Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Con fecha 19 de octubre de 1981, la Procuradora de los Tribunales doña Elisa Hurtado Pérez, en representación de 106 funcionarias antes enumeradas, del extinguido Servicio del Mutualismo Laboral (hoy sustituido por el Instituto Nacional de la Seguridad Social), presentó ante este Tribunal Constitucional (T.C.) demanda de amparo contra los actos del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de la Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Mutualismo Laboral (de 19 y 6 de noviembre de 1980, respectivamente) por violación del principio de igualdad ante la ley, reconocido en el art. 14 de la Constitución (C.E.).

2. La pretensión de las recurrentes se funda en los siguientes hechos:

Las 106 hoy recurrentes en amparo ingresaron en su día como funcionarias del extinguido Servicio del Mutualismo Laboral. Cuando en su día, cada una en su respectiva categoría, contrajeron matrimonio, la Dirección del Servicio les comunicó su pase forzoso a la situación de excedencia por matrimonio, en aplicación de los entonces vigentes Estatutos de Personal, aprobados por órdenes de 15 de agosto de 1949, 11 de abril de 1954 y 31 de julio de 1959; pase que trajo consigo la baja en los Seguros Sociales y en el Mutualismo Laboral (hoy, Régimen General de la Seguridad Social).

Durante el período respectivo, las recurrentes permanecieron en la indicada situación de excedencia, a pesar de la Ley 56/1961, sobre igualdad de derechos civiles, políticos y de trabajo de la mujer, y del Decreto 258/1962, de 1 de febrero, ya que el Servicio del Mutualismo Laboral se negó siempre a readmitirlas, basándose en la irretroactividad de estas disposiciones; criterio que fue inicialmente confirmado por la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala VI) de 5 de junio de 1968.

Mientras doña Agustina Bescos Mambrona, doña Africa Hueso Lanciego y doña Asunción Sotoca Pérez (que llevan los núms. 22, 39 y 76, respectivamente, en la lista de recurrentes) reingresaron por viudedad o separación matrimonial, las demás lo hicieron a petición propia por aplicación de la disposición transitoria quinta del nuevo Estatuto de Personal del Mutualismo Laboral de 31 de julio de 1970; disposición que condicionaba el reingreso a su necesidad por circunstancias familiares, a la devolución de la dote otorgada al producirse la excedencia v a la superación de las correspondientes pruebas de aptitud.

Producido el reingreso de las recurrentes, éstas han prestado sus servicios con normalidad, primero al Servicio del Mutualismo Laboral y, posteriormente, tras la reforma operada en la gestión de la Seguridad Social por el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, y con efectividad de 1 de octubre de 1979 (según orden de 9 de septiembre de 1979), al Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Como consecuencia de este reingreso, las recurrentes pidieron que se computase el tiempo de excedencia por matrimonio a efectos de antigüedad («premio de constancia») y derechos de Seguridad Social, a lo que se negaron sucesivamente el Servicio del Mutualismo Laboral y el Instituto Nacional de la Seguridad Social, basándose en la disposición adicional del Decreto 258/1962, y en la disposición transitoria quinta del Estatuto de Personal de 31 de julio de 1970, normativa según la cual el reingreso en el servicio activo se produciría con la categoría administrativa y antigüedad que se ostentase en la fecha del pase a la situación de excedencia.

Tras la oportuna reclamación en la vía gubernativa, las hoy recurrentes en amparo acudieron a la jurisdicción laboral (18 de enero de 1980), dictándose por la Magistratura de Trabajo núm. 9 de Madrid, con fecha 6 de marzo del mismo año, Sentencia cuyo fallo estima parcialmente la demanda y declara su derecho a que se reconozca a las actoras el tiempo transcurrido desde su pase a la excedencia por matrimonio hasta la fecha de su reingreso en el Servicio del Mutualismo Laboral como tiempo de servicio computable para la determinación del premio de constancia y como de cotización a efectos pasivos en el Régimen General y en la Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Servicio del Mutualismo Laboral, previas las correspondientes participaciones de las interesadas en las pertinentes cotizaciones. Las actoras habían citado y alegado el Real Decreto 1258/1979, de 4 de mayo.

La Sentencia de la Magistratura de Trabajo núm. 9 de Madrid fue recurrida en suplicación ante el Tribunal Central de Trabajo por el Instituto Nacional de la Seguridad Social. Con fecha 6 de julio de 1981, el Tribunal Central de Trabajo dictó sentencia por la que se estimó el recurso. Esta Sentencia se funda, en síntesis, en que la excedencia no puede calificarse de forzosa, sino de voluntaria, según las normas que en su día la establecieron; que la Ley 56/1961, de 22 de julio, sobre igualdad de derechos de la mujer, desarrollada por el Decreto 258/1962, de 1 de febrero, no alcanza retroactivamente a la situación de las interesadas, como tampoco la disposición transitoria quinta de la Orden de 31 de julio de 1970, que aprobó el Estatuto de Personal del Mutualismo Laboral, ni la disposición transitoria catorce del nuevo Estatuto de Personal de 30 de marzo de 1977, que reconocieron el derecho de reingreso pero con la antigüedad que ostentasen las trabajadoras en la fecha de pase a la situación de excedencia.

