Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña dictó, con fecha 15 de septiembre de 1983, un Decreto, calificado como Decreto 389/1983, sobre etiquetaje de los productos que se comercializan en Cataluña, en cuyo art. 1 y único dispone que «los datos obligatorios y facultativos del etiquetaje de los productos que se distribuyen en el ámbito territorial de Cataluña figurarán en los idiomas catalán o castellano, o bien en ambos idiomas».

2. El Gobierno de la Nación, según consta en el acta del Consejo de Ministros celebrado el 23 de noviembre de 1983, acordó dirigir al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña un requerimiento de incompetencia, amparado en lo dispuesto en el art. 62, en relación con el 63 LOTC y, a los fines previstos en dicho precepto, estimó que el órgano ejecutivo autonómico había incurrido en incompetencia al dictar el Decreto mencionado. El Gobierno fundó su requerimiento en que el meritado Decreto 389/1983, en la medida en que conforme a los términos de su art. 1 y único entiende suficiente la mención del idioma catalán de «los datos obligatorios y facultativos del etiquetado de los productos que se distribuyen en el ámbito territorial de Cataluña», no se atiene al orden de competencias derivado de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de dicha Comunidad Autónoma. Estima el Gobierno que el título competencial preferentemente vinculado a la decisión contenida en el Decreto, dado su destino y finalidad, no puede ser otro que el derecho a la información de consumidores y usuarios contemplado en el art. 51 de la Constitución, y si bien es cierto que la Comunidad Autónoma de Cataluña cuenta con competencia en materia de comercio interior y defensa del consumidor y del usuario (art. 12.1.5 E.A.C.), no es menos cierto que la naturaleza de los derechos amparados por el referido precepto constitucional postula el ejercicio por el Estado de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 149.1.1 C.E.

3. Con fecha 25 de enero de 1984, el Consejo de Ministros consideró desatendido el requerimiento y ordenó a la Abogacía del Estado que planteara el correspondiente conflicto positivo de competencia al amparo de lo establecido en los arts. 62 y concordantes de la LOTC, con expresa invocación del art. 161.2 de la Constitución.

En cumplimiento del mencionado Acuerdo, el Abogado del Estado promovió el presente conflicto formulando las siguientes alegaciones:

1) El conflicto se plantea por entenderse vulnerada por la Generalidad de Cataluña una disposición de naturaleza básica emanada del Estado, el art. 20 del Real Decreto 2.058/1982, de 12 de agosto, al amparo de una de sus competencias exclusivas: concretamente la que resulta del art. 149.1.1 C.E. en relación con el art. 51 C.E. Dicho art. 20 dispone que «los datos obligatorios del etiquetado de los productos alimenticios que se comercialicen en España se expresarán necesariamente en la lengua española oficial del Estado».

2) Tal como se contiene en el dictamen del Consejo de Estado, que el Abogado del Estado declara seguir en esta parte el escrito de alegaciones, la competencia estatutaria a cuyo amparo se ha dictado el Decreto no es, en contra de lo que parece dar a entender la exposición de motivos de dicho Decreto, la lingüística establecida en el art. 3 E.A.C., sino la prevista en el art. 12.1.5 del mismo. Ello es así tanto con arreglo a un criterio objetivo como por tratarse de una competencia más específica (regulación del comercio interior y defensa del consumidor y del usuario) respecto de la más general contenida en el art. 3 E.A.C. (STC 71/1982, fundamento jurídico 6.°). La Comunidad Autónoma de Cataluña ha ejercido, pues, una competencia exclusiva, pero subordinada a criterios más generales, como resulta de la dicción del art. 12.1, «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado».

3) En cuanto al título competencial del Estado, éste resulta del art. 1491.1. en relación con el art. 51 C.E., que establece el derecho de los consumidores y usuarios a obtener una defensa eficaz por parte de los poderes públicos, que deben promover la información y educación de los mismos. En el ejercicio de esta competencia se ha dictado el art. 20 del Real Decreto 2.058/1982, que pretende asegurar la igualdad en aspectos básicos de tal derecho. Ello es así, ya que la lengua en que venga expresada tal información es básica para la posibilidad del ejercicio mismo del derecho, ya que la referida información ha de ser igualmente comprensible para todos. De ahí que, sin más razonamientos, pueda concluirse su plena inclusión en el art. 149.1.1 C.E. Pero, además, la norma puede ser conectada a criterios generales concernientes directamente a la actividad económica general; la posibilidad, en efecto, de que sólo se emplee el catalán es una circunstancia potencialmente obstacularizadora de la libertad de circulación de mercancías. También desde esta perspectiva resulta el carácter inequívocamente básico de la norma.

El Abogado del Estado hace dos consideraciones finales: primera, que el Estado, a través del art. 20 del Real Decreto 2.058/1982, ha ejercitado una competencia exclusiva del Estado para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos lingüísticos. Segunda, que a través de dicho precepto no se ha producido una innovación fundamental de las bases, sino una adaptación de la normativa anterior preconstitucional a la existencia de las Comunidades Autónomas, con lo que quedan despejadas posibles dudas sobre la suficiencia de rango de la Norma.

Concluye su alegato el Abogado del Estado solicitando se declare que pertenece al Estado la titularidad de la competencia para regular con carácter básico el etiquetado de los productos alimenticios en la forma prevenida en el art. 20 del Real Decreto 2.059/1982, y anule la norma autonómica objeto del presente conflicto, en cuanto contradice al indicado precepto estatal.

4. Con fecha 8 de febrero de 1984, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó tener por planteado el conflicto positivo de competencia; comunicar la Presidente del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña la iniciativa del conflicto a fin de que, en el plazo de veinte días, comparezca y alegue cuanto convenga a su derecho; comunicar asimismo al Presidente del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña la suspensión de la vigencia del Decreto 389/1983, al haberse invocado por el Gobierno el art. 161.2 C.E.; ordenar la publicación del planteamiento del conflicto y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Comunidad Autónoma»; comunicar al Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona para conocimiento de sus Salas de lo Contencioso-Administrativo el planteamiento del conflicto, a los efectos del art. 61.2 LOTC.

5. Con fecha 29 de febrero de 1984, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó tener por comparecido y parte en el conflicto al Abogado don Manuel María Vicens Matas, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, y concederle, conforme solicita, prórroga de diez días para formular alegaciones.

6. Con fecha 12 de marzo de 1984, el Abogado de la Generalidad de Cataluña formaliza, en oposición al recurso interpuesto, las siguientes alegaciones:

Lo que, en verdad, debe plantearse en este litigio son las posibilidades que la Comunidad Autónoma tiene para incidir en la realidad social catalana en ejercicio de las facultades que son inherentes al mandato estatutario (art. 3.3 E.A.C.) de proceder a la normalización lingüística, y si sobre este título pueden prevalecer los invocados por la representación del Gobierno y por el propio Consejo de Estado en cuyo dictamen aquél se inspira. De acuerdo con el mandato constitucional se ha dictado la Ley de Normalización Lingüística cuyo art. 25.2 dispone que: «El Consejo Ejecutivo de la Generalidad debe fomentar la normalización del uso del catalán en las actividades mercantiles, publicitarias, culturales, asociativas, deportivas y de cualquier otro tipo».

Frente a tan terminantes preceptos la representación del Gobierno minimiza la importancia de la normalización lingüística en Cataluña con el argumento de la prevalencia del título más específico (art. 12.1.5 E.A.C.) sobre el más general (art. 3.3. E.A.C.). Pero este argumento llevaría a que ninguna norma dictada para dar cumplimiento al mandato estatutario de normalización lingüística, tendría, a efectos constitucionales, tal carácter, y ello porque la materia sobre la que recaerá será siempre más específica y, en consecuencia, en caso de conflicto, tendrá aplicación preferente. La prevalencia del título más específico sobre el más general sólo es admisible en aquellos casos de concurrencia de dos disposiciones homogéneas y muy próximas entre sí, relativas a ámbitos que ofrecen evidentes zonas de coincidencia material, como era el caso de los títulos «defensa del consumidor» y «sanidad» en la Sentencia de 30 de noviembre de 1982. la inevitable confluencia de varios ámbitos competenciales no puede, pues, ser utilizada por la Administración Central de forma tal que pudiera parecer que se está poniendo en práctica un hostigamiento cuyo resultado final sería la obstrucción de la normalización lingüística, con lo que al mismo tiempo se estaría vulnerando, no sólo el Estatuto de Autonomía de Cataluña sino también los arts. 3.3 y 47 de la C.E.

