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Espainiako Auzitegi konstituzionala

Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucional 982/85, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley de Canarias 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza. En el proceso han comparecido el Gobierno de Canarias, representado por don Rafael Alcázar Crevillén, Jefe de los Servicios Jurídicos de la Administración de Canarias, y el Parlamento de Canarias, representado por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, y defendido por su Letrado-Secretario General don Aureliano Yanes Herreros. Ha sido Ponente el excelentísimo señor don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito que ingresó en el Registro de este Tribunal el día 7 de noviembre de 1985, procedente del Juzgado de Guardia del anterior día 5, el Abogado del Estado interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2 y 3 de la Ley 3/1985, de 29 de julio, del Parlamento de Canarias, de Medidas Urgentes en materia de Urbanismo y Protección a la Naturaleza, publicada en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias» núm. 94, de 5 de agosto de 1985, con invocación expresa del art. 161.2 de la C.E. Solicitaba la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, así como la suspensión de su vigencia durante la tramitación del recurso.

A juicio del Abogado del Estado, la Ley Canaria establece un sistema de suspensión de Acuerdos de las Corporaciones locales que vulnera simultáneamente las bases estatales establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril (arts. 65, 66 y 67), y la autonomía local, que garantiza el art. 137 C.E. El sistema actual de suspensión de Acuerdos locales ha experimentado una sustancial evolución, en la que destaca el Real Decreto-ley 3/1981, de 16 -de enero, art. 8, y la Ley 40/1981, que en una línea de mayor avance eliminó la suspensión administrativa, en su art. 8. 1 Este incremento de las garantías en una cuestión tan esencial como la tutela de legalidad de las entidades locales ha quedado definitivamente consolidada en los arts. 65, 66 y 67 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985. Es indudable que las normas contenidas en esos preceptos tienen el carácter de bases en el sentido del art. 149.1.18 C.E., tanto por el carácter formal de la Ley como por su contenido material racionalmente deducido de la legislacion vigente, de acuerdo con la doctrina de la STC 32/1981 (fundamento jurídico 6.º). Las Comunidades Autónomas deben respetar el sistema establecido por la Ley estatal cuando ejercitan sus competencias legislativas, por lo que resultan vulneradas las bases estatales al regular un sistema diferente. El carácter sectorial de la Ley, dirigida a regular una materia determinada -el urbanismo- que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, no altera la conclusión alcanzada, pues el carácter general de la norma básica debe prevalecer sobre los criterios sectoriales, como muestra la derogación que efectúa el art. 224 L.B.R.L. La tesis contraria llevaría a un vaciamiento de las garantías que pudiera establecer la regulación del régimen jurídico general. Por añadidura, la Ley 3/1985 no sólo supone un retroceso desde el punto de vista de la autonomía municipal sino que llega hasta la vulneración de la garantía institucional protegida por el art. 137 C.E., tal y como ha sido interpretada por las SSTC 4/1981 y 14/1981.

2. El recurso fue admitido por providencia de la Sección Cuarta, de 13 de noviembre de 1985, que acordó dar traslado de la demanda, tener por suspendida la vigencia de los preceptos impugnados y ordenar la publicación oficial de la incoación del recurso y de la suspensión acordada. La resolución fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado», de 29 de noviembre de 1985, y en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias», de la misma fecha.

El Senado y el Congreso de los Diputados ofrecieron su colaboración, por conducto de sus Presidentes, mediante escritos registrados el 28 de noviembre y el 17 de diciembre de 1985.

3. Por escrito registrado el 4 de diciembre de 1985, el Gobierno de Canarias formuló sus alegaciones en defensa de la constitucionalidad de la Ley impugnada.

Como cuestión previa, suscitó la inadmisibilidad del recurso, por haber sido interpuesto el 7 de noviembre de 1985, un día después de que expirara el plazo de interposición, que debe ser computado a partir de la fecha en que la Ley fue publicada oficialmente en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias» (que había acaecido el 5 de agosto de 1985) y no a partir de la fecha en que fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» (el 18 de octubre de 1985). Todo ello, de conformidad con las reglas para el cómputo de los plazos que disponen los arts. 303 y 305 de la L.E.C. y lo preceptuado por el art. 11.7 del Estatuto de Autonomía de Canarias, así como la primacía que en esta materia debe reconocérsele al principio de seguridad jurídica.

En cualquier caso, la Ley es plenamente conforme a la Constitución. Sus arts. 45 y 46 imponen a todos los poderes públicos el deber de garantizar la conservación de las riquezas, tanto naturales como histórico-artísticas, y de velar por su utilización racional con el claro fin de evitar deterioros irreversibles. El cumplimiento de estos deberes ha llevado a que la Comunidad Autónoma, en ejercicio de sus competencias legislativas sobre la ordenación del territorio y el urbanismo (art. 29.11 E. A. Canarias), introduzca unos mecanismos jurídicos que garantizan la salvaguardia de las riquezas existentes en su territorio, sin perjuicio de las concretas competencias ejecutivas que en materia urbanística corresponden a las distintas administraciones públicas canarias.