3. Los fundamentos del recurso de amparo, con amplias referencias a la doctrina y al derecho comparado, pueden sintetizarse de la siguiente manera:

a) La amplitud del reconocimiento del principio de igualdad en la C.E., recogido en un plano general no sólo en el art. 14, sino también en los arts. 1.1, 9.2, 53.1 de la misma, así como en una serie de preceptos que lo concretan en el ámbito de determinadas relaciones (arts. 31, 32, 36, 103, etc.), y su consideración como un «valor superior» del ordenamiento jurídico, le confieren «una función reguladora omnicomprensiva» en la que «el carácter abierto de la interdicción de las discriminaciones y el sistema de garantías frente a éstas impiden la consolidación de interpretaciones restrictivas». Ello tiene como consecuencia que la igualdad implica el necesario control de la discrecionalidad de los poderes públicos en el establecimiento de los criterios de diferenciación entre los ciudadanos, control que no opera sólo en relación con la Ley, sino sobre toda la actividad normativa estatal, incluidos los actos normativos de la Administración y las decisiones judiciales. En el presente caso, la existencia de una violación del art. 14 de la C.E. sólo presenta cierto grado de complejidad dado el enlace temporal entre la discriminación inicial (el pase forzoso a la situación de excedencia por matrimonio sobre la base de las normas estatutarias sucesivamente vigentes) y la discriminación actual concretada en la disposición transitoria quinta del Estatuto de Personal del Mutualismo Laboral de 31 de julio de 1970, en las resoluciones impugnadas del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de la Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Mutualismo Laboral de 19 y 6 de noviembre de 1980, y en la sentencia del Tribunal Central de Trabajo de 6 de julio de 1981; discriminación que resulta de la aplicación de la regulación contenida en los Estatutos de Personal de 1949, 1955 y 1959 y de la no aplicación de las medidas aprobadas por el Real Decreto 1258/1979. Así, el efecto de la discriminación sigue vigente y ya no sólo tras la Ley 56/1961, de 22 de julio, sino incluso con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución y la readmisión se convierte en una mera concesión graciable unilateral que fija sus propias condiciones, vinculadas en definitiva a la regulación de los Estatutos de 1949, 1955 y 1959.

El propio Tribunal Central de Trabajo en sus Sentencias de 6 y 16 de diciembre de 1980, sobre el caso idéntico al presente de la excedencia forzosa por matrimonio de las trabajadoras de la Compañía Nacional Telefónica, ha establecido el efecto derogatorio de la Constitución sobre las normas discriminatorias y asociado al mismo la sanción de nulidad prevista expresamente en el art. 17.1 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo. Siendo de subrayar que en los preceptos estatutarios hay dos tipos de discriminaciones: La determinación del pase automático a la situación de excedencia por matrimonio de los funcionarios femeninos; y la arbitraria y absurda calificación de esa excedencia como voluntaria, pues es obvio que en ella falta toda voluntariedad.

Ahora bien, la derogación y la sanción de nulidad que se derivan del art. 14 de la Constitución no pueden quedar referidas exclusivamente al primer efecto discriminatorio (el pase a la situación de excedencia), sino que tienen que extenderse al segundo: La desnaturalización arbitraria del carácter forzoso de la excedencia a través de la ficción de su voluntariedad. Y ello en la medida en que ese segundo efecto entra dentro del ámbito temporal posterior a la vigencia de la Constitución. No se trata, pues, de retroactividad, al no solicitarse que los preceptos constitucionales, o incluso la legislación ordinaria precedente, se apliquen a los hechos o situaciones jurídicas consumados durante la vigencia de la normatividad anterior, sino de mantener la eficacia inmediata del principio constitucional de no discriminación.

Por otra parte, siendo la situación de excedencia de las recurrentes una de excedencia forzosa, las normas aplicables a ellas coinciden en establecer el cómputo del período transcurrido en dicha situación a efectos pasivos y de antigüedad.

b) La tesis de la imposibilidad, tras la entrada en vigor de la Constitución, de la aplicación de las normas estatutarias de 1949, 1955 y 1959, así como de la disposición transitoria quinta del Estatuto de 1970, se confirma a la vista del Real Decreto 1258/1979, de 4 de mayo, por el que se reconoce como tiempo de servicio a las funcionarias que hubieran sido declaradas en situación de excedencia especial, por imperativo del art. 61 del Reglamento de Funcionarios de Administración Local de 30 de mayo de 1952, el que hubieran permanecido en esta situación (art. 1). Su preámbulo reconoce que, derogado el citado precepto, al amparo de la Ley 56/1961, sobre derechos civiles, políticos y profesionales de la mujer, por el Decreto 399/1962, de 1 de marzo, la interrupción forzosa en la carrera administrativa producida en las funcionarias por el pase a la situación de excedencia especial por matrimonio, no fue objeto de regulación alguna, por lo que las afectadas «continúan sufriendo una injusta discriminación que no existe en otras esferas de la Administración y que, una vez promulgada la Constitución, razones legales, además de las de justicia y equidad, exigen que desaparezca». Lo cual confirma claramente el juicio negativo de constitucionalidad respecto de la proyección temporal de las normas discriminatorias, en una dinámica en la línea de los pactos internacionales de derechos económicos, sociales y culturales (arts. 3, 7 y 9) y de derechos civiles y políticos (art. 26) y el convenio núm. 111 de la Organización Internacional del Trabajo (art. 2), ratificados, todos ellos, por España. Si este reconocimiento, por dicho decreto, que incluye «los derechos pasivos que procedan y que sean imputables al período de tiempo en que estuvieron en situación de excedencia especial» (art. 2), incluso de las pensiones ya causadas (art. 3), no se extiende a las recurrentes, cuya situación era idéntica, habría una injustificable desigualdad de trato de las recurrentes con respecto a las funcionarias locales. La situación creada debería haber sido resuelta de acuerdo con la Constitución tanto por los órganos administrativos intervinientes en las reclamaciones habidas, como por los órganos del orden jurisdiccional social -y de hecho así lo entendió la Magistratura de Trabajo- en la medida en que la Constitución vincula a todos los poderes públicos v los tribunales ordinarios tienen encomendada la «tutela general» de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en los arts. 14 a 29 de la Constitución (art. 41 de la LOTC).

