Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Con fecha 2 de agosto de 1984 el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña formuló al Gobierno requerimiento de incompetencia, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 63 de la Ley Orgánica el Tribunal Constitucional, en relación con los arts. 1, 3 y 4 del Real Decreto 1.141/1984, de 23 de mayo (publicado en el «Boletín Oficial del Estado» el 20 de junio), por el que se modifica la demarcación registral, por entender que dichos preceptos no respetan el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante EAC) en relación a la fijación de las demarcaciones de los Registros de la Propiedad. El Consejo de Ministros en su reunión del día 19 de septiembre de 1984 adoptó el Acuerdo de no atender el requerimiento formulado que fue notificado al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el 26 siguiente.

2. En consecuencia y previo Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de 11 de octubre de 1984, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en nombre y representación de la misma, plantea conflicto positivo de competencia, mediante escrito de 24 del mismo mes y año, solicitando de este Tribunal que se anulen los arts. 1 y 3 y, por conexión, los párrafos segundo y tercero del art. 4 del Real Decreto 1.141/1984, de 23 de mayo, por el que se modifica la demarcación registral, declarando que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña.

3. El Abogado de la Generalidad de Cataluña en su escrito promoviendo el conflicto funda la cuestión de la supuesta invasión de competencias en que el Real Decreto 1.141/1.984, de 23 de mayo, no ha respetado el orden de competencias establecido en la Constitución y en el EAC en relación con las demarcaciones registrales en virtud de las siguientes consideraciones:

a) La materia de que se trata aparece regulada en el art. 24.2 del EAC que señala que «la Generalidad participará en la fijación de las demarcaciones correspondientes a los Registros de la Propiedad y Mercantiles para acomodarlas a lo que se disponga en aplicación del art. 18, párrafo 2, de este Estatuto»; siendo una competencia asumida en méritos de lo establecido en el art. 149.3 de la Constitución, que dice que «las materias no atribuídas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos». Preguntándose qué alcance hay que dar a las previsiones contenidas en el art. 24.2 del EAC.

En una primera aproximación, dice el Abogado de la Generalidad, el precepto deja muy claros estos dos extremos: Primero, que la competencia de la Generalidad en el asunto es meramente participativa, quedando en manos del poder central el protagonismo o la titularidad de la decisión; y, segundo, que la finalidad primordial de dicha competencia es conseguir que la fijación de las demarcaciones correspondientes a los Registros de la Propiedad y Mercantiles se acomode a lo que se disponga en aplicación del art. 18, párrafo 2, del EAC, según el cual corresponde a la Generalidad «fijar las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en Cataluña y la localización de su capitalidad».

Ciñéndonos, por el momento, a este segundo extremo, señalemos que la funcionalidad de la asunción competencial para la Generalidad se ajusta a la más estricta lógica histórica-jurídica, toda vez que el art. 1 del Reglamento Hipotecario de 14 de febrero de 1947, en vigor en el momento de promulgarse la Constitución y el EAC, disponía que:

«La circunscripción territorial, capitalidad y denominación de los Registros de la Propiedad se acomodarán, siempre que sea posible y no se oponga a ello el interés público, a la de los respectivos Juzgados de Primera Instancia.»

De esta suerte, si corresponde a la Generalidad de acuerdo con su Estatuto fijar la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en Cataluña, es del todo punto coherente que se hubiera previsto su intervención en la fijación de las correspondientes a los Registros de la Propiedad y Mercantiles, habida cuenta de que, a tenor de la legislación hipotecaria, la circunscripción territorial de estos últimos ha de acomodarse a los primeros.

Con todo, no es exclusivamente el valor interpretativo de ciertas normas preconstitucionales lo que en este caso confiere especial relevancia a las competencias de la Generalidad, sino que ésta proviene de que fue precisamente la interconexión entre las demarcaciones judiciales y las registrales prevista en la legislación hipotecaria la que sirvió de base a los redactores del Estatuto para articular las competencias entre el Estado y mi defendida, dando lugar a que unas prescripciones de Derecho común quedasen insertas en la órbita constitucional con el sustancial efecto de que sólo siguiendo los trámites y cumpliendo los requisitos para modificar el Estatuto de Cataluña podrán ser alteradas en lo sucesivo.

Tan es así que cuando el Gobierno, por medio del Real Decreto núm. 3.215/1982, de 12 de noviembre, procedió a modificar diversos artículos del Reglamento Hipotecario y, entre ellos, el art. 1 al que dió esta nueva redacción: «Los Registros de la Propiedad tendrán la circunscripción territorial, capitalidad y denominación actuales; las cuales podrán modificarse cuando el interés público lo aconseje, de acuerdo con lo establecido en la Ley y en este Reglamento», el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, con fecha 20 de enero de 1983, formuló el correspondiente requerimiento previo al planteo de conflicto positivo de competencia, en el que propuso la sustitución de la palabra «Ley» por «Leyes», con el objeto de que no quedase excluida la referencia al art. 24 del Estatuto de Cataluña, y el Consejo de Ministros, el 23 de febrero siguiente, aceptó íntegramente la propuesta que se le efectuó dejando, por tanto, a salvo las determinaciones del Estatuto relativas a la vinculación entre las demarcaciones judiciales y las de los Registros de la Propiedad y Mercantiles.

Resulta, pues, que el carácter tendencial de la competencia de participación que el Estatuto de Cataluña ha asumido para la Generalidad estriba en conseguir la acomodación entre las demarcaciones de los Registros y las de los órganos jurisdiccionales radicados en Cataluña.

No puede deducirse de ello, como pretende el Gobierno, que hasta tanto la Generalidad no haya hecho uso de sus competencias sobre fijación de las demarcaciones judiciales no podrá tener ninguna intervención decisiva y vinculante en la formulación de las registrales.