Tras examinar el contenido de la Ley, rechaza los dos argumentos avanzados por el Abogado del Estado para sostener su inconstitucionalidad. Aceptando que los arts. 65 a 67 de la L.B.R.L. tienen un carácter básico y, por tanto, aplicable a todas las Comunidades Autónomas, entiende que la normativa que allí se establece no impide jurídicamente la existencia de un sistema complementario que, en tanto surten efectos jurídicos las técnicas básicas de impugnación, permita mantener el status quo del objeto material afectado por las actuaciones amparadas en los actos que se pretenden anular, especialmente teniendo en cuenta que las agresiones ambientales perpetradas sobre recursos escasos acostumbran a ser irreversibles. Esta tesis viene avalada por diversos datos, como el de que la Ley 7/1985 no derogó los preceptos de la Ley del Suelo que establecen un sistema análogo, en sus arts. 184 y 186, que igualmente ha sido mantenido en diversas leyes de otras Comunidades Autónomas.

El Letrado Jefe de los Servicios Jurídicos de la Administración de Canarias estima, asimismo, que la Ley impugnada tampoco vulnera el art. 137 C.E. Pues, de acuerdo con la jurisprudencia de las SSTC 4/1981 y 14/198 1, hay que tener presente que el interés público que se protege con la Ley consiste en la protección y conservación de los recursos naturales y del patrimonio histórico-artístico, que corresponde a las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma y que sobrepasa el círculo de intereses exclusivamente municipal. La técnica de suspensión establecida por la Ley autonómica implica un puro control de legalidad, que se encuentra justificado por la magnitud supralocal de los intereses en juego y que va menos lejos de lo que válidamente se podría haber regulado, confiriendo directamente a la Administración urbanística superior la potestad de otorgar las licencias, o de revocar, sin más trámite, las licencias concedidas por los Municipios, o de emitir un previo informe preceptivo. Por lo que, en conclusión, los preceptos impugnados son plenamente constitucionales.

4. El Parlamento de Canarias, tras solicitar y obtener una prórroga del plazo para formular alegaciones los días 9 y 12 de diciembre de 1985, defendió la constitucionalidad de la Ley por escrito presentado en el Registro el siguiente día 18. Sus razonamientos se dirigen a dejar bien sentado que la Ley territorial 3/1985 no vulnera las bases de la legislación del Estado, porque los artículos impugnados respetan los principios inducibles de la legislación estatal y, asimismo, que no lesiona la autonomía local garantizada constitucionalmente, por cuanto se limita a establecer una técnica legítima que se orienta al ejercicio de una función de protección de los intereses generales de la Comunidad Autónoma en materias de su competencia y no de control administrativo de los entes locales.

El Letrado del Parlamento subraya la distinción entre la técnica de suspensión cautelar, que establece la Ley 3/1985, y la impugnación con suspensión judicial, que regula la L.B.R.L. Entiende que los arts. 65 a 67 de la Ley estatal no se limitan a establecer normas de régimen jurídico administrativo o de régimen local (de conformidad con el art. 149.1.18 C.E.) sino que adoptan auténticas disposiciones reguladoras del proceso judicial (con arreglo al art. 149.1.6). Por el contrario, los arts. 2 y 3 de la Ley Canaria regulan la materia urbanismo, sobre la que la Comunidad Autónoma ha asumido competencia legislativa plena, en virtud de su Estatuto de Autonomía (art. 29.1 l). Son varios los supuestos regulados en el art. 2 de la Ley 3/1985, algunos de los cuales no repercuten sobre los entes locales, como la suspensión de actos de uso del suelo y edificación llevados a cabo sin licencia y los amparados por una licencia concedida por el Gobierno de Canarias. Por lo que no se acierta a encontrar el fundamento jurídico- constitucional que impida a una Comunidad Autónoma regular una materia sobre la que tiene atribuida competencia legislativa, a través del instrumento legislativo que estime por conveniente. Y no se acierta a comprender por qué, a través de una «Ley sectorial», no se puede regular, junto con la materia urbanismo, la materia régimen local, sobre la que también ostenta competencia legislativa.

Indudablemente, al hacerlo habrá que ajustarse a los principios bases y directrices de la normativa estatal. Pero hay que afirmar que los artículos impugnados están en perfecta armonía con la Ley estatal 7/1985, de cuyos arts. 4.1 e), 51 y 67 cabe deducir el principio de que, a través de una disposición legal, se puede normar la suspensión cautelar de los actos de los entes locales, genéricamente, y especialmente cuando se lesione gravemente el interés general, cuya tutela aparece encomendada .a un ente supralocal (Estado, Comunidad Autónoma). No hay una regresión en la evolución legislativa marcada por el Real Decreto-ley 3/1981 y la Ley 40/1981, porque en esas normas la suspensión aparece como un instrumento al servicio de una función de control o tutela administrativa, y no como un instrumento para tutelar los intereses superiores del ente supralocal, como en la Ley impugnada. Por lo demás, entiende que la parte recurrente no repara en que la jurisprudencia constitucional en que se funda es anterior a la Ley 7/1985, por lo que no se contemplaban las bases estatales actuales.

