Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 20 de abril de 2001, el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra, actuando en representación de ésta, interpuso recurso de amparo constitucional contra la resolución judicial de que se hace mérito en el encabezamiento.

2. Sucintamente expuestos, la demanda de amparo trae causa de los siguientes hechos relevantes para decidir acerca de su admisión a trámite:

a) Por Orden Foral de 9 de enero de 1998, el Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra impuso a la empresa "Hormigones Oskia, S.A." una sanción de 40.000 pesetas. Esta decisión fue confirmada por Resolución del Gobierno foral de 6 de julio de 1998, por la que se desestimaba el recurso ordinario interpuesto por la mercantil sancionada.

b) Frente a estos actos administrativos, la mencionada empresa formuló recurso contencioso-administrativo ante la Sala de este orden jurisdiccional del TrJusticia de Navarra. En el seno del proceso, una vez elevados los correspondientes escritos de conclusiones, la Sala dictó Auto de 25 de enero de 2001 por el que, con suspensión del plazo para dictar Sentencia, acordó dar audiencia a las partes para que alegasen sobre la posible causa de estimación consistente en la falta de constancia en el expediente administrativo de la resolución sancionadora, pues en aquél únicamente figuraría su traslado mediante oficio firmado por el Secretario técnico del departamento.

c) Cumplimentado este trámite, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó Sentencia de 26 de marzo de 2001 por la que, estimando el recurso interpuesto, anula la resolución sancionadora por ser contraria al ordenamiento jurídico.

3. La representación de la Comunidad Foral de Navarra achaca a la Sentencia impugnada la vulneración de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) por las razones que a continuación se sintetizan.

a) En primer lugar, denuncia que la motivación sobre la que sustenta la decisión incurre en un error patente y resulta manifiestamente irrazonable y arbitraria. A este respecto, recuerda que la estimación del recurso tiene como sustento argumental la falta de constancia en el expediente administrativo de la resolución sancionadora, siendo así que en dicho expediente constaba la notificación de la Orden Foral de 9 de enero de 1998, del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, que incluye el texto íntegro, literal y entrecomillado de dicha resolución, ajustándose a las previsiones del art. 58 LPC.

La parte actora en el proceso judicial no adujo la inexistencia de la resolución, sino que esta cuestión nueva fue planteada por la propia Sala. En el trámite abierto por el Auto de 25 de enero de 2001, la Administración demandada habría aportado copia diligenciada de la Orden Foral, de donde se deduce su lógica e inexcusable existencia. Sin embargo, en la Sentencia se afirma que en el expediente no consta dicha Orden Foral, cuyo traslado a la empresa sancionada fue firmado por el Secretario técnico del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, añadiéndose que la copia de la Orden Foral únicamente fue incorporada al proceso en el trámite de alegaciones del art. 43.2 LJCA, momento que reputa inidóneo para completar el expediente, por lo que anula el acto administrativo al no haber constancia de su existencia.

Estas aseveraciones son absolutamente incoherentes, van en contra de la más elemental lógica y llevan al absurdo de que aun a pesar de que por la Sala se reconoce la existencia de la resolución administativa porque se aportó en el trámite conferido al efecto, se concluye que no hay constancia de ella. Resulta arbitrario o irrazonable sostener la falta de constancia de un acto administrativo de cuya existencia se tiene conocimiento pleno, pero se inadmite su presentación y se declara nulo por inexistente. De igual modo, constituye un error patente decir que no existe aquello que ha sido traído al proceso por la Administración cuando se le dio ocasión.

Sobre la necesidad de que las resoluciones judiciales se asienten en una motivación basada en Derecho se invoca la doctrina recogida en las SSTC 107/1994, de 11 de abril, FJ 2; 162/1995, de 7 de noviembre, FJ 3; 256/2000, de 30 de octubre, FJ 2 y 261/2000, de 30 de octubre, FJ 3, que se reproducen parcialmente en el escrito de demanda. Aplicando esta doctrina al presente caso, se reitera que la Sentencia impugnada se asienta sobre un error patente y emplea para estimar el recurso contencioso- administrativo un motivo que se no se correspondía con la realidad de las circunstancias ni con las más elementales bases de la lógica, por lo que ha quebrantado uno de los elementos esenciales del derecho fundamental proclamado en el art. 24.1 CE.

b) Se denuncia, en segundo lugar, que la Sentencia impugnada ha causado a la Administración Foral indefensión por asentarse sobre una interpretación en exceso rigurosa y formalista de las normas procesales y contraria al principio de contradicción. Concretamente, la Sala entiende que el expediente administrativo sólo puede completarse en el momento previsto en el art. 70 LJCA de 1956 y sobre esta base declara la nulidad del acto administrativo sancionador.

En el expediente administrativo, siguiendo la práctica habitual de los distintos Departamentos del Gobierno Foral, figuraba el traslado de la resolución sancionadora efectuada por el Secretario Técnico del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, órgano facultado para certificar y dar fe de las actuaciones administrativas, quedando la Orden Foral en el correspondiente Libro según lo dispuesto en el art. 29 del Reglamento Interior del Gobierno de Navarra, aprobado por Decreto Foral 35/1984, de 7 de mayo. A requerimiento de la Sala, se aportó la copia diligenciada en el trámite abierto al amparo del art. 43.2 de la LJCA de 1956 y, sin embargo, el órgano jurisdiccional rechaza esta aportación porque entiende que esta posibilidad únicamente cabe en el trámite de ampliación del expediente.

La inadmisión del documento en ese momento procesal no se ajusta a Derecho porque: i) su aportación en el trámite del art. 43.2 LJCA únicamente pretende poner de manifiesto que el hecho estaba probado en el expediente, admitido y consentido de contrario y que no había existido disconformidad entre las partes al respecto; ii) el art. 70 LJCA tiene por finalidad completar el expediente si las partes entienden que no lo está, extremo sobre el cual la Administración Foral no albergó dudas en ningún momento; iii) la Sala no ejercitó la facultad que le confería el art. 61 LJCA de 1956 (actual art. 48) de reclamar el expediente completo a la Administración; iv) el art. 75, siempre de la LJCA de 1956, confería al órgano jurisdiccional facultades para acordar cualquier diligencia de prueba que considerase necesaria, de modo que si la Sala tenía dudas sobre la necesidad de completar el expediente debió hacer uso de las mismas, pero no esperar al momento anterior a dictar Sentencia para trasladarlas a la Administración demandada. Además, se consigna que en el presente caso la no aportación del documento no afectó a las posibilidades de la parte actora para articular su defensa.

En conclusión, la Sentencia impugnada ha llevado a cabo, en términos de la STC 3/1987, de 21 de enero, una interpretación literal de la norma procesal, alejada de una reinterpretación de los preceptos a la luz de la Constitución, creando así un obstáculo procesal artificial que restringe un derecho constitucional y vulnera los efectos de la tutela judicial efectiva al ocasionar a la solicitante de amparo una manifiesta indefensión.

C) En tercer lugar, se sostiene que se ha infringido el derecho a la tutela judicial efectiva por la negación del acceso a la prueba. La conexión entre ambos derechos fundamentales ha sido destacada, entre otras, en las SSTC 102/1987, de 17 de junio, y 246/2000, de 16 de octubre. En esta ocasión, la no admisión del documento aportado por la Administración foral resulta contraria al derecho constitucional a todas las pruebas.

Al no existir disconformidad entre las partes sobre los aspectos fácticos del proceso, no se solicitó su recibimiento a prueba. La Sala tampoco acordó de oficio la práctica de diligencias para mejor proveer que, no obstante su carácter potestativo, hubieran permitido acreditar la existencia de la Orden Foral. Se planteó la cuestión nueva en el trámite del art. 43.2 LJCA, no dejando con ello posibilidad alguna de defensa a la parte demandada, al interpretar que en ese momento procesal no era pertinente la presentación del documento, llegándose a la absurda conclusión de que el mismo no había existido, a pesar de reconocer expresamente la Sentencia que fue presentado y que, por tanto, el órgano judicial tenía conocimiento de su existencia. Esta forma de razonar es contraria a la doctrina jurisprudencial elaborada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, que ha hecho hincapié en el deber que tienen los órganos judiciales de evitar la indefensión haciendo uso de las facultades que les reconoce el art. 75 LJCA de 1956.

La no admisión del documento en el trámite de alegaciones representa una denegación de la prueba con vulneración del derecho de defensa porque ha tenido una influencia decisiva en la resolución del pleito. La decisión final podría haber sido favorable a la Administración demandada en el caso de haberse admitido la presentación del documento en la fase de alegaciones del art. 43.2 LJCA.

Por todas estas razones, la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra concluye su escrito de demanda solicitando la anulación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2001, con la consiguiente retroacción de actuaciones para que se dicte una nueva resolución respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).

4. Mediante providencia de 6 de mayo de 2002, la Sección Cuarta de este Tribunal Constitucional acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder a la solicitante de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formulasen, con las aportaciones documentales procedentes, las alegaciones que estimaran pertinentes acerca de la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].

El Fiscal ante el Tribunal Constitucional elevó su escrito de alegaciones el 6 de junio de 2002, interesando la admisión a trámite de la demanda por no carecer manifiestamente de contenido constitucional, toda vez que la resolución judicial impugnada inadmitió una prueba relevante haciendo uso de un razonamiento de un rigor y formalismo enervante, del que ha resultado la indefensión ocasionada a la Administración demandada. En idéntico sentido se pronuncia la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra en el escrito de alegaciones que presentó el día 12 de junio de 2002.

5. Por nuevo proveído de 11 de julio de 2002 se acordó conceder un nuevo plazo de diez días a la solicitante de amparo y al Ministerio Fiscal para que formulasen las alegaciones que estimaran pertinentes acerca de la posible existencia de la causa de inadmisión regulada por el art. 50.1 a), en relación con el art. 46, ambos de la LOTC, por falta de legitimación de la recurrente.

