Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito presentado ante este Tribunal el día 19 de febrero de 1988, don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Mariano de Lucas Núñez, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de enero de 1987, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto al amparo de la Ley 62/1978 contra los Acuerdos de la Junta Mixta del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad de 3 de junio y de 28 de julio de 1986 que decretaron, respectivamente, la incoación de expediente disciplinario y posterior imposición de una sanción de suspensión de empleo y sueldo por un período de sesenta días al ahora recurrente en amparo.

2. La demanda se basa en los siguientes hechos y alegaciones:

1.º Con fecha 28 de julio de 1986, la Junta Mixta del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad impuso a don Mariano de Lucas Núñez una sanción de suspensión de empleo y retribución por un período de sesenta días, con arreglo a lo dispuesto en el art. 56.2 a) del Reglamento Orgánico del Personal Auxiliar de Registros de 19 de abril de 1982, como consecuencia de la comisión de una infracción muy grave tipificada en el art. 55 del citado Reglamento de 19 de abril de 1982, consistente en «falta de respeto al registrador o a cualquiera de sus superiores jerárquicos». Esa falta de respeto tuvo su origen en la cana que don Mariano de Lucas Núñez, oficial del Registro Mercantil núm. 1 de los de Madrid, dirigió al Excmo. Sr. Director General de los Registros y del Notariado, en la que, en su calidad de Presidente de una Asociación Sindical, protestaba por la destitución del cargo de Sustituto de Registrador de la Propiedad de Algeciras, núm 1, de que había sido objeto uno de los empleados de dicho Registro y directivo, a su vez, de la señalada Asociación Sindical. Dado el tono y formas en que se produjo la protesta, el órgano sancionador la estimó contraria al debido respeto, por contener una serie de insultos y groserías lo suficientemente graves para que la conducta fuera merecedora de la sanción impuesta.

2.º A raíz de la carta, la Dirección General puso los hechos en conocimiento de la Junta Mixta del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad a fin de que se incoase expediente disciplinario contra don Mariano de Lucas Núñez y se dispusiese, como medida cautelar, su suspensión de empleo y sueldo. Dicha decisión fue recurrida en vía contencioso-administrativa, solicitando, además, su suspensión, la cual fue acordada por Auto de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 4 de julio de 1986, que fue notificada el 29 de julio al titular del Registro Mercantil núm. 1 de Madrid. Sin embargo, ese mismo día 29 de julio, se recibió la comunicación de que la Junta Mixta del Cuerpo de Oficiales y Auxiliares había acordado, tras la tramitación del correspondiente expediente, la imposición de la sanción de suspensión de empleo y retribución por un período de sesenta días.

3.º Planteado recurso contencioso-administrativo contra el referido acto sancionador, y acumulado al anteriormente interpuesto contra el acto de incoación del expediente, la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional volvió a otorgar la suspensión, si bien dictó Sentencia de fecha 30 de enero de 1987, desestimando los recursos y confirmando la legalidad de la sanción. Contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de enero de 1987, se interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Supremo, el cual, sin embargo, fue declarado inadmisible por Sentencia de la Sala Quinta de fecha 21 de diciembre de 1987 (notificada el 28 de enero de 1988), por versar la litis sobre una simple cuestión de personal no susceptible de apelación.

4.º El recurso de amparo se interpone contra la Resolución administrativa sancionadora y contra la Sentencia de la Audiencia Nacional que la confirmó (no contra la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 1987), por estimar que ambas infringen los arts. 20 (libertad de expresión), 28 (libertad sindical) y 24 (tutela judicial efectiva y derecho a la no indefensión), todos de la Constitución.

3. Se fundamenta la demanda en los argumentos siguientes:

a) Se ha vulnerado, tanto por la resolución administrativa sancionadora, como por la resolución judicial que la confirma, la libertad de expresión, ya que la carta en cuestión entra dentro de las facultades inherentes a la libertad de expresión de que gozan todos los españoles, estando, además, reforzada esa libertad por el hecho de ostentar el recurrente un cargo sindical. Además, en el presente caso no puede hablarse de «superiores jerárquicos», ya que al escribir y remitir la cana no estaba actuando como un mero subordinado jerárquico, sino como representante sindical, en defensa de los intereses del colectivo que representa, no siendo posible extender la relación jerárquica a su faceta de representante sindical. Y se añade que las expresiones mantenidas en la cana (tales como «acto arbitrario», «profunda indignación», «inicua destitución», «escasa o nula atención que la Dirección General ha prestado al caso», «sanción injusta», «represalia», «acto extraordinariamente abusivo» y otras similares) ni son irrespetuosas ni intolerables, sino absolutamente necesarias para cumplir con normalidad la función sindical, sin que se pueda confundir el animus criticandi con el animus iniurandi. En suma, no se ha realizado la conducta tipificada como infracción por el reglamento de régimen disciplinario, siendo incuestionables los indicios de arbitrariedad que motivaron la actuación luego sancionada.