El Letrado del Parlamento insiste en que la suspensión es una mera técnica, no una función en sí misma, por lo que la constitucionalidad de su utilización viene determinada -entre otros extremos- por la función a la que sirve. Obviamente, la función administrativa de tutela, entendida como la injerencia mediatizadora en el proceso de toma de decisiones de otros centros de poder, es impensable en un Estado compuesto por entes territoriales autónomos (art. 137 C.E.). Pero la Ley impugnada no asume una función tal -ni de legalidad ni mucho menos de oportunidad-, sino que realiza una función que se podría calificar de «constitucional», que supone el ejercicio de una actividad en un ámbito competencial propio en defensa del interés comunitario, a semejanza de la que ejerce el Delegado del Gobierno en defensa del interés nacional por virtud del art. 67 L.B.R.L Es determinante la reflexión sobre los «intereses respectivos» a los que sirven las entidades locales y la Comunidad Autónoma, como se desprende de las SSTC 4/1981 y 32/1981. No se puede olvidar que en materia de urbanismo se hace precisa la integración de cualquier sistema urbano en el contexto global del territorio; localización industrial, reparación y ponderación de espacios edificables y no edificables, mantenimiento y defensa de espacios naturales, son factores que no pueden ser dominados desde una perspectiva municipal aislada. La instancia con competencias en materia de urbanismo es la Comunidad Autónoma, y el interés comunitario al que sirve su competencia es preponderante sobre los intereses exclusivamente locales. Por añadidura, es el legislador quien precisa el alcance de los respectivos intereses (SSTC 37/1981 y 42/1981).

5. El 26 de diciembre de 1985, la entidad mercantil «Costa Canaria de Veneguera, Sociedad Anónima», representada por la Procuradora doña María Teresa de las Alas-Pumariño y asistida por el Abogado don Normando Moreno Santana, compareció y solicitó que se le,tuviera por personada en concepto de coadyuvante y se tuvieran por formuladas las alegaciones presentadas. Mediante Auto de 16 de enero de 1986, el Pleno acordó denegar su solicitud de personación, por entender que los arts. 8 1, 32 y 34 LOTC no admiten la posibilidad de que personas distintas a las allí designadas se puedan personar en el proceso constitucional, de acuerdo con la doctrina expuesta en el Auto de 2 de diciembre de 1982.

6. Incoado el correspondiente trámite el 12 de marzo de 1986, y oídas las alegaciones presentadas por el Parlamento de Canarias, el Letrado del Estado y el Gobierno de Canarias, el Pleno acordó levantar la suspensión de los artículos impugnados mediante ATC 356/1986, dado que, aun sin desconocer la importancia que tiene que la competencia controvertida radique en la entidad municipal o en la autonómica, no era posible apreciar la existencia de un perjuicio real por el hecho de que fuera ejercitada durante un limitado espacio de tiempo por una o por otra.

7. Por providencia de fecha 2 de julio de 1991, se fijó el día 4 del mismo mes y año para la deliberación y votación del presente recurso.

II. Fundamentos jurídicos

1. La Ley impugnada por el Presidente del Gobierno en el presente recurso atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias diversas facultades de suspensión de actos de edificación y de otros usos del suelo, en defensa del medio ambiente. Su art. 3 detalla que la competencia para decretar la suspensión cautelar regulada en el art. anterior corresponde al Gobierno de Canarias, el cual puede bien transferirla o delegarla a un ente territorial, bien delegar su ejercicio en la Consejería que ejerza las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente.

Es preciso deslindar claramente, desde el principio, las facultades que establecen los dos primeros apartados del art. 2 de la Ley Canaria 3/1985, de 29 de julio, pues, como afirma el Parlamento autonómico, ambas son dispares. El apartado 1 del art. 2 prevé que la suspensión decretada por la Comunidad Autónoma recaiga sobre «los actos de uso del suelo y de la edificación ejercitados por particulares y empresas públicas o privadas, aun cuando dichos actos estén amparados por licencia o autorización previa, otorgada de acuerdo con su legislación específica». Esta suspensión se configura como una medida cautelar dirigida a preservar la eficacia de una posterior resolución autonómica, que ha de consistir, ora en la declaración de un espacio natural protegido, de conformidad con lo dispuesto por la Ley del Estado 15/1975 (en la actualidad derogada y reemplazada por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna silvestres, en adelante, L.E.N.F.F.), ora en la aprobación de un plan especial de protección ambiental, de conformidad con lo prescrito por el art. 17 y siguientes de la Ley del Suelo de 1976, en adelante L.S. Consecuentemente, el art. 2.1 establece que la suspensión se decretará, de oficio o a instancia de parte, una vez incoado el correspondiente expediente de declaración de protección o de aprobación del plan. Y el apartado 3 de este mismo art. 2 cifra el plazo máximo de suspensión en seis meses, que coincide con la regla sobre duración máxima de los procedimientos admi- nistrativos contenida en el art. 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

La potestad de suspensión que crea el apartado 2 del art. 2 es completamente diferente, tanto por su causa como por su naturaleza. Recae sobre «el acto o actos que amparen el uso del suelo y la edificación», y se justifica en que dichos usos o edificaciones «puedan hallarse incursos en algunos de los casos contemplados en el art. 73 L.S.». Como es sabido, este precepto de la legislación estatal ordena que las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, ya sea éste cultural (apartado a), grupo de edificios, o bien edificio de gran importancia o calidad, de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional), o ya sea un ambiente natural (apartado b), lugares de paisaje o perspectivas valiosas, por su belleza o su armonía). No es impertinente recordar que esta norma de la Ley del Suelo, cuyo grado de indeterminación es evidente, constituye una norma sustantiva directamente aplicable a todas las construcciones que se lleven a cabo en cualquier lugar del territorio nacional, independientemente de que el mismo esté o no sometido a un plan de ordenación urbanístico, y al margen de que esté calificado como suelo urbano, urbanizable o no urbanizable. La decisión de suspender es autónoma, y no un instrumento cautelar puesto al servicio de una posterior resolución autonómica como la prevista por el anterior apartado l; se adopta respecto a aquellos supuestos «que por su naturaleza no tengan entidad suficiente para incoarse expediente», bien para declarar protegido un espacio natural, bien para formar un plan especial de protección.

