Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 22 de diciembre de 1995 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia al que se acampanaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sección de 15 de diciembre, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 4 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre; 18 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre; 14 de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre; 16 de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre; 35 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre; 28.4 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, y 22.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, por su posible contradicción con el art. 14 de la Constitución

2. La cuestión trae causa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Susana Elisa Sánchez Ponte, contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, por la Dirección General del I.N.S.S. de la solicitud de que se le abonasen en la misma cuantía que a los Letrados de carrera de la Administración de la Seguridad Social las retribuciones correspondientes a los servicios prestados como Letrada contratada en régimen de Derecho Administrativo e interina durante los años 1984, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989 y 1990.

Concluso el procedimiento, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó, por providencia de 1 de septiembre de 1995, oír a las partes y al Ministerio Fiscal, en el plazo común e improrrogable de diez días, sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 4 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre; 18 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre; 14 de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre; 16 de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre; 35 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre; 28.4 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, y 22.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, «por posible violación del derecho a la igualdad al establecer retribuciones inferiores para los funcionarios contratados e interinos respecto a los funcionarios de cerrara que desempeñan iguales puestos, de conformidad con la doctrina recogida en la STC 177/1993....».

Evacuado el trámite de alegaciones conferido, la parte recurrente estimó pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, en tanto que la representación procesal del I.N.S.S. y el Ministerio Fiscal lo consideraron improcedente.

3. En el Auto de planteamiento, el órgano proponente realiza, en síntesis, las siguientes consideraciones:

a) Comienza por referirse al denominado juicio de relevancia, señalando, al respecto, que las retribuciones satisfechas a la recurrente durante los anos 1987, 1988, 1989 y 1990 eran las determinadas en las Leyes de Presupuestos para esos años, de modo que resulta indudable que sólo partiendo de la nulidad de los preceptos correspondientes, en cuanto fuesen contrarios al derecho a la igualdad, las pretensiones formuladas deberían ser estimadas. En relación con las retribuciones de los años 1984, 1985 y 1986, el obstáculo legal para el éxito de la petición de la actora lo constituyen los preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para esos años, en cuanto determinan un incremento de las retribuciones de los funcionarios de empleo o interinos y contratados administrativos, con independencia de las que se asignan a los funcionarios de carrera, que sólo constituyen un límite máximo y que podrían resultar contrarias a la Constitución en la medida en que esas diferencias retributivas entre funciónanos de carrera y funcionarios interinos o contratados infringiesen también el derecho a la igualdad.

b) Entrando en el tema de fondo planteado, la Sala proponente estima que en el presente caso, en el que se cuestiona la constitucionalidad de las diferencias retributivas entre funcionarios de carrera e interinos de los mismos cuerpos o escalas, que desempeñan, indistintamente, los mismos puestos con iguales funciones, facultades y responsabilidad, la igualdad básica de la situación resulta evidente. Sin desconocer la existencia de diferencias de relieve entre ambas situaciones, como, por ejemplo, la acreditada preparación que concurre en el funcionario de carrera por la superación de las pruebas de acceso, o la mayor profesionalidad de éste que por su integración indefinida en un cuerpo ofrece un indicio de voluntad de permanencia frente al carácter coyuntural de la situación del funcionario interino, la Sala considera, sin embargo, que el meollo del tema es la determinación de si esas diferencias son justificación suficiente de las diferencias retributivas. En este sentido, afirma que la doctrina recogida en las SSTC 136/1987 y 177/1993, le suscita la duda fundada sobre la constitucionalidad de los preceptos legales cuestionados.

Frente a las alegaciones del Ministerio Fiscal, entiende que carece de todo fundamento, para justificar las diferencias retributivas entre funcionarios de carrera e interinos, señalar al título contractual como origen de la relación entre la Administración y los funcionarios interinos, puesto que tales funcionarios no otorgan ningún contrato, sino que reciben un nombramiento, previo cumplimiento de determinados requisitos, de la misma manera que ocurre con los funcionarios de carrera. De acuerdo con el art. 5.2 del texto refundido de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, los funcionarios interinos son los que por razón de necesidad o urgencia ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera y, en consecuencia, su relación con la Administración tiene un objeto delimitado en la plaza que ocupan, a diferencia de los funcionarios de carrera que se integran en un cuerpo con derecho al desempeño de plazas distintas. Sin embargo, estas diferencias no afectan a la distinta retribución por el desempeño en iguales condiciones del mismo puesto de trabajo, razón por la que considera que no es aplicable al presente supuesto la doctrina recogida en las SSTC 7/1984, 77/1990 y 28/1992.

4. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia de 13 de febrero de 1996, acordó oir al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días y a los efectos que determina el último inciso del art. 37.1 de la LOTC, formulase alegaciones acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad por poder resultar, de una parte, irrelevante la validez de los preceptos cuestionados para la decisión del proceso a quo -arts. 4 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, 18 Ley 50/1984, de 30 de diciembre; y 14 de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre- y, por otra, notoriamente infundada la cuestión planteada.

5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado con fecha 22 de febrero de 1996, en el que interesó la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por resultar notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC), formulando las alegaciones que a continuación se resumen:

a) Tras señalar que las normas cuestionadas resultan aplicables al proceso de origen, pues en ellas se señalan las retribuciones básicas y complementarias de los funcionarios interinos o contratados, entiende que la cuestión de inconstitucionalidad planteada es, en todo caso, infundada. En este sentido manifiesta que la STC 177/1993 se refiere a una situación jurídica muy diferente, por lo que de la misma no pueden extraerse las consecuencias generalizadoras que pretende la Sala proponente. En efecto, en el caso resuelto por aquella Sentencia se trataba de diferencias retributivas (en paga extraordinaria) establecidas en un convenio colectivo entre personal fijo discontinuo y trabajadores eventuales, esto es, de retribuciones pactadas en una relación contractual, mientras que, por el contrario, en el supuesto ahora considerado se trata de funcionarios de carrera y de contratados, sometidos los primeros a un régimen estatutario legal y los segundos sujetos a una relación contractual o de simple nombramiento administrativo.

b) Las relaciones de trabajo propias de los funcionarios de carrera, interinos (cuando existían) y contratados responden al poder de autoorganización de la Administración, lo que ha llevado a este Tribunal Constitucional a establecer, entre otros, diversos principios. En primer lugar, como regla general, que «la igualdad o desigualdad entre cuerpos de funcionarios o, más en general, entre estructuras que, en cuanto tales y prescindiendo de su sustrato sociológico real, son creación del Derecho, es resultado de la definición que éste haga de ellas, esto es, de su configuración jurídica» (STC 68/1989, fundamento jurídico 2. ; y ATC 155/1990), lo que ha llevado a negar la existencia de violación del art. 14 de la C.E. en materia de diferencias retributivas de funcionarios de diferentes cuerpos.

En segundo término, que «del art. 14 C.E. no puede deducirse la regla de que "a igual función, igual retribución", ya que ... tal equiparación sólo está prevista expresamente en el art. 35.1 C.E. y en relación a la prohibición de discriminaciones por razón de sexo» (AATC 1072/1987 y 155/1990). De modo que la igualdad de función, por sí sola, y máxime prescindiendo del diferente régimen jurídico al que globalmente se vinculan las diferentes categorías de personal, no puede dar cobertura, al amparo del art. 14 de la C.E., a la identidad de condiciones en cuanto a salario, horario y promoción profesional. A su vez, se ha destacado en la jurisprudencia constitucional el carácter estatutario de la relación funcionarial, con la consecuencia que ello implica en orden a la posibilidad de alterar la situación funcionarial sin que suponga una quiebra del principio de igualdad (SSTC 69/1989, 293/1993 y ATC 26/1995).

A continuación, el Fiscal General del Estado señala que este Tribunal ha puesto de relieve el diferente régimen jurídico (que puede, lógicamente, traducirse en la cuantía de las percepciones) existente no sólo entre interinos o contratados y funcionarios de carrera, sino entre diversos colectivos de interinos o contratados. Recuerda así que en la STC 48/1992 se estimó que la diferencia en las retribuciones básicas, cuantificada en el 20 por 100, entre los contratados administrativos temporales por las universidades y sus homólogos interinos en la Administración General no permitía apreciar una infracción del art. 14 de la C.E., resaltándose que «el art. 24 de la Ley 30/1984, sólo determina que sean iguales las cuantías de las retribuciones básicas en todas las Administraciones Públicas para cada uno de los grupos en que se clasifican los cuerpos, escalas, categorías o clases de funcionarios». Más concretamente, en referencia a las distintas retribuciones percibidas por funcionarios de carrera e interinos (o suplentes, en el caso de Magistrados) o entre personal estatutario y contractual (STC 3/1994), se ha venido a considerar que la simple constatación de la diferencia retributiva entre dos cuerpos no puede servir de fundamento suficiente para una demanda de amparo, sin que haya norma jurídica alguna, ni siquiera el art. 14 de la C.E., en virtud de la cual todas las categorías de funcionarios con igual estructuración hayan de tener asignados un mismo coeficiente multiplicador, porque la unidad de título por sí sola no asegura la identidad de circunstancias ni es el único elemento que el legislador puede tomar en consideración». Doctrina que ha llevado también al Tribunal Constitucional a inadmitir, por unanimidad, demandas de amparo en las que se instaba la comparación entre funcionarios de carrera e interinos o entre Magistrados de carrera y suplentes.