b) En cuanto a la vulneración de la libertad sindical (art. 28 de la Constitución), se alega que el recurrente ostentaba entonces, y ostenta en la actualidad, «la Presidencia de una Asociación Sindical» que tiene por finalidad la defensa de los intereses de sus asociados (oficiales y auxiliares de Registros), por lo que «en la medida en que una actuación sindical perfectamente legítima realizada por un representante sindical («protestar por los atropellos que el titular de un Registro estaba cometiendo en la persona de uno de sus subordinados») es reprimida, se produce también una violación de la libertad sindical», citando en su apoyo los arts. 12 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, sobre Libertad Sindical; 22.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 8

c) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 11 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades

1. De todo ello se deduce, en opinión del recurrente, la manifiesta inconstitucionalidad de las resoluciones impugnadas, por suponer un «claro acto de discriminación» hacia el sancionado por su condición de representante de la Asociación Sindical.

c) Finalmente, se imputa también a las resoluciones administrativa y judicial impugnadas la vulneración del art. 24 de la Constitución que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva y proscribe la indefensión.

A tal efecto, en el procedimiento sancionador seguido no ha habido, en absoluto, contradicción, pues aun cuando el sancionado pudo formular descargos, «nadie los ha tenido en cuenta, ni para aceptarlos, ni para rechazarlos razonadamente, como el principio de contradicción exige en cualquier caso». Asimismo, no se han puesto de manifiesto las actas de las reuniones de la Junta Mixta de Gobierno del Cuerpo de Oficiales y Auxiliares, con lo cual no se ha podido conocer el proceso a través del cual el órgano colegiado llegó a formar su convicción y la forma en que lo hizo, con qué votos y con qué reservas, lo que se estima esencial para una defensa eficaz.

De otra parte, las pruebas propuestas (sobre la veracidad de los hechos imputados al Registrador de la Propiedad de Algeciras que motivaron la carta consecuencia de la sanción) no han sido tomadas en consideración, rechazándose, pues, el recurso de la exceptio veritatis.

Y, finalmente, se achaca a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de enero de 1987 que no ha entrado a conocer de los vicios que tuvieron lugar en el procedimiento sancionador y que tampoco se ha pronunciado sobre la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta, todo ello por estimar que son cuestiones de mera legalidad. Razón ésta que, en manera alguna, es admisible, produciéndose, antes bien, una efectividad violación del principio de congruencia procesal y del propio derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

4. Mediante providencia del día 23 de mayo, acordó la Sección poner de manifiesto al recurrente y al Ministerio Fiscal, a efectos de que formularan las alegacioncs pertinentes, la posible existencia de las siguientes causas de inadmisión: 1.ª La regulada por el art. 50.1 a), en relación al 44.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por interposición extemporánea del recurso de amparo; debiendo justificar, en otro caso, la parte recurrente, la fecha de notificación de la resolución que puso fin a la vía judicial; y 2.a la del art. 50.2 b), por cuanto la demanda pudiera carecer de contenido que justifique una decisión de este Tribunal.

5. En sus alegaciones, el recurrente acredita la fecha en que le fuera notificada la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 1987 (concretamente, el 28 de enero) señalando que el recurso fue, en consecuencia, interpuesto dentro del plazo de veinte días que concede la LOTC. De otra parte, en relación a la posible carencia de la demanda de contenido constitucional, reitera, sin aportar nuevos argumentos, lo ya expuesto en la demanda de amparo, suplicando, en consecuencia, la admisión y posterior estimación del recurso.

6. Para el Ministerio Fiscal la demanda es claramente extemporánea, ya que el recurso de amparo debió interponerse contra la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional, puesto que en materia de personal no cabe recurso de apelación, ni siquiera en el procedimiento de la Ley 62/1978, con lo que se infringe la doctrina según la cual los recursos improcedentes hacen extemporánea la demanda de amparo (AATC 736/1985, de 23 de octubre; de 10 de mayo de 1987 (recurso de amparo 561/1987) y de 18 de abril de 1988 (recuso de amparo 1.579/1987). Siendo, por tanto, el recurso extemporáneo y tratándose de un defecto insubsanable, es innecesario ya entrar a considerar el contenido constitucional de la demanda, interesándose, pues, la inadmisión del recurso.

