Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia registrado el 14 de junio de 2000 fue remitido a este Tribunal el Auto de 28 de mayo de 2000, de su Sección Primera, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad, por posible vulneración del art.62 i) CE, respecto del art. 105.3 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que introduce un nuevo apartado 4 en el art. 37 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964.

2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

a) Don Manuel González López, Sargento de la Policía Local del Concello de Noia, fue condenado a la pena de seis años y un día de inhabilitación especial por Sentencia de 17 de noviembre de 1992 de la Audiencia Provincial de A Coruña. Por Auto de 16 de julio de 1996 de la misma Audiencia se revisó la anterior Sentencia y se le impuso la pena de un año de inhabilitación especial para empleo o cargo público, declarando extinguida la condena en virtud de su cumplimiento.

b) Por Acuerdo de 24 de diciembre de 1997, adoptado por el Pleno de la mencionada Corporación Municipal, se decidió rehabilitar en su cargo al señor González López.

c) Diversos miembros del Cuerpo de Policía Local del Concello de Noia presentaron recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo anterior ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, solicitando del órgano judicial el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 105.3 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

d) Por providencia de 28 de febrero de 2000 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo de diez días, alegasen lo que creyeran oportuno sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad. A instancia del Fiscal la Sección dictó una segunda providencia el 13 de marzo de 2000 haciendo saber que el precepto constitucional que se consideraba infringido por la norma cuestionada es el art. 62 i) CE.

e) En su escrito de 29 de marzo de 2000 la Asociación de Jefes de Policía Local de Galicia, personada en el recurso contencioso-administrativo, manifestó que no procedía plantear la cuestión de inconstitucionalidad, por cuanto el art. 105 de la Ley 13/1996, y su desarrollo reglamentario por el Real Decreto núm. 2669, de 11 de diciembre de 1998, no establecen ninguna gracia o perdón con relación a la sentencia penal, ya que la rehabilitación exige que previamente se haya extinguido la responsabilidad penal y civil derivada del delito.

En sus alegaciones de 21 de marzo de 2000 el Ministerio Fiscal informó desfavorablemente sobre la pertinencia de plantear la cuestión, por cuanto la función rehabilitadora reconocida legalmente a la Administración tiene eficacia exclusivamente en el ámbito administrativo, una vez el funcionario ha extinguido la responsabilidad penal impuesta en la sentencia, por lo que no afecta al cumplimiento de la pena impuesta; mientras que el derecho de gracia atribuido al Rey tiene su eficacia propia en ámbito de la ejecución de la pena, que puede ser remitida total o parcialmente.

En su escrito de 10 de marzo de 2000 los miembros del Cuerpo de Policía Local del Concello de Noia que presentaron el recuso contencioso-administrativo reiteraron su solicitud de planteamiento de la cuestión por considerar que el mencionado precepto de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre es contrario a la Constitución (art. 9.3 y 117.3 CE).

En sus alegaciones de 23 de marzo de 2000 el Concello de Noia se opuso al planteamiento de la cuestión por entender que la norma aplicada en el caso no es contraria al art. 62 i) CE, puesto que el Código Penal circunscribe la inhabilitación especial al periodo de tiempo que dure la condena impuesta, pudiendo ser readmitido el condenado tras el cumplimiento de aquella para el mismo cargo que hubiere ocupado siempre que se cumpla al hacerlo la legislación funcionarial.

3. El órgano judicial plantea en su Auto la inconstitucionalidad del art. 105.3 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que introduce un nuevo apartado 4 en el art. 37 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 en el cual se otorga a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas la posibilidad de conceder, a petición del interesado, la rehabilitación de quien hubiera sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación.

Sostiene la Sala que la pena de inhabilitación especial contemplada en el art. 42 CP comporta, entre otras consecuencias, la pérdida definitiva del cargo, mientras el precepto cuestionado ofrece la posibilidad de borrar tal pérdida por parte de la Administración, o sea, perdonar esa parte de la pena. Ello podría ser contrario al art. 62 i) CE, que atribuye exclusivamente al Rey la potestad de gracia en el sentido de indulto, es decir, de perdón de las penas impuestas en sentencias dictadas por los órganos del Poder Judicial, y no lo hace respecto de ninguna de las Administraciones Públicas.

4. Por providencia de 3 de octubre de 2000, la Sección Cuarta acordó, a los efectos del último inciso del art. 37.1 LOTC, abrir trámite de audiencia del Fiscal General del Estado, para que éste, en el plazo de diez días, pudiera exponer lo que considerase conveniente sobre la admisibilidad de la cuestión.