c) Los datos expuestos -concluye el Fiscal General-, unidos al hecho de que la demandante en el proceso a quo percibió, en todos los períodos considerados, el 100 por 100 de las retribuciones complementarias, oscilando las básicas entre el 80 por 100 en el año 1987 y el 100 por 100 a partir del año 1991, con un incremento de cinco puntos cada año, pone de relieve que en ningún caso ha excedido la diferencia retributiva del 20 por 100 al que se ha referido la STC 48/1992, por lo que, a su juicio, no existe el menor viso de violación del art. 14 de la C.E. por las normas cuestionadas.

1. Concurren en la presente cuestión de inconstitucionalidad las causas de inadmisión, previstas en el art. 37.1 LOTC, de irrelevancia de la validez de los preceptos cuestionados para la decisión del proceso a quo y de notoria falta de fundamentación. En efecto, la Sala proponente plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con determinados preceptos de cada una de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1983 a 1990, referidos todos ellos a las retribuciones de los funcionarios interinos y contratados administrativos, por su posible contradicción con el principio de igualdad que consagra el art. 14 de la C.E., al establecerse en dichos preceptos para los funcionarios interinos y contratados administrativos retribuciones inferiores a las previstas para los funcionarios de carrera.

2. La pretensión actora en el proceso a quo es la de que se le retribuyan en la misma cuantía que a los Letrados de carrera de la Administración de la Seguridad Social los servicios prestados en la Dirección Provincial del I.N.S.S. de Lugo como Letrada contratada administrativa desde diciembre de 1984 a mayo de 1986 y los prestados en la Dirección Provincial del I.N.S.S. de La Coruña como Letrada interina desde junio de 1987 a diciembre de 1990.

Cierto es, como se señala en el Auto de planteamiento, que la satisfacción de la segunda petición de la demandante -que se le abonen en la misma cuantía que a los Letrados de carrera de la Administración de la Seguridad Social las retribuciones correspondientes a los servicios prestados como Letrada interina durante los años 1987, 1988, 1989 y 1990- depende de la validez de los arts. 16 de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre; 35 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre; 28.4 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, y 23.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, todas ellas, respectivamente, de Presupuestos Generales del Estado para 1987, 1988, 1989 y 1990, ya que en los citados preceptos se contemplan, en cuantía inferior a la prevista para los funcionarios de carrera, las retribuciones de los funcionarios interinos, condición en la que la actora prestó sus servicios como Letrada del I.N.S.S. durante el período considerado. Sin embargo, respecto a la primera de las peticiones de la demandante -que se le abonen en la misma cuantía que a los Letrados de carrera de la Administración de la Seguridad Social las retribuciones correspondientes a los servicios prestados como Letrada contratada en régimen de Derecho Administrativo durante los años 1984, 1985 y 1986-, los preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado cuestionados (arts. de la 4 Ley 44/1983; 18 de la Ley 50/1984 y 14 de la Ley 46/1985) se limitan única y exclusivamente, en cuanto a los contratados administrativos se refiere, a establecer en términos globales el porcentaje en el que se incrementarán sus retribuciones para el ejercicio correspondiente, el cual es idéntico, además, al que se señala en las citadas Leyes de Presupuestos para todo el personal no laboral del sector público. De modo que la diferencia retributiva entre funcionarios de carrera y contratados administrativos no resulta del enunciado legal de los mencionados preceptos, sino de las concretas disposiciones que regulan las retribuciones de unos y otros, cuales son, en el supuesto considerado, como se ha puesto de manifiesto en el proceso a que, sendas Órdenes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 17 de febrero de 1984 de retribuciones del personal contratado por la Administración de la Seguridad Social y del personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social para 1984. Así pues, el pronunciamiento sobre la constitucionalidad de los preceptos cuestionados de las Leyes 44/1983, 50/1984 y 46/1985 no sería relevante para la resolución del proceso en cuanto a la primera de las peticiones de la parte actora, por lo que, en este extremo, la cuestión ha de estimarse inadmisible al carecer de uno de los inexcusables requisitos de procedibilidad que establecen los arts. 163 C.E. y 35.1 LOTC.