c) En conclusión, las recurrentes solicitan la revocación de la sentencia del Tribunal Central de Trabajo y que se les reconozca el tiempo transcurrido entre su pase a la situación de excedencia por matrimonio y la fecha de su reingreso en el Servicio del Mutualismo Laboral como computable para la determinación del premio de constancia (antigüedad) y como cotización a efectos pasivos en el Régimen General y en la Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Mutualismo Laboral, previas las correspondientes participaciones de las interesadas en las pertinentes cotizaciones.

d) Después de indicaciones en primer y segundo otrosí, un tercer otrosí señala la conveniencia de que el Tribunal Constitucional requiera, de conformidad con el art. 88 de la LOTC, el expediente de elaboración del Real Decreto 1258/1979, cuyo art. 1 ordena que las Corporaciones Locales reconozcan a sus funcionarias que pasaron a la situación de excedencia especial por imperativo del Reglamento de Funcionarios de Administración Local y que hayan reingresado o reingresen al servicio activo, a efectos de antigüedad, ascensos y trienios, el tiempo comprendido desde la fecha en que pasaron a tal situación y el 1 de enero de 1962.

4. Con fecha 11 de noviembre de 1981 la Sección acordó admitir a trámite la demanda y recabar de la Magistratura de Trabajo de Madrid núm. 9 las actuaciones o testimonios de las mismas que dieron lugar al expediente 58230/1980 correspondiente a este recurso, y del Tribunal Central de Trabajo los Autos de su recurso 935/1980, interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social contra la referida sentencia de la Magistratura de Trabajo número 9 de Madrid en las actuaciones anteriormente indicadas, reclamándose, asimismo, del Instituto Nacional de la Seguridad Social y Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Mutualismo Laboral los expedientes tramitados en dichos organismos a consecuencia de la reclamación previa a la antes indicada vía judicial. En la misma providencia, declaró no haber lugar a lo solicitado en el tercer otrosí de la demanda sobre la incorporación a los Autos del expediente de elaboración del Real Decreto 1258/1979, de 4 de mayo, sin perjuicio de las facultades que a la Sala confiere el art. 88.1 de la LOTC si se estimare necesario en su momento.

5. Recabados y recibidos que fueron los antecedentes judiciales y administrativos, las partes formularon sus respectivos escritos de alegaciones, previa personación del Instituto Nacional de la Seguridad Social que había sido emplazado al efecto.

6. En este trámite, con fecha 18 de marzo, las recurrentes se reafirmaron en cuanto habían alegado en su demanda, reiterando la solicitud en ella formulada de incorporación a los Autos del expediente de elaboración del Real Decreto 1258/1979, de 4 de mayo, por considerar que dicho expediente administrativo constituye un elemento extraordinariamente valioso para comprobar una de las tesis que sirven de fundamento a la demanda de amparo.

7. En su escrito de alegaciones de 23 de marzo, el Fiscal General del Estado solicitó la denegación del recurso, basándose en síntesis en las siguientes razones:

a) Entiende, en primer lugar, que el recurso se ha presentado fuera de plazo, pues éste, al tener que computarse los días como naturales según Autos de este Tribunal que menciona, finalizaba el 15 de octubre y la demanda se presentó a trámite el día 19.

b) Tras coincidir con la tesis de las demandantes en las cuestiones procesales, y analizando la argumentación de las demandantes, estima que el énfasis de éstas en destacar la arbitrariedad jurídica que comporta calificar de excedencia voluntaria lo que en rigor sería una excedencia forzosa y, como tal, sujeta al específico régimen jurídico de la misma, es difícilmente subsumible en los presupuestos de conocimiento del Tribunal Constitucional, entonces correspondería resolver a la jurisdicción ordinaria; pero, en todo caso, su planteamiento no llevaría a ninguna solución directamente operativa, por cuanto lo decisivo no es la voluntad singular de la respectiva funcionaria, sino la existencia de una norma que confiere a su matrimonio el alcance de provocar automática y compulsivamente el pase a la situación de «excedencia voluntaria». Con independencia de que conceptualmente no lo sea, tampoco la «coactividad» o «forzosidad» autorizaría su asimilación a la excedencia llamada «forzosa», cuya acepción es primordialmente «administrativa» y abarca situaciones heterogéneas. La invocada situación discriminatoria nacería en realidad de la supervivencia de unas posiciones jurídicas «desclasadas» que, emanando de hechos anteriores a la Constitución, se proyectan en sus efectos al tiempo presente, violando la intangibilidad del art. 14 de aquélla.

c) El punto neurálgico consiste precisamente en la inconstitucionalidad sobrevenida, que afecta a la validez de la norma anterior incompatible con la Constitución y que produce efectos de significación retroactiva mucho más intensos que los derivados de la mera derogación; y según Sentencia del T.C. de 31 de marzo de 1981 en el recurso de amparo núm. 107/1980 («Boletín Oficial del Estado» de 14 de abril), ha de tener efectos retroactivos en el sentido de poder afectar a actos posteriores a su vigencia que deriven de situaciones creadas con anterioridad y al amparo de leyes válidas en aquel momento, en cuanto tales actos sean contrarios a la Constitución. Desarrollando esta tesis, la Sentencia de 6 de abril de 1981 en el recurso de amparo núm. 47/1980 («Boletín Oficial del Estado» de 14 de abril), en un caso que guarda ciertas semejanzas formales con el presente, establece que ello es así siempre que dichas situaciones no hayan agotado sus efectos con anterioridad a la promulgación de la Constitución. Pero es evidente que esta dinámica ha de tener un límite, más allá del cual se incurre en el peligro de hacer tabla rasa del principio de irretroactividad subyacente en la base del sistema, en cuya senda este Tribunal dejaría de ser intérprete supremo (y no legislador) de la Constitución (art. 1.°1 de la LOTC).