En relación con los efectos que producen las suspensiones decretadas por la Comunidad Autónoma en virtud de la Ley 3/1985, objeto del recurso, la regulación de nuevo se diversifica. El art. 2. 1, párrafo segundo, dispone que, una vez acordada, la suspensión puede ser levantada si se comprueba que de los actos no se deduce un daño para el área objeto del expediente. En otro caso, «podrá procederse a la anulación de la licencia por el procedimiento establecido para la revisión de oficio de los actos administrativos». Respecto a las suspensiones de construcciones aisladas, en virtud del art. 73 L.S., nada dice el art. 2.2 sobre sus efectos. Lo único que se expresa es que no pueden durar más allá del plazo de seis meses, previsto con alcance general en el art. 2.3.

2. El Presidente del Gobierno impugna los arts. 2 y 3 de la Ley Canaria en su integridad, por considerar que vulneran la autonomía municipal protegida por el art. 137 de la Constitución, tanto directamente, como por contradecir las normas básicas que la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 dedican a regular la suspensión de Acuerdos de las Corporaciones locales.

Pero, antes de entrar en el fondo, es preciso despejar la objeción procesal alegada por el Gobierno de Canarias, conforme a la cual la acción de inconstitucionalidad sería extemporánea. Dicha excepción no puede prosperar porque, aun cuando es cierto que el plazo de tres meses dispuesto por el art. 33 LOTC ha de computarse a partir de la publicación de la Ley en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias» (ATC 620/1989), tampoco lo es menos que no puede estarse a la fecha en que la demanda fue recibida en el Registro de este Tribunal Constitucional sino a la de la presentación en el Juzgado de Guardia (STC 31/1983, fundamento jurídico 1.º), dies ad quem este último, de 5 de noviembre de 19 8 5, que sí se encontraba dentro del plazo de caducidad, el cual expiraba el siguiente día 6.

3. La cuestión que suscita el presente recurso ha sido abordada por este Tribunal en su STC 213/1988, cuya doctrina fue reiterada y seguida en la STC 259/1989. Allí declaramos inconstitucionales los preceptos de la legislación de Cataluña que habilitaron a la Generalidad para ordenar la suspensión de los efectos de diversos actos urbanísticos adoptados por las Corporaciones locales de su territorio, por motivos de legalidad sustantiva o formal y de tramitación, impugnándolos simultáneamente ante los Tribunales contencioso-administrativos para que se pronunciaran sobre si los actos locales infringían manifiestamente las leyes.

Las razones que condujeron a esa conclusión, y que se exponen en las dos Sentencias citadas con mayor detalle del que ahora es necesario, fueron, en esencia, las siguientes: en un primer nivel, que los controles administrativos de legalidad no vulneran el núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las Corporaciones locales, al revés de lo que acontece con los controles genéricos e indeterminados que sitúan a las entidades locales en una posición de subordinación o de dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras entidades territoriales y que sí estén en principio vedados por la Constitución (de acuerdo con la interpretación alumbrada en la STC 4/1981, fundamento jurídico 3.º). Pero estos límites mínimos de la autonomía local, que en ningún caso puede traspasar el legislador, no le impedían que, en ejercicio de una legítima opción política, ampliase el ámbito de esa autonomía y estableciese con carácter general la desaparición incluso de esos controles administrativos de legalidad. Así lo hizo la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, cuyos arts. 65 y 66 suprimen la potestad de las autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas para suspender los actos y Acuerdos de las Corporaciones locales, atribuyéndola en exclusiva a los Tribunales, salvo el supuesto excepcional a favor del Delegado del Gobierno contenido en su art. 67. Por ello, en un segundo nivel, es necesario que la legislación que dicten las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre urbanismo u otros ordenamientos sectoriales, respete las normas básicas estatales sobre este punto. Es preciso advertir que las conclusiones de las SSTC 213/1988 y 259/1988 fueron alcanzadas con el trasfondo de unas competencias que la legislación urbanística vigente configura como exclusivamente locales, pues el Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, había confiado a los Municipios la aprobación definitiva de los proyectos de urbanización, los estudios de detalle y los proyectos de delimitación de polígonos y de unidades de actuación que la Ley de Cataluña enjuiciada entonces había sometido a un control administrativo de legalidad a posteriori. La jurisprudencia constitucional que mana de tales Sentencias se refiere, pues, a los controles sobre actos locales que causan estado, por suponer el ejercicio de competencias propias en régimen de exclusividad, sin que pueda ser mecánicamente extrapolada a aquellas otras situaciones en que los Municipios pudieran estar ejerciendo competencias delegadas o competencias de gestión y de ejecución compartidas con facultades estatales o autonómicas de decisión definitiva o resolutorias (arts. 27 y 60 L.B.R.L.).