Extendiéndose en otras consideraciones en apoyo de la interpretación efectuada en materia de demarcación territorial de los Registros, enmarcada por la judicial y análoga a otras supuestas competencias en relación a las circunscripciones notariales que confluyen en la materia y que implican una participación que no puede quedar reducida a la emisión de un simple informe.

b) El análisis del concepto «participación», empleado por el art. 24.2 del EAC obliga a realizar diversas consideraciones.

En primer lugar, ha de precisarse el significado gramatical o semántico del término «participación». Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, participación es «la acción y efecto de participar», y participar es «tener uno parte en una cosa o tocarle parte de ella»; entendiendo la palabra cosa en el sentido amplio que abarca tanto los objetos físicos como las actividades, prestaciones, servicios o conducta humanas, ya sean individuales o colectivas.

Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, el más sencillo razonamiento lleva a la conclusión de que el concepto participar remite a su vez a la idea de que ha de existir una pluralidad o concurrencia de diversos sujetos respecto a un mismo objeto o actividad y de que tal objeto o actividad ha de permanecer indiviso, sin que, por tanto, sea posible localizar la titularidad o el ejercicio de cada uno en una porción o parte diferenciada del mismo.

Somos conscientes de que esas alusiones a la semántica serían irrelevantes si el mundo del Derecho hubiera permanecido al margen de todo influjo respecto a la participación; pero, afortunadamente y como pone de relieve el propio Estatuto de Cataluña, el legislador ha tenido siempre muy presente que participar es, cabalmente, una de las maneras de relacionarse jurídicamente, y de esta suerte en nuestro ordenamiento jurídico aparecen toda una extensa gama de supuestos en los que unos sujetos toman parte en la adopción de las decisiones atribuidas a otros. Sin ánimos de agotar el tema, y en un orden de intensidad creciente, podríamos enumerar como modalidades más frecuentes de participación: los informes no vinculantes, las audiencias, las informaciones públicas, las propuestas, la creación de órganos ad hoc, los informes o dictámenes vinculantes, los preacuerdos, los conciertos, las codecisiones, etc.

Es obvio que en todos los casos que acabamos de mencionar existe la posibilidad de actuar los intereses de los que es exponente el sujeto o entidad que participa; pero también lo es que así como en los primeramente enumerados no se vislumbra la más mínima oportunidad de conformar el contenido de la decisión, en los últimos se produce una real incidencia en el objeto del pronunciamiento final.

Ha de ser precisamente partiendo de las anteriores coordenadas y no olvidando, además, que la Generalidad es una Entidad dotada de autonomía política que representa los intereses generales de Cataluña, como habrá de ponderarse el alcance de la competencia participativa prevista en el art. 24.2 del EAC.

En esta dirección, comencemos por destacar que aun cuando el ordenamiento constitucional no haya sido demasiado generoso con el uso de las técnicas participativas, no parece que pueda ponerse en tela de juicio que en las contadas ocasiones en que ha recurrido a esta fórmula relacional -de la que son una muestra palpable los arts. 152.1 de la Constitución y el tan invocado 24.2 del EAC- lo que de verdad ha pretendido ha sido evitar que el poder central monopolice las decisiones con exclusión de las autonomías territoriales, de manera que las competencias coparticipadas no puedan ejercerse legítimamente si no hay un entendimiento entre todos los Entes responsables.

Además, tampoco ha de pasarse por alto que en el presente caso se trata de una llamada a la participación que tiene cobertura constitucional expresa y no de una mera «cooperación espontánea» entre las instancias centrales y las autonómicas, por lo que el rechazo de dicha participación, al menos en términos tales que se la deje reducida a una simple formalidad, no puede entenderse más que como una critica a la opción constitucional de la que es expresión el tan citado art. 24.2 del Estatuto Catalán.

Por ello, el procedimiento a través del cual ha de materializarse la partipación de la Generalidad, sigue diciendo su Abogado, en el señalamiento de las demarcaciones registrales ha de ser coherente con todas estas características y, por tanto, debe tener un alcance y un valor diferentes de los reconocidos a las audiencias tradicionalmente concedidas a otras instancias, sujetos o entidades que no gozan de autonomía política, como son las que se relacionan en el art. 482 del Reglamento Hipotecario (autoridades locales, Registradores de la Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta del Colegio Nacional de Registradores). Así pues, la participación de la Generalidad en la organización territorial de los Registros situados en Cataluña no quedaría colmada con la emisión de un simple informe o propuesta sin carácter vinculante, ni incluso con la tramitación del expediente incoado al efecto para someterlo a la aprobación estatal, sino que habrá de hacerse efectiva por medio de actuaciones provistas del grado de eficacia suficiente como para que su criterio quede plasmado en las correspondientes normas o resoluciones que al respecto se dicten.

Y ni que decir tiene que las precedentes consideraciones aún quedan más reforzadas, si cabe, si se trae de nuevo a un primer plano la relación que el art. 24.2 del EAC establece entre las demarcaciones judiciales y las de los Registros de la Propiedad y Mercantiles, pues siendo indiscutible que mi representada dispone de plena competencia para señalar las primeras -bien directamente, bien manteniendo las existentes-, también lo es que su participación en la fijación de las segundas tendrá que ser determinante.

c) Existen también, según el Abogado de la Generalidad, otros aspectos a considerar teniendo en cuenta el alcance territorial del señalamiento de las demarcaciones registrales.

La competencia relativa a la fijación de las demarcaciones territoriales de los Registros de la Propiedad y Mercantiles se reconduce a la facultad de señalar el ámbito geográfico de un servicio público, es decir, a establecer los límites territoriales de su prestación desde una sede o capital. En este sentido, ya el art. 1 de la Ley Hipotecaria de 1861 dispuso que en todos los pueblos cabeza de partido se establecería un Registro a cargo de unos funcionarios que se denominarían Registradores; y si bien este principio de un Registro de la Propiedad por cada pueblo cabeza de partido judicial ha tenido sus excepciones, puede decirse que en general ha sido siempre respetado.

