punto de ser una excepción establecida en beneficio de los propios recurrentes y a la que no tendrían derecho según su estatuto, lo que hace presentar las cosas como si se tratara de una postergación.

En suma, los recurrentes al invocar el art. 14 C.E. pretenden que tal precepto por ser mayor generalidad, funcione a modo de causa difuminadora o eliminadora de los requisitos de acceso que establecen los preceptos legales, olvidando que el derecho específicamente aplicable al caso es el art. 23.2 C.E. que garantiza a todos los ciudadanos el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, según lo recuerda la STC 50/1986, en cuyo fundamento jurídico 4.° se razona: «... No nace de este precepto (el 23.2), como es obvio, derecho alguno a la ocupación de cargos o al desempeño de funciones determinadas. El derecho a tomar parte en el procedimiento... sólo nace de las normas legales o reglamentarias que disciplinan en cada caso el acceso al cargo o función en concreto... por lo que la igualdad se predica sólo de las condiciones establecidas para el acceso... y que, por lo tanto, pueden ser distintos los requisitos o condiciones que los ciudadanos deben reunir para aspirar a los distintos cargos o funciones, sin que tales diferencias... puedan ser consideradas lesivas para la igualdad».

La demanda no pretende justificar nada en contra del hecho mismo de la diversidad de vías de acceso, ni a la razonabilidad de la misma. Simplemente desconoce tales diferencias, tratando de inferir de algunos datos de identidad: La existencia de un Cuerpo único, unas consecuencias que se ven desmentidas por la propia regulación de los requisitos de acceso.

8. Por providencia de 20 de octubre de 1987 se señaló para deliberación y votación el día 20 de enero de 1988, quedando concluido el día 1 de febrero.

II. Fundamentos jurídicos

1. La Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 21 de octubre de 1985 convocó concurso de traslados para la provisión de plazas de Profesores Agregados de Bachillerato, vacantes en Centros docentes dependientes de dicho Ministerio, conteniendo su base 4.4 la disposición del tenor siguiente: «Por otra parte, podrán solicitar los Centros relacionados en el Anexo II de esta convocatoria los Profesores de las Comunidades Autónomas que se encuentren en situaciones análogas a las contempladas en las bases 4.1 y 4.2, siempre que la convocatoria por la que aprobaron la oposición no les exigiera la obtención del primer destino definitivo en el ámbito territorial al que se circunscribía la misma. La adjudicación de plazas a concursantes de las Comunidades Autónomas que participen por bases análogas a la 4.2 de la presente convocatoria se hará inmediatamente después de los concursantes del Ministerio de Educación y Ciencia que participen por las bases 4.2 y 4.3». Los demandantes de amparo, Profesores Agregados de Bachillerato con destino provisional en la Comunidad Autónoma del País Vasco, por entender que esta norma reglamentaria podría vulnerar los derechos fundamentales que les reconocen los arts. 14 y 23 de la Constitución, interpusieron el recurso contencioso-administrativo regulado en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, que fue desestimado por Sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de marzo de 1986, confirmada en apelación por la del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1986.

Según el suplico de la demanda que rige este proceso constitucional los citados demandantes lo interponen contra dicha Sentencia del Tribunal Supremo solicitando que previa anulación de la transcrita base, a la cual califican de discriminatoria, se les reconozca el derecho a concursar en condiciones de igualdad con el resto de los participantes y en función exclusivamente de sus méritos personales, alegando en su fundamento, sustancialmente, que la norma impugnada vulnera el principio de igualdad declarando en el art. 14 de la Constitución, en primer lugar, por establecer, en su perjuicio, distinto régimen jurídico entre funcionarios pertenecientes a un mismo Cuerpo con escalafón único, que se encuentran en idéntica situación de destino provisional y, en segundo lugar, por extenderlo a opositores aprobados que aún no han ingresado en dicho Cuerpo.

2. Se plantea, por tanto, en este recurso de amparo, un problema de aplicación del principio de igualdad en la Ley, cuya clara delimitación requiere las siguientes consideraciones previas:

a) La demanda incurre en la confusión de encauzar el recurso por la vía del art. 44 de la LOTC y señalar como objeto del mismo la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1986, aunque su pretensión de nulidad se dirige únicamente contra la base 4.4 de la Orden citada, a la cual considera ser la causa exclusiva de la lesión constitucional que denuncia, sin imputar a la Sentencia violación del derecho fundamental alguno que pudiera haber sido directamente ocasionada por la misma. Por ello, resulta claro que el recurso de amparo encuentra su cobertura procesal adecuada, no en el art. 44, sino en el 43 de la LOTC, careciendo la Sentencia recurrida de otro significado que no sea el puramente formal de haber agotado la vía judicial previa, tal y como exige el núm. 1 de este último artículo.