6. El escrito de alegaciones de la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra se presentó en el Registro General de este Tribunal el 9 de septiembre de 2002. En él se destaca que el presente supuesto encaja dentro del supuesto contemplado en la STC 175/2001, de 26 de julio, FJ 8, donde se afirma que "las personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso", con independencia, como ahí mismo se indica, de los derechos o competencias que se pretenda hacer valer y de quiénes sean las otras partes procesales y el orden jurisdiccional ante el que actúen.

En el presente caso, la demandante de amparo afirma haber padecido "una importante y definitiva indefensión en el proceso" resuelto por la Sentencia impugnada; indefensión causada única y exclusivamente por la irregular y antijurídica actuación de la Sala enjuiciadora. Dicha indefensión deviene irresoluble a falta de remedio procesal alguno, a excepción de este recurso de amparo.

Tras reiterar sucintamente los antecedentes de este proceso constitucional, se destaca que la inexistencia de la Orden Foral era una cuestión nueva suscitada por la propia Sala, que no dio ninguna relevancia a lo acreditado en su momento por la Administración demandada. Ello lleva a sostener que la tutela judicial fue meramente formal, pero no material ya que, si bien es cierto que se proveyó a las partes el trámite procesal oportuno de alegaciones, no lo es menos que ninguna trascendencia ni relevancia se dio a lo manifestado en el curso del mismo por la ahora solicitante de amparo. E, igualmente, al inadmitir en tal trámite la aportación del acto sancionador original, se impidió la prueba precisa que hubiera demostrado indubitadamente la existencia del acto recurrido. De haber sabido que se iba a cuestionar la existencia del acto, la Administración habría podido aportar el original como complemento del expediente o como documento anexo a la contestación a la demanda.

Con su actuación, la Sala ha convertido algo que a lo sumo merecería la calificación de irregularidad no invalidante en la confección del expediente administrativo remitido por la Administración en una causa de nulidad del acto recurrido. Ello hace de este supuesto un paradigma de la procedencia de la excepción a la regla general según la cual las personas públicas no gozan del derecho a la tutela judicial efectiva, pues siguiendo a la STC 175/2001, en todo caso les ampara el derecho a no padecer indefensión y, como correlato de ello, disfrutan de las singulares garantías procesales del art. 24.2 CE, entre las que figura la de utilizar los medios pertinentes para su defensa.

A mayor abundamiento, se cita la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en torno al principio de equivalencia de armas, que exige que cada parte tenga la razonable oportunidad de presentar su caso bajo condiciones que no la coloquen en una sustancial desventaja frente a su oponente (STEDH de 4 de junio de 2002, Komanický contra Eslovaquia, § 45), añadiendo que cada una de las partes ha de tener la oportunidad no sólo de ser oída sino también de influir realmente en la decisión del Tribunal. Este principio ha quebrado en el presente caso porque la demandada ha sido oída formalmente por la Sala, pero luego se ha visto privada de la posibilidad de incidir en la decisión final, sufriendo de este modo una absoluta, definitiva e irreparable indefensión dentro del proceso.

Todo ello pone de manifiesto no sólo la vulneración del derecho fundamental para cuya reparación se solicita el amparo, sino también la legitimación de la demandante. En consecuencia, se interesa la admisión a trámite del recurso.

7. El 10 de septiembre de 2002 presentó su escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal, quien también se muestra favorable a la admisión del recurso de amparo constitucional por las razones que ahora se reseñan.

a) A juicio del Ministerio Fiscal, el examen de la legitimación para interponer el recurso de amparo debe partir del art. 46.1 b) LOTC que, en cuanto a los casos comprendidos en los arts. 43 y 44 del mismo texto legal, dispone que la tienen "quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal". En esta ocasión, la demandante de amparo denuncia vulneración de sus derechos fundamentales con origen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial, por lo que nos hallamos ante un supuesto de los contemplados en el art. 44 LOTC, cumpliéndose el requisito básico establecido en el precepto anteriormente señalado porque fue parte en el proceso judicial previo.

b) El segundo requisito de legitimación en la jurisdicción constitucional es el de ser titular del derecho fundamental cuya infracción se denuncia. Ello plantea problemas en relación con las personas jurídico-públicas. Al respecto, la STC 239/2001, de 18 de diciembre, recuerda en su fundamento jurídico 3 que "en principio los derechos fundamentales y las libertades públicas son derechos individuales que tienen al individuo por sujeto activo y al Estado por sujeto pasivo, en la medida en que tienden a reconocer y proteger ámbitos de libertades o prestaciones que los poderes públicos deben otorgar o facilitar a aquéllos (STC 64/1988, de 12 de abril, FJ 1). Por este motivo existen importantes dificultades para reconocer la titularidad de derechos fundamentales a las entidades de Derecho público, pues la noción misma de 'derecho fundamental' que está en la base del art. 10 CE resulta poco compatible con entes de naturaleza pública (STC 91/1995, de 19 de junio, FJ 2). En consecuencia, lo que con carácter general es predicable de las posiciones subjetivas de los particulares no puede serlo, con igual alcance y sin más matización, de las que tengan los poderes públicos, frente a los que, principalmente, se alza la garantía constitucional (STC 129/2001, de 4 de junio, FJ 3)."

En consecuencia, debe atenderse primordialmente al derecho o derechos fundamentales que se invocan en la demanda de amparo para determinar si la persona jurídico-pública ostenta su titularidad. Aquí, las tres vulneraciones denunciadas hacen referencia al derecho a la tutela judicial efectiva y se concretan en diferentes aspectos de éste: la primera al canon general de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la irrazonabilidad manifiesta; la segunda, a la proscripción de indefensión, concretada en una interpretación en exceso rigorista y formalista de las normas procesales que contraría el principio de contradicción y, la tercera, a una de las concreciones que se hacen en el art. 24.2 CE para evitar la indefensión, como es el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa.

Pues bien, la STC 175/2001, de 26 de julio, trata detenidamente y con carácter general -fundamentos jurídicos 4 a 8- el problema de la legitimación de las personas jurídico-públicas para demandar amparo por posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, deteniéndose en los aspectos de este derecho del que son titulares.

En dicha Sentencia se expone que, con carácter general, las personas jurídico-públicas no son titulares de este derecho fundamental cuando ejercen poderes exorbitantes y los órganos judiciales fiscalizan y, consiguientemente, limitan el alcance de estos poderes. "En esos ámbitos de actuación administrativa es claro que las personas públicas no pueden invocar el art. 24.1 CE -ni servirse del amparo constitucional- para alzarse frente a los Jueces y Tribunales que, cumpliendo con lo previsto en el art. 106.1 CE, fiscalizan la actuación de los sujetos públicos." (FJ 6). Las excepciones a la regla general se enumeran en el fundamento jurídico 8: aquellos litigios en los que la situación procesal de las Administraciones públicas es análoga a la de los particulares, excepción aplicada en la STC 63/2002, de 11 de marzo; son igualmente titulares, con carácter limitado, del derecho de acceso al proceso, de tal modo "que la interpretación judicial de las normas de acceso al proceso estará guiada, también en relación con las personas públicas, por el principio pro actione (cuando se trate de acceso a la jurisdicción) o por el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad, la irrazonabilidad y el error patente, cuando se trate del acceso a los recursos legales"; finalmente, las personas públicas también están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso y "correlato lógico del derecho a no sufrir indefensión es el disfrute, por las personas públicas, de las singulares garantías procesales que se enuncian en el art. 24.2 CE, y cuya esencial vinculación con la prohibición de indefensión viene siendo destacada por este Tribunal en numerosas Sentencias, desde la STC 46/1982, de 12 de julio, FJ 2".

Explicitando la doctrina anterior, la STC 56/2002 concluye que las personas jurídicas públicas también son titulares del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de intangibilidad, inmodificabilidad o invariabilidad de las resoluciones judiciales.

c) Aplicando la anterior doctrina a este caso, debe convenirse en que la Comunidad Foral de Navarra -que en el proceso del que trae causa este recurso de amparo no se hallaba en una situación procesal análoga a la de los particulares sino que defendía el ejercicio de la potestad sancionadora- no es titular del derecho a la tutela judicial efectiva en su aspecto invocado en el primero de los motivos, referido a la interdicción de la arbitrariedad, el error patente y la irrazonabilidad manifiesta. Esta infracción no se ha denunciado respecto al concreto ámbito del acceso a la jurisdicción, sino que la demandante de amparo refiere esas tachas a la Sentencia que recurre. Por esta misma razón, se inadmitió la demanda de amparo en el ATC 73/2002, de 6 de mayo y debe igualmente inadmitirse el motivo en esta ocasión.

En el segundo motivo se aduce indefensión, siendo el derecho a no padecerla uno de aquellos de los que las personas jurídico-públicas son titulares y la Comunidad Foral está legitimada para solicitar amparo si entiende que se le ha vulnerado. Lo mismo puede decirse del principio de contradicción, trasunto del derecho a la defensa, como se afirma en la STC 31/1989, de 13 de febrero FJ 2, entre otras. Resulta, por tanto, de aplicación la última de las excepciones mencionadas en la STC 175/2001, lo que conduce a la admisión de este motivo.

El tercer motivo de amparo alegado en la demanda denuncia infracción del derecho a la tutela judicial efectiva producida por la negación del acceso a la prueba. El derecho a la prueba tiene, como todos los incluidos en el núm. 2 del art. 24 CE, particular relación con el derecho de defensa del que - como los restantes- no es sino una concreción y su titularidad por las personas jurídicas públicas viene reconocido en la tercera excepción de la STC 175/2001. Por ello, este motivo también debe ser admitido.

8. La Sala por providencia de fecha 20 de marzo de 2003, de conformidad con lo dispuesto en el art. 11 LOTC, acuerda avocar a su conocimiento el amparo interpuesto.

1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de este Auto, la Comunidad Foral de Navarra solicita la anulación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2001, estimatoria del recurso interpuesto por la entidad "Hormigones Oskia, S.A." contra la Orden foral del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones de 9 de enero de 1998, confirmada mediante Resolución del Gobierno foral de 6 de julio siguiente, por la que se imponía a la mercantil citada una multa de 40.000 pesetas por infracción de la normativa en materia de transportes.

En la demanda de amparo se achaca a la resolución judicial impugnada la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Este reproche se desglosa en tres motivos. En primer lugar, la Administración ahora recurrente en amparo denuncia que la decisión adoptada en la Sentencia incurre en un error patente, al tiempo que debe calificarse de manifiestamente irrazonable y arbitraria. Asimismo, sostiene que dicha Sentencia le ha causado indefensión porque se asienta sobre una interpretación excesivamente rigurosa y formalista de las normas procesales y que resulta contraria al principio de contradicción. Finalmente, conecta la vulneración del referido derecho fundamental con la negación del acceso a la prueba (art. 24.2 CE).

2. A fin de exponer las razones por las cuales no es posible admitir a trámite el presente recurso de amparo, es preciso exponer la doctrina constitucional relativa a la titularidad por las personas jurídicas públicas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Una doctrina que se plasma, destacadamente, en la STC 175/2001, de 26 de julio.

a) En lo que ahora estrictamente interesa, dicha Sentencia comienza haciendo hincapié en el hecho de que "el derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, protege, antes que nada, a los individuos frente al poder" y que -por extensión- también "ampara a otros sujetos privados que son creación y expresión de las libertades de los ciudadanos" (FJ 4). Asimismo recuerda la existencia de una línea doctrinal, que arranca de la STC 64/1988, de 12 de abril, FJ 1, que advierte sobre la imposibilidad de "efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas de Derecho público de las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos"; línea jurisprudencial que ha tenido continuidad en las SSTC 197/1988, de 24 de octubre, 91/1995, de 19 de junio y 123/1996, de 8 de julio. De donde se concluye que "sólo en supuestos excepcionales una organización jurídico pública disfruta -ante los órganos judiciales del Estado- del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; y por lo mismo, sólo excepcionalmente podemos considerar al recurso de amparo como cauce idóneo para que las personas públicas denuncien una defectuosa tutela de los jueces y Tribunales" (STC 175/2001, FJ 5).

b) Sentado esto, en el fundamento jurídico 6 de la STC 175/2001 se precisa la razón sobre la que se asienta la imposibilidad de reconocer a las personas jurídicas públicas la titularidad y disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva en los mismos términos que a los ciudadanos y a las personificaciones dimanantes de su libertad asociativa, entendida esta expresión lato sensu. Según se indica en ese pasaje de esa resolución, "hay que tener en cuenta que es la falta de poder de cada individuo para imponer sus derechos e intereses - consecuencia necesaria del deber de respeto a los demás y de la paz social a que se refiere el art. 10.1 CE- la que dota al derecho a la tutela judicial efectiva de su carácter materialmente esencial o fundamental, en tanto necesario para la realización de los derechos e intereses de los particulares". Una situación que en modo alguno es comparable a la que gozan las personas jurídicas públicas cuando ejercen poderes exorbitantes y los órganos judiciales fiscalizan su alcance y ejercicio: "en esos ámbitos de actuación administrativa es claro que las personas públicas no pueden invocar el art. 24.1 CE -ni servirse del amparo constitucional- para alzarse frente a los Jueces y Tribunales que, cumpliendo con lo previsto en el art. 106.1 CE, fiscalizan la actuación de los sujetos públicos. En este contexto debemos destacar también que cuando las personas públicas se alzan frente a los Jueces y Tribunales, lo que está en juego no es sólo la defensa del interés general atribuido a cada sujeto público sino, en última instancia, el orden normativo de distribución del poder. De esta manera, el derecho a la tutela judicial efectiva serviría -en los ámbitos a que venimos haciendo referencia- como instrumento para el correcto ejercicio del poder por los diferentes órganos del Estado. Y no hace falta insistir en la diferencia que, desde la perspectiva del amparo constitucional, existe entre garantizar a los particulares la realización de sus derechos e intereses por medio de los Jueces, y la garantía de un orden objetivo de poder que asegura la realización del interés general atribuido a las personas públicas incluso frente a los Jueces."

c) Posteriormente, y tras recordar el carácter rigurosamente extraordinario que reviste el recurso de amparo constitucional cuando quien lo recaba es un sujeto público (FJ 7), en el fundamento jurídico 8 se exponen los tres supuestos en los que, conforme a la doctrina elaborada en anteriores pronunciamientos por este mismo Tribunal, dichos sujetos públicos disfrutan -de manera excepcional- del derecho fundamental proclamado en el art. 24.1 CE.

El primero de ellos hace referencia a los supuestos en los que este Tribunal se ha enfrentado con demandas de amparo que traían causa de litigios en los cuales las personas jurídicas públicas ostentaban una posición procesal "análoga a la de los particulares". En compendio, se señala que en estos casos se ha reconocido a estos entes la titularidad del derecho fundamental aquí concernido porque "se trataba de litigios donde las personas públicas no gozaban de privilegios o prerrogativas procesales y pedían justicia como cualquier particular". Seguidamente se precisa que "no es necesario detenerse ahora en el fundamento, en cada caso, de aquella situación procesal ordinaria constituido bien por la existencia de una personificación jurídico privada para el cumplimiento de tareas públicas, bien por un mandato legal de sometimiento al Derecho privado y a los órdenes jurisdiccionales correspondientes, o bien por una decisión legal a favor del foro procesal ordinario, con independencia del Derecho material que en él había de aplicarse. Lo relevante ahora es destacar que en todos aquellos casos donde la posición procesal de los sujetos públicos es equivalente a la de las personas privadas el art. 24.1 CE también ampara a las personas públicas."

Con posterioridad, la STC 63/2002, de 11 de marzo, ha estimado la demanda de amparo interpuesta por el Colegio de diplomados de enfermería de España contra un Auto por el que se acordaba el sobreseimiento y archivo de las diligencias penales seguidas, a instancias de esta Corporación, por delito de falsedad en documento público. En el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia se pone de manifiesto que la "posición procesal (del Colegio) en el procedimiento penal fue equivalente a la de las personas privadas, dado que al mismo acudió en defensa de un interés propio y legítimo, siendo en estos casos las personas jurídicas públicas titulares del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión sin restricciones (por todas, STC 175/2001, de 26 de julio, FJ 8).

En segundo lugar, se reconoce que "las personas públicas son titulares, también, del derecho de acceso al proceso", advirtiendo, no obstante, que "esta vertiente del art. 24.1 CE sólo tutela a las personas públicas frente a los Jueces y Tribunales, no en relación con el legislador (SSTC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 4; 29/1995, de 6 de febrero, FJ 7)". De donde inferimos que "corresponde a la Ley procesal determinar, entonces, los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está encomendado. Lógicamente, aquella tarea de configuración legal ha de ejercerse con sometimiento al ordenamiento constitucional, lo que impide no sólo exclusiones procesales arbitrarias, sino incluso aquellas otras que, por su relevancia o extensión, pudieran hacer irreconocible el propio derecho de acceso al proceso. El alcance limitado del art. 24.1 CE en relación con las personas públicas actúa, según venimos diciendo, respecto del legislador, no en relación con el juez. Así que la interpretación judicial de las normas de acceso al proceso estará guiada, también en relación con las personas públicas, por el principio pro actione (cuando se trate de acceso a la jurisdicción) o por el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad, la irrazonabilidad y el error patente, cuando se trate del acceso a los recursos legales".

Como última excepción se menciona el derecho a no padecer indefensión en el proceso (art. 24.1 CE); "con independencia de qué derechos o competencias se hagan valer, quiénes sean las otras partes procesales y el orden jurisdiccional ante el que actúen. Tiene sentido destacar aquí que la prohibición de indefensión procesal a las personas públicas protege inmediatamente a éstas, pero mediatamente también a otros intereses: al interés objetivo en que el proceso sirva de forma idónea a la función jurisdiccional atribuida por la Constitución a Jueces y Tribunales (art. 117.1 CE). Y también al interés de las otras partes de que el proceso en el que actúan esté desprovisto de toda indefensión; de esta forma queda reforzada la confianza de las demás partes en la estabilidad de las resoluciones que pongan fin al proceso. Correlato lógico del derecho a no sufrir indefensión es el disfrute, por las personas públicas, de las singulares garantías procesales que se enuncian en el art. 24.2 CE, y cuya esencial vinculación con la prohibición de indefensión viene siendo destacada por este Tribunal en numerosas Sentencias, desde la STC 46/1982, de 12 de julio, FJ 2".

Por encajar en esta última excepción, la STC 56/2002, de 11 de marzo, ha otorgado el amparo solicitado por la Universidad de Sevilla frente a un Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que había vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en cuanto quebrantó el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes.

De igual modo, debemos consignar que mediante el ATC 73/2002, de 6 de mayo, inadmitimos la demanda de amparo presentada por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, pues en ella se aducía que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Justicia del País Vasco impugnada era errónea e irrazonable "y a la vista de que esa denuncia no está contemplada entre las excepciones enunciadas en la STC 175/2001" (FJ 1).

3. Para determinar la admisibilidad del presente recurso de amparo debemos examinar si la cuestión planteada encaja en alguna de las excepciones mencionadas en la doctrina que hemos expuesto.

A este respecto, interesa recordar que en la demanda de amparo constitucional la pretensión revocatoria de la Sentencia impugnada se basa en la vulneración del derecho de la Comunidad Foral de Navarra a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Esta vulneración se desgaja, según hemos reseñado con anterioridad, en tres motivos: carácter irrazonable y arbitrario de la resolución, que incurre en un error patente; indefensión por haberse procedido a una interpretación en exceso rigurosa y formalista de las normas procesales, con desconocimiento del principio de contradicción y, por último, denegación del acceso a la prueba.

En el trámite abierto por la providencia de 11 de julio de 2002, la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra ha sostenido la admisibilidad del recurso porque su objeto es un supuesto paradigmático del derecho de las personas jurídicas públicas a no padecer indefensión en el proceso, última de las excepciones antes referidas. Por su parte, el Ministerio Fiscal entiende que si bien el primer motivo del recurso resulta inadmisible porque no remite a ninguna de las excepciones contempladas en la STC 175/2001, los otros dos deben reconducirse a ese derecho a no padecer indefensión, por lo que debería proseguir su tramitación.

4. Debemos comenzar la exposición de nuestro parecer señalando la coincidencia con las tesis sostenidas por el Ministerio Fiscal en punto a la inadmisibilidad del primer motivo del recurso. Dado que la Comunidad Foral alega que la Sentencia impugnada es errónea e irrazonable, resulta pertinente recordar que esta denuncia no está contemplada en ninguna de las excepciones enunciadas en el fundamento jurídico 8 de la STC 175/2001, por lo que es de aplicación el criterio general, conforme al cual, por las razones ya expuestas con anterioridad, no puede reconocerse a las personas públicas la titularidad del derecho fundamental que aquí se pretende hacer valer.

Aquí concluye nuestro acuerdo con el parecer del Ministerio Fiscal pues no se comparten los argumentos que ha empleado para defender la admisibilidad de los restantes motivos aducidos en el recurso de amparo interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra. Para hacerlo sería preciso reconocerles una sustantividad de la que, en puridad, carecen si se analizan con cierto detenimiento.

Como ya hemos indicado, en el segundo motivo del recurso se denuncia la indefensión padecida por la Comunidad Foral de Navarra en el proceso judicial previo, consecuencia de la interpretación, en exceso rigurosa y formalista de las normas procesales, con afectación del principio de contradicción, utilizada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Este reproche se concreta en la negativa a aceptar la ampliación del expediente administrativo en el trámite abierto al amparo del art. 43.2 LJCA de 1956, dado que a juicio de la Sala esta posibilidad únicamente cabe por la vía del art. 70 del mismo texto legal, creando con ello un obstáculo procesal artificial a la efectividad del derecho fundamental invocado.

Sin embargo, bajo este segundo motivo no se hace sino replantear la cuestión ya avanzada en el primero con otros ropajes. Para que la interpretación de las normas procesales pueda tildarse de excesivamente rigorista o formalista y, por tanto, viciada de irrazonabilidad, con lo que ocasionaría indefensión a una de las partes, es preciso que se haya privado a ésta de su derecho de defensa contradictoria (por todas, STC 109/2002, de 6 de mayo, FJ 2). Lo que no es aquí el caso. Antes bien, la estimación del recurso contencioso-administrativo trae causa del hecho de que la resolución sancionadora no figura en el expediente remitido por la Administración demandada y el rechazo a completar dicho expediente en el momento procesal en que pretendió hacerlo aquélla se justifica en la Sentencia impugnada justamente porque de este modo quedaría mermado el derecho de defensa de la contraparte, con el consiguiente quebranto del principio de contradicción. No puede tildarse de rigorismo excesivo la exigencia de que únicamente en el trámite del art. 70 LJCA de 1956 pueda completarse el expediente puesto que, conforme a lo que disponía dicho precepto -y que ahora reitera el art. 55 de la vigente LJCA- la solicitud de ampliación del expediente suspende el plazo para formalizar la demanda, escrito rector del proceso y en el que el recurrente consigna las pretensiones que ejercita, con alegación de cuantos motivos procedan, aunque no se hayan planteado ante la Administración (arts. 69.1 LJCA de 1956 y 56.1 de la vigente). En consecuencia, no puede aducirse indefensión cuando el órgano judicial, en aras de la protección de los derechos procesales de la contraparte, niega a la Administración la posibilidad de completar extemporáneamente el expediente. De donde se deduce que este segundo motivo carece de autonomía respecto del primero, por lo que tampoco es posible considerarlo integrado en ninguna de las excepciones enumeradas en la STC 175/2001, de 26 de julio, FJ 8.

Otro tanto sucede con el tercer y último motivo, en el que se denuncia la negación del acceso a la prueba. Abstracción hecha de que la Comunidad Foral de Navarra no precisa qué prueba habría solicitado y no se practicó por causas imputables en exclusiva al órgano judicial, importa recalcar que el rechazo de la extemporánea ampliación del expediente responde al propósito de garantizar el principio de contradicción y los derechos procesales de la contraparte. La ahora solicitante de amparo viene a reconocer que el expediente administrativo no estaba bien confeccionado, pero resta importancia a este defecto, calificándolo de mera irregularidad. Sin embargo, la Sala sentenciadora no ha compartido este parecer, justamente porque la ausencia de la resolución administrativa impugnada en el expediente merma las posibilidades que la actora debe tener de alegar y probar cuanto a su derecho convenga. Se podrá discrepar de esta decisión jurisdiccional -que este Tribunal no hace necesariamente suya con la inadmisión del presente recurso de amparo- pero no cabe duda de que su refutación nos remite, una vez más, al problema de si la Sentencia es errónea, irrazonable o arbitraria, hipótesis a la que es de aplicación la regla general en torno a la titularidad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por las personas públicas y su correlativa defensa en el cauce excepcional del recurso de amparo.

1. Voto particular que formulan los Magistrados doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo respecto del Auto que indamite el recurso de amparo 2226-2001

Por las razones que exponemos a continuación debemos expresar nuestro respetuoso disentimiento con la decisión de inadmitir el Recurso de Amparo, interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, al que se refiere el encabezamiento.

1. La demanda de amparo solicita de este Tribunal la anulación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2001, a la que reprocha la vulneración del derecho a la tutela

judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE. Ello nos enfrenta directamente, como señala el Auto de que disentimos, con el tema de la titularidad por parte de las personas jurídicas públicas del citado derecho fundamental.

2. En relación con este extremo estamos de acuerdo con la opinión mayoritaria de la Sala en que el punto de partida lo proporciona la doctrina constitucional sentada por el Pleno de este Tribunal en la STC 175/2001. En tal sentido, asumimos que "[e]l

derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, protege, antes que nada, a los individuos frente al poder"; e igualmente hemos de reconocer que "no se puede efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas de Derecho público de

las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos" (STC 64/1988, de 12 de abril, FJ 1). En consecuencia podemos también compartir la afirmación de

que "sólo en supuestos excepcionales una organización jurídico pública disfruta -ante los órganos judiciales del Estado- del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; y por lo mismo, sólo excepcionalmente podemos considerar al recurso de amparo

como cauce idóneo para que las personas públicas denuncien una defectuosa tutela de los jueces y Tribunales" (STC 175/2001, FJ 5).

3. Ahora bien, la misma Sentencia 175/2001 admite, en su fundamento jurídico 8, que, excepcionalmente, las personas públicas disfrutan del derecho a la tutela judicial efectiva en ciertos ámbitos procesales. Así, la situación jurídica de las personas

públicas es equiparable a la de las personas privadas "en aquellos litigios en que su situación procesal es análoga a la de los particulares"; igualmente gozan del derecho de acceso al proceso, en los términos legalmente establecidos; así como del

derecho a no sufrir indefensión.

Pues bien, nuestra discrepancia con el Auto de referencia se centra justamente en la interpretación que cabe dar a la última de dichas excepciones o, por decirlo con las propias palabras de la Sentencia, a las consecuencias que se derivan de que "las

personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso (art. 24.1 CE)", teniendo en cuenta que tal prohibición de indefensión procesal "protege inmediatamente a éstas (las personas públicas), pero mediatamente también a

otros intereses: al interés objetivo en que el proceso sirva de forma idónea a la función jurisdiccional atribuida por la Constitución a Jueces y Tribunales (art. 117.1 CE)".

4. El recurso de amparo promovido por la Comunidad Foral de Navarra entiende que se ha infringido su derecho a la tutela judicial efectiva desde tres perspectivas: de una parte, la Sentencia frente a la que reacciona habría incurrido en error patente,

siendo irrazonable y arbitraria; en segundo lugar, se la ha causado indefensión al realizar una interpretación en exceso rigurosa y formalista de las normas procesales; y, por último, se habría vulnerado su derecho a la prueba.

En relación con el primer motivo del recurso, la consideración de que el procedimiento administrativo subyacente era de carácter sancionador y que en él, por tanto, la Administración autonómica ejercía potestades administrativas que la Sentencia

cuestionada ha venido precisamente a fiscalizar, debe conducir a su inadmisión (STC 175/2001, FJ 6).

No ocurre lo mismo, en nuestra opinión, con los otros dos motivos alegados, que a los efectos limitados de este voto pueden tratarse conjuntamente, dado que el derecho a la prueba -tercero de los motivos planteados- puede concebirse como una concreción

del derecho a no sufrir indefensión, también invocado por la recurrente. En efecto, al exponer en el número anterior la doctrina de este Tribunal al respecto, insistíamos en que la indefensión procesal de las personas públicas están constitucionalmente

proscrita ex artículo 24 CE; ello implica que "lo que en todo caso sí garantiza el expresado precepto es el derecho a que las pretensiones se desenvuelvan y conozcan en el proceso establecido al efecto, con observancia de las garantías constitucionales

que permitan el derecho de defensa, y a que finalice con una resolución fundada en Derecho, la cual podrá ser favorable o adversa a las pretensiones ejercitadas (STC 50/1982, de 15 de julio, FJ 3)" (STC 173/2002, de 9 de octubre, FJ 8).

Pues bien, entendemos con el Ministerio Fiscal, en su escrito de 6 de junio de 2002, que "aguardar al momento para dictar sentencia y emplear, sobre una cuestión de hecho, un trámite procesal que conforme a su literalidad, excluye la posibilidad de

prueba" puede conculcar las garantías procesales, provocando indefensión a la Administración recurrente. Sin que, en relación con este mismo extremo, podamos admitir el argumento de contrario que acoge el Auto del que discrepamos, según el cual "el

rechazo a completar dicho expediente en el momento procesal en que pretendió hacerlo aquélla se justifica en la Sentencia impugnada justamente porque de este modo quedaría mermado el derecho de defensa de la contraparte, con el consiguiente quebranto del

principio de contradicción". En efecto, del contenido de la Resolución administrativa que pretendía incorporarse al expediente tenía exacto conocimiento la otra parte que, por lo demás, en ningún momento cuestionó su existencia.

5. Por todo lo anterior, consideramos que la Comunidad Foral de Navarra está legitimada para interponer la presente demanda de amparo que, por no carecer manifiestamente de contenido constitucional, debería haber sido admitida a trámite.

Y para que conste suscribimos este voto en Madrid a veintisiete de marzo de dos mil tres.