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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2992/99, elevada al Pleno por la Sala Primera del Tribunal Constitucional, en relación con el art. 41.2 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, por su posible contradicción con el art. 14 CE. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha actuado como Ponente el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer del Pleno.

I. Antecedentes

1. La Sala Primera del Tribunal Constitucional en la Sentencia 46/1999, de 22 de marzo, dimanante del recurso de amparo núm. 2605/96, acordó elevar al Pleno la cuestión de inconstitucionalidad a la que se ha hecho referencia en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 19 de julio de 1999, acordó dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por conveniente; así como publicar la incoación de la cuestión en el Boletín Oficial del Estado.

3. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 8 de septiembre de 1999, en el que, con base en la argumentación que a continuación sucintamente se extracta, se opone a la declaración de inconstitucionalidad del precepto cuestionado.

a) Centrada la discriminación que se denunció en el recurso de amparo del que dimana la presente cuestión de inconstitucionalidad en la comparación entre hijos por naturaleza e hijos adoptivos, el Abogado del Estado defiende, como ya lo hiciera con ocasión del recurso de amparo, la legitimidad constitucional de aquellas alternativas que supongan una restricción de efectos en la filiación adoptiva. Argumenta al respecto que el legislador ordinario es libre para configurar los efectos de la adopción en términos muy próximos e incluso idénticos a la filiación común, pero también le es lícito seguir una vía diferencial, regulando, incluso, diferentes tipos de adopción con distintos grados de intensidad en el contenido de la relación constituida. O, más aún, regular instituciones protectoras o de acogimiento que respondan a circunstancias ocasionales y que no lleguen a integrar una relación paterno-filial. El demandante de amparo en su planteamiento no cuestionaba la razonabilidad de las concretas diferencias cuanto la posibilidad misma de estatuirlas, defendiendo, en un plano general, la libertad del legislador para establecer diferencias entre la filiación por naturaleza y la adoptiva.

La Sentencia de amparo parece escoger un término de comparación distinto del argumentado por el recurrente, al señalar que “la norma de que traen causa los actos recurridos regula de forma diferente situaciones aparentemente iguales” (FJ 2). Con esta escueta, pero clara, referencia a los términos de comparación contenidos en el propio precepto cuestionado, parece aludir al género mismo de los hijos adoptivos, dentro del cual el legislador habría introducido una diferencia entre los hijos adoptivos en general y los hijos adoptivos cuyos adoptantes no hubieran sobrevivido al menos dos años desde la fecha de la adopción.

Así pues, es la misma norma cuestionada la que estatuiría la diferencia censurada a lo largo de la Sentencia al contemplar, junto a un supuesto normal o general referido a la pensión de los hijos adoptivos, una excepción concreta de determinados casos de adoptados. Censura que reprocha al legislador que establezca diferencias de trato en el reconocimiento de pensiones entre el género mismo de hijos adoptivos, sin necesidad de examinar la cuestión más general de si es lícito al legislador fijar un régimen diferente entre los hijos por naturaleza y por parentesco legal, ni la de cuál haya de ser el significado de la expresión “hijos” o “filiación” usada en el art. 39.2 CE.

Sin embargo no deja de suscitar dudas al Abogado del Estado el verdadero alcance de los términos de comparación tenidos en cuenta, porque en la propia Sentencia se alude explícitamente a la diferencia entre los hijos por naturaleza y los adoptivos (FJ 2). También del Voto particular a la Sentencia podría traslucirse la consecuencia de haberse tomado esa contraposición como término de comparación, y aunque el mismo parece compartir la solución adoptada, hubiera preferido situar o ampliar el fundamento del pronunciamiento estimatorio en la consideración unitaria que en el momento presente tiene la institución de la adopción en la regulación positiva y en el reconocimiento de la identidad de efectos con la filiación biológica. El legislador sería libre de configurar la adopción estableciendo diferencias con la filiación por naturaleza, pero si el núcleo básico de la regulación no las reconociera, quedaría vinculado negativamente a no establecer excepciones a las líneas esenciales del propio sistema.