Frente al esquema de igualdad idiomática contenido en los preceptos objeto del conflicto, la Administración Central pretende imponer o el castellano y el texto bilingüe, expulsando, por tanto, literalmente, de la Constitución el etiquetado de productos que se comercializan exclusivamente en su ámbito territorial, en el caso de que las etiquetas estén escritas en su lengua propia.

El art. 20 del Real Decreto 2.058/1982, que impone el etiquetado únicamente en lengua castellana y sólo en ella, de forma que ni siquiera admite texto bilingüe, no es una norma básica ni menos constitucional, especialmente si se pretende aplicar a Cataluña.

La cuestión que se ha planteado en el conflicto es totalmente distinta pues, afortunadamente, la convivencia de las dos lenguas se produce en esta Comunidad Autónoma con toda normalidad, sin el menor problema entre los ciudadanos que utilizan una u otra. Para nadie constituye una dificultad comprender el significado de la denominación de los productos y de las listas de ingredientes, toda vez que la etimología es idéntica.

El hecho de que el objeto del Decreto impugnado sean todos los productos que se comercializan en Cataluña (a diferencia del Real Decreto 2.058/1982, que tiene por objeto los «productos alimenticios envasados») pone todavía más de manifiesto que el título habilitante del mismo es la competencia lingüística del art. 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y no la derivada del art. 12.1.5 E.A.C.

Al confeccionarse en catalán las etiquetas de productos que se comercializan exclusivamente en Cataluña no se vulnera ni se impide a nadie, en Cataluña, el derecho de usar la lengua castellana. Afirmar tal cosa supondría colocar a todas las Comunidades Autónomas con dos lenguas oficiales en un callejón sin salida, pues los ciudadanos catalano-parlantes podrían decir que al imponerse el etiquetado en lengua castellana se les impide hacer uso de su lengua.

El término «derecho» no aparece en ninguno de los apartados del art. 51, lo cual es perfectamente comprensible dado que dicho precepto está incluido en el Capítulo Tercero del Título I que se refiere a los «principios rectores de la política social y económica». La configuración de la defensa de los consumidores, como «principio» y no como «derecho» hace imposible conectar dicha defensa con la competencia exclusiva que atribuye al Estado el art. 149.1.1 C.E. De ahí que el mandato derivado del art. 51 afecte por igual a todos los poderes públicos. Pero, suponiendo que la sostenida competencia exclusiva del Estado fuera cierta, su regulación a través del Real Decreto 2.058/1982, no sería conforme al art. 51.2 C.E., ya que del mismo se desprende que la regulación de la información y educación de los consumidores deberá realizarse por Ley formal.

El Decreto 389/1983 no entorpece la unidad económica ni la uniformidad de las condiciones de vida más allá del territorio de una Comunidad, por estar limitado territorialmente al ámbito territorial de Cataluña. El etiquetado de un producto comercial en catalán supone una opción comercial legitima del fabricante de limitar su futura comercialización al territorio de la Comunidad Autónoma, como una manifestación tangible del derecho a la libertad de empresa.

