Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 2 de diciembre de 1987, el Procurador don Enrique Brualla de Piniés, en nombre de don Esteban Robles Viejo, don Juan José Antón Auñón, don Víctor Fernández Fernández y don José Sánchez Andrés, interpuso recurso contencioso-administrativo contra denegación por el Ministro del Interior de petición deducida ante él el 8 de agosto de 1984 en reclamación de abono de dietas e indemnizaciones por el tiempo en que los recurrentes prestaron servicios en la Comisaría de Distrito de Coll Blanch y contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de octubre de 1987, que desestima el recurso interpuesto contra el Acuerdo anterior.

2. La demanda de amparo se funda en las siguientes alegaciones de hecho:

Los recurrentes pertenecían al extinguido Cuerpo Superior de Policía, y aun cuando estaban destinados en Barcelona, estuvieron prestando servicio durante períodos distintos en la Comisaría de Coll Blanch (Hospitalet de Llobregat). A excepción de don Juan José Antón Auñón, que dejó de prestar servicios en dicha Comisaría en 1980, todos los demás recurrentes los prestaron en ella durante los años 1975 y 1976. Por Sentencia de 17 de junio de 1982 de la Audiencia Territorial de Madrid, y tras el allanamiento de la propia Administración, se reconoció el derecho a percibir cantidades similares a las que ahora se reclaman a funcionarios pertenecientes al mismo Cuerpo que prestaron servicios en las Comisarías de Gramanet, Hospitalet y Badalona. A partir de entonces, la Administración mantuvo conversaciones para realizar el efectivo pago de las cantidades reclamadas no sólo con los funcionarios que figuraban en la Sentencia, según se dice, sino con todos aquellos que se encontraban en situación idéntica. Pero debido a la oposición de la Intervención Delegada del Ministerio del Interior, según se afirma en escrito dirigido a uno de los hoy recurrentes con fecha 25 de abril de 1986, se decidió abonar las indemnizaciones sólo al personal que figuraba en la citada Sentencia. El 8 de agosto de 1984 los solicitantes de amparo reclamaron del Ministerio del Interior el abono de las cantidades que les correspondían en concepto de dietas e indemnizaciones por los servicios prestados en la Comisaría de Coll Blanch, mientras estaban destinados en Barcelona. Denegada la petición por silencio, interpusieron recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por Sentencia de la Audiencia Nacional de 26 de octubre de 1987.

3. Los fundamentos jurídicos del recurso de amparo son los siguientes:

a) La desestimación por silencio administrativo de las peticiones de los recurrentes vulnera el art. 14 de la C.E., que impide que los poderes públicos otorguen un trato discriminatorio a quienes se hallan en situación sustancialmente igual, sin justificación suficiente. En el presente caso, el Ministerio del Interior adoptó una decisión discriminatoria para los recurrentes en relación con otros compañeros del mismo Cuerpo en situación idéntica, puesto que reconoció, al allanarse ante las demandas presentadas por estos últimos, su derecho al cobro de las cantidades reclamadas, mientras que a aquéllos les denegó la misma solicitud sin motivación alguna. A ello se añade que, según la parte recurrente, el art. 14 de la C.E. impone una conducta positiva a los poderes públicos, les obliga a adoptar una actitud activa para que la igualdad se produzca, pues en ocasiones una actitud pasiva y no sólo un acto o hecho positivo, pueden comportar discriminación. En el presente caso, la Administración reconoció expresamente a través del allanamiento el derecho de determinados funcionarios al cobro de las cantidades reclamadas, pero después adoptó una actitud discriminatoria e injustificada respecto de funcionarios que se encontraban en situación análoga a los beneficiados por el allanamiento, aunque en un principio se habilitaron fondos para el pago de las cantidades adeudadas a todos ellos. Por ello es insostenible que la situación de los recurrentes sea distinta de aquellos otros funcionarios, por el mero hecho de que solicitaron el reconocimiento al cobro de las cantidades en un momento posterior al que aquéllos lo hicieron, porque, aparte de que la Administración debió abonarlas por propia iniciativa, lo cierto es que mantuvo constantemente a los funcionarios en la creencia de que se encontraba en trámite el expediente de pago, extremo que la Administración nunca ha negado y que demuestra el escrito de 25 de abril de 1986 dirigido a don Esteban Robles Viejo. El efecto jurídico de esta actitud es el de impedir que se consoliden las situaciones jurídicas al amparo del plazo de prescripción de cinco años del art. 46 de la Ley General Presupuestaria. Por tanto, no es admisible utilizar la prescripción como argumento en contra de la pretensión de los recurrentes.