5. Mediante escrito registrado el día 23 de octubre de 2000 el Fiscal General del Estado interesó la inadmisión de la cuestión planteada por carencia manifiesta de fundamento constitucional. Entiende el Ministerio Público que el precepto cuestionado no es contrario a la prerrogativa real de gracia del art. 62 i) CE por diversas razones. En primer lugar, porque el legislador, en virtud de lo establecido en el art. 103.3 CE, dispone de una amplia potestad para configurar el estatuto de los funcionarios públicos, una de cuyas manifestaciones es la de establecer mecanismos de acceso, pérdida y rehabilitación de la condición de funcionario, teniendo en cuenta además el mandato genérico del art. 25.2 CE en lo que atañe a la rehabilitación social de los penados. En segundo lugar, porque el precepto cuestionado no prevé un mecanismo general y automatizado del reconocimiento de la rehabilitación, sino que establece una serie de cautelas, (en concreto, el análisis de las circunstancias y la entidad del delito cometido) que han de ser valoradas por la Administración competente para conceder la rehabilitación. Y, en tercer lugar, porque la rehabilitación contemplada en el precepto cuestionado no se extiende a la reposición en su puesto de trabajo de quien hubiere sido condenado a la pena de inhabilitación especial, sino que, de acuerdo con el apartado 2.° del art. 37 de la Ley, dispone la pérdida del puesto de trabajo que hubiera venido ocupando el funcionario condenado por dicha pena. Por ello el señalado precepto no establece la posibilidad de un indulto, ni manifiesto ni encubierto, de la pena impuesta en su día al infractor, y en consecuencia no existe contradicción entre el mecanismo de rehabilitación de funcionarios previsto en la Ley y la prerrogativa real de gracia ex art. 62 i) CE. Alega finalmente la Fiscalía General que lo que llevó a la Sala a promover la presente cuestión no fue propiamente la constitucionalidad del precepto legal, sino la interpretación y aplicación que del mismo hizo el Pleno del Ayuntamiento del Concello de Noia, el cual reintegró en su anterior destino al señor González López, circunstancia que debió en todo caso ser examinada por la jurisdicción contencioso-administrativa.

1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia promueve cuestión de inconstitucionalidad sobre el Art. 105.3 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que introduce un nuevo apartado 4 en el art. 37 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 redactado en los siguientes términos: "Los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas podrán conceder la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido".

Entiende el órgano judicial proponente que el citado precepto puede ser contrario al art. 62 i) CE, que confiere la prerrogativa de gracia al Rey, por cuanto otorga a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas la posibilidad de conceder, a petición del interesado, la rehabilitación de quien hubiera sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación especial.

2. Debemos examinar si se han cumplido todos los requisitos formales de admisibilidad establecidos en el art. 35 , en relación con el art. 37.1, ambos LOTC.

En primer lugar, la Sala planteó la cuestión una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, una vez evacuadas las conclusiones de las partes. La providencia de 28 de febrero de 2000 dio cumplimiento al trámite de audiencia a las partes, al ser completada por otras posteriores en las que el órgano judicial especificó, además del precepto legal sobre el que se suscita la duda de constitucionalidad, el precepto constitucional que puede ser vulnerado por aquél, haciendo posible que las partes se pronunciasen sobre el juicio de conformidad entre la norma y la Constitución (SSTC 166/1986, de 19 de diciembre; 114/1994, de 14 de abril).

En segundo lugar, el Auto de planteamiento de la cuestión realizó el juicio de aplicabilidad del precepto cuestionado, que sirve de fundamento a la resolución administrativa de rehabilitación por parte de la Corporación Municipal contra la cual posteriormente se presentó el recurso contencioso- administrativo que ahora debe resolver el órgano que plantea la cuestión.

En tercer lugar, también el mencionado Auto concretó la Ley cuya constitucionalidad se cuestiona (el Art. 105.3 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que introduce el nuevo apartado 4 en el art. 37 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964) así como el precepto constitucional que se supone infringido, el art. 62 i) CE en relación con el art. 117 CE.

Finalmente, la Sala procedió a realizar el juicio de relevancia justificando en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. Entiende la Audiencia Provincial que la constitucionalidad o no del citado precepto legal es decisiva en orden a resolver el recurso contencioso- administrativo en el cual se cuestiona la legalidad del referido acuerdo municipal en relación precisamente con aquel precepto. Se trata de un juicio consistente, de acuerdo con los cánones "flexibles" que este Tribunal ha adoptado a la hora de examinar el requisito establecido al efecto, según los cuales sólo en caso de notoria ausencia de conexión entre el fallo del proceso a quo y la validez del precepto debe acordarse la inadmisión de una cuestión (STC 90/1994).

En conclusión, el órgano judicial ha dado cumplimiento a los requisitos de admisibilidad formal exigidos por el art. 35 LOTC.

3. Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos formales debemos valorar la consistencia inicial de la duda de constitucionalidad, pues, según tiene declarado este Tribunal, existen supuestos en los cuales un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar su falta de viabilidad, pudiendo ser conveniente en tales casos despejar en la primera fase procesal la duda de constitucionalidad (entre otros, AATC 389/1990, de 29 de octubre, FJ 1, 287/1991, 334/1991, 134/1995, de 9 de mayo, FJ 2, 380/1996, de 17 de diciembre, FJ 2, 229/1999, de 28 de septiembre, FJ 2, 311/2000, de 19 de diciembre, FJ 3).