En si el supuesto, sólo admisible a efectos dialécticos, de que el Decreto 389/1983 se haya dictado en méritos de la competencia establecida en el art. 12.1.5 E.A.C., en modo alguno podría decirse que el Decreto impugnado vulnera las disposiciones básicas que debe respetar la Generalidad de Cataluña. Pues ni las «bases» de la actividad económica ni las «bases» de la sanidad interior permiten establecer que, en Cataluña, el etiquetaje deba efectuarse necesariamente en castellano. El art. 20 del Real Decreto 2.058/1982 nada tiene que ver ni con la actividad económica general ni con la libertad de empresa. En cuanto a la competencia establecida sobre las bases de la sanidad, la Generalidad de Cataluña sólo está sujeta a las bases en aquellos extremos que sanitariamente tengan tal condición, porque lo básico en materia de control sanitario de alimentos solamente alcanza a la fijación o determinación de los ingredientes que pueden entrar en su composición o en las dosis que pueden ser empledas. El etiquetado de productos alimenticios envasados únicamente hace referencia a un aspecto instrumental, y, por ende, accesorio de la defensa del consumidor de tales productos, y, por consiguiente, estaría también dentro de las facultades de desarrollo legislativo o reglamentario que competen a la Generalidad en el caso que aquí se debate, que se refiere, precisamente, a productos comercializados exclusivamente en Cataluña.

Finalmente, no se produce la alegada vulneración del principio de igualdad por cuanto la supuesta desigualdad que podría engendrar el etiquetado en catalán de los productos que se comercializan en Cataluña resulta de la necesidad de tutelar una finalidad constitucional y estatutariamente legítima cual es la normalización plena de la lengua catalana, finalidad ésta que justifica la legitimidad de la medida adoptada. Por lo demás, no cabe silenciar la facilidad con que circulan en toda la geografía española muchos productos alimenticios extranjeros con etiquetas escritas en toda clase de lenguas, incluso germánicas, eslavas u orientales, desconocidas para la mayoría de los españoles.

7. Próximo a finalizar el plazo señalado en el art. 65 LOTC, por providencia de la Sección Cuarta, de 13 de junio último, se acordó oír a las partes para que hicieran alegaciones en relación al mantenimiento o levantamiento de la suspensión del Decreto objeto del conflicto. El Abogado del Estado en escrito de 22 de junio último solicita el mantenimiento de la suspensión del Decreto por entender que los perjuicios que ocasionaría el restablecimiento de la vigencia de la normativa impugnada y su consiguiente aplicación, caso de que en su día se declare su ilegitimidad, transcienden sobradamente a los muy reducidos efectos de la ratificación de la suspensión. El Abogado de la Generalidad de Cataluña, por su parte, en escrito recibido el 26 de junio, solicita el levantamiento de la suspensión, en base fundamentalmente a que el mantenimiento de la suspensión del Decreto en conflicto causa perjuicios de difícil reparación para la normalización lingüística catalana e impide o perturba -sin beneficio de nadie- crear las condiciones que permitan alcanzar la plena igualdad de los dos idiomas oficiales de Cataluña.

Mediante Auto de 19 de julio de 1984, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó levantar la suspensión de la vigencia del Decreto a que se contrae este conflicto por entender que la persistencia de la suspensión ha de aplicarse cautelosamente para que no pueda ser equivalente a un bloqueo de las potestades de la Comunidades Autónomas, en particular cuando, como es el caso actual, la disposición impugnada, sin imponer perceptivamente nada respecto de la materia que regula, atribuye una permisividad superior a la iniciativa privada, sin que por contra se alcance que pueda causarse perjuicio a los intereses generales mientras el conflicto se decide.

8. Por providencia de 7 de abril actual se señaló para votación y fallo del presente conflicto el 19 del mismo mes, fecha en que tuvo lugar.

1. El Gobierno de la Nación entiende que la Generalidad carece de competencia para dictar el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, cuyo art. 1 y único dispone que «los datos obligatorios y facultativos del etiquetaje de los productos que se distribuyen en el ámbito territorial de Cataluña figurarán en los idiomas catalán o castellano, o bien en ambos idiomas» y, por ello, plantea el presente conflicto con fundamento esencial en que dicho precepto desconoce, invade o vulnera el límite indisponible para la competencia autonómica que por su naturaleza de norma básica, constituye el art. 20 del Real Decreto 2.058/1982, de 12 de agosto, según el cual «los datos obligatorios del etiquetaje de los productos alimenticios que se comercialicen en España se expresarán necesariamente en la lengua española oficial del Estado».