b) La Audiencia Nacional, en el proceso previo a este recurso de amparo, ha vulnerado el art. 24 de la Constitución, causando indefensión a los recurrentes al denegarles un medio de prueba consistente en determinar el término municipal en que se encontraba la Comisaría de Coll Blanch, siendo así que ésta era cuestión fundamental, pues de su ubicación o no en el municipio de Barcelona dependía el nacimiento del derecho de los recurrentes al cobro de dietas o indemnizaciones y gastos de viaje, y que en su Sentencia utiliza como argumento fundamental para denegar la pretensión de hecho de que la citada Comisaría estuviese en el municipio de Barcelona y no en el de Hospitalet de Llobregat, como es cierto y se pretendía demostrar.

Por todo ello se solicita de este Tribunal que, de manera principal, declare la nulidad de la Resolución presunta del Ministerio del Interior impugnada, reconociendo a los recurrentes el derecho a cobrar las cantidades reclamadas y, subsidiariamente, las restablezca en su derecho fundamental previsto en el art. 24 de la C.E., anulando la Sentencia de la Audiencia Nacional de 26 de octubre de 1987 y permitiendo la apertura de un período probatorio en el recurso contencioso-administrativo.

4. Por providencia de 23 de diciembre de 1987, la Sección Cuarta de la Sala Segunda de este Tribunal Constitucional, acordó admitir a trámite la demanda de amparo formulada por don Esteban Robles Viejo y tres más, y tener por personado y parte en nombre y representación de los mismos al Procurador de los Tribunales señor Brualla de Piniés. Asimismo, se requiere a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y al Ministerio del Interior para que remitan, respectivamente, testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 54.580/1986 y del expediente administrativo dimanante del Acuerdo de dicho Ministerio; interesándose al propio tiempo se emplace a quienes fueron parte en mencionados procedimientos, para que en el plazo de diez días puedan comparecer en este proceso constitucional.

5. Por providencia de 25 de abril de 1988, la Sección Cuarta de la Sala Segunda de este Tribunal Constitucional acordó tener por recibidas las actuaciones remitidas por la Audiencia Nacional y el Ministerio del Interior. Asimismo, se tiene por personado y parte al Abogado del Estado.

A tenor de lo dispuesto en el art. 52 de la LOTC, se concede un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a los solicitantes del amparo para que con vista de las actuaciones formulen las alegaciones que a su derecho convengan.

6. El Abogado del Estado, en escrito presentado el 19 de mayo de 1988, después de referirse al contenido del Decreto 176/1975, relativo a las indemnizaciones y comisiones, afirma que los recurrentes en ningún momento de su reclamación han probado, ni siquiera alegado, alguno de los presupuestos en que se funda el derecho pretendido, cual es el cambio obligado de residencia, bien por efecto de un cometido accidental, bien por traslado definitivo acordado forzosamente. Los demandantes de amparo parecen jugar con un puro dato formal: Hallarse destinados en la Jefatura Superior de Policía de Barcelona y desempeñar sus servicios en la Comisaría de Coll Blanch, sita, al parecer, en el término de Hospitalet de Llobregat. Sin embargo, no aportan la más mínima justificación, y como se ha dicho antes, ni siquiera alegan la existencia de alguna orden o disposición gubernativa que hubiera producido como efecto ese cambio de residencia oficial sobre el que se apoya la norma invocada. Antes al contrario, los recurrentes no sufrieron ninguna variación en sus destinos que desde el principio fue -invariablemente- la Comisaría de Coll Blanch. No hay, pues, ningún cambio de destino que justifique el abono de tales indemnizaciones o gastos: Lo que hay es simplemente una aparente discordancia entre el destino que figura en los nombramientos y la localización administrativa de la Comisaría a donde prestaron sus servicios. Sin embargo, tal discordancia no implica ninguna comisión de servicio a las que se refiere el Decreto de 30 de enero de 1975, ya que esta norma está contemplando exclusivamente los cambios de residencia reales y efectivos, de acuerdo con su bien clara finalidad compensatoria de perjuicios reales y efectivos.