Las Leyes Hipotecarias posteriores, aunque hayan dejado de proclamar tal principio, han adoptado la fórmula de disponer la subsistencia de los Registros donde se hallen establecidos; y, así, el art. 275 de la Ley Hipotecaria vigente dispone que «subsistirán los Registros de la Propiedad en todas las poblaciones en que se hallen establecidos», y el art. 1 del Reglamento Hipotecario, en la nueva redacción dada por el Real Decreto de 12 de noviembre, señala que los Registros de la Propiedad tendrán la circunscripción territorial, capitalidad y denominaciones actuales.

Quiere esto significar que la demarcación de los registros, en la acepción que se refiere a su correspondiente circunscripción territorial y capitalidad, nació y sigue estrechamente vinculada al ámbito tradicional de prestación de los servicios de carácter local, de manera que la división en municipios -las llamadas poblaciones por la legislación hipotecaria- adquiere una importancia capital cuando se trata de organizar territorialmente los Registros de la Propiedad y Mercantiles. De esta suerte, con arreglo al art. 244 de la Ley Hipotecaria «se abrirá un libro para cada término municipal» y los Ayuntamientos o Secciones de los Registros son una muestra evidente de la indudable conexión que existe entre ellos y la división del territorio a nivel local o comarcal.

Volviendo a argumentar con la relación que todo ello guarda con la organización administrativa de la justicia y con las competencias atribuidas a la Generalidad en materia de organización territorial (art. 31 EAC), citando en apoyo la Sentencia de este Tribunal de 4 de mayo de 1982.

d) El Real Decreto que se combate tiene por objeto crear nuevas oficinas registrales, así como aumentar las plazas de Registradores, y trata de conseguir tal finalidad a través de una triple vía: en primer lugar, la segregación de Registros extrayéndolos de los ya existentes, lo que supone, evidentemente, la creación de nuevos Registros y de nuevas plazas de Registradores; en segundo término, la desagrupación de Registros colindantes servidos acumuladamente por un solo Registrador y que de ahora en adelante estarán a cargo de Registradores diferentes; y, finalmente, la división material de aquellos Registros que anteriormente estaban servidos por varios Registradores, funcionando en régimen de división personal.

Los arts. 1 y 3, y, por necesaria conexión, los párrafos segundo y tercero del art. 4 de la disposición en causa, expresivos de los procedimientos de segregación y división material, se refieren a determinados Registros ubicados en el territorio de Cataluña y les afectan por incidir sobre su circunscripción territorial y capitalidad.

Siendo ello así, y por lo razonado en los apartados anteriores, es indiscutible que con la adopción de tales preceptos se han menoscabado las competencias de esta Comunidad Autónoma, pues aun cuando la exposición de motivos del Real Decreto diga con cierto énfasis que ha sido adoptado con la participación de las Comunidades Autónomas previstas en sus normas reguladoras, lo cierto es, al menos por lo que hace a la Generalidad, que esta participación se ha visto reducida a la emisión de un simple informe que no ha sido tenido en cuenta por el Gobierno aduciendo su falta de fuerza vinculante.

En consecuencia, sigue diciendo el Abogado de la Generalidad, privada de participar de una manera real y efectiva en la fijación de la nueva circunscripción y capitalidad de numerosos Registros situados en el territorio de su jurisdicción, es claro que con ello se ha impedido el ejercicio de una competencia que legítimamente le corresponde en méritos del art. 24.2 de su Estatuto y que, por tanto, los arts. 1 y 3 del Real Decreto que se cuestiona aparecen viciados de incompetencia.

Las precedentes consideraciones hechas a propósito de los registros entendidos genéricamente, son también aplicables a los Registros Mercantiles (por ejemplo Girona 2, Lleida 2 y Tarragona 2); a los servicios registrales asignados a los Registros de la Propiedad (hipoteca mobiliaria y prenda sin desplazamiento), y a los servicios registrales a cargo de los Registros Mercantiles (Registros provinciales de ventas a plazos y Registros de buques), en tanto que el Estatuto se refiere unitariamente a los Registros de la Propiedad y Mercantiles, razón por la cual los párrafos 2.º y 3.º del art. 4 del Real Decreto, que modifican directamente o por remisión la demarcación territorial o la capitalidad correspondiente a tales Registros o servicios, se hallan también viciados de nulidad.

Por último, sólo resta añadir que no se impugna el párrafo primero del art. 4 por entender que, en lo sustancial, ha sido atendido el requerimiento de incompetencia en torno al mismo.

4. Por providencia de 7 de noviembre de 1984 se acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de treinta días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica de este Tribunal aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; dirigir comunicación al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo correspondiente del mismo, por si ante ella estuviera impugnado o se impugnase el referido Real Decreto, en cuyo caso deberá suspenderse el curso de proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y publicar la formalización del conflicto, para general conocimiento, en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».

5. En el plazo otorgado al efecto el Abogado del Estado presentó el correspondiente escrito de alegaciones, contestando a la impugnación efectuada de los arts. 1 y 3, párrafos segundo y tercero del art. 4 del Real Decreto 1.141/1984, por el que, según se dice, se modifica la demarcación registral unilateralmente por el Estado, sin tener en cuenta el informe emitido por la Generalidad, y con violación, en suma, de la reserva competencial contenida en los arts. 18.2 y 24.2 del EAC. Entendiendo la Comunidad recurrente que la competencia asumida vía Estatuto en materia de demarcaciones registrales encuentra su origen en el art. 149.3 de la Constitución y, asimismo, que al prescindirse del parecer de la Generalidad se afecta también a su competencia en materia local, con cita errónea del art. 34 EAC. Efectuado este resumen de las alegaciones adversas, el Abogado del Estado argumenta rebatiéndoles en los extremos siguientes:

a) El Abogado del Estado refuta los presupuestos de la impugnación de los arts. 1 y 3 y párrafos segundo y tercero del art. 4 del mencionado Real Decreto efectuando, en primer lugar, un análisis de la competencia autonómica en materia de demarcaciones registrales, diciendo que parte el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de un planteamiento defectuoso en su origen que, necesariamente, vicia el posterior desarrollo de su argumentación. Porque, sin duda, resulta sorprendente mantener que el origen y límites de la competencia autonómica en materia de demarcaciones registrales se encuentra sólo en el art. 149.3 de la Constitución. Quiere ello decir que a juicio de la Comunidad recurrente, la de las demarcaciones registrales seria una de las materias que, al no estar atribuidas expresamente al Estado por la Constitución, pueden corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos. Sin embargo, tal postura parte del olvido del art. 149.1.8 de la Constitución.