Es evidente que un eventual pronunciamiento anulatorio del precepto cuestionado tendría muy diversas consecuencias según la fundamentación del fallo discurriera por la imposibilidad de diferencias entre los hijos por naturaleza y los adoptivos, o se limitara en cambio a proscribir aquéllas en el más limitado círculo de los adoptivos. En el primer caso el legislador, al regular la adopción, habría de limitarse a establecer los requisitos de la misma, pero no podría disponer de sus efectos, que vendrían dados por la remisión a la filiación por naturaleza, por imperio del art. 39.2 CE. En el segundo caso el legislador sería libre para regular o no la adopción y de hacerlo, incluso, para articular diversas modalidades o regímenes jurídicos con plena libertad configuradora, sin otro límite que el común derivado del art. 14 CE, esto es, la prohibición de introducir discriminaciones dentro de los propios géneros creados que en este caso estaría representada por la creación de un género artificioso o no justificado.

b) La posibilidad de que la Constitución haga jurídicamente exigible la existencia de formas legales de parentesco y, más aún, que imponga una identificación de efectos con el parentesco biológico, sólo puede justificarse en una determinación concreta del propio texto constitucional. Sin embargo esta inteligencia del art. 39.2 CE no viene abonada, ni por sus términos literales, ni por su significación histórica, ni por un análisis contextual del mismo. Por de pronto la contraposición entre “filiación por naturaleza” y la “filiación adoptiva” no pasa de ser una expresión escolar o didáctica vagamente evocativa de una proximidad de efectos y no una estricta contraposición normativa que permita reconocer dos clases de filiación como especies de un género común. En el art. 178 CC, vigente cuando se aprobó la Constitución, se disponía que “el adoptado aunque conste su filiación ostentará como únicos apellidos los de su adoptante o adoptantes”. La filiación no cambiaba, era única, originaria y definitiva, como basada en un hecho biológico. La atribución del derecho a llevar los apellidos del adoptante o adoptantes no se consideraba tanto un efecto natural de una forma de filiación cuanto una consecuencia desplegada a despecho de la preexistente, concebida como la verdadera filiación.

El art. 39 CE no ofrece dato alguno que permita suponer incluidos a los adoptivos en su enunciado, en el sentido de hacer ilícita cualquier diferenciación de trato entre éstos y los hijos biológicos, sino que más bien borra las diferencias de “legitimidad” que el Derecho anterior establecía entre estos últimos. La propia letra del precepto parece confirmar esta idea al proyectar la igualdad, no sólo respecto de los hijos con independencia de la filiación, sino —a renglón seguido— respecto de las “madres, cualquiera que sea su estado civil”. Es un paralelismo absoluto el que establece el precepto entre los dos géneros regulados: “hijos” y “madres”. Obviamente, la referencia a las madres no tendría sentido si hubieran de incluirse los hijos adoptivos, respecto de los cuales la posición del padre y de la madre es absolutamente idéntica, al derivar esta condición no del hecho biológico de la generación sino de una declaración de voluntad.

Las mismas consideraciones cabría hacer en relación con el art. 39.3 CE, que completa desde un punto de vista sistemático el apartado precedente del propio artículo. El deber de los padres de prestar asistencia a los hijos se hace independiente de que hayan sido tenidos dentro o fuera del matrimonio. Tampoco la precisión de esta norma casaría bien con la pretendida compresión en ella de los hijos adoptivos, porque la institución de la adopción discurre en principio al margen del estado civil del adoptante.

c) La otra alternativa que permitiría juzgar la inconstitucionalidad de la norma cuestionada tomaría por base la estricta diferencia de trato dispensada a los adoptados según el dato del tiempo de supervivencia del adoptante a la fecha de la adopción. Ahora bien, el parámetro en tal caso vendría dado, no por la Constitución, sino por la regulación de la adopción por el legislador ordinario. El postulado de la igualdad resultaría determinado precisamente por unos datos positivos extraídos de la legislación ordinaria: concretamente, por el grado de semejanza reconocido entre los hijos por naturaleza y los adoptados, de tal manera que la medida de la constitucionalidad de una ley administrativa vendría dada por el Código Civil. Dicho de otro modo, ningún inconveniente habría, en la hipótesis de no estar incluidos los hijos adoptivos en el art. 39.2 CE, en que el legislador ordinario estableciera que la adopción consolidase todos sus efectos sólo a partir de los dos años de su adopción. Se podría decir que tal cosa era obra de un legislador excesivamente precavido y desconfiado frente a las limitaciones de la naturaleza, pero nada más. En cambio, si esta consolidación de efectos se limitara a un aspecto tan parcial y limitado como el devengo de pensiones pasivas, ¿se podría decir que es inconstitucional sólo por la particularidad de la norma? En este caso el reproche a la norma quedaría disuelto, a lo sumo, en una censura puramente sistemática. El legislador en el peor de los casos podría no ser muy congruente con sus propios puntos de partida. El esfuerzo del legislador civil en extremar la semejanza entre la adopción con la relación paterno-filial se vería mermado por la acción cautelosa y cicatera del legislador administrativo, pero la medida de este juicio no tendría un mayor rango que la propia norma legal enjuiciada.

Se ha de evitar la identificación de los problemas de constitucionalidad con los simplemente sugeridos por aspiraciones de índole sistemática. En este sentido este Tribunal ya destacó en la STC 134/1996, de 22 de julio, la diferencia entre las exigencias de adecuación a la Constitución con la exigencia de concordancia sistemática entre los distintos sectores del Ordenamiento (FJ 6). Las exigencias sistemáticas no pueden llegar a descalificar a una regulación legal, porque entonces sería imposible el juego mismo de la regla y la excepción en las que se vertebran un gran número de instituciones jurídicas. En definitiva, la igualdad entre los hijos adoptivos y por naturaleza no resultaría de la propia Constitución, sino de la comparación entre la legislación civil y la legislación administrativa de clases pasivas.

d) La discriminación que puede generar el precepto cuestionado no se produce en el ámbito propiamente sustantivo de la adopción, esto es, respecto de la posibilidad de adoptar y de ser adoptado con plenitud de efectos civiles entre los intervinientes, sino en el limitado marco de la acción prestacional del poder público. Se trata, por lo tanto, de graduar los efectos que sobre un tercero, en este caso el Estado, produce la institución de la adopción.

En relación con la acción prestacional del poder público este Tribunal ha hecho importantes matizaciones a la proyección del principio de igualdad, en el sentido de que ha de tratarse de regímenes diferentes, “creados artificiosamente por el legislador”, para que el principio de igualdad proyecte su fuerza anulatoria (SSTC 39/1992, de 30 de marzo; 268/993, de 20 de septiembre; 184/993, de 31 de mayo; 359/1993, de 29 de noviembre), correspondiendo a la pretensión anulatoria de la norma la carga de justificar la arbitrariedad del legislador. En principio los diferentes regímenes jurídicos encuentran su justificación en el propio ámbito objetivo y subjetivo de la acción prestacional (STC 231/1993, de 12 de julio).

Estas matizaciones alcanzan en este caso pleno sentido, por cuanto no es lógico medir bajo un mismo rasero el ámbito de una institución en su pura dimensión civil entre partes, regidos por el principio de libertad, y, por tanto, de autonomía de la voluntad, con el alcance de unas prestaciones sociales, por su propia naturaleza limitadas. En el primer supuesto, podrá exigirse siempre del legislador que adopte aquellas cautelas mínimas que garanticen la no alteración de los fines básicos de la institución. En el segundo supuesto es natural que aquellas exigencias se refuercen y amplíen en razón de la finalidad esencial de las pensiones pasivas que constituyen su inmediato objeto.

Este Tribunal ha declarado en la STC 33/1983, de 4 de mayo, que las pensiones constituyen una prestación ex lege y no ex iure successionis. Tal caracterización puede y debe legitimar una doble consecuencia: por un lado, la de reconocer a la Ley una mayor autonomía en la selección de las necesidades llamadas a ser cubiertas por la acción prestacional; por otro, debe comportar una correlativa exclusión de la autonomía individual en la creación o disposición de situaciones o contingencias determinantes de su devengo. Este doble aspecto explica y justifica sobradamente que el legislador establezca diferencias en materia de derechos pasivos entre los hijos por naturaleza y los adoptados, pues la condición de estos últimos resulta de una disposición voluntaria que hará indeterminable para los terceros en qué medida juegan en la voluntad individual las causas y los efectos: cuándo la pensión es la causa de la adopción y cuándo aquélla es una mera consecuencia de la adopción realmente querida en sus plenos efectos. Esta indeterminación no podría, en cambio, suscitarse nunca con una mínima seriedad en la filiación por naturaleza.

Las potenciales restricciones a los efectos administrativos de la adopción podrían sólo en un muy amplio sentido inscribirse como medida evitadora del fraude: el legislador teme una mixtificación de los fines perseguidos en la ordenación del gasto público y toma una prevención que juzga adecuada a este fin. La medida, ciertamente, podría llegar a afectar a adopciones ajenas a cualquier objetivo especulativo sobre la duración de la vida humana y sobre el estado ci