Sigue exponiendo que, de acuerdo con el Decreto de 25 de noviembre de 1930 existían (art. 252) Comisarías en las capitales de provincia «distribuidas por distritos», instaladas en edificios próximos a los Juzgados Municipales y Casas de Socorro (art. 253). Tales Comisarías de Distrito eran órganos dependientes -en lo que concierne a Madrid y Barcelona- de las Jefaturas Superiores de Policía respectivas (art. 249). Al promulgarse el Decreto 2.038/1975, de 17 de julio, la Organización Territorial se basa en las Jefaturas Superiores de Policía de carácter regional (art. 59) y Comisarías Provinciales y Locales (art. 79), cuyos titulares se hallaban bajo la dependencia orgánica del Director general de Seguridad (art. 80), mientras que las Comisarías de Distrito continuaron funcionando en la práctica como unidades administrativas directamente dependientes de las Jefaturas Superiores de Policía, tal y como venía sucediendo con anterioridad. Consiguientemente, no es que los demandantes estuvieron destinados en la Jefatura Superior de Policía de Barcelona y fueran destinados después a la Comisaría de Distrito de Coll Blanch, sino que esta Comisaría formaba parte de los servicios y dotaciones de la Jefatura Superior de Policía de Barcelona, de la que dependió en todo momento. Como acertadamente subraya la Sentencia de la Audiencia Nacional el que la Comisaría de Coll Blanch estuviese en el término municipal de Barcelona o en el de Hospitalet, es algo secundario e intrascendente, puesto que lo único que revelaría su alegada situación en Hospitalet sería una falta de coincidencia entre el ámbito geográfico de los Servicios Policiales y la delimitación de los términos municipales. Pero nunca habría un nuevo destino con cambio de residencia, puesto que la organización territorial a la que habría que atender habría de ser la propia de los servicios policiales, y en ésta la Comisaria de Coll Blanch representa un mero distrito de la división territorial de Barcelona, cosa por lo demás perfectamente lógica si se atiende al dato de la plena contigidad territorial entre estos dos municipios, como con acierto subraya la Sentencia de la Audiencia Nacional, impugnada en estos autos.

La Orden posterior de 16 de febrero de 1978 convierte, al parecer, la Comisaría de Hospitalet en una Comisaría local. Sin embargo, tal modificación opera en el puro ámbito de las funciones, como destaca la Sentencia impugnada, sin afectar para nada a los deberes de los funcionarios, a su residencia o a los gastos a su cargo. Se comprende que una mera modificación de la categoría o clase de la Comisaría es algo que no debe operar ningún efecto en el sistema de deberes y funciones del personal adscrito, y que, consecuentemente, ningún efecto debe reportar respecto de las compensaciones indemnizatorias, llamadas a atender perjuicios efectivamente sufridos.

Consiguientemente, parece claro que los actores han fundamentado su demanda en una hipótesis diferente a la que constituye el presupuesto legal de la acción indemnizatoria y compensatoria del Estado. De ahí que en cierta manera resulte inútil un examen concreto del problema de la igualdad de trato en su relación comparativa con otros funcionarios.