Y es, precisamente, la introducción de este precepto en el análisis competencial que ha de realizarse en el presente proceso lo que altera sustancialmente el planteamiento y resolución del problema planteado.

En efecto, en virtud del art. 149.1.8 de la Constitución es al Estado al que en exclusiva corresponde en el ámbito de su competencia genérica para ordenar los registros, la fijación de las demarcaciones territoriales de los mismos. Esta es la competencia que ha de ampararse como consecuencia de su consagración constitucional y la que, sin duda, resultaría invadida de acogerse el planteamiento de la Generalidad en el conflicto que nos ocupa. Y ello porque si, siguiendo dicho planteamiento, la extensión que ha de darse a la facultad de «participar» en la fijación de las demarcaciones registrales, que el art. 24.2 del EAC confiere a la Generalidad, ha de abarcar la decisión sobre dicha fijación, lo cierto es que la competencia exclusiva estatal para ordenar los registros quedaría vacía de contenido, al menos, en lo referente a aspecto tan sustancial cual es el de su ubicación y ámbito territorial. Mas, como tal conclusión es inaceptable si quiere mantenerse en su integridad la reserva competencial que en esta materia opera la Constitución, lo procedente será definir el contenido de la facultad participativa de la Comunidad de tal manera que ni una ni otra competencia -la estatal y la autonómica- sufran mengua. Este objetivo se alcanza -a juicio de esta representación- por medio del procedimiento seguido para la fijación de las demarcaciones registrales en el Real Decreto impugnado, procedimiento según el cual, si bien la decisión última, como no podía ser menos, corresponde al Estado, ello lo es sin perjuicio de la efectiva intervención de la Generalidad -como reconoce la misma- en el proceso de formación de dicha decisión, por medio del informe requerido y evacuado al efecto.

De esta manera se obtiene una interpretación conforme de las normas aplicables, constitucional y estatutaria, sobre la base de un criterio que no puede obviarse, en cuya virtud el sistema competencial de distribución de competencias se articula «mediante la Constitución y los Estatutos de Autonomía, en los que éstos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquéllos» [STC 76/1983, de 5 de agosto, fundamento jurídico 4.a)].

En definitiva: Es al Estado al que está atribuida -en exclusiva- la competencia en materia de «ordenación de los registros», de conformidad con lo establecido en el art. 149.1.8 de la Constitución. Dentro de dicha competencia de «ordenación» se incluye, sin duda, la de dictar las normas legales y reglamentarias en dicha materia (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 33/1982, de 14 de junio, y 39/1982, de 30 de junio; fundamentos jurídicos 5.º, 2.º y 8.º, respectivamente); pero además, también deben entenderse expresamente atribuídas al Estado las facultades ejecutivas, toda vez que el EAC -por lo que aquí interesa- sólo confiere a la Generalidad, de un lado, el nombramiento de los Registradores de la Propiedad -art. 24.1- con la extensión y efectos reiteradamente concretados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en SSTC 56/1984, de 7 de mayo, fundamento jurídico 3.º; 65/1984, de 19 de junio, y 81 y 82/1984, de 20 de julio; y de otro, la facultad de participar en la fijación de las demarcaciones territoriales de los Registros, en el bien entendido que por el propio hecho de haber limitado el ámbito de actuación de la Generalidad a esta participación, el EAC viene a reconocer de forma explícita que la decisión última en esta materia corresponde al Estado, si bien, y en aras de los principios de coordinación, colaboración o auxilio recíproco que ha de existir entre las Autoridades estatales y autonómicas -SSTC 18/1982, de 4 de mayo, fundamento jurídico 14; 95/1984, de 18 de octubre, fundamento jurídico 2.º-, se faculta a la Comunidad Autónoma a participar, mediante su informe, en la toma de decisión que corresponde al Estado. Pero ha de insistirse que en ningún caso puede interpretarse el art. 24.2 del EAC de tal manera que se altere el orden de competencias establecido en la Constitución, como señala la STC 39/1982, ya citada.

En fin, la Generalidad, al considerar que la extensión dada a la facultad participativa contenida en el Estatuto en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado se ajusta a uno de los contenidos típicos de dicha facultad -el de informar al que ha de adoptar la decisión última-, viene a reconocer, de forma explícita, la conformidad a la Constitución de la actuación del gobierno en el presente caso.

De manera que, en los supuestos en que la Constitución o los Estatutos de Autonomía confieren a una Comunidad la participación en la toma de decisión por el Estado, inherente a su competencia sobre una materia determinada se pone de manifiesto la suficiencia de los informes no vinculantes para entender cubierta la participación prevista (STC 84/1983, de 24 de octubre).

b) Otro de los pilares básicos de la argumentación esgrimida por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en el conflicto que nos ocupa se encuentra en la competencia autonómica para fijar la demarcación territorial de los órganos jurisdiccionales en Cataluña. Como el art. 24.2 del EAC fundamenta la participación de la Comunidad en la fijación de las demarcaciones registrales en la acomodación de las mismas «a lo que se disponga en aplicación del art. 18, párrafo 2, de este Estatuto», entiende la Generalidad que se produce, vía Estatuto de Autonomía, una identidad de demarcaciones judiciales y registrales-, que no puede ser alterada por el Estado. Se produciría así una especie de vis atractiva de la competencia participativa registral de la Generalidad por parte de la fijación de demarcaciones judiciales, de tal forma que ambas vendrían a ser una misma cosa. Como la competencia para fijar las demarcaciones judiciales corresponde a la Generalidad -art. 18.2 EAC-, y como en todo caso, y por imperativo del propio Estatuto, las demarcaciones de los registros deben coincidir con aquéllas. solo a la Comunidad Autónoma corresponde fijar estas últimas. El que, al parecer, no tendría nada que decir es el Estado, y ello a pesar de lo prevenido en el art. 149.1, apartados 5.º y 8.º, de la Constitución, curiosamente no citado, en absoluto, por la Generalidad en su escrito de planteamiento del conflicto que nos ocupa.