II. Fundamentos jurídicos

1. En la providencia por la que se abrió este trámite se puso de manifiesto la posible concurrencia de la causa de inadmisión consistente en la extemporaneidad del recurso, por cuanto, si bien el recurso se ha interpuesto dentro del plazo de veinte días hábiles desde que se le notificara al recurrente la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 1987, no puede desconocerse que en manera alguna se impugna dicha Sentencia, que simplemente se limito a declarar inadmisible el recurso de apelación, de acuerdo con el art. 94.1 a) de la LJCA, por tratarse de un asunto relativo a «cuestión de personal que no implica separación definitiva del servicio». Ello mismo pone de manifiesto que el recurrente apuró y dilató en exceso la vía jurisdiccional contencioso-administrativa previa al recurso de amparo, interponiendo un recurso de apelación que no era necesario para entender agotada la vía judicial precedente, por lo que, tal como señala el Ministerio Fiscal, el recurso de amparo planteado incurre en manifiesta extemporaneidad, lo que encuentra, además, cobertura en la propia actitud del recurrente que ningún reproche ni queja formula respecto de la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo. De manera que el demandante eligió una vía inadecuada para hacer valer sus derechos y dejó pasar el tiempo en que pudo venir ante este Tribunal, incurriendo así en extemporaneidad, por lo que debe apreciarse la concurrencia de la primera de las causas de inadmisión.

2. Aún cuando sería ya innecesario entrar a conocer de la segunda de las causas de inadmisión puestas de manifiesto en la precitada providencia de 23 de mayo, conviene señalar, asimismo, que la demanda carece manifiestamente de contenido constitucional. En concreto, tres son los derechos fundamentales que, según alega el recurrente, habrían sido vulnerados, tanto por la Resolución sancionadora, como por la Sentencia de la Audiencia Nacional confirmatoria de aquélla. Los dos primeros (libertad de expresión y libertad sindical) aparecen íntimante relacionados en las alegaciones del recurrente por lo que procede un análisis conjunto de los mismos.

En primer término, conviene recordar que el derecho constitucionalmente reconocido y protegido «a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción», al igual que cualquier otro derecho fundamental, no es un derecho ilimitado, estando sujeto a los límites que el art. 20.4 de la Constitución establece. El ejercicio de ese derecho, de otra parte, debe enmarcarse, en cualquier caso, tal como ha señalado este Tribunal Constitucional en las SSTC 120/1983, de 15 de diciembre, y 88/1985, de 19 de julio «en unas determinadas pautas de comportamiento, que el art. 7 del Código Civil expresa con carácter general al precisar que "los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe"». Pues bien, en el recurso de amparo, la sanción impuesta al recurrente lo fue por estimar el órgano competente que su actuación era constitutiva de una falta muy grave al calificarla como «falta de respeto y consideración» a los superiores jerárquicos, de acuerdo con lo previsto en el art. 55, 2.º, del Reglamento Orgánico del Personal Auxiliar de los Registros, de manera que se ha ejercitado una potestad disciplinaria que, en término de generalidad, el recurrente no pone en tela de juicio, sino en la medida en que la sanción resultante vulnera su libertad de expresión. El alegato, sin embargo, no puede ser tomado en consideración, dado que la sanción no se impuso en atención a la denuncia en sí hecha por el recurrente, sino por las formas y maneras en que se manifestó en su carta, vertiendo expresiones incompatibles, según se calificaron los hechos, con el respeto y consideración que hacia sus superiores jerárquicos venía obligado a observar. Por lo demás, la determinación de los hechos y la calificación jurídica razonada de la legalidad de la conducta del recurrente a los Tribunales ordinarios de justicia corresponde, sin que este Tribunal deba adentrarse en tales cuestiones, y es indubitado que la Sentencia de 30 de enero de 1987 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional valoró suficientemente tales hechos, confirmando que el motivo del expediente disciplinario no fue necesariamente el de «privarle de voz», sino el de corregir «el modo impropio y destemplado» de presentar la defensa de la situación de un compañero.

Lo mismo ha de afirmarse, en segundo lugar, respecto de la imputación a la resolución sancionadora de vulnerar el derecho de libertad sindical, al no existir nexo de unión entre la razón de ser de la sanción y el ejercicio de la actividad sindical. A este respecto, conviene recordar que ya este Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de afirmar que «el ejercicio del derecho de libertad sindical por los funcionarios no les permite incumplir sus deberes como tales, realizando actos que atenten al decoro y dignidad del funcionario o al prestigio y consideración debidos a la Administración» (ATC 436/1984, de 11 de julio), lo que, en el presente caso, paralelamente, obliga a estimar que la falta de respeto y consideración hacia los superiores tampoco puede quedar impune al socaire del ejercicio de una actividad sindical. En tal caso, el ejercicio de la potestad disciplinaria no supone injerencia en el derecho de libertad sindical y es evidente, tal como se señaló más arriba, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional no apreció, en término que difícilmente podrían calificarse de irrazonables, que el expediente y la sanción «hayan tenido el designio y efecto de vulnerar los derechos fundamentales de libertad de expresión y libertad de ejercicio de funciones sindicales que se aducen».