Dados los términos más amplios del precepto autonómico, el conflicto no comprende la totalidad de su ámbito normativo, sino tan sólo aquella parte del mismo que dispensa de la obligación, impuesta en el estatal, de expresar necesariamente en castellano «los datos obligatorios de los productos alimenticios», quedando, en su consecuencia, fuera del objeto del conflicto toda cuestión relativa al uso único o concurrente de los idiomas castellano y catalán en la expresión de los datos facultativos de los productos alimenticios y de todos los datos, sean obligatorios o facultativos, de los productos no alimenticios.

2. Las partes mantienen posturas discordantes sobre cuáles son los títulos competenciales enfrentados en el conflicto, pues mientras el Abogado del Estado identifica como tales de un lado, el que atribuye a la Comunidad Autónoma, en materia de defensa del consumidor y del usuario, el art. 12.1.5 de su Estatuto y, del otro, el que le confiere al Estado el art. 149.1.1 en relación con el 51 de la Constitución para dictar normas básicas que garanticen a todos los consumidores y usuarios igualdad en la protección de su derecho a la salud, el Letrado de la Generalidad sostiene que la competencia ejercitada por la Comunidad al aprobar el Decreto que origina el conflicto es la que confiere el art. 3.3 del Estatuto para promover la normalización lingüística.

Esas distintas identificaciones competenciales carecen de efectos vinculantes para el Tribunal, pues el orden de competencias y la definición de las que, en cada caso, se ejerzan, no pueden quedar a merced de las alegaciones de las partes, sino que deben ser determinadas en atención a los criterios objetivos que sobre cada materia establecen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las Leyes a las que éstos y aquélla remitan.

En virtud de ello, el primer problema a resolver consiste en determinar cuál es el orden competencial en el que procede enmarcar el conflicto, comenzando por identificar la competencia estatutaria ejercida por la Comunidad Autónoma y realizando, después, igual operación con las implicaciones que suscita la conexión que el Abogado del Estado establece entre la competencia básica estatal que invoca y el derecho a la salud de los consumidores y usuarios.

3. Frente a la alegación de competencia lingüística que formula la Generalidad de Cataluña, debemos recordar que el art. 3.3 de su Estatuto, más que enunciado de una norma competencial, expresa un mandato -STC 82/1986, de 26 de junio- o un deber -STC 6/1982, de 22 de febrero- que impone a las instituciones y órganos autonómicos para que, con ocasión de sus competencias propias, procuren alcanzar los objetivos marcados en aquel precepto estatutario, estando, por tanto, en presencia, no de una competencia en sentido propio, sino de un compromiso de promoción de la normalización lingüística, cuyo fundamento primero se encuentra en el art. 3.3 de la Constitución y que, con cobertura en la citada regla del Estatuto, se desarrolla en la Ley 7/1983, de 18 de abril, del Parlamento de Cataluña.

Este mandato de normalización del uso de las lenguas oficiales en el territorio catalán no confiere, pues, competencia específica alguna a la Comunidad Autónoma frente al Estado, debiéndose, en consecuencia, establecer que la competencia estatutaria ejercida al aprobarse el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, no fue otra que la atribuida por el art. 12.1.5 del Estatuto -defensa del consumidor y del usuario-, pues la materia regulada por dicho Decreto autonómico es la información de los consumidores y usuarios.

La calificación de «exclusiva», que a dicha competencia confiere el mencionado precepto estatutario, es un ejemplo del sentido con que los Estatutos emplean ese término, puesto ya de manifiesto en la STC 37/1981, de 16 de noviembre, pues el propio precepto contempla la concurrencia de competencias estatales específicas al ordenar que su ejercicio habrá de realizarse «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado..., en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución» y «sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre la defensa de la competencia».