Como puede fácilmente deducirse, tal planteamiento no puede compartirse. Carece de la más mínima consistencia. Porque, en efecto, de un lado, el alcance de las competencias autonómicas en materia judicial y, en particular, en lo referente a la participación de las Comunidades en «la organización de las demarcaciones judiciales del territorio» queda, por imperativo del art. 152.1 de la Constitución, condicionado a lo que se disponga en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), razón por la cual parece claro que cualquier consecuencia que quiera derivarse de la previsión competencial contenida en el art. 18.2 habrá de quedar pospuesta a la determinación del alcance de dicha competencia por parte de la Ley estatal prevista en el citado precepto constitucional (STC 10/1982, de 23 de marzo, fundamento jurídico 2.º). De otra parte, lo que resulta obvio es que no se ajusta a la distribución competencial operada en la Constitución la pretendida atracción de la competencia para fijar demarcaciones registrales por parte de la que tiene por objeto --de forma condicionada, como hemos visto- la fijación de las judiciales, por cuanto dicha atracción, a su vez, se fundamenta en el criterio, de todo punto inadmisible, de que el propio Estatuto Autonómico ha establecido, sin que pueda alterarse por el Estado, una necesaria identidad entre ambas demarcaciones, implicando así una ruptura del sistema registral cuya ordenación corresponde al Estado (art. 149.1.8 de la Constitución y STC 73/1983, de 29 de julio). Se olvida entonces que el Estatuto tiene un contenido tasado- el regulado en el art. 147.2 de la Constitución-, sin que su objeto pueda venir constituído por normas sustantivas -en este caso, Registros Civiles- en absoluto ajenas al mismo y cuya producción corresponde al Estado. Tal postura, en fin, chocaría de forma frontal con la evolución que ha seguido la normativa estatal hipotecaria, como se deduce del texto del art. 1 del Reglamento Hipotecario, en su nueva redacción, aprobado por Real Decreto 3.215/1982, de 12 de noviembre, en cuya virtud, y separándose del criterio mantenido en la redacción del texto de 1947, desapareciendo, pues, la antes vigente vocación de acomodación territorial de los Registros de la Propiedad a los Juzgados de Primera Instancia.

Resulta interesante añadir aquí, a este respecto, que la propia competencia estatutaria para fijar las demarcaciones judiciales -art. 18.2 EAC-, que amplía la previsión constitucional contenida en el art. 152.1 (que se refiere sólo a la «participación» autonómica en tal fijación, que corresponde al Estado), ha venido a ser matizada por la legislación postconstitucional y postestatutaria, que la circunscribe otra vez a la simple intervención en la decisión mediante la audiencia previa de las Comunidades afectadas -Ley de 31 de mayo de 1982, previendo, en fin, la LOPJ (art. 35.3) que aquéllas remitan al Gobierno propuestas sobre organización de demarcaciones y partidos y su capitalidad, a fin de que, sobre la base de dichas propuestas, y del informe del Consejo General del Poder Judicial -art. 3.1 de la Ley Orgánica de 10 de enero de 1980- , sea el Gobierno el que elabore el correspondiente proyecto de Ley. Resulta pues que, incluso la competencia supuestamente «atrayente» de la de fijación de demarcaciones registrales ha de ser examinada a la luz de su efectiva materialización -impuesta por la Constitución-, con lo que se llega a la conclusión de que tampoco resulta cierto que sean sólo y exclusivamente las Comunidades Autónomas -y, en concreto, la Generalidad- las que fijen las demarcaciones judiciales.

Por lo demás, no puede olvidarse que el art. 24.2 del EAC hace referencia «a la que se disponga en aplicación del art. 18, párrafo 2, de este Estatuto», razón por la cual debe entenderse que sólo cuando efectivamente sean asumidas las competencias judiciales a que se refiere el art. 18.2 del EAC, es cuando resultará efectiva la remisión contenida en el primero de los preceptos citados, sin que hasta entonces queden petrificadas las actuales demarcaciones registrales, y ello sin perjuicio de una futura revisión de las mismas, en su caso.

c) No discute esta representación la competencia de la Generalidad en materia local -que ha de entenderse sin perjuicio de la estatal recogida en el art. 149.1.18 de la Constitución, como reconoce el propio EAC en su art. 9.8-, ni, en particular, su facultad para alterar los términos municipales y fijar la denominación oficial de los municipios. Pero ello no puede significar en absoluto que, en virtud de dicha competencia, entienda también la Generalidad asumida la de fijar las demarcaciones registrales -con exclusión del Estado-, prescindiendo de lo que establece el art. 149.1.8 de la Constitución y el 24.2 del EAC. Con independencia de la relación que la normativa estatal establece entre la ubicación de los Registros de la Propiedad y los municipios -art. 244 de la Ley Hipotecaria-, lo cierto es que de ello no puede desprenderse, de nuevo, una atracción de la competencia de fijación de las demarcaciones registrales por parte de la que tiene por objeto la alteración de los términos municipales.