4. Los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional muestran que el art. 2.2 de la Ley Canaria impugnada en este recurso sería patentemente inconstitucional en la medida en que la suspensión que allí se regula recayese sobre las licencias urbanísticas emitidas definitivamente por las Corporaciones locales, que son los actos que en nuestro ordenamiento amparan la edificación y otros usos del suelo como regia general (arts. 178 y 179 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, así como el art. 1 de la propia Ley Canaria 3/1985). Esta intervención ha de ser calificada como un mecanismo administrativo de control de la legalidad de la actuación de las Corporaciones locales, que permitiría a la Comunidad Autónoma congelar aquellas licencias que estimase vulneradoras de las determinaciones del art. 73 L.S., mientras se revisan o se impugnan los acuerdos que amparaban las presuntas agresiones a los recursos naturales, paisajísticos o histórico- artísticos de las islas. Y es de notar que la Ley canaria no altera, dentro de los márgenes que permiten los arts. 25 y 2 L.B.R.L., la configuración legal de la potestad municipal de emitir licencias de obras mediante resoluciones que causan estado en la vía administrativa, y que son plenamente ejecutivas (art. 179.1. L.S., arts. 51 y 52 L.B.R.L., art. 37 L.J.C.A., y arts. 44 y 45 L.P.A.).

No obstante, esta inicial conclusión no puede llevar sin más a la anulación del precepto. Pues el art. 2.2 se encuentra redactado en términos amplios, que permiten que las facultades de suspensión dirigidas al control del «acto o actos que amparan el uso del suelo y la edificación» se ejerzan respecto de actos autorizatorios que no se encuentran sometidos al sistema de impugnación establecido por los arts. 65 y 66 L.B.R.L. El supuesto más importante, aunque no el único, lo ofrecen las autorizaciones para llevar a cabo edificios e instalaciones de interés público que hayan de emplazarse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población, que los arts. 86 y 85 L.S. ponen en manos de la Comunidad Autónoma, con carácter previo a la licencia municipal, y que ha desarrollado y modulado la Ley de Canarias 5/1987, de 7 de abril, sobre ordenación urbanística del suelo rústico. Es evidente que nada hay ni en el contenido esencial de la autonomía local garantizado directamente por el art. 137 de la Constitución ni en su contenido básico establecido por la Ley estatal de Régimen Local, que impida que el Gobierno de Canarias pueda suspender las autorizaciones emitidas por los órganos de su Administración, con el fin de revisar su adecuación al art. 73 L.S.

En general, hay que tener en cuenta que es indudable que los intereses públicos que anidan en los recursos naturales, paisajísticos o histórico- artísticos de las islas Canarias deben ser protegidos por los poderes públicos, por imperativo de los arts. 45 y 46 C.E., como afirma el Gobierno de Canarias. Y también que, como alega al unísono con el Parlamento, tales intereses en la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico se encuentran incluidos en el círculo confiado a la competencia de la Comunidad Autónoma por su Estatuto de Autonomía y por la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias para Canarias. Pero tales competencias sólo pueden ser ejercidas en el modo dispuesto por el art. 2.2 de la Ley recurrida, en tanto en cuanto la medida de suspensión que allí se crea no venga a complementar las facultades de impugnación de actos locales en términos que resulten incompatibles con lo dispuesto por los arts. 65 y 66 L.B.R.L., desfigurando el modelo de autonomía local establecido en dicha Ley estatal (STC 213/1988, fundamento jurídico 3.º).

Por lo demás, dado el grado de indeterminación de los conceptos jurídicos empleados por el art. 73 L.S., y su amplio radio de aplicación a cualquier edificación en cualquier lugar, hay que afirmar que la facultad de suspensión que habilita el apartado 2 del art. 2 linda con el control de oportunidad y, desde luego, podría constituir uno de esos controles genéricos e indeterminados que infringirían la garantía institucional de la autonomía local si se utilizara para suspender actos definitivos y ejecutivos dictados por un Municipio (STC 4/198 1, fundamento jurídico 3.º). Hay que dar, pues, parcialmente la razón en este punto al Abogado del Estado, y negar de plano que las alternativas que menciona el Abogado del Ejecutivo regional sean menos incisivas para el ámbito confiado a la gestión de las entidades locales, sin que sea preciso pronunciarse ahora acerca de la adecuación constitucional del sometimiento de las licencias urbanísticas a un previo informe preceptivo de la Comunidad Autónoma o de la directa asunción por ésta de la potestad de adjudicarlas.

5. La situación creada por el apartado 1 del art. 2 de la Ley de Canarias es radicalmente distinta. La doctrina deducida en la STC 213/1988 resulta, sin más, inaplicable por la sencilla razón de que este precepto no establece un instrumento para controlar administrativamente la legalidad de los actos municipales. Con carácter preliminar, es preciso destacar que, como señala el Letrado del Ejecutivo canario (y a diferencia del Abogado del Parlamento, para quien el precepto tan sólo contempla las licencias concedidas por el Gobierno de Canarias), la facultad de suspensión que acuña el precepto se proyecta directamente sobre las operaciones de edificación y otros usos del suelo, se encuentren o no autorizados por un previo acto administrativo, y dicha licencia o autorización previa, cuando exista, puede haber sido otorgada por una Corporación local o por otras Administraciones públicas. Es evidente que el presente recurso se dirige contra este primer apartado del art. 2 tan sólo en cuanto se aplique para suspender operaciones autorizadas por un Acuerdo proveniente de una Corporación local. Por lo que nuestro examen se ceñirá exclusivamente a dicho aspecto, dejando los restantes posibles supuestos de aplicación del precepto sin juzgar en sede constitucional, lo que en cualquier caso impediría una declaración de nulidad del texto legal íntegro, lo mismo que ha acontecido con el apartado 2 de este mismo art. 2.