Llegamos de este modo a la tercera y última alegación. Se imputa por el recurrente a las resoluciones administrativas sancionadoras y judicial que la confirmó, la vulneración del art. 24.1 de la Constitución. La pretendida vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva difícilmente puede referirse, tal como pretende el recurrente, a la resolución administrativa que impuso la sanción, pues, una vez más se recordará que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva comprende el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, sea o no favorable a la pretensión del actor, lo que pone de manifiesto que, ni el hecho de que en el procedimiento administrativo sancionador no se haya tenido en cuenta -según el recurrente- los descargos por el formulados, ni el hecho, de que no se le hayan puesto de manifiesto las actas de las reuniones de la Junta Mixta de Gobierno del Cuerpo de Oficiales y Auxiliares de Registro que adoptó la resolución, o el que, en fin, no se tomara en consideración la prueba propuesta acerca de la veracidad de los hechos imputados al titular del Registro de la Propiedad núm. 1 de Algeciras, pueden conceptuarse como vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. El sancionado pudo recurrir ante los Tribunales contra la sanción y así lo hizo, alegando todo lo que estimó oportuno y conveniente y, por tanto, si alguna vulneración del artículo 24.1 de la Constitución se produjo, a la correspodiente decisión judicial deberá imputarse. Así, finalmente, se hace en la demanda, afirmando que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de enero de 1987 no ha entrado a conocer acerca de si la sanción se ajustó o no a las normas del procedimiento sancionador, ni tampoco sobre si la sanción impuesta fue proporcionada a la falta cometida, todo ello por estimar que son cuestiones de mera legalidad que tienen su lugar en el proceso ordinario, pero no en el especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, con lo que la referida Sentencia ha violado el principio de congruencia procesal y el propio derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

El fundamento de Derecho 2.º de la Sentencia en cuestión, en efecto no se ha pronunciado sobre la corrección del desarrollo del procedimiento sancionador, ni sobre la proporcionalidad de la sanción, por estimar que al no afectar ni incidir la sanción en derecho fundamental alguno no procede en el cauce procesal especial de la Ley 62/1978 adentrarse en el examen de cuestiones tales, que deben quedar remitidas al proceso ordinario de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956. La Sentencia de la Audiencia Nacional en este punto parte implícitamente de la doctrina que el Tribunal Supremo viene manteniendo a cerca del ámbito mismo de aplicación del procedimiento especial de la Ley 62/1878. Doctrina que, ya en Sentencia de 14 de agosto de 1979 (considerando 1.º), el Tribunal Supremo, teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 1 y 6 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, y en el art. 53, 2.º de la Constitución, exponía en los términos siguientes: «es indudable que este proceso excepcional, sumario y urgente, no puede extenderse a otro tema que no sea la comprobación de si un acto del poder público afecta o no al ejercicio de un derecho fundamental de la persona (...), de suerte que así como el contenido de su actividad -repercusión sobre el ejercicio de una libertad pública- determina la viabilidad del proceso, la verificación de si, además, la actividad fiscalizada se ajusta o no a Derecho corresponde al pronunciamiento sobre el fondo. Los restante aspectos de la actividad pública, en relación con los demás intereses legítimos de cualquier recurrente eventual, deben quedar reservados para el proceso ordinario de fiscalización y radicalmente apartados de éste, con lo que resulta innecesario puntualizar que los efectos de la Sentencia que aquí se discuten no se extienden en modo alguno a las pretensiones que al amparo del art. 1 de la Ley Jurisdiccional puedan ejercitarse».

Pues bien, esta determinación del alcance y extensión del cauce procesal previsto por la Ley 62/1978 y las consecuencias de ellos derivadas, no sólo se ha seguido manteniendo, en línea de continuidad, por posteriores Sentencias del Tribunal Supremo, sino que este mismo Tribunal Constitucional la ha ratificado desde sus iniciales SSTC 37/1982, de 16 de junio, y 24/1983, de 6 de abril, admitiendo la constitucionalidad de la inadmisión del recurso contencioso- administrativo tramitado por la vía del procedimiento especial cuando se demuestre de manera clara y razonable la inexistencia de lesión alguna de derechos fundamentales. En definitiva, en el presente caso, la Sentencia de la Audiencia Nacional impugnada no ha hecho sino ajustarse a la referida doctrina, de manera que, al estimar fundadamente que la sanción en cuestión no afectaba ni incidía en derecho fundamental alguno -en particular, ni en el derecho a la libertad de expresión, ni en la libertad de ejercicio de funciones sindicales desestimando el recurso en los extremos referidos, sin que en ello pueda apreciarse violación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.