Es así que, a juicio del Ministerio Fiscal, a pesar del art. 14 de la C.E., un número indeterminado de situaciones jurídicas discriminadas continuarán subsistiendo, como tributo obligado al efecto irreversible de la vinculación de las relaciones jurídicas al tiempo, y el propósito de restaurar el equilibrio con respecto a una legislación obediente a otros condicionamientos conmovería el no menos importante principio de la seguridad jurídica. ¿Por qué la inmixción en el pasado habría de detenerse, por ejemplo, en las funcionarias que han podido volver a la vida activa, por razón de edad, al promulgarse la Constitución, y no a las que, por hallarse jubiladas, no han podido reintegrarse al servicio? La situación de «indefensión» en uno y otro colectivo tiene el mismo fundamento: la falta de prestación del servicio, o sea, del insoslayable presupuesto para la consumación jurídica de los derechos de antigüedad y de Seguridad Social, con las únicas excepciones (por asimilación) que la propia norma estatutaria prevé en casos de cotización voluntaria y excedencia «forzosa», lo cual explica el interés de las recurrentes en que el tiempo de su situación de excedencia «voluntaria» sea reconocido como de excedencia forzosa.

d) Señala el Fiscal general del Estado que en la ya aludida Sentencia de 6 de abril de 1981 este Tribunal parece haber llegado a admitir consecuencias retroactivas muy próximas a las que se postulan en el presente proceso, al afirmar la contradicción del art. 28.2 del Estatuto de Clases Pasivas con el principio de igualdad de trato y plantearse las consecuencias del efecto derogatorio para aquellas situaciones surgidas con anterioridad al momento de la derogación pero que pueden estar produciendo efectos posteriores; ahora bien, en el caso de la Sentencia el funcionario reintegrado al servicio estaba cumpliendo todos los requisitos fácticos y legales para que se produjese la consecuencia jurídica (acumulación de trienios, derechos de jubilación) cuyo reconocimiento se postulaba, salvo la interferencia de la norma excepcional que, discriminatoriamente, atribuía a hechos y situaciones semejantes efectos jurídicos contradictorios y perjudiciales. En el presente proceso, en cambio, parece acreditarse (pues nada se objeta a este respecto por las demandantes) que el restablecimiento de las actoras en sus derechos funcionariales (realizado, por otra parte, con anterioridad a la vigencia de la Constitución) se ha llevado a cabo de modo pleno, sin limitaciones respecto de los compañeros con los que razonablemente pueden homologarse. Si un balance globalizado del acervo de derechos consolidados por las demandantes evidenciara una huella del pasado, ello proviene de hechos irreversibles y agotados.

e) El camino idóneo posible para poder dar satisfacción a postulaciones como las que se invocan en la pretensión de amparo es el de la acción legislativa. En esta línea está el Real Decreto 1258/1979, de 4 de mayo, que resolvió de plano el problema, reconociendo a efectos de antigüedad, ascensos y trienios el derecho de las funcionarias de Corporaciones Locales que habían pasado a la situación de excedencia especial por matrimonio y que hubieran posteriormente reingresado o reingresasen en el futuro al servicio activo, a serles abonado el tiempo comprendido desde la fecha en que pasaron a tal situación y el 1 de enero de 1962, momento en que la norma discriminatoria dejó de tener eficacia legal. Tal beneficio se extendía al personal ya jubilado, en las condiciones que se estipulan, imputándose en todos los casos a las Corporaciones Locales la carga de los derechos pasivos que la aplicación de la norma comportaba. A soluciones análogas acude la Ley 46/1977, de 15 de octubre, sobre amnistía (art. 8.°).

f) Entrando en ámbitos analíticos más concretos sobre fundamentos de la demanda, destaca el Ministerio Fiscal, atendiendo a los sucesivos reintegros de las demandantes al servicio, que no se ofrece acreditación de su voluntad efectiva de acogerse a la Ley 56/1961 y ejercitar las acciones pertinentes. Del escalonamiento temporal de situaciones (pues hasta marzo de 1978 no tiene lugar el reingreso de 66 de las funcionarias) lo que se desprende es la «inidoneidad de aplicación de criterios acomodaticios», con el subsiguiente alargamiento del período de asimilación al servicio activo. Y finalmente se presume que la carga se imputa al empresario (Organismo mutualista) y no a la Seguridad Social eludiéndose la determinación del título jurídico que ampara semejante imputación.

En conclusión, el Ministerio Fiscal solicita de este Tribunal la denegación del amparo.

8. a) En sus alegaciones presentadas el 17 de marzo el Abogado del Estado señala en primer lugar que en el caso presente no había existido intervención de la Abogacía del Estado en la vía previa, y que el interés general de la Administración Pública, cuya defensa le incumbe, no tiene por qué coincidir necesariamente con el de alguna de las partes de la vía judicial previa. El Instituto Nacional de Seguridad Social, parte en el recurso, es persona jurídica de derecho público aunque no Administración pública y tiene su propia representación y defensa procesales. Se refiere a continuación al Real Decreto-ley 1258/1979, de 4 de mayo, relativo al cómputo como tiempo de servicio del transcurrido en situación de excedencia especial por matrimonio por el personal femenino de la Administración Local, estimando que no cabe identificar el texto de un inciso de su preámbulo con una toma de posición jurídico-constitucional que abarcara a todo el personal no ya de la Administración pública, sino de las entidades gestoras de la Seguridad Social, por lo que debe precisarse el tertium comparationis.