Aun cuando la Comunidad Autónoma, en virtud del art. 2. 1, suspendiera obras u otros usos del suelo amparados por una licencia local, suspendiendo por ende los efectos jurídicos del acuerdo adoptado por la entidad municipal, provincial o insular, no estaría ejerciendo un control de la legalidad de dicho acuerdo. El fundamento de la medida de suspensión establecida por el art. 2.1 de la Ley Canaria 3/1985 no es la defensa de la legalidad, pues la suspensión afecta a todos los actos autorizatorios comprendidos en el área de actuación contemplada, completamente al margen de si se adecúan o no a la legalidad vigente, sea o no la urbanística. En puridad, la premisa sobre la que opera el art. 2.1 es que las licencias han de ser conformes con los planes proyectados y demás determinaciones vigentes; pues su punto de referencia no lo ofrecen las normas en vigor sino las futuras, a saber: las que vengan impuestas sobre el espacio acotado como consecuencia de la prevista declaración de protección, de conformidad con la Ley estatal 4/1989, sobre conservación de espacios naturales (L.E.N.F.F.), o como consecuencia del oportuno plan especial, de conformidad con los arts. 17 y siguientes L.S.

La finalidad de esta suspensión cautelar es, lógicamente, evitar el riesgo de que las obras y aprovechamiento que se lleven a cabo durante el tiempo empleado en tramitar y aprobar definitivamente la disposición protectora -que requiere siempre un período de información pública e informes de otras Administraciones, cuando no audiencias y consultas de mayor envergadura: cfr. art. 7 L.E.N.F.F. y art. 43 L.S.-, no generen o consoliden situaciones que, aunque conformes con la ordenación aún vigente, sean contradictorias con las disposiciones y las limitaciones que se vayan a aprobar para proteger el espacio natural, lo que dificultaría y encarecería, cuando no impediría, la aplicación y efectividad del futuro plan o espacio protegido. Esta figura se encuentra analógicamente relacionada con otras figuras vigentes en nuestro ordenamiento, tales como la suspensión cautelar de licencias prevista por el art. 27 L.S. para cuando se inicia la revisión o la reforma de los planes urbanísticos, o lo que es de especial significación en el presente caso, con el art. 7 L.E.N.F.F., en los términos que examinaremos más adelante.

6. Al no encontramos ante una técnica para el control administrativo de la legalidad de los acuerdos adoptados por las Corporaciones locales, resulta imposible aceptar el planteamiento que cimenta las alegaciones del Presidente del Gobierno. En primer lugar, son inaplicables a este supuesto las normas básicas sobre impugnación de actos locales que establece la L.B.R.L., y, en segundo lugar, al constituir la suspensión cautelar un instrumento que sirve a la defensa de competencias propias de la Administración autonómica, no puede decirse que su existencia entrañe un atentado a la autonomía local, entendida como ámbito de actuación propia que tiene sus límites (STC 4/198 1, fundamento jurídico 6.º). Como dijimos al enjuiciar una litis en cierta forma análoga a la presente, «las medidas que se imponen para la protección de un espacio natural suponen un límite al ejercicio de las competencias de todos los entes cuyas acciones concurren en el territorio afectado. Pero la existencia de límites no es identificable, sin más, con la vulneración de competencias constitucionalmente garantizadas sino, más bien, debe verse como el resultado normal del ejercicio de esas mismas competencias» (STC 170/1989, fundamento jurídico 9.º).

Desde luego, la suspensión que prevé el art. 2.1 de la Ley Canaria es de efectos contundentes. A diferencia de la dispuesta por el art. 27 L.S. para asegurar la eficacia de las alteraciones del planeamiento urbanístico, la suspensión por motivos de protección ambiental no sólo suspende el otorgamiento de licencias sino, igualmente, los efectos de las ya otorgadas, aunque no existe, como en la Ley del Suelo, la previsión de una suspensión automática y se permite el levantamiento anticipado de la suspensión cuando se compruebe que los usos autorizados no infieren daños en el área cuya protección está prevista. Se trata, pues, de una medida cautelar o provisional, cuya duración no puede exceder de seis meses (art. 2.3), dictada en función de un procedimiento para la aprobación de un plan de naturaleza ambiental, con respecto al cual la Comunidad Autónoma ha asumido con plenitud su competencia [arts. 29.11.º, 34, A.4 y 33, a), del E.A. Can.] y preordenada, por tanto, a garantizar la protección del medio ambiente, todo ello sin perjuicio del absoluto respeto a los derechos reconocidos por la Ley a los propietarios afectados por la medida.

Dicha medida cautelar sometida a nuestro conocimiento también se asemeja a una nueva figura que ha introducido la Ley de conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, de 27 de marzo de 1989. El art. 7 de la Ley estatal restringe las facultades para otorgar licencias que permitan la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica una vez que se inicie el procedimiento de aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, al someter su otorgamiento a un previo informe vinculante de la Administración autonómica actuante, que será negativo -impidiendo así la autorización- cuando el acto pretendido pueda Negar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del Plan. A lo que se suma la posibilidad de aplicar preventivamente algún régimen de protección más intenso, cuando existan en la zona factores de perturbación que pudieran alterar su estado natural, en los términos que detalla el art. 24 L.E.N.F.F.