En este sentido ha de advertirse que, en principio, corresponde a los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial la interpretación de las normas legales sobre las que susciten cuestiones de constitucionalidad, interpretación que sólo podrá ser rechazada por este Tribunal Constitucional cuando resulte manifiestamente irrazonable (SSTC 4/1988, FJ 2; ATC 380/1996, FJ 2).

Tal sucede, en el caso que nos ocupa, con la interpretación que el órgano judicial proponente efectúa de la norma legal cuestionada, y que constituye la premisa de su duda de constitucionalidad, pues, ni es la que resulta de la estructura de dicho precepto, ni de su interpretación sistemática, ni, en fin, la mantenida comúnmente en nuestra comunidad jurídica por la doctrina científica y jurisprudencial.

4. En efecto, el órgano que promueve la cuestión argumenta que la pena de inhabilitación especial prevista en el art.42 CP comporta la pérdida definitiva del cargo que se ostenta, además de la imposibilidad de poder ocuparlo durante el tiempo de la condena. Por su parte el precepto cuestionado posibilita que se pueda borrar esa pérdida definitiva del cargo y que la Administración pueda perdonarla. Ello sería contrario al art.62 i) CE, que atribuye únicamente al Rey la potestad de gracia en el sentido de indulto (perdón de la pena impuesta) y no lo hace respecto de ninguna de las Administraciones Públicas. El término "rehabilitar", utilizado por el precepto cuestionado, entrañaría dejar sin efecto la parte de la pena de inhabilitación consistente en la pérdida definitiva del cargo, indultando por tanto al penado. Ello implicaría que una pena impuesta por los Tribunales podría ser perdonada por la Administración, desbordando el precepto constitucional del art. 62 i). Finalmente considera la Sala que, si la atribución al Monarca del perdón de la pena puede entenderse por razones históricas, y por no alterar el principio de división de poderes, la atribución de semejante derecho de gracia a las Administraciones supone una vulneración de la Constitución.

Pues bien, la interpretación de la norma legal cuestionada que efectúa el órgano judicial proponente no responde a la estructura de dicho precepto ni a una lectura sistemática de su mandato normativo. En efecto, el art. 105.3 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, introduce un nuevo apartado 4 en el art. 37 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 que otorga a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas la posibilidad de conceder, a petición del interesado, la rehabilitación de quien hubiera sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación. Por otra parte el Real Decreto 2669/98, de 11 de diciembre, que aprobó el desarrollo reglamentario del mencionado precepto y estableció el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de funcionarios, establece como uno de los supuestos en los que se podrá solicitar la rehabilitación el siguiente: "Condena a pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial. Procederá solicitar la rehabilitación, una vez que la persona condenada a pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial haya extinguido la responsabilidad penal y civil derivada del delito" (art.2.3). De ello resulta que la función rehabilitadora reconocida legalmente a la Administración despliega su eficacia exclusivamente en el ámbito administrativo, una vez que el funcionario condenado haya extinguido la responsabilidad penal impuesta en la Sentencia, circunstancia que deben acreditar aquellos que soliciten la rehabilitación (art. 4.4 del Real Decreto 2669/98).

Como señala el Fiscal General en su informe, el precepto cuestionado constituye una manifestación de la potestad reconocida en el art. 103.3 CE para configurar el régimen estatutario de los funcionarios públicos (una de cuyas manifestaciones es la de establecer mecanismos de acceso, pérdida y rehabilitación de la condición de funcionario - STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3-) al legislador, el cual ha decidido establecer determinados mecanismos de rehabilitación que no afectan a la pena impuesta por los Tribunales y que, por otra parte, obedecen a fines constitucionalmente legítimos, como son la reinserción social y la reeducación de los penados (art.25.2 CE), tal como hemos reconocido en nuestra jurisprudencia (STC 174/1996, de 11 de noviembre, FJ 3).

En suma, la rehabilitación que los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas pueden conceder, según el precepto legal cuestionado, en nada afecta al cumplimiento de la pena de inhabilitación especial y sus consecuencias jurídicas, y, por consiguiente, dicho precepto no implica ningún ejercicio del derecho de gracia por parte de las Administraciones Públicas en relación a la sentencia penal, ni contempla un indulto de la pena de inhabilitación impuesta a los funcionarios, y por ello no presenta ninguna contradicción con el art.62 i) CE, que atribuye a S.M. el Rey el ejercicio de aquella prerrogativa.

Las consideraciones hasta aquí desarrolladas conducen a apreciar el carácter notoriamente infundado de la presente cuestión de inconstitucionalidad y, de acuerdo con lo establecido en el art. 37.1 LOTC, justifican su rechazo en trámite de admisión.