b) Para el Abogado del Estado, estamos ante un recurso de amparo de los del art. 44 de la LOTC, identificando el acto presuntamente violador del art. 14 de la C.E. en la Sentencia del TCT de 6 de julio de 1981.

c) Tras relatar la evolución legislativa acerca de la excedencia «voluntaria» de las funcionarias que contrajeran matrimonio, ya evocada en el escrito de demanda, y referirse a la doctrina de este Tribunal sobre el principio de igualdad y la retroactividad de la Constitución en materia de derechos fundamentales y libertades públicas, rechaza la afirmación de las recurrentes de que el tertium comparationis viene dado por otros «grupos funcionariales», y en especial por el personal femenino local al que se refiere el Real Decreto 1258/1979. El principio general en materia de cómputo de servicios es el de la efectividad, y si bien la ley puede equiparar otras situaciones funcionariales a la del servicio efectivo, habrá de ser expresamente y sobre la base de una justificación razonable, pues de otro modo violaría el principio de igualdad. El tertium comparationis esencial en la materia son los funcionarios en activo. De ahí que las excepciones a la regla de la efectividad deban ser siempre interpretadas restrictivamente. Y el Abogado del Estado no encuentra en el presente caso razones suficientes para hacerlas. No existe una estrecha conexión entre involuntariedad y excedencia forzosa en la regulación de «situaciones» por la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, pues lo propio de la «excedencia forzosa» es el que se origine en la imposibilidad de continuar en servicio por razones de organización administrativa, con lo que queda debilitado el argumento de la demanda.

En cuanto al preámbulo del mencionado Real Decreto 1258/1979,si responde a razones de justicia, no es a juicio del Abogado del Estado plenamente acogible su tesis de que la entrada en vigor de la Constitución «imponía» la edición de dicha disposición. Una cosa es que la medida por ella adoptada sea justa, y otra, que pueda calificarse de resultado necesario del art. 14 de la Constitución.

d) En suma, la Abogacía del Estado entiende que la mejor defensa del interés de la Administración pública la debe llevar a solicitar la denegación del amparo, en obsequio a la reafirmación del principio de que sólo deben computarse servicios efectivamente prestados y al carácter excepcional y expreso que deben tener las equiparaciones que permiten el cómputo de servicios no efectivamente prestados.

9. Con escrito registrado el 13 de marzo de 1982, el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, en nombre del Instituto Nacional de la Seguridad Social (en adelante, INSS), pidió se le diera traslado de la demanda. Dicha petición fue proveída, acordándose por la Sala, en providencia de 5 de mayo, el señalamiento del recurso para su deliberación y votación el día 26 del mismo mes, y notificándose dicha providencia, con entrega de los escritos de alegaciones presentados, al Ministerio Fiscal y a las partes, sin que lo fuera a la representación del INSS. Al no haber sido dada a ésta oportunidad de contestar a la demanda, la Sala, por Auto de 12 de mayo, acordó, en orden a la subsanación de dicha omisión, reponer el procedimiento al momento de ordenarse el trámite de vista de las actuaciones para alegaciones, dejar sin efecto la providencia de señalamiento de 5 de mayo, conservar las alegaciones de la parte recurrente, del Ministerio Fiscal y del Abogado del Estado que se retirarían de las actuaciones, junto con sus copias, hasta que concluyera el trámite de entregar copia de la demanda de amparo a la representación del INSS y ponerle de manifiesto los antecedentes del recurso por plazo de veinte días, en el que podría presentar su escrito de alegaciones.

10. Don Ramiro Reynolds de Miguel, en su escrito de alegaciones de 6 de junio de 1982, se opuso a la calificación de «forzosa» dada por las recurrentes a su excedencia, alegando que si el origen de la misma es el matrimonio, éste es un acto voluntario; derivando la distinción, si existe, de éste. Querer aplicar la Constitución a hechos acaecidos entre los años 1949 y 1972 es darle una retroactividad que no aparece «en el texto principal de nuestros Códigos y axioma jurídico que ha pasado a la norma legal vigente en España es que las leyes no tienen efecto retroactivo si en las mismas no se dispusiere lo contrario». En cuanto al Real Decreto 1258/1979, de 4 de mayo invocado por las recurrentes, no es de aplicación al caso, pues se trata respectivamente de relaciones jurídicas entre el Municipio y sus funcionarios y de la Seguridad Social y los que prestan servicios a la misma, lo cual es de trascendencia por el origen que tienen los medios con los que cumplen sus fines tales organismos. De adoptarse la tesis de las demandantes, resultaría que la Seguridad Social no tendría facultades para satisfacer las cuotas a la Mutualidad correspondiente y además se encontraría gravada con el aumento de los sueldos de las funcionarias afectadas al menos en lo que constituyen los premios de constancia, y resultaría que el amparo que se solicita, de concederse, beneficiaría a unas pocas personas y perjudicaría a la totalidad de los trabajadores encuadrados en la Seguridad Social. Por todo lo cual solicita se desestime la demanda.

11. Con fecha 18 de mayo, la representación de las recurrentes presentó un escrito al que acompañaba una parte del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» en que aparece publicada una «proposición no de ley sobre reconocimiento a las funcionarias de la Seguridad Social del tiempo de excedencia obligada por matrimonio, como tiempo de servicios efectivos a efectos de antigüedad», aprobada por la Comisión de Política Social y de Empleo del Congreso de los Diputados el 21 de abril de 1982 y por la que se invita al Gobierno para que en el plazo de un mes se dicten las normas pertinentes para dicho reconocimiento, sin percepción con carácter retroactivo de derechos económicos; solicitando su admisión, por tener, a su juicio «una indudable incidencia sobre el fondo del asunto debatido en el presente recurso» y poder ser «útil a efectos de instrucción».

12. La Sección, por providencia de 23 de junio, acordó tener por formuladas las alegaciones de la representación demandante, el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado y la representación del Instituto Nacional de la Seguridad Social; y asimismo, unir el escrito presentado por la parte demandante con fecha 18 de mayo, del cual, por ser de fecha posterior al de sus alegaciones, se acordó dar traslado al Ministerio Fiscal y a las partes, por plazo de seis días, para que manifestasen lo que estimen pertinente acerca de la legitimidad, eficacia y admisibilidad de dicho documento.

13. El Abogado del Estado, en escrito de 1 de julio, entiende que la conservación de las alegaciones decretada por la Sala impedía a la parte recurrente efectuar cualquier otra, por lo que el escrito en cuestión sólo podía valer como escrito de presentación de un documento al amparo del art. 506 de la L.E.C. y sólo desde este punto de vista se referirá a él.

Reconociendo el Abogado del Estado que la proposición no de ley se mueve en el sentido de las pretensiones de las recurrentes en amparo, señala que no fundamenta expresamente el reconocimiento en la violación de derecho fundamental alguno, por lo que el documento aportado no es de los que «fundan» el derecho de las recurrentes: lo que aquí se debate es si se ha violado el art. 14 de la Constitución, por haberse denegado a las recurrentes el reconocimiento del tiempo que pasaron excedentes por razón de matrimonio, no si esta pretensión de reconocimiento es más o menos justa, aunque las razones poderosas para efectuar una equiparación a la que se refirió en su escrito de alegaciones se fortifican a la vista del documento, del que, con la puntualización hecha, no puede sino reconocer la legitimidad y eficacia. Haciendo constar por último que, según le ha informado el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se halla en muy avanzado estado de elaboración una norma que reconocería el tiempo de servicios pasado en excedencia por razón de matrimonio en los términos recogidos en la proposición no de ley, tal disposición representaría la satisfacción extraprocesal de las pretensiones de las recurrentes si se dictara en tiempo idóneo.

14. El Fiscal General del Estado, en escrito de 2 de julio, dijo que nada tenía que objetar a la admisibilidad y legitimidad del documento aportado por las recurrentes. En cuanto a su eficacia, corrobora sus anteriores tesis en el sentido de que las razones de equidad no pueden ser acogidas en el marco jurídico de un recurso de amparo constitucional. La proposición no de ley se mueve en la dirección por él antes apuntada de la acción legislativa como camino posible para satisfacer postulaciones como las que se invocan en la demanda de amparo. Satisfecha a nivel legislativo la pretensión de las demandantes, cabe hacer, inclusive, referencia a «su obligada repercusión en los fundamentos motivadores de la demanda de amparo y, a través de ella, en la decisión del proceso».

15. La representación del INSS no se manifestó sobre el documento aportado por las recurrentes.

16. Por providencia de 22 de julio de 1982, la Sala acordó unir a las actuaciones los escritos presentados por el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado y hacer entrega de las copias de los mismos a las partes personadas. Y se señaló para la deliberación y votación del recurso el día 29 de septiembre, nombrándose ponente al Magistrado de la Sala, don Antonio Truyol Serra sin que se ultimara en ese día la deliberación a causa de las ocupaciones que en tal día y siguientes han pesado sobre el Pleno del Tribunal y la propia Sala sentenciadora.

1. La cuestión de índole procesal suscitada por el Fiscal General del Estado relativa a la extemporaneidad en la presentación del recurso, ha de ser considerada previamente a cualquier otra, porque si tuviésemos que darle una respuesta positiva, resultaría innecesario entrar en el fondo del asunto ante el que nos encontramos. El que el escrito que formula el recurso se haya presentado dentro o fuera de plazo depende, aquí, de que los días se computen como naturales o como hábiles. Ahora bien, este Tribunal, en su Sentencia núm. 14/1982, de 21 de abril (recurso de amparo 373/1981, «Boletín Oficial del Estado» del 18 de mayo), tras comprobar la existencia de varias posiciones al respecto, motivada por la distinción entre los plazos para la realización de actos en un proceso en curso y aquellos previstos para el ejercicio de acciones, así como por la duplicidad de sistemas para el cómputo de los señalados por días (fundamento jurídico 2.°), indicó que la exclusión de los inhábiles para el ejercicio del derecho al amparo «responde a sólidas justificaciones, que tienen también en su haber el principio de interpretación más favorable en el acceso jurisdiccional para la defensa de los derechos y libertades» (fundamento jurídico 3.°); por lo que no cabe admitir la reserva hecha en este punto por el representante del Ministerio Fiscal.

2. Otro punto por dilucidar es el objeto del recurso y, en conexión con él, el agotamiento de la vía judicial previa.

Las recurrentes y el Fiscal General del Estado coinciden en que la demanda se mueve en el marco del art. 43 de la LOTC. Si éste contempla como susceptibles de amparo constitucional los correspondientes derechos y libertades cuya violación se origina en disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho del Gobierno o de los órganos ejecutivos colegiados de las Comunidades Autónomas o de sus respectivas autoridades o funcionarios o agentes, el art. 41.2 se refiere también, en fórmula más amplia, a «los poderes públicos del Estado, las Comunidades Autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional» y sus funcionarios o agentes. Prescindiendo, en la línea de la Sentencia de este Tribunal de 17 de julio de 1981 (recursos de amparo 213 y 216/1980, «Boletín Oficial del Estado» de 13 de agosto), de si cabe amparo constitucional por violaciones de derechos y libertades que nazcan en el seno de las organizaciones económicas de que el Estado sea propietario o gestor, es obvio que entran en el ámbito del amparo solicitado los organismos que denegaron a las recurrentes su petición ab initio, por la naturaleza de entidad gestora de la Seguridad Social y de persona jurídico-pública que tiene el Instituto Nacional de la Seguridad Social en que se integró (art. 1 del Real Decreto- ley 36/1978, de 16 de noviembre). No cabe, en consecuencia, según sugiere el Abogado del Estado para evitar una extensión que califica de «un tanto forzada» del alcance del art. 43.1 de la LOTC en lo relativo a dichos organismos, enfocar el recurso como correspondiente al art. 44 de la misma e identificar el acto presuntamente violador del art. 14 de la C.E. en la Sentencia del Tribunal Central de Trabajo.