Aunque se llegara a probar una identidad efectiva entre los casos traídos a comparación, la demanda no habría de prosperar por cuanto, como ha reiterado en innumerables ocasiones ese Tribunal, el derecho de igualdad no debe hacerse efectivo a costa de reiterar unos actos precedentes de carácter ilegal.

Sin embargo, a poco que se examinen los mismos documentos aportados por los recurrentes, se aprecia -como acertadamente aprecia la Sentencia de la Audiencia Nacional- que los casos presentados como iguales acusan importantes diferencias, y ello sin contar con que se trata de resoluciones judiciales dictadas por distintos órganos judiciales, siendo cosa inherente a la pluralidad de aquéllos la existencia de resoluciones divergentes, cuya divergencia está llamada a ser resuelta por la jurisprudencia (SSTC 52/1982 y 125/1986), existiendo un cauce propio y típico en la jurisdicción contencioso- administrativa para resolver precisamente esta clase de potenciales lesiones al derecho de igualdad por la vía del art. 102 de la L.J., la cual tiene el carácter de previa a las demandas de amparo que invoquen esta clase de situaciones (STC 93/1984), con lo que habría que reconocer para el caso de autos la falta de agotamiento de la vía judicial previa.

Sin embargo, ni siquiera es necesaria esta invocación, toda vez que las Sentencias que los demandantes aportan dan solución a casos diferentes: Tanto a la de la Audiencia de Bilbao (que trata pormenorizadamente un caso de traslado de lugar de servicio) como la dictada por la Audiencia Territorial de Madrid, que contempla igualmente casos de cambio de destino a otras localidades distantes.

En cuanto a la denegación de prueba, alega el Abogado del Estado una consideración de carácter formal, derivada de la no utilización del recurso de súplica previsto en el art. 92 de la L.J. La lesión no puede imputarse a la Sentencia, sino específicamente a la resolución que deniega la práctica de la prueba interesada. El alegado desconocimiento por el proponente de esa prueba de los efectos de su falta de práctica no es argumento que permita desplazar el supuesto defecto de una a otra resolución.

Si al recurrente le interesaba la incorporación de un determinado dato fáctico al pleito, no debe esperar a ver cuál es el tratamiento de los hechos en la Sentencia consintiendo su denegación, pues ello equivale a reservarse una posibilidad para el sólo caso que le sea desfavorable la Sentencia, contraviniendo el principio de buena fe procesal. Pero, por otra parte, el dato de hecho que se intentaba probar era intrascendente para la Sentencia, puesto que el lugar de destino no se define en función del término municipal donde radica la Comisaría físicamente, sino en razón a su dependencia orgánica.

Por todo ello suplica Sentencia por la que se desestime el recurso de amparo promovido.

7. Don Enrique Brualla de Piniés, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación de don Esteban Robles Viejo y otros tres más, en escrito presentado el 9 de mayo de 1988 se remite a los argumentos y consideraciones contenidos en su escrito de interposición del presente recurso de amparo.

8. El Fiscal, en escrito presentado el 23 de mayo de 1988, se opone a la estimación del recurso.

Al efecto dice que la alegada vulneración del principio de igualdad no puede ser revisada por este Tribunal, dado que no se ha agotado la vía judicial procedente, defecto insubsanable que impide entrar en el fondo de la pretensión aquí deducida. En efecto, la contradicción entre dos Sentencias del orden contencioso-administrativo constituye uno de los motivos específicos de revisión del art. 102.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Resultaba, pues, preceptivo haber interpuesto tal recurso antes de acudir al amparo. Así lo tiene declarado el Tribunal Constitucional en Sentencia de 29 de octubre de 1987, dictada en el recurso de amparo núm. 376/1986, y por el Auto de 25 de abril de 1988, dictado en el recurso de amparo núm. 397/1988.

La aplicación de tal jurisprudencia al caso de autos resulta patente, máxime si se tiene en cuenta que la cuestión que en aquel recurso de amparo se debatía guarda claro paralelismo con el actual: La pretensión de diversos funcionarios policiales de cobrar determinados emolumentos por el servicio prestado en lugar distinto al de su destino oficial.