3. Mas, abstracción hecha del requisito de procedibilidad aludido, relativo a las Leyes de 1983, 1984 y 1985, como queda dicho, la cuestión planteada resulta notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC). Estriba ésta en determinar la posible inconstitucionalidad, por vulneración del principio de igualdad (art. 14 C.E.), de las diferencias retributivas entre los funciónanos de carrera y los funciónanos interinos o contratados administrativos que desempeñen los mismos o similares puestos de trabajo. Aunque la Sala proponente afirma no desconocer las diferencias existentes entre las situaciones funcionariales que se pretenden comparar, considera que la igualdad básica de la situación, en cuanto unos y otros desempeñan las mismas funciones en iguales condiciones de trabajo, resulta evidente y trae a colación, en apoyo de su duda de constitucionalidad, la doctrina sentada en las SSTC 136/1987 y 177/1993, que estima, sin más, trasladable a las diferencias retributivas entre funciónanos de carrera y funcionarios interinos o contratados administrativos.

4. Este Tribunal ha venido sosteniendo, desde la STC 7/1984, que la igualdad o desigualdad entre estructuras que son creación del Derecho, cuales son los cuerpos y hay que entender que en general las situaciones 0 categorías funcionariales, de existir, es el resultado de la definición que aquél haga de ellas, esto es, de su configuración jurídica que puede quedar delimitada por la presencia de muy diversos factores. De manera que la simple constatación de la diferencia retributiva entre los cuerpos o categorías de funciónanos no puede justificar, sin necesidad de ulteriores razonamientos, una pretendida equiparación de retribuciones en sede constitucional basada en exigencias derivadas del derecho fundamental a la igualdad ex art. 14 de la C.E., ni tal equiparación puede fundarse exclusivamente en la identidad de titulación requerida para el ingreso en los mismos o en la identidad o similitud de las funciones que corresponde desempeñar a sus integrantes o en circunstancias de hecho semejantes (SSTC 7/1984, 68/1989, 77/1990, 48/1992, 236 y 237/1994 y 9/1995). No hay norma alguna, ni siquiera el citado art. 14 de la C.E., en virtud de la cual todas las categorías de funciónanos con igual titulación o función hayan de tener asignada una misma retribución, porque la unidad de título o la igualdad de función, por si solas, no aseguran la identidad de circunstancias que el legislador o la Administración pueden tomar en consideración, quienes, por el contrario, pueden ponderar otros criterios objetivos de organización (SSTC 99/1 984, 48/1992). La discriminación, de existir, únicamente derivará de la aplicación por el legislador o la Administración de criterios de diferenciación no objetivos ni generales, disfrutando, además, de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal a su servicio (SSTC 50/1986, 57/1990, 293/1993 y 9/1995).

5. A la luz de la doctrina constitucional expuesta, es necesario resaltar que no basta, como argumenta la Sala proponente en el Auto de planteamiento, con que las tareas asignadas a dos categorías distintas de funcionarios -en este caso, funcionarios de carrera, de un lado, y funcionarios interinos o contratados administrativos, de otro- sean idénticas o análogas para estimar discriminatoria la diferencia retributiva denunciada, pues no es el único criterio objetivo que el legislador o la Administración pueden ponderar a efectos de las retribuciones de las distintas categorías de funcionarios, sino que también pueden contemplar otros factores de diferenciación objetivos y generales, como son, las exigencias de preparación o el correspondiente sistema de acceso (SSTC 29/1987 y 77/1990; AATC 139/1983 y 741/1984).