Para este Tribunal, pues, los actos últimos contra los que va dirigida la demanda de amparo son el acto del Instituto Nacional de la Seguridad Social, que en su día rechazó la petición de las hoy recurrentes, en supuesta violación del art. 14 de la C.E. La Sentencia impugnada del Tribunal Central de Trabajo, en cuanto confirma las resoluciones de los dos organismos citados mantendría la violación, es decir, que dicha violación no tendría «su origen inmediato y directo» en el acto u omisión del órgano judicial, y sí en las resoluciones de la Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Mutualismo Laboral y del Instituto Nacional de la Seguridad Social.

3. También hay coincidencia de pareceres entre las recurrentes y el representante del Ministerio Fiscal acerca de la cuestión, conexa con la anterior, de la regularidad del cauce judicial previo utilizado por aquéllas para reclamar el reconocimiento de su derecho supuestamente violado: el proceso ante el orden jurisdiccional laboral. Esta cuestión puede surgir por cuanto, de una parte el art. 53.2 de la Constitución se refiere a «un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad» para la tutela por los Tribunales ordinarios de los derechos y libertades especialmente protegidos y ni la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, prevista al respecto, ni el Real Decreto 342/1979, de 20 de febrero, que amplía su ámbito de protección, incluyen el derecho fundamental a la igualdad, además de no mencionar la garantía jurisdiccional laboral; y de otra parte, la disposición transitoria 2.ª, apartado 2.° de la LOTC, que extendió el ámbito del amparo constitucional «a todos los derechos y libertades a que se refiere el expresado art. 53.2 de la Constitución», señala como única vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo «la contencioso-administrativa ordinaria o la configurada en la Sección 2.ª (garantía contencioso-administrativa) de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre». En tanto no sean desarrolladas las previsiones del art. 53.2 de la Constitución para configurar el procedimiento judicial de protección de los derechos y libertades fundamentales, en fórmula de la disposición transitoria 2.2 de la LOTC, es evidente que se ha producido una laguna, pues prescindiendo de la cuestión, ya evocada, del amparo constitucional con respecto a las organizaciones económicas o empresariales de titularidad o gestión estatal, a las que cabría añadir las empresas concesionarias de servicios públicos, una interpretación literal de estas disposiciones dejaría fuera del mencionado amparo las violaciones de derechos fundamentales y libertades públicas dimanantes de decisiones de las Entidades gestoras de la Seguridad Social y en su caso de los Servicios de la Seguridad Social en sus relaciones con el personal a su servicio, por cuanto, en virtud de una excepción al régimen jurisdiccional común de las Administraciones públicas, las cuestiones contenciosas a que den lugar quedan sometidas, según la Ley general de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 (art. 45.2) y las disposiciones complementarias, así como la Ley de Procedimiento laboral de 13 de junio de 1980 (art. 1.5), a la jurisdicción de Trabajo. Como acertadamente dice la parte recurrente y acepta el representante del Ministerio Fiscal, la regla general derivada del art. 1.° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 quiebra, en casos como el presente, precisamente por esta atribución de competencia a la jurisdicción social. A la luz de una consideración global de la institución del amparo constitucional, la laguna así creada debe ser colmada en el sentido de que en este y análogos casos el proceso ante la jurisdicción laboral ordinaria puede y debe sustituir a la contencioso- administrativa como previa al recurso de amparo y agota la «vía judicial procedente» a que se refiere el art. 43.1 de la LOTC en relación con el 53.2 de la C.E.; pues ha de entenderse que la exigencia de recurrir a tal vía responde a que no se desvirtúe el carácter propio de este Tribunal, que no puede envadir la función jurisdiccional ordinaria propia de los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, definida en el art. 117.3 de la C.E. y el 41.1 de la LOTC. Aquí, las leyes han determinado que la competencia corresponde a las Magistraturas de Trabajo y al Tribunal Central de Trabajo. Se trata, por lo demás, de una interpretación ya acogida en otros procesos llevados a cabo ante este Tribunal: así, en el recurso de amparo 398/1981 (fallado el 5 de mayo de 1982, «Boletín Oficial del Estado» del 18 de mayo), sin que se hubiese suscitado objeción alguna de procedibilidad.

4. Por lo que se refiere al fondo, la demanda gira en torno al principio de igualdad recogido en el art. 14 de la C.E. y que las recurrentes estiman infringido por normas preconstitucionales, cuyos efectos, a su juicio, perduran indebidamente. Dado el cambio experimentado en el ámbito de los principios supremos de ordenamiento jurídico como consecuencia de la promulgación de la Constitución, este Tribunal ha tenido ya no pocas ocasiones de enfrentarse con el tema de la desigualdad, especialmente en relación con situaciones surgidas al amparo de los principios que informaban el ordenamiento anterior, y ha reiterado que el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, y que este desigual tratamiento legal tiene como límite la arbitrariedad, causa de discriminación, es decir, la falta de una justificación objetiva y razonable. En el caso presente, se alega una situación pasada de discriminación; pero la cuestión se hace más compleja, ya que en realidad lo que se denuncia es una supuesta discriminación actual derivada de una discriminación inicial efectiva, ulteriormente corregida.