Ninguna razón aporta el Abogado del Estado que induzca a pensar que el grado de intervención autonómica en los usos del suelo autorizados por las Corporaciones locales, en aquellos espacios o áreas que van a ser sometidos a un régimen especial de protección por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias sobre ordenación del territorio y medio ambiente, vulnera el núcleo de la garantía institucional de la autonomía local. A su vez, que el sistema diseñado por la Ley impugnada no coincida exactamente con lo dispuesto por la Ley estatal de Espacios Naturales es indiferente, pues la norma contenida en su art. 7 no tiene carácter de básica (de acuerdo con la Disposición adicional quinta de la Ley 4/1989) ni las medidas preventivas extraordinarias contra perturbaciones que recoge su art. 24 resultan incompatibles con la medida de suspensión cautelar que establece el art. 2.2 de la Ley territorial. Y, desde luego, el nivel de intervención autonómica que conlleva la suspensión cautelar de licencias es inferior a las previsiones coordinadoras que autoriza el art. 59 L.B.R.L., que este Tribunal examinó en la STC 214/1989, fundamento jurídico 21).

Todas estas razones fuerzan a desechar el recurso de inconstitucionalidad, en cuanto dirigido contra el apartado 1 del art. 2 de la Ley Canaria.

7. Queda por dilucidar, no obstante, un aspecto oscuro en relación con los efectos legales de la suspensión cautelar que establece este art. 2. 1, en su párrafo 2.º Allí se dispone que, una vez acordada la suspensión de las edificaciones y otros usos en la zona que se proyecta someter a una declaración o a un plan de protección ambiental, la medida podrá ser levantada tras comprobar que no se provocan daños al área objeto del expediente. La segunda fase de este párrafo añade:

«En otro caso, podrá procederse a la anulación de la licencia por el procedimiento establecido para la revisión de oficio de los actos admi- nistrativos.»

Resulta obvio que la potestad que otorga este precepto a la Administración autonómica no puede ejercerse sobre actos emitidos por las entidades locales, tanto por razones lógicas, como por imperativo constitucional. Lo primero, porque la revisión, como todo acto de género revocatorio, sólo puede recaer sobre los actos que han sido dictados por la misma Administración que emite el acto de contrario imperio, o al menos que ejerce lícitamente la misma competencia en cuyo ejercicio fue dictado. La revisión estatal de actos locales definitivos en vía administrativa pereció con la Constitución, que abolió la subordinación cuasi jerárquica a que se veían sometidas las Corporaciones locales, en virtud de la antigua concepción que las asimilaba a los menores de edad (STC 4/1981, fundamento jurídico 12.A y E). La posición constitucional de los entes locales, fundada según los arts. 137 y 140 C.E. en el carácter representativo de sus órganos de gobierno, y en la gestión autónoma de sus propios intereses, conlleva su separación y sustantivación respecto de las Administraciones del Estado y de su respectiva Comunidad Autónoma (STC 4/1981, fundamentos jurídicos 10 y 3.º). Simultáneamente, la revisión de oficio conducente a la anulación de actos administrativos declarativos de derechos sólo se justifica cuando éstos son ilegales, de acuerdo con los arts. 110 y 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que establecen normas básicas y comunes para todas las Administraciones Públicas (STC 227/1988, fundamento jurídico 32). Y la revisión administrativa no es posible por razón de cualquier infracción del ordenamiento jurídico, cuya definición requiere, salvo los supuestos contemplados en los arts. 109 y 110.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la impugnación del acto ante los Tribunales de Justicia, previa declaración de lesividad, como dispone el art. 110.1 L.P.A., sino exclusivamente cuando se aprecia una nulidad de pleno Derecho o, al menos, una infracción manifiesta de las leyes. Es evidente que el enjuiciamiento de la ­legalidad de las licencias municipales corresponde a los Tribunales, al conocer de las impugnaciones que, si son interpuestas por una Comunidad Autónoma, deberán canalizarse por las vías previstas por los arts. 65 y 66 L.B.R.L. (STC 213/1988).

El precepto que enuncia este segundo párrafo del art. 2.1 de la Ley Canaria 3/1985 es susceptible, empero, de una interpretación más restringida, tal como aduce la representación del Parlamento canario, que limitaría la anulación por revisión de oficio a las autorizaciones otorgadas por la propia Administración autonómica. Aunque este entendimiento hurtaría a la norma del alcance de las bases estatales que en la actualidad definen con amplitud la autonomía local, no puede evitar finalmente su inconstitucionalidad. Y ello porque haría posible la anulación de licencias por su incompatibilidad con las normas que definirán, en el futuro, el régimen de protección del espacio natural, una vez sea aprobada la correspondiente declaración o plan especial; normas que inevitablemente se encontrarán todavía en tramitación, pues serán un mero proyecto de normas futuras o, a lo sumo, habrán entrado en vigor con posterioridad al momento en que se otorgó la licencia revisada. Por ello, y con independencia de que, al amparo de la legislación administrativa estatal, puede la Comunidad Autónoma someter a revisión de oficio sus propias licencias o adoptar las medidas pertinentes de ejecución del plan o de la declaración de espacio protegido, se hace forzoso concluir en que dicha regulación contradice frontalmente el régimen común y básico establecido por el art. 109 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que ha de ser declarada nula.

8. Evidentemente, las conclusiones alcanzadas al conocer del art. 2 de la Ley se propagan automáticamente a lo dispuesto en su art. 3, el cual se limita a determinar los órganos que pueden ejercer las potestades acuñadas en el precepto anterior. Por lo que el Gobierno de Canarias solamente podrá ejercer, o en su caso transferir o delegar, las facultades enunciadas en el art. 2 de la Ley 3/1985 en términos que no invadan el ámbito que a la autonomía local garantizan la Constitución y la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, en los términos expuestos por la presente Sentencia.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.º Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la última frase del párrafo segundo del art. 2.1 de la Ley de Canarias 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y de Protección a la Naturaleza.