A este respecto, conviene recordar que los funcionarios de carrera prestan servicios de carácter permanente en la Administración, al acceder a los distintos cuerpos o escalas de funcionarios a través de los procedimientos de selección legalmente previstos para el acceso a la función pública concurso, oposición o concurso-oposición libres- en los que se ha de garantizar, en todo caso, los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, y cuya relación estatutaria, que aparece disciplinada en sus diversos aspectos -procedimientos de selección y acceso, provisión de puestos de trabajo, promoción profesional, situaciones administrativas, etc.-, presenta un determinado contenido (arts. 4 y 23 y ss. Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, 3 y ss. Real Decreto 2223/1984, de 19 de diciembre, por el que se prueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado)-Por su parte, los funcionarios interinos ocupan puestos de trabajo en razón a la urgencia requerida para cubrirlos transitoriamente hasta tanto se provean por funcionarios de carrera, a través de un procedimiento de selección diverso a los previstos para el acceso de los funcionarios de carrera, cuyo estatuto únicamente les será aplicable por analogía y en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, con excepción, en todo caso, del derecho a la permanencia en la función, a niveles de remuneración determinados o al régimen de clases pasivas (arts. 5 y 102 a 105 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero; 31 del Real Decreto 2223/1984, de 19 de diciembre; Orden de 28 de febrero de 1986 sobre procedimiento de selección del personal funcionario interino). Finalmente, la figura del personal contratado temporalmente en régimen de Derecho Administrativo, prohibida en el régimen general de la función pública a partir de la entrada en vigor de la Ley 30/1984 (Disposición adicional cuarta), cuya contratación podían autorizar los Ministros, estaba prevista para la realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia o para la colaboración temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa cuando por exigencias y circunstancias especiales de la función no pudieran atenderse adecuadamente por funcionarios de carrera, regulándose su relación con la Administración por las estipulaciones del contrato (art. 6 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero).

De acuerdo con la argumentación reseñada, no es posible concluir pronunciando en sede constitucional un reproche a la diferencia de trato normativo discutida, al tratarse de categorías funcionariales configuradas como estructuras diferenciadas y definidas con características propias, con sistemas de acceso distintos y con una relación funcionarial o estatutaria de contenido diverso; estos criterios de diferenciación son todos ellos objetivos y generales y legítimamente pueden ser tomados en consideración por el legislador para fijar las retribuciones correspondientes a cada una de las categorías funcionariales.

6. De otra parte, la diferencia retributiva establecida en los preceptos cuestionados no resulta desproporcionada. Como señala el Fiscal General del Estado, este Tribunal en la STC 48/1992 estimó que no podía considerarse una diferencia excesiva o desproporcionada aquélla que supone que los funcionarios interinos o contratados universitarios perciban un 20 por 100 menos de las retribuciones complementarias que las que reciben los funcionarios contratados o interinos en el resto de la Administración Pública. Tampoco puede, en consecuencia, entenderse desproporcionada, de acuerdo con el criterio entonces mantenido, la diferencia retributiva entre funcionarios interinos y de carrera establecida en las Leyes de Presupuestos para 1985, 1986, 1987 y 1988 en el 80 por 100 de las retribuciones básicas, en la Ley de Presupuestos para 1989 en el 85 por 100 y en la Ley de Presupuestos para 1990 en el 95 por 100, hasta que por la Ley de Presupuestos para 1991 se equiparan a efectos de retribuciones básicas y complementarias los funcionarios interinos a los de carrera, a excepción de los docentes universitarios (art. 21.2).

7. Finalmente, como pone de manifiesto el Fiscal General del Estado en su escrito de alegaciones, no cabe extender, sin más, la doctrina sentada en las SSTC 136/1987 y 177/1993 a las diferencias retributivas entre funcionarios de carrera y funcionarios interinos o contratados administrativos. Importa destacar que los grupos de trabajadores que se comparaban en aquellas Sentencias estaban vinculados a la empresa en la que prestaban servicios por una relación laboral común y una misma modalidad contractual, estribando únicamente el factor diferencial entre unos y otros en la duración de los contratos, en tanto que en el supuesto ahora considerado el factor diferencial entre funcionarios de carrera, de una parte, y funcionarios interinos o contratados administrativos, de otra, no radica única y primordialmente en el carácter temporal o permanente de su vinculación con la Administración. En efecto, se trata de categorías o situaciones funcionariales distintas, como tal configuradas jurídicamente, vinculadas con la Administración mediante una relación funcionarial o estatutaria de contenido diverso, y que, por lo tanto, prestan sus servicios a la Administración en circunstancias, al menos, parcialmente diversas.