b) Aunque los demandantes se limitan a invocar ante este Tribunal los arts. 14 y 139 de la Constitución -este último ajeno al recurso de amparo por disposición del art. 53.2 de la Constitución y, por tanto, carente de trascendencia a los efectos de su resolución-, resulta, sin embargo, que no puede desconocerse que el problema de igualdad lo plantean desde su condición de funcionarios públicos y, por tanto, en relación directa con la igualdad específica consagrada en el art. 23.2 de la misma Constitución, cuya aplicación a los actos posteriores al acceso a la función pública que se produzcan durante la vida de la relación funcionarial ya constituida ha sido reconocida por este Tribunal en su STC 75/1983, de 3 de agosto. En virtud de ello y aunque los demandantes sitúan toda su argumentación en el ámbito del principio general de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución, deberá tenerse presente, en caso de que fuese necesario, las peculiaridades que el derecho garantizado por el art. 23.2, proyecte sobre el problema debatido.

c) Los demandantes fueron profesores interinos o contratados por nombramiento de la Comunidad Autónoma Vasca e ingresaron en el Cuerpo de Profesores Agregados de Bachillerato mediante concurso restringido convocado por dicha Comunidad en cuyo territorio presta servicios en destino provisional en Centros docentes dependientes de la misma.

d) La interpretación de la base 4.4 de la Orden de 21 de octubre de 1985 es una norma, exclusivamente aplicable a profesores con destino provisional y opositores aprobados pendientes del mismo, es decir, a funcionarios que aún no han consolidado su integración definitiva en el Cuerpo, por la cual se convoca a concurso de traslado para cubrir vacantes en Institutos dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia, estableciéndose en la misma, un régimen jurídico diferenciado que consiste en adjudicar las plazas con carácter preferente a los que accedieron o acceden al Cuerpo por convocatorias acordadas por dicho Ministerio posponiendo a los que, habiéndolo hecho por convocatorias de las Comunidades Autónomas, se encuentran prestando servicios, con carácter provisional señalado, en Centros dependientes de éstas, respecto de las cuales dispone que la adjudicación se hará «inmediatamente después» de la de aquéllos.

3. Partiendo de estas consideraciones el problema litigioso queda circunscrito a determinar, de acuerdo con reiterada doctrina constitucional contenida, entre otras, en las SSTC 22/1981, de 2 de julio; 34/1981, de 10 de noviembre; 42/1981, de 22 de diciembre; 75/1983, de 3 de agosto, y 50/1986, de 23 de abril, si ese distinto régimen jurídico encuentra justificación razonable y objetiva que sea proporcional al fin perseguido por la norma que lo establece, es decir, si las situaciones que en ésta se distinguen presentan rasgos relevantes de desigualdad que legitiman la diferencia normativa que en la misma se establece por venir fundada en criterio razonable que guarda proporción con esa desigualdad.

La resolución de este problema requiere que la norma impugnada se contemple, no desde una consideración aislada que podría conducir a conclusiones erróneas, sino como parte integrante del ordenamiento jurídico en el que viene insertado.

4. El modelo de Estado de Autonomías que diseña el Capítulo Tercero del Título VIII de nuestra Constitución ha puesto en marcha un proceso de transformación del Estado centralizado en el que, por el influjo predominante de las iniciativas territoriales, se han producido resultados heterogéneos de gran diversidad en orden a la asunción de competencias y transferencias de servicios. Esta diversificación organizativa se produce con toda claridad en materia de educación con el resultado de que el Estado tenga competencia sobre los Centros docentes de segunda enseñanza situados en Comunidades Autónomas que no han asumido las competencias correspondientes y sobre los profesores que prestan sus servicios en aquéllos y que, de manera paralela, estos poderes competenciales se vengan ejercitando por determinadas Comunidades en relación con los Centros y profesores situados en su territorio.

Esa diversidad competencial ha generado formas distintas de acceso al Cuerpo de profesores Agregados de Bachillerato, pues unos lo han hecho a través de convocatorias de Comunidades Autónomas y otros mediante convocatorias del Ministerio de Educación y Ciencia con la consecuencia de que los primeros hayan obtenido su inicial destino provisional en plazas dependientes de aquellas Comunidades y los segundos en Centros dependientes de dicho Ministerio.

La necesidad de obtener una coordinación racional de los concursos de traslados de funcionarios provisionales ha conducido a que las autoridades estatales y las autonómicas hayan establecido un sistema general que consiste, por un lado, en conceder preferencia en la adjudicación de plazas sometidas a la competencia de las Comunidades Autónomas a los profesores ingresados y opositores aprobados en convocatorias de las mismas, que se encuentran en destino provisional o están pendientes de primer destino -Ordenes de las Comunidades del País Vasco, Cataluña y Valencia de 15 de octubre de 1985, de Galicia de 14 de octubre de 1985, de Andalucía de 22 de octubre de 1985 y de Canarias de 10 de octubre de 1985-, y, de otro lado, a otorgar igual preferencia en la adjudicación de plazas dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia a los profesores ingresados y opositores aprobados en convocatorias del Ministerio en igual situación jurídica de destino provisional pendientes de éste (Orden impugnada).

Este sistema responde a la finalidad, no sólo de coordinar de manera razonable la regulación de las convocatorias de traslados, sino también a garantizar a los funcionarios la permanencia en los Centros y territorios por los cuales mostraron preferencia, según la convocatoria que eligieron para acceder al Cuerpo y, por tanto, la diferenciación normativa que establece la base 4.4 de la Orden de 21 de octubre de 1985, de manera paralela a las normas de igual contenido incluidas en las Ordenes de las Comunidades citadas, va dirigida a tratar, con criterio objetivo y general, situaciones diferentes en la forma distinta que merece el dato relevante de la diferente vía de ingreso de los grupos de personas que en la misma se distinguen, sin que ello pueda calificarse de discriminatorio o vulnerador del principio de igualdad, porque a esa justificación razonable que se deja expuesta se une el respeto a la proporcionalidad que supone el venir establecido el régimen diferenciado tan sólo en relación con funcionarios sin destino definitivo, y porque dicho régimen diferenciado es consecuencia de la especial vinculación que los profesores ingresados por convocatorias de las Comunidades Autónomas tienen con éstas en cuanto que su forma de ingreso, especialmente si lo hicieron en concursos restringidos entre quienes eran funcionarios interinos o contratados de las mismas, tuvo por finalidad, según STC 48/1985, de 28 de marzo, el cubrir plazas situadas en sus ámbitos territoriales, a la cual no puede desconocerse que va aparejada una ventaja de estabilidad preferente que tiene el mismo fundamento racional que la aquí impugnada.

Debe por todo ello concluirse que la norma reglamentaria cuya nulidad se pide por los demandantes constituye una objetiva medida de racionalización del sistema de concursos de traslados entre profesores y opositores con destino provisional o pendientes de él, que además de manifestarse congruente con el modelo constitucional de organización territorial del Estado y la diversidad competencial derivada del mismo, regula las distintas situaciones que contempla de manera razonable y proporcional a la desigualdad de éstas, sin que, por tanto, pueda estimarse lesiva al derecho a la igualdad en la Ley, ni tampoco que produzca el efecto de regionalizar el Cuerpo único de Profesores Agregados de Bachillerato en cuanto que, una vez superado el período inicial de acceso provisional al mismo mediante la obtención de una plaza en destino definitivo, dicha distinción desaparece para dejar paso al tratamiento indiferenciado de todos los profesores que, con dicho destino, consolidan su integración en el referido Cuerpo.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a diez de febrero de mil novecientos ochenta y ocho.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Don Francisco Tomás y Valiente, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Eugenio Díaz Eimil y don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.

Número y fecha BOE [Núm, 52 ] 01/03/1988 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 10/02/1988
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Contra Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 21 de octubre de 1985, por la que se convocó concurso de traslados para la provisión de plazas vacantes de Profesores Agregados de Bachillerato

  • 1.

    El modelo de Estado de Autonomías que diseña el Capítulo Tercero del Título VIII de nuestra Constitución ha puesto en marcha un proceso de transformación del Estado centralizado en el que, por el influjo predominante de las iniciativas territoriales, se han producido resultados heterogéneos de gran diversidad en orden a la asunción de competencias y transferencia de servicios. Esta diversificación organizativa se produce con toda claridad en materia de educación, con el resultado de que el Estado tenga competencia sobre los Centros docentes de segunda enseñanza situados en Comunidades Autónomas que no han asumido las competencias correspondientes y sobre los Profesores que prestan sus servicios en aquéllos y que, de manera paralela, estos poderes competenciales se vengan ejercitando por determinadas Comunidades en relación con los Centros y Profesores situados en su territorio. [F.J. 4]

  • 2.

    La necesidad de obtener una coordinación racional de los concursos de traslados de funcionarios provisionales ha conducido a que las autoridades estatales y las autonómicas hayan establecido un sistema general que responde a la finalidad, no sólo de coordinar de manera razonable la regulación de las convocatorias de traslados, sino también de garantizar a los funcionarios la permanencia en los Centros y territorios por los cuales mostraron preferencia, según la convocatoria que eligieron para acceder al Cuerpo. [F.J. 4]

  • Disposiciones generales citadas
  • Ley 62/1978, de 26 de diciembre. Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona
  • En general, f. 1
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Título VIII, capítulo III, f. 4
  • Artículo 14, ff. 1, 2
  • Artículo 23, f. 1
  • Artículo 23.2, f. 2
  • Artículo 53.2, f. 2
  • Artículo 139, f. 2
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 43, f. 2
  • Artículo 44, f. 2
  • Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 21 de octubre de 1985, por la que se convoca concurso de traslados para la provisión de plazas vacantes de Profesores Agregados de Bachillerato
  • Base 4.1, f. 1
  • Base 4.2, f. 1
  • Base 4.3, f. 1
  • Base 4.4, ff. 1, 2, 4
  • En general, ff. 1, 4
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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