Estos límites específicamente contemplados en la propia norma autonómica no son, sin embargo, los únicos que definen el marco de la competencia de la Comunidad, ya que ésta tampoco podrá ejercerse en términos tales que resulten menoscabadas o invadidas otras competencias estatales, aun cuando no vengan expresamente citadas en dicha norma, pues «el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma» -STC 56/1986, de 13 de mayo-.

4. Conforme con ello, y una vez centrado el conflicto en la materia de defensa del consumidor y del usuario, procede entrar en el examen de si el Estado tiene competencia básica que le permite limitar la conferida a la Comunidad de Cataluña por el repetido art. 12.1.5 de su Estatuto, la cual será preciso buscar fuera del texto de este precepto, en cuanto que es obvio que la imposición del castellano en la expresión de los datos obligatorios del etiquetaje de los productos alimenticios no tiene relación alguna con las bases y ordenación de la actividad económica general, la política monetaria del Estado, la política general de precios o la legislación sobre la defensa de la competencia, que son las materias a que expresamente se remite la norma atributiva de la competencia ejercida por la Comunidad Autónoma.

En la resolución de este problema, debemos tener presente que el Estado alega la competencia básica que le otorga el art. 149.1.1 en conexión con el derecho de los consumidores y usuarios a obtener una defensa eficaz por parte de los poderes públicos, que deben promover la información de los mismos, especialmente en relación con la salud, de acuerdo con lo prescrito en el art. 51 de la Constitución y, por tanto, es en este campo al que el Tribunal debe limitar el enjuiciamiento y resolución del conflicto.

Siguiendo la doctrina declarada por la STC 71/1982, de 30 de noviembre, dictada en recurso de inconstitucionalidad promovido contra la Ley 10/1981, de 18 de noviembre, del Parlamento Vasco, que aprueba el Estatuto del Consumidor, y en la cual se aborda cuestión muy cercana a la aquí debatida, debemos recordar que el carácter heterogéneo de las normas que tienen por objeto la protección del consumidor y también la plural inclusión de esas normas en sectores distintos, como el consumo y la sanidad, determinan la necesidad de elegir la regla de competencia aplicable y, por ello, la íntima conexión que el Abogado del Estado establece entre la competencia estatal básica del art. 149.1.1 de la Constitución y la información al consumidor de datos relevantes para su salud, impone que el análisis deba comenzar necesariamente, en virtud de la referida conexión, por determinar las relaciones existentes entre las reglas concurrentes del art. 149.1.1, atributiva de competencia básica para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, en este caso el derecho de los consumidores a la información sanitaria de los productos alimenticios, y la del art. 149.1.16, referente a las bases y coordinación general de la sanidad.

A tal fin, y continuando en la línea de la indicada Sentencia, es de considerar que las reglas concernientes a los productos alimenticios pertenecen, en una parte sustancialmente importante, a lo que se estima propio de la sanidad de la alimentación y ello autoriza a integrar en el conjunto reglas jurídicas que tienen por objeto proteger al consumidor a aquellas que sean aplicables a los productos alimenticios, pues constituyen parte esencial de la protección de la salud con la consecuencia de que la disciplina sanitaria de los productos alimenticios puede comprenderse en cualquiera de los dos títulos competenciales señalados. El carácter específico de la sanidad, respecto del plural de la defensa del consumidor, determina que la regla del art. 149. 1.1 de la Constitución, por su más amplio alcance, deba ceder a la regla más especial, en este caso, del art. 149.1.16 de la propia Constitución.

De acuerdo con esta conclusión y lo anteriormente razonado, resulta claro que la competencia que, en materia de defensa del consumidor, atribuye a la Comunidad de Cataluña el art. 12.1.5 de su Estatuto no excluye la que al Estado le confiere el art. 149.1.16 de la Constitución para dictar normas que, por su finalidad de aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales de cualquier clase de productos, y especialmente de los alimenticios, constituyan reglas básicas de aplicación general, delimitadoras de aquella competencia autonómica y, por consiguiente, vinculantes e indisponibles para la Comunidad titular de la misma.