Siendo la citada Sentencia de la Audiencia Territorial de Madrid el único punto de comparación establecido por los recurrentes, no procede el estudio de la eventual lesión del art. 14 de C.E., por concurrir la causa de inadmisión -en este momento procesal, de desestimación- del art. 50.1 b), en relación con el 44.1 a) de la LOTC.

Respecto a la denegación de prueba, añade el Fiscal que la facultad de declarar la pertinencia o no de una prueba propuesta es función exclusiva de los Jueces y Tribunales, y sólo cuando de su negativa se deduzca la lesión de un derecho fundamental es planteable el amparo. Así se infiere de la doctrina de este Tribunal, contenida en la STC 51/1985 y en el Auto 509/1985, de 17 de julio.

En el caso de autos la negativa ha sido fundada por el Tribunal. Pero es que, además, resulta más que dudosa la influencia de la prueba denegada sobre el fondo del asunto. De entrada, para todos los solicitantes de amparo, excepto el del señor Antón Auñón, es absolutamente intrascendente la ubicación de la Comisaría dubitada, pues la Sentencia afirma la prescripción de la acción para reclamar las cantidades objeto de litigio. Ello sería razón bastante para desestimar la demanda, independientemente del resultado de la prueba denegada. Y en cuanto al actor mencionado, tampoco parece que se le cause una situación de indefensión -a juicio del Ministerio Fiscal-, pues la Sentencia es contundente al afirmar que «... es secundario que la Comisaría de Coll Blanch estuviese en el término municipal de Hospitalet o Barcelona -poblaciones que se suceden sin solución de continuidad-, pues la residencia oficial de todo funcionario es el lugar de destino, y éste era la Jefatura Superior de Barcelona, de la cual dependía la citada Comisaría».

Existe, pues, una discrepancia entre los recurrentes y la Sala acerca de la trascendencia de la prueba propuesta y denegada, pero en tal cuestión no debe entrar este Tribunal, so pena de convertirse en una tercera instancia.

9. Por providencia de 12 de enero de 1989, se señaló para deliberación y votación de esta Sentencia el día 16 del mismo mes y año.

1. En el presente recurso, los solicitantes de amparo pretenden que se declare, de manera principal, la nulidad de la Resolución presunta del Ministerio del Interior que les denegó -en opinión de aquéllos, vulnerando el derecho a la igualdad que reconoce el art. 14 C.E.- la percepción de determinadas cantidades en concepto de dietas e indemnizaciones y gastos de viaje por la prestación de sus servicios en determinadas dependencias policiales, y, subsidiariamente, la nulidad de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 26 de octubre de 1987, que declaró conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada por violación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 C.E. Conforme a lo expresado, nos encontramos en este caso ante el supuesto de un recurso de carácter mixto: Por un lado se imputa a la actuación de la Administración la lesión del art. 14 C.E., al haber desconocido el derecho a la igualdad ante la Ley, y, por otro, se imputa a la Audiencia Nacional, en la Sentencia antes mencionada, la violación del art. 24 C.E., utilizándose los cauces habilitados, respectivamente, por los arts. 43 y 44 LOTC.

2. Delimitando así el objeto del recurso, procede examinar en primer término el reproche que formulan los solicitantes de amparo en relación con la supuesta vulneración del derecho a la igualdad y a un trato no discriminatorio ante la Ley por parte de la Administración demandada.

Como se señala, entre otras, en la STC 62/1987, de 20 de mayo, la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, a saber, la aportación de un término de comparación que acredite la igualdad de supuestos y que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria.