La discriminación inicial resulta del pase reglamentario de las funcionarias en cuestión, al contraer matrimonio, a una situación de excedencia que los estatutos entonces vigentes calificaban de «voluntaria», con percibo de una dote y la facultad de volver al servicio activo de convertirse en cabezas de familia, previo el cumplimiento de ciertos requisitos (art. 66 de la Orden de 31 de julio de 1959). Es de observar que la discriminación era tal con respecto al varón, que no veía su posición funcionarial alterada por el matrimonio. La desigualdad así creada fue suprimida en principio, con anterioridad a la Constitución, por la Ley 56/1961, de 22 de julio, relativa a los derechos políticos, profesionales y del trabajo de la mujer, que reconocía a la mujer los mismos derechos que al varón para el ejercicio de toda clase de actividades políticas, profesionales y del trabajo (art. 1), pero el Decreto 258/1962, de 1 de febrero, que la desarrollara, excluyó del posible reingreso a las situaciones laborales de los trabajadores femeninos surgidas con anterioridad al 1 de enero del año en curso; por lo que la superación de la situación creada para las hoy recurrentes no se hizo efectiva hasta la promulgación del Estatuto de personal del Mutualismo laboral de 1970 (Orden de 31 de julio), que permitió a las mujeres funcionarias que «pasaron con carácter forzoso a la situación de excedencia» por haber contraído matrimonio con anterioridad al 1 de enero de 1962 solicitar el reingreso al servicio activo «con la categoría administrativa y antigüedad que ostentasen en la fecha de su pase a dicha situación», bajo determinadas condiciones, la primera de las cuales era, solicitarlo dentro del único plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor del Estatuto [disposición transitoria primera, 1 a)]. El nuevo Estatuto de Personal de 1977 (Orden de 30 de marzo) dio luego un nuevo plazo de igual duración para las afectadas que no hubiesen ejercido la opción anterior [disposición transitoria 14.ª 1 a)]. Con ello, la igualdad de derechos profesionales (los de que aquí se trata) de las recurrentes con respecto a los funcionarios masculinos, sancionada por la Constitución y los pactos y convenios internacionales relativos a los mismos, ratificados por España, era un hecho, alcanzado ya en parte por el proceso legislativo anterior a la Constitución.

5. Las recurrentes, sin embargo, estiman que el reingreso al servicio con la categoría administrativa y antigüedad que ostentasen en la fecha de su pase a la situación de excedencia (disposición transitoria 5.ª, 1 y 14.ª, 1 de los Estatutos de Personal de 1970 y 1977 respectivamente) mantiene una discriminación, cuya eliminación pretende obtener el recurso de amparo. Si el primer efecto discriminatorio de las normas estatutarias consistente en el pase a la situación de excedencia por matrimonio ha sido superada, no la ha sido en cambio la atribución de un carácter «voluntario» a una excedencia que en realidad era, para ellas, «forzosa», y sostienen que ha de aplicárseles el régimen que a ésta corresponde.

Ahora bien, la calificación legal de dicha excedencia no corresponde a este Tribunal. Lo único que cabe retener, a los efectos de ulteriores consideraciones, es que las sucesivas normativas relativas a la materia en cuestión, cuya terminología revela una evolución significativa, no califican la excedencia, a la que con carácter forzoso se pasaba al contraer matrimonio, de excedencia forzosa en el sentido técnico de la expresión.

6. En último término, este Tribunal se encuentra una vez más ante un problema de retroactividad de normas y en particular de las normas constitucionales. Por lo que a la Constitución se refiere, es doctrina de este Tribunal que, por su significación para el establecimiento y fundamentación de un orden de convivencia política general y su carácter de norma suprema, la Constitución, si bien mira al futuro, ha de poder afectar a actos posteriores a su vigencia que deriven de situaciones creadas con anterioridad y al amparo de leyes válidas en aquel momento, en cuanto tales actos sean contrarios a la Constitución, siempre que, naturalmente, dichas situaciones no hayan agotado sus efectos con anterioridad a la promulgación de la Constitución (Sentencia de 31 de marzo de 1981, en recurso de amparo 107/1980, «Boletín Oficial del Estado» de 14 de abril, fundamento jurídico 2.°; Sentencia de 6 de abril de 1981 en recurso de amparo núm. 47/1980, «Boletín Oficial del Estado» de igual fecha, fundamento jurídico 7.°). Ello implica, a la vez que una cierta modificación de efectos jurídicos del pasado en función de los nuevos principios, el límite que impone la irreversibilidad de este pasado en función de la seguridad jurídica. Repuestas las recurrentes en sus derechos funcionariales ya con anterioridad a la promulgación de la Constitución, en igualdad de condiciones con los demás funcionarios de su cuerpo, se ha consolidado una situación cuyos efectos lesivos (en orden a antigüedad y servicios de la Seguridad Social), como los de otras muchas de diversa índole, han de considerarse agotados, a los efectos de la acción retroactiva de las normas constitucionales, aplicadas en vía de amparo.

Si por lo demás se estimasen convenientes rectificaciones en las secuelas de dichas situaciones, la vía procedente podría ser la acción normativa de rango suficiente, según los respectivos ámbitos. Ello se puso de manifiesto con la promulgación del mencionado Real Decreto 1258/1979, de 4 de mayo, para las funcionarias de la Administración Local, que acometió la cuestión en su conjunto, incluyendo al personal ya jubilado, y, en la misma línea, con la también citada proposición no de ley aprobada por la Comisión de Política Social y de Empleo del Congreso de los Diputados de la anterior legislatura el 21 de abril último.