En virtud de ello, la solución del conflicto depende de si la norma contenida en el art. 20 del Real Decreto 2.058/1982, de 12 de agosto, invocada como básica por el Gobierno de la Nación, merece o no tal calificación, ya que, en caso afirmativo la Generalidad de Cataluña vendrá obligada a no vulnerarla o contradecirla y, por tanto, el precepto autonómico que motiva el conflicto incurrirá en vicio de incompetencia en la medida en que lo vulnere o contradiga y, en otro caso, la conclusión será obviamente la contraria. A tal efecto, debe señalarse que la solución correcta de dicha alternativa requiere la previa exposición de las consideraciones teóricas sobre el concepto de «norma básica» que el caso concreto aquí planteado haga necesarias, las cuales es indudable que deben ser obtenidas de la doctrina sentada por este Tribunal en las resoluciones que abordan este tema y especialmente de las SSTC 32/1981, de 28 de julio; 1/1982, de 28 de enero; 32/1983, de 28 de abril; 48/1988, de 22 de marzo, y 49/1988, de 23 de marzo.

5. Los arts. 148 y 149 de la Constitución, y los preceptos estatutarios de asunción de competencias que los concretan en relación con cada Comunidad Autónoma establecen un delicado sistema de distribución competencial, cuya equilibrada aplicación se hace especialmente difícil en los supuestos en que las competencias legislativas autonómicas entran en concurrencia con las que al Estado corresponden para definir el marco básico dentro del cual deben aquéllas ejercitarse, pues la atribución al Estado de estas competencias deja el sistema abierto en el sentido de que aun careciendo las normas básicas estatales de efectos atributivos de competencias que pueda alterar el sistema constitucional y estatutario, tiene por objeto delimitar, con alcance general, el espacio normativo al que las CC.AA. deben circunscribirse cuando ejercitan en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas.

Esta concurrencia de competencias normativas hace que el sistema sólo quede cerrado mediante la producción por el Estado de la ordenación que defina, en cada materia en la que se ocasione dicha concurrencia, los contornos básicos delimitadores de las competencias autonómicas, que quedan así configuradas por remisión al espacio que deja la positividad básica estatal.

Dado que la definición de lo básico constituye una operación normativa de concreción de lo básico, que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para asegurar que las CC.AA. tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deben someter sus competencias, resulta manifiesto que la función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este Tribunal confieren los arts. 161.1 c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura.

A la satisfacción de la primera de dichas finalidades responde el concepto material de «norma básica», acuñado por la citada doctrina constitucional, conforme a la cual la definición de lo básico por el legislador estatal no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter, pues, en caso de ser impugnada, corresponde a este Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, revisar la calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si es materialmente básica por garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto.

A la segunda finalidad atiende el principio de Ley formal que la misma doctrina acoge en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y establece de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que «las Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico» -fundamentos jurídicos 5.° de la STC 32/1981 y 1.° de la STC 1/1982-, la cual expresa, de manera bien relevante, que la propia Ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica.

Como excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina admite que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases. Esta excepción, establecida principalmente para adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden constitucional, como es la organización territorial del Estado, debe entenderse limitada al sentido que corresponde a su naturaleza de dispensa excepcional de suficiencia de rango normativo, pero no alcanza a la exigencia de que su carácter básico se declare expresamente en la norma o se infiera de su estructura en la misma medida en que es ello aplicable a la Ley formal, pues lo contrario sería permitir que por la vía reglamentaria se introduzcan elementos de confusión e incertidumbre, siendo que ello se deja negado en la Ley formal.

6. Tenemos, por tanto, una doctrina constitucional consolidada que, construida sobre el núcleo esencial del concepto material de «norma básica», se complementa con elementos formales dirigidos a garantizar una definición clara y precisa de los marcos básicos delimitadores de las competencias autonómicas que, siendo fácilmente recognoscibles, evite la incertidumbre jurídica que supone para las CC.AA. asumir, sin dato orientativo alguno, la responsabilidad de investigar e indagar, en la masa ingente de disposiciones legislativas y reglamentarias estatales, una definición que es al Estado a quien corresponde realizar por encargo directo de la Constitución.