Ha de traerse aquí a colación la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con las interferencias que puedan existir entre competencias atribuidas al Estado y a las Comunidades Autónomas, en cuya virtud debe estarse, en tales casos, a los respectivos ámbitos competenciales definidos por la Constitución y el respectivo Estatuto Autonómico, y a la razón o fin de la regla competencial (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, y 42/1983, de 20 de mayo). Pues bien, en el presente supuesto, si bien tanto las demarcaciones judiciales cuanto los términos municipales están estrechamente relacionados con el ámbito de los Registros de la Propiedad, no lo es menos que dichas competencias -las que corresponden a la Generalidad y la atribuida al Estado, con participación de aquélla- son perfectamente deslindables, sin que su respectivo ejercicio resulte incompatible, máxime teniendo en cuenta que las que corresponden a la Generalidad en las materias citadas habrán de actuarse en el marco de lo establecido, respectivamente, en la LOPJ y en la Ley del Estado a que se refiere el art. 149.1.18 de la Constitución.

d) Esta Abogacía no puede compartir el argumento esgrimido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad en cuya virtud la atención por el Gobierno de la Nación del requerimiento promovido por el primero frente a la modificación del art. 1 del Reglamento Hipotecario de 1947 operada por el Real Decreto 3.215/1982 condicionaría a la resolución del presente conflicto. En primer lugar, porque como se desprende del escrito de dicho requerimiento y del Acuerdo del Consejo de Ministros recaído, ni el planteamiento de dicho requerimiento, ni la aceptación del mismo por el Gobierno, prejuzgaron en absoluto las cuestiones que son objeto del presente proceso. En efecto, nada se alegó en aquel momento en relación con la extensión que había de darse a la participación de la Generalidad en la fijación por el Estado de las demarcaciones registrales con arreglo a lo prevenido en el art. 24.2 del EAC. La inocua modificación de la palabra «ley» por el plural «leyes» en nada afecta a la sustancia de este pleito, sin que sea admisible ahora deducir de tales actitudes criterios en absoluto ajenos a las mismas. Mas, aun cuando esto no fuera así, aun cuando por el Gobierno, en la antedicha ocasión, se hubiere aceptado, de hecho, una alteración del orden de competencias establecidas por la Constitución y por el EAC, es lo cierto que habría de traerse a colación la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en su STC 11/1984, de 2 de febrero, fundamento jurídico 1.º, en relación con la indisponibilidad de las competencias, en cuya virtud «la indisponibilidad de las competencias hace imposible entender que la tácita aquiescencia de su titular a un acto ajeno que las desconozca o vulnere pueda ser entendida como renuncia, de manera que esa misma competencia puede ser por tanto reivindicada en el futuro». Consecuentemente con lo expuesto, tampoco por este motivo procede la estimación de este conflicto.

e) Por último, se significa que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña no extiende el presente conflicto al párrafo 1 del art. 4 del Real Decreto impugnado por entender que ha sido atendido el requerimiento de incompetencia en torno al mismo.

Los argumentos venidos en este escrito son de aplicación también a la pretensión impugnatoria que, por conexión o consecuencia, se articula por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente a los párrafos segundo y tercero del art. 4.º del Real Decreto 1.141/1984.

En virtud de lo expuesto, el representante del Gobierno termina suplicando se dicte Sentencia declarando que la titularidad de la demarcación registral, controvertida en este conflicto, corresponde al Estado y desestimando las pretensiones anulatorias formuladas por el representante de la Generalidad de Cataluña.

6. Por providencia de 22 de mayo el Pleno del Tribunal acordó señalar el día 24 del mismo mes y año para deliberación y fallo de la presente Sentencia.

1. En el presente conflicto positivo de competencia, en el que se han cumplido los trámites previos, se impugnan por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña los arts. 1 y 3 y, por conexión necesaria, los párrafos segundo y tercero del art. 4 del Real Decreto 1.141/1984, de 23 de mayo, sobre demarcación registral por entender que invade competencias de la Generalidad.

El Abogado de la expresada Comunidad fundamenta sus alegaciones en un razonamiento de carácter general y previo, al considerar que la competencia controvertida, por no estar reservada al Estado exclusivamente, sino que en ella participa la Comunidad Autónoma, hace que no pueda el Gobierno fijarla unilateralmente, como ha sucedido en el presente caso, lesionando, con ello, competencias reconocidas en el propio Estatuto de Autonomía, dada la conexión existente entre Juzgados de Primera Instancia y Registros de la Propiedad, teniendo en cuenta que el art. 18.2 del EAC establece que corresponde a la Generalidad «fijar las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en Cataluña y la localización de su capitalidad». Lo que se complementa, pretendiendo con ello darle mayor fuerza, con lo dispuesto en el art. 24.2 del mencionado Estatuto que dispone que «la Generalidad participará en la fijación de las demarcaciones correspondientes a los Registros de la Propiedad y Mercantiles para acomodarlas a lo que se disponga en aplicación del art. 18.2 del Estatuto».

Aparte de este argumento general y previo, que lleva al Abogado de la Generalidad de Cataluña a alegar como soporte del título competencial que invoca el art. 149.3 de la Constitución; los otros argumentos utilizados son los siguientes:

La competencia autonómica reconocida en el art. 18.2 EAC que -según dice- incide de manera decisiva en la demarcación registral. Teniendo en cuenta que, en esta materia, la participación reconocida a la Comunidad Autónoma (art. 24.2 EAC) no puede quedar relegada únicamente a un mero informe.

Incidencia de esta cuestión en la competencia autonómica en materia local reconocida en el art. 9.8 EAC, sin perjuicio de la que corresponde al Estado (art. 149.1.18 de la Constitución).

Y finalmente, la Generalidad aduce el hecho de que, en atención al requerimiento promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con el Real Decreto 3.215/1982, de 12 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento Hipotecario, accediendo a que, en su art. 1, se hable de «leyes» en vez de «ley», con la trascendencia que más adelante se dirá y que no guarda relación alguna con lo que pretende la representación de la citada Comunidad Autónoma.

2. Pero este razonamiento general y previo es claramente defectuoso, pues establece una competencia autonómica per relationem, entre dos normas estatutarias, que no se halla suficientemente fundada, operando un proceso de inversión de los términos en juego, entre Constitución y Estatuto, con olvido de la primera y que hace que toda la argumentación ulterior, como dice el Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, quede viciada inicialmente.

Se pone de relieve lo inconsistente del argumento general y previo en que fundamenta el conflicto de competencia el Abogado de la Generalidad cuando razona que el origen y límite de la competencia autonómica en materia de demarcación registral hay que encontrarlo en el art. 149.3 de la Constitución, como si se tratara de una competencia que por no estar atribuida al Estado queda atribuida a la Comunidad Autónoma como consecuencia de las previsiones efectuadas al respecto en el propio Estatuto de Autonomía. Pero este no es el caso, sin olvidar tampoco lo que dispone el propio art. 149.3 de la Constitución, impropiamente invocado, según el cual, «la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuído a la exclusiva competencia de éstas».

Sin embargo, no es este el estrecho marco conflictual en el que ha de resolverse el presente caso, ya que el título competencial aplicable viene claramente determinado por el art. 149.1.8 de la Constitución que atribuye competencia exclusiva al Estado para la ordenación de los registros e instrumentos públicos y ha de ser en ella en la que ha de ampararse, como dice el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, para determinar la demarcación registral, como aspecto específico de esa facultad genérica de ordenación de los registros, incluyéndose dentro de ella el dictar normas legales y reglamentarias en la materia (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 33/1982, de 14 de junio, y 39/1982, de 30 de junio; fundamentos jurídicos 5.º, 2.º y 8.º, respectivamente).

Lo que no cabe, como en su escrito, promoviendo el conflicto de competencia, hace el Abogado de la Generalidad, es distorsionar el argumento y utilizar la remisión que el art. 24.2 del EAC hace al 18.2 del mismo Estatuto, para decir que la facultad de la Comunidad Autónoma en materia de demarcación registral no puede limitarse a un mero informe cuando toda esta materia depende de una íntima relación entre demarcación registral y demarcación territorial de los órganos jurisdiccionales en Cataluña. Utilizando por añadidura en su apoyo la invocación del art. 1 del Reglamento Hipotecario de 1947, en vigor en el momento de promulgarse la Constitución y el Estatuto de Autonomía, por cuanto disponía que «la circunscripción territorial, capitalidad y denominación de los Registros de la Propiedad se acomodarán, siempre que sea posible y no se oponga a ello el interés público, a la de los respectivos Juzgados de Primera Instancia». Todo ello, y dejando a salvo la expresión «siempre que sea posible y no se oponga a ello el interés público», que, de suyo, inutiliza el argumento invocado, para desconocer el verdadero título competencial del Estado, amparado en el art. 149.1.8 de la Constitución como queda dicho e ignorando la facultad que le corresponde para establecer la demarcación registral con criterios, como los llevados a cabo por el Real Decreto 1.141/1984, de 23 de mayo, impugnado, con lo que se pretende acercar a los particulares la institución del Registro de la Propiedad, para hacerla más operativa como servicio público, creando más Registros y por el triple procedimiento de la segregación de nuevos Registros sin esperar a la vacante de su titular; de la desagrupación de los colindantes que eran servidos por un mismo Registrador, que trae consigo la creación de tantas plazas como Registros agrupados (lo que no ha sido impugnado), y finalmente, por la división material de Registros que hasta ahora funcionaban en régimen de división personal, como expresa el preámbulo del mencionado Real Decreto que, para nada, desconoce las facultades reconocidas a la Generalidad de Cataluña.

3. Por otra parte, la competencia estatal exclusiva en materia de demarcación registral, ejercida por el Real Decreto 1.141/1984, de 23 de mayo, y del que se impugnan los arts. 1 y 3 y por conexión necesaria los párrafos segundo y tercero del art. 4 que la desarrollan, en la forma más arriba indicada, y que confiere al Estado el art. 149.1.8 de la Constitución quedaría vacía de contenido si no pudiera efectuar, en ejercicio de aquella competencia, aspecto tan sustancial como la determinación de su ubicación y ámbito territorial. Ni puede quedar, en tal sentido, reducida o mermada, por la facultad que el art. 24.2 del EAC confiere a la Generalidad.

La determinación de este título competencial armoniza perfectamente con la facultad reconocida a la Generalidad de Cataluña por el art. 24.2 de su Estatuto de Autonomía, en cuanto a la participación en la fijación de la demarcación registral, pues ambas facultades, estatal y autonómica, no son antagónicas, sino complementarias.

Por ello, sin que sea necesario definir en abstracto en qué deba consistir esa facultad de participación reconocida a la Comunidad, es innegable que una forma de participar puede consistir en suministrar informes como los aquí proporcionados por la Generalidad sobre demarcaciones registrales. Es cierto que caben otras formas más intensas de participación, pero también lo es que la intervención en este caso realizada entra en el concepto mínimo de facultad participativa; que ese mínimo se respetó en el presente caso, como se deduce de no haberse efectuado alegación alguna en contra; y que, finalmente, la decisión última corresponde al Gobierno, como reconoce en su escrito el Abogado de la Generalidad.

Entendidas de esta manera por un lado la competencia exclusiva estatal con apoyo en el art. 149.1.8 de la Constitución y, por otro, la facultad reconocida a la Comunidad por el art. 24.1 EAC, la una y la otra no son contrapuestas, sino complementarias, integrándose ambas en el marco que ofrecen las normas aplicables, constitucional y estatutaria. Sin olvidar que los Estatutos de Autonomía ocupan una posición jerárquicamente subordinada a la Constitución [STC 76/1983, de 5 de agosto, fundamento jurídico 4 a)].

Por otra parte, como la competencia atribuída al Estado, en materia de registros, es exclusiva, según el art. 149.1.8 de la Constitución, deben entenderse expresamente atribuídas al mismo las facultades ejecutivas que no hayan sido reconocidas expresamente por el Estatuto de Autonomía a la Comunidad, como en este caso sucede con el nombramiento de los Registradores (art. 24.1 EAC), según ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (SSTC 56/1984, de 7 de mayo; 65/1984, de 19 de junio, y 81 y 82/1984, de 20 de julio).

Este marco competencial no viene modificado, más que en el sentido indicado, por el hecho de que la Comunidad Autónoma tenga la competencia de participar en la formación de la decisión, mediante los oportunos informes, puesto que la decisión última corresponde, como ya hemos reiterado, al Estado (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 95/1984, de 18 de octubre, y, recientemente, de fecha 11 de mayo). Lo que, en ningún caso, puede interpretarse un precepto estatutario, como al presente el art. 24.2 del EAC, de modo que se altere el orden de competencias establecido en la Constitución (STC 39/1982, de 30 de junio, ya citada).

4. La competencia autonómica reconocida en el art. 18.2 del EAC, a la que anteriormente nos hemos referido, para nada sirve de reforzamiento, ampliación o apoyo de la participación de la Comunidad en la demarcación registral, como pretende el Abogado de la Generalidad. Porque su extensión y alcance ha de someterse a las mismas reglas interpretativas respecto de la norma constitucional que establece, en esta materia, la competencia exclusiva en favor del Estado (art. 149.1.8 de la Constitución), sin que la acumulación de normas estatutarias sirva, en modo alguno, para alterar el marco en que este conflicto competencial deba ser examinado, como queda razonado en el fundamento anterior.

Además, que el alcance de las competencias autonómicas en materia judicial, como bien dice el Abogado del Estado, queda sujeto, por imperativo del art. 152.1 de la Constitución, a lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial, razón por la cual parece claro que cualquier consecuencia que quiera derivarse de la pretensión competencial del art. 18.2 del EAC ha de quedar pospuesta a la determinación del alcance de dicha competencia por parte de la Ley estatal prevista en el citado precepto constitucional (STC 10/1982, de 23 de marzo, fundamento jurídico 2).

Lo contrario -de acuerdo con la tesis defendida por el Abogado de la Generalidad- sería romper la unidad en materia de ordenación registral, lo que no es posible de acuerdo con la Constitución (art. 149.1.8 y STC 73/1983, de 29 de julio), y, como dice el Abogado del Estado, olvidando que el Estatuto tiene un contenido tasado, según el art. 147.2 de la Constitución, sin que su objeto pueda venir constituido por normas sustantivas en materia registral, en este caso, cuya producción corresponde al Estado. Todo lo cual mal puede reforzar, en el sentido indicado por el Abogado de la Generalidad, la competencia autonómica contenida en el art. 24.2 del EAC.

5. Tampoco tiene consistencia la argumentación que hace valer la representación de la Generalidad de Cataluña, en cuanto el art. 244 de la Ley Hipotecaria establece una relación entre la ubicación de los Registros de la Propiedad y los municipios, por mucho que, indudablemente, la propia Generalidad tenga amplias competencias en materia local que, naturalmente, ha de entenderse sin perjuicio de la que corresponde al Estado (art. 149.1.18 de la Constitución) y que viene establecida en el art. 9.8 del EAC (siendo objeto de desarrollo en las leyes catalanas 6/1987, de 4 de abril, de organización comarcal, y 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local).

Pero esto no autoriza tampoco a fijar las demarcaciones registrales prescindiendo del art. 149.1.8 de la Constitución y del art. 24.2 del EAC con la excusa de una atracción de competencia, lo que supondría, igualmente, como anteriormente se ha razonado, alterar el marco competencial respectivo definido por la Constitución y por el respectivo Estatuto de Autonomía (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, y 42/1983, de 20 de mayo). Lo mismo sucede con la competencia estatal para determinar la demarcación notarial, que el Abogado de la Generalidad alega como una competencia paralela a la demarcación registral, interpretando en un sentido parecido el propio art. 24.2 del EAC, competencia que viene ejercida o desarrollada al modificar el art. 72 del Reglamento Notarial, el Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, también impugnado por la Generalidad de Cataluña en anterior conflicto de competencia, resuelto por reciente Sentencia de este Tribunal (de fecha 11 de mayo), en la que se razona en parecidos términos a los que quedan expuestos respecto de las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma, aparte de otras cuestiones que aquí no son del caso.

Pero volviendo a la cuestión planteada en primer lugar, la atribución de competencias atribuida a la Generalidad de Cataluña en materia local no impide que, por muy relacionados que se hallen los municipios con el Registro de Propiedad y aun con los Registros Mercantiles, se puedan perfectamente deslindar competencias distintas en materia local y en cuanto a la demarcación registral.

6. Finalmente se utiliza un último argumento para defender la competencia de la Generalidad en materia de demarcación registral, ampliándola en el sentido que venimos rebatiendo, argumento igualmente carente de fundamento.

Efectivamente, entiende el Abogado de la Generalidad que la atención del requerimiento del art. 63 de la Ley Orgánica de este Tribunal, promovido por su Consejo ejecutivo anteriormente, en relación con el Real Decreto 3215/1982, de 12 de noviembre, que modifica el Reglamento Hipotecario, condiciona la resolución del presente conflicto, al acceder el Gobierno a que la referencia a la «Ley» que hacía el antiguo art. 1 del expresado Reglamento, en su redacción de 1947, se sustituyera por la de «leyes», con lo cual se considera que en la forma «plural» del vocablo se contemplan también las autonómicas.

Sin embargo, ni esto sirve para reformar, reforzando, el art. 24.2 del EAC, ni mucho menos para variar el sistema competencial que tendría que realizarse en todo caso en los términos de su propio Estatuto.