En el caso del examen amplio y matizado que se realiza en el fundamento jurídico tercero de la Sentencia confirmatoria de la actuación administrativa impugnada, se desprende, sin duda alguna, que el presupuesto de hecho que sirvió de base a la denegación presunta de las asignaciones económicas reclamadas por los recurrentes no guarda la necesaria relación de identidad o similitud con los aducidos como términos de comparación contenidos en las Sentencias de las Audiencias Territoriales aportadas, tanto en el proceso previo como en esta sede, Sentencias que resuelven supuestos básicamente diferentes, puesto que en ellas se parte de unas situaciones de cambio de destino a otras localidades, en algunos casos distantes, mientras que, en este caso, la Comisaría de Distrito en la que prestaron sus servicios temporalmente los recurrentes dependía, junto con otras, de la Jefatura Superior de Policía de Barcelona, a la que habían sido destinados y pertenecían los funcionarios reclamantes. Al no haber identidad de circunstancias con los supuestos de hecho contenidos en las resoluciones judiciales que se aportan como término de comparación, no es posible alegar diferencia de trato ni, por tanto, una discriminación constitucionalmente reprochable, como tampoco es detectable en principio un cambio de criterio en la actuación administrativa, sino una respuesta acomodada en cada caso a las circunstancias de hecho y de derecho presentes en función de las características de la situación planteada, sin que, por consiguiente, aparezca atisbo alguno de cambio irrazonable o arbitrario en la conducta de la Administración.

Consecuentemente, ha de mantenerse que la actuación del órgano administrativo aquí impugnada como discriminatoria y desconocedora del derecho a la igualdad ante la Ley que protege el art. 14 C.E. no ha desconocido ni vulnerado el indicado principio de igualdad, lo que conduce a la desestimación de la pretensión objeto de este amparo. No resulta, por lo demás, inoportuno recordar (dado que los solicitantes de amparo pretenden extender, de modo tangencial, la queja de trato discriminatorio a la Sentencia que confirmó la actuación administrativa impugnada) que el recurso de amparo es una vía subsidiaria y última que sólo cabe utilizar una vez agotadas todas las posibilidades que ofrece el amparo judicial, y que en el planteamiento de los recurrentes tendría que haberse intentado, como hacen patente tanto el Abogado del Estado como el Fiscal ante este Tribunal, el recurso extraordinario de revisión que prevé el art. 102.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para aquellos supuestos en los que los órganos de dicha jurisdicción hubiesen dictado resoluciones contrarias entre sí en idéntica situación, recurso a través del cual se posibilita la unificación de criterios y donde cabe hacer efectivo el principio de igualdad constitucionalmente protegido.

3. Por lo que se refiere a la lesión del art. 24.2, por denegación de prueba, esto sí imputado directa y únicamente a la Sentencia impugnada, hay que aceptar también las objeciones del Fiscal y del Abogado del Estado. Por éste se dice, en primer lugar, que los recurrentes no utilizaron, pudiendo hacerlo (art. 92 LJCA), el recurso de súplica contra la providencia de no acceder a la prueba que se solicitaba, sin haber esperado, por tanto, a la Sentencia definitiva.

En todo caso no cabe olvidar que lo que ahora se hace es, utilizando un criterio de la parte, impugnar una apreciación que corresponde al órgano judicial competente, es decir, el de apreciar la pertinencia o no de la prueba que se propone, dentro del margen que la Ley autoriza. En tal sentido se impone su observancia, siempre -como en tantas ocasiones ha dicho este Tribunal- que con aquella decisión se respete el derecho fundamental de tutela. O lo que es lo mismo, siempre que aparezca revestida de la suficiente motivación y no sea arbitraria o irrazonable en relación con las pretensiones y hechos que se intenten acreditar.

En el caso del recurso no puede negarse a la decisión cuestionada las notas de fundada y razonable, según se expone en la Sentencia que se impugna por ese motivo, al argumentarse que la prueba solicitada era intrascendente y que la acreditación del lugar o sede de las Comisarías era inocua a los fines que se pretendían, ya que la residencia oficial de los funcionarios recurrentes era en todo caso Barcelona, de la cual dependía la Comisaria de Coll Blanch.

Procede también, por ello, rechazar el motivo y, con ello, el total recurso.