2.º Declarar que su art. 2.2 no es inconstitucional en los términos expuestos en el fundamento jurídico 4.º de esta Sentencia.

3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cuatro de julio de mil novecientos noventa y uno.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados Don Francisco Tomás y Valiente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López.
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 04/07/1991
Síntesis y resumen
Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Gobierno de la Nación contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Canarias 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza
  • 1. Aun cuando es cierto que el plazo de tres meses dispuesto por el art. 33 LOTC ha de computarse a partir de la publicación de la Ley en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma, tampoco lo es menos que no puede estarse a la fecha en que la demanda fue recibida en el Registro de este Tribunal Constitucional sino a la de la presentación en el Juzgado de Guardia. [F.J. 2]
  • 2. Los controles administrativos de legalidad no vulneran el núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las Corporaciones locales, el revés de lo que acontece con los controles genéricos o indeterminados, que sitúan a las entidades locales en una posición de subordinación o de dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras entidades territoriales y que sí están en principio vedados por la Constitución. [F.J. 3]
  • 3. Al constituir la suspensión cautelar un instrumento que sirve la defensa de competencias propias de la Administración autonómica, no puede decirse que su existencia entrañe un atentado a la autonomía local, entendida como ámbito de actuación propia que tiene sus límites. [F.J. 6]
  • 4. La revisión estatal de actos locales definitivos en vía adminis- trativa pereció con la Constitución, que abolló la subordinación cuasi jerárquica a que se veían sometidas las Corporaciones locales, en virtud de la antigua concepción que las asimilaba a los menores de edad. La posición constitucional de los entes locales, fundada según los arts. 137 y 140 C.E. en el carácter representativo de sus órganos de gobierno, y en la gestión autónoma de sus propios intereses, conlleva su separación y sustanciación respecto de las Administraciones del Estado y de su respectiva Comunidad Autónoma. [F.J. 7]
  • Leyes enjuiciadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Ley del Parlamento de Canarias 3/1985, de 29 de julio. Medidas urgentes en materia de urbanismo y protección de la naturaleza
  • Artículo 2.1 (anula parcialmente)
  • Artículo 2.2 (interpreta)
  • Artículos 2, 3
  • Ley de 27 de diciembre de 1956. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 37, f. 4
  • Ley de 17 de julio de 1958. Procedimiento administrativo
  • Artículo 44, f. 4
  • Artículo 45, f. 4
  • Artículo 61, f. 1
  • Artículo 109, f. 7
  • Artículo 110, f. 7
  • Artículo 110.1, f. 7
  • Artículo 110.2, f. 7
  • Artículo 111, f. 7
  • Ley 15/1975, de 2 de mayo. Espacios naturales protegidos
  • En general, f. 1
  • Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. Texto refundido de la Ley del suelo y ordenación urbana
  • Artículo 17, ff. 1, 5
  • Artículo 27, ff. 5, 6
  • Artículo 43, f. 5
  • Artículo 73, ff. 1, 4
  • Artículo 85, f. 4
  • Artículo 86, f. 4
  • Artículo 178, f. 4
  • Artículo 179, f. 4
  • Artículo 179.1, f. 4
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • En general, f. 8
  • Artículo 45, f. 4
  • Artículo 46, f. 4
  • Artículo 137, ff. 2, 4, 7
  • Artículo 140, f. 7
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 33, f. 2
  • Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre. Adaptación de planes generales de ordenación urbana
  • En general, f.3
  • Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto. Estatuto de Autonomía de Canarias
  • En general, f. 4
  • Artículo 29.11, f. 6
  • Artículo 33 a), f. 6
  • Artículo 34 a) 4, f. 6
  • Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto. Transferencias complementarias a Canarias
  • En general, f. 4
  • Ley 7/1985, de 2 de abril. Reguladora de bases del régimen local
  • En general, ff. 2, 4, 6, 8
  • Artículo 2, f. 4
  • Artículo 25, f. 4
  • Artículo 27, f. 3
  • Artículo 51, f. 4
  • Artículo 52, f. 4
  • Artículo 59, f. 6
  • Artículo 60, f. 3
  • Artículo 65, ff. 3, 4, 7
  • Artículo 66, ff. 3, 4, 7
  • Artículo 67, f. 3
  • Ley del Parlamento de Canarias 3/1985, de 29 de julio. Medidas urgentes en materia de urbanismo y protección de la naturaleza
  • En general, ff. 1, 4, 6
  • Artículo 1, f. 4
  • Artículo 2, ff. 2, 8
  • Artículo 2.1, ff. 1, 5, 6
  • Artículo 2.1.2, ff. 1, 7
  • Artículo 2.2, ff. 1, 4, 5
  • Artículo 2.3, ff. 1, 6
  • Artículo 3, ff. 1, 2, 8
  • Ley del Parlamento de Canarias 5/1987, de 7 de abril. Ordenación urbanística del suelo rústico
  • En general, f. 4
  • Ley 4/1989, de 27 de marzo. Conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres
  • En general, ff. 1, 5, 6
  • Artículo 2.2, f. 6
  • Artículo 7, ff. 5, 6
  • Artículo 24, f. 6
  • Disposición adicional quinta, f. 6
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