En los primeros años de vigencia de la Constitución, en los que la tarea urgente que imponía la implantación del sistema de distribución de competencias consistía en adaptar la legislación anterior al nuevo orden constitucional y no le era posible al Estado desplegar una actividad legislativa tan intensa que pudiera, de manera inmediata, configurar todas las ordenaciones básicas que contemplan la Constitución y los Estatutos, resultaba inevitable que el concepto material de «norma básica» adquiriese excepcional relevancia al objeto de conseguir, de la manera más rápida y eficaz, la progresiva determinación de los espacios normativos estatal y autonómico, quedando, por consiguiente, en un segundo plano, el componente formal incluido en la referida doctrina constitucional.

Superada esa inicial situación por la realidad actual de un orden distributivo competencial en avanzado estado de construcción, este componente formal adquiere una mayor trascendencia como garantía de certidumbre jurídica en la articulación de las competencias estatales y autonómicas, lo cual se manifiesta imprescindible en logro de una clara y segura delimitación de las mismas a través de instrumentos normativos que reduzcan, de manera inequívoca, la indeterminación formal de las normas básicas hasta el nivel que resulte compatible con el principio de seguridad jurídica, que proclame el art. 9.3 de la Constitución y cuya presencia efectiva en el ordenamiento jurídico, especialmente en el tan complicado e importante de la organización y funcionamiento del Estado de las Autonomías, es esencial al Estado de Derecho que la propia Constitución consagra en su art. 1.1.

En virtud de ello, manteniendo el concepto material de lo básico como núcleo sustancial de la doctrina de este Tribunal, procede exigir con mayor rigor la condición formal de que la «norma básica» venga incluida en Ley votada en Cortes que designe expresamente su carácter de básica o esté dotada de una estructura de la cual se infiera ese carácter con naturalidad, debiendo también cumplirse esta condición en el supuesto excepcional de que la norma básica se introduzca por el Gobierno de la Nación en ejercicio de su potestad de reglamento.

Esta exigencia de definición expresa del carácter básico de la norma es generalmente cumplida por el legislador estatal, mientras que el Gobierno de la Nación omite, también por regla general, su cumplimiento, introduciendo con ello una confusión y ambigüedad que es conveniente destacar a fin de reconducir el ejercicio de su potestad reglamentaria a los términos que correspondan, en esta materia, a su naturaleza de básica, excepcional y complementaria.

7. La aplicación de las anteriores consideraciones doctrinales conduce a negar el carácter formal de básica a la norma contenida en el art. 20 de la Norma General de Etiquetado, Presentación y Publicidad de los Productos Alimenticios Envasados, aprobada por Real Decreto 2.058/1982, de 12 de agosto, pues ni tal artículo es expresamente reconocido en el Real Decreto como básico, ni de su estructura se infiere dicho carácter en cuanto que la expresada Norma General contiene una minuciosa y detallada regulación en la que se incluyen preceptos del más variado contenido que hacen imposible identificar, de manera suficientemente segura, cuáles de ellos pueden ser básicos, incluido el invocado como tal en este conflicto, ni esa ordenación reglamentaria se conecta directamente con una Ley formal de bases, sino que se remite tan sólo a otra disposición reglamentaria como es el Decreto 336/1975, de 7 de marzo.

En tales condiciones, procede negar que el referido art. 20 reúna las mínimas garantías formales que son exigibles, según lo razonado, a una norma que pretende delimitar una competencia autonómica calificada en el Estatuto Autonómico de exclusiva y ello conduce a rechazar la pretensión de incompetencia ejercitada por el Gobierno de la Nación contra el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, dictado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, lo cual hace innecesario pronunciarse sobre el problema de si dicho art. 20 del Real Decreto estatal merece o no la calificación material de norma básica, dado que el criterio que se mantenga sobre el mismo en nada modifica la decisión a que conducen los razonamientos de orden formal que se dejan desarrollados.