Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 16 de septiembre de 1985, el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, presentó ante este Tribunal escrito de planteamiento de conflicto positivo de competencia frente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en relación con su Decreto 29/1985, de 18 de abril, sobre constitución y funcionamiento de Asociaciones Juveniles, publicado en el "B.O.C.A.I.B," núm. 13, de 10 de mayo de 1985, haciendo el recurrente invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución.

Previamente, y con fecha de 10 de julio de 1985, el Consejo de Ministros había acordado dirigir al Consejo de Gobierno de las Islas Baleares requerimiento de incompetencia respecto de la disposición mencionada. Tal requerimiento se consideró no atendido, por falta de contestación, en la reunión del Consejo de Ministros celebrada el 11 de septiembre siguiente, resolviéndose el planteamiento del presente proceso constitucional.

2. En su escrito impugnatorio, el Abogado del Estado principia por observar que el Preámbulo del Decreto objeto del presente conflicto sitúa a la norma en el seno de la competencia de "fomento de la cooperación juvenil en el ámbito territorial de las Islas Baleares" y en la de "apoyo del desarrollo de la actividad asociativa juvenil, así como el fomento de la participación de la juventud en la vida social del ámbito territorial de las Islas Baleares", enmarcadas en la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de juventud (art. 10.11 del Estatuto de Autonomía) y traspasadas por el Real Decreto 4.101/1982, de 29 de diciembre. Sin embargo, el Decreto recurrido no regula las Asociaciones juveniles a efectos de fomento y promoción, como podría pensarse a la vista de su art. 1.1, que contiene la expresión "a los efectos del presente Decreto". No existe en él un sistema de ayudas o subvenciones condicionadas a ciertos requisitos asociativos, como válidamente podría haber regulado la Comunidad Autónoma. Por el contrario, nos encontramos ante una clarísima regulación sustantiva de tales asociaciones, y por tanto del derecho de asociación, lo que incuestionablemente es competencia exclusiva del Estado.

Que el título genérico "juventud" debe ceder en este caso ante el mucho más específico "asociaciones" parece indudable a la vista del objeto del Decreto, que regula las Asociaciones Juveniles como tales asociaciones y aspectos esenciales de su régimen asociativo. Y que ello no se realiza a efectos de posibles medidas de apoyo o fomento resulta nítidamente de la norma, que no las contiene, y con mayor claridad de su articulado. Así, el art. 2.1 contiene sin duda una regulación general y coactiva, a todos los efectos, de los aspectos esenciales del régimen legal de estas asociaciones ("constitución, inscripción, modificación, extensión, organización y funcionamiento"). El art. 3 regula minuciosamente los requisitos constitutivos, con inclusión entre ellos de la inscripción en el Registro; el art. 4 las menciones obligatorias de los Estatutos; el art. 5 su inscripción registral; el 6 los libros obligatorios, el 7 y el 8 la suspensión y disolución de las Asociaciones. Y la Disposición transitoria, para despejar cualquier duda, establece la obligatoriedad de adaptar los Estatutos de las asociaciones existentes y solicitar la inscripción de las mismas en cualquier caso.

Es evidente que una regulación de estas características es competencia exclusiva del Estado, ex art. 149.1.1 C.E., al tratarse de un derecho fundamental, cuya regulación debe realizarse además por Ley Orgánica, lo que definitivamente sustrae esta regulación a la competencia de las Comunidades Autónomas. Todos los aspectos regulados son esenciales para el ejercicio del derecho fundamental de asociación (STC 25/1981). Puede observarse, además, una violación de las bases que sobre esta materia pueden inducirse de la legislación preconstitucional (Ley 191/1964, de 24 de diciembre, Decreto 1.440/1965, de 20 de mayo, y Real Decreto 3.481/1977, de 16 de diciembre, vigentes en cuanto no se opongan a la Constitución) y de la propia Constitución. En concreto, cabe señalar el carácter constitutivo que el Decreto impugnado otorga a la inscripción registral, en contra del criterio del art. 22.3 C.E. En conjunto, la capitalidad de las materias reguladas, en relación con el ejercicio del derecho fundamental de asociación, justifican la impugnación de la totalidad del Decreto traído al conflicto.

Concluye el Abogado del Estado su alegato con la súplica de que se dicte Sentencia que declare la titularidad estatal de la competencia controvertida y la anulación de la disposición recurrida. Mediante otrosí, solicita asimismo que, habiéndose invocado expresamente por el Gobierno el art. 161.2 C.E., se acuerde la suspensión de la vigencia y aplicación del Decreto impugnado.

3. Por providencia de 25 de septiembre de 1985, la Sección Primera del Tribunal acordó: 1º) admitir a trámite el conflicto planteado; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la L.O.T.C, aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes; 3º) dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma, por si ante ella estuviera impugnado o se impugnare el Decreto 29/1985, en cuyo caso habría de suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la L.O.T.C.; 4º) tener por invocado por el Gobierno el art. 161.2 C.E., lo que, a su tenor y conforme establece el art. 64.2 de la L.O.T.C., producía la suspensión de la vigencia y aplicación del indicado Decreto desde la fecha de formalización del conflicto, lo que se comunicaría al Presidente del Consejo de Gobierno de la C.A. de las Islas Baleares; y 5º) publicar la formalización del conflicto y la suspensión acordada en los Boletines Oficiales del Estado y de Baleares para general conocimiento.

4. El 26 de octubre siguiente compareció y formuló alegaciones, acompañadas de documentación, el Consejo de Gobierno de la Comunidad demandada, representada y defendida por el Letrado don Pedro A. Aguiló Monjo, quien suplicó que se dicte en su día Sentencia por la que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la referida Comunidad y, en consecuencia, la adecuación a Derecho del Decreto impugnado.

Sostiene la representación mencionada, tras aludir a la competencia exclusiva que el art. 10.11 del Estatuto de Autonomía otorga a la Comunidad en materia de "juventud", que el título competencial que el término "juventud" supone no tiene un contenido material y sustantivo propio, sino que implica, fundamentalmente, actividades de fomento y apoyo. Estas se concretan en facilitar su participación en la cultura y en la sociedad a través de propiciar e impulsar su agrupación y asociación para recibir el apoyo de la Administración. A tal fin es técnica instrumental imprescindible el abordar los aspectos administrativos de su régimen de agrupación, asociación o cooperativismo para canalizar las actividades, ayudas o subvenciones que la Administración pueda habilitar. Y si no quiere dejarse desnuda de contenido la competencia en orden a la juventud, es lógico entender que todas las posibilidades de fomento y las técnicas instrumentales antedichas están implícitas e inherentes en aquella competencia. La jurisprudencia del Tribunal ha recogido reiteradamente la tesis de las facultades implícitas en una competencia genérica y de la innecesariedad de proceder a su exhaustivo listado, por otra parte imposible de conseguir (así, la STC 71/1983).

De otra parte, la competencia exclusiva en materia de juventud, con el alcance y sentido expuestos, viene complementada, como título habilitante del Decreto impugnado, por lo dispuesto en el apartado B) 1 b) y c) del Anexo I al R.D. 4.101/1982, de 29 de diciembre, que transfiere a las Islas Baleares el fomento de la cooperación juvenil dentro de su ámbito territorial y el apoyo al desarrollo de la actividad asociativa juvenil, así como el fomento de la participación de la juventud en la vida social del mismo ámbito. A ello ha de añadirse lo dispuesto en el art. 48 de la C.E. Consecuentemente, promover y fomentar la participación de la juventud será obligación primordial de la Comunidad Autónoma, que llevará implícita la regulación de las condiciones en que aquélla debe producirse, lo que exigirá determinar, dentro del ámbito de la legislación vigente, los aspectos administrativos que deben cumplir las agrupaciones y asociaciones juveniles para canalizar dicha participación.

Contrariamente a lo sostenido por la representación del Estado, el Decreto impugnado no contiene una regulación sustantiva del derecho de asociación en abstracto, sino que limita su ámbito a regular las condiciones administrativas y las particularidades que se derivan del hecho de referirse únicamente al asociacionismo juvenil, y todo ello con escrupuloso respeto a las normas preconstitucionales que regulan la materia (Ley 191/1964, Decreto 1.440/1965 y Real Decreto 3.481/1977).

Basta leer el preámbulo y el art. 1.1 del Decreto recurrido para llegar a la conclusión de que la regulación que contiene se limita a los aspectos señalados, sin pretender, en modo alguno, una regulación sustantiva del derecho fundamental de asociación.

Ha de resaltarse igualmente que el Decreto respeta escrupulosamente el ámbito de territorialidad de las competencias de la Comunidad Autónoma (arts. 1.1 y 2.2).

Alega también la representación del Estado que el art. 3 c) del Decreto impugnado infringe el art. 22.3 de la C.E. al otorgar carácter constitutivo a la inscripción en el Registro de Asociaciones Juveniles de la C.A. de las Islas Baleares. La representación de ésta comparte lo alegado de adverso, pero debe hacer constar que ello no puede tener incidencia para la resolución del presente conflicto, ya que en el "Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares" núm. 28, del día 30 de septiembre de 1985, se publicó el Decreto 82/1985, de 19 de septiembre, en virtud del cual quedó derogado el art. 3 del Decreto 29/1985 en toda su extensión, dándose nueva redacción al mismo, que se acomoda plenamente al contenido del art. 22.3 C.E.

5. Mediante providencia de 22 de enero de 1986, acordó la Sección oír a las partes respecto de la procedencia de mantener o levantar la suspensión del Decreto impugnado. Cumplimentado el trámite, el Pleno del Tribunal decidió, por Auto de 20 de marzo de 1986, el mantenimiento de la suspensión referida.

6. Por providencia de 20 de octubre de 1992, se señaló el día 22 del mismo mes y año para deliberación y votación de esta Sentencia.

1. En el presente conflicto de competencia se debate si la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares posee o no un título competencial habilitante para dictar el Decreto 29/1985, de 18 de abril, sobre constitución y funcionamiento de asociaciones juveniles. Más concretamente, se debate si el referido Decreto puede encuadrarse o no en la competencia exclusiva que en materia de juventud el Estatuto de Autonomía balear atribuye a este Comunidad.

Los representantes procesales de las dos partes en litigio coinciden en señalar que desde la competencia sobre juventud la Comunidad Autónoma puede llevar a cabo actividades de fomento y apoyo de asociacionismo juvenil. Discrepan, sin embargo, a la hora de calificar el Decreto objeto de conflicto: para el Abogado del Estado se trata de una disposición normativa que establece una regulación sustantiva del ejercicio del derecho de asociación y, como tal, no puede ser calificada como actividad de fomento.

Por el contrario, para el Abogado de la Comunidad Autónoma el Decreto regula lo que denomina "aspectos administrativos" de las asociaciones juveniles; tiene un carácter instrumental respecto de las actividades de promoción y apoyo de esas asociaciones y, en consecuencia, su naturaleza es la propia de las actividades de fomento a cuya realización coadyuva.

Para resolver el conflicto deben analizarse, pues, dos cuestiones fundamentales: de un lado, debe determinarse el alcance que en relación a las asociaciones juveniles tiene la competencia autonómica sobre juventud; de otro lado, debe precisarse, desde el punto de vista competencial, el objeto y el contenido del Decreto impugnado.

2. A diferencia de otros Estatutos de Autonomía en los que se atribuye a las respectivas Comunidades la competencia exclusiva en materia de "asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico-asistencial y similares", (Estatutos del País Vasco -art. 10.2; de Cataluña -art.24.1-; de Andalucía -art.13.25-; de la Comunidad Valenciana -art. 31.23-; de Canarias -art. 29.7-, y la LORAFNA -art. 44.19-), en el Estatuto de las Islas Baleares no se confiere esta competencia a la Comunidad Autónoma. Esta constatación no debe llevar a la conclusión de que la Comunidad carece de toda competencia para regular aspectos relacionados con las asociaciones cuyos fines y actividades coincidan con materias de competencia autonómica, por ejemplo, en este caso con la materia de juventud. Sin duda alguna, desde estos ámbitos competenciales la incidencia sobre las asociaciones será de menor intensidad que la que pueda ejercerse desde la competencia sobre asociaciones, pero no cabe negar de entrada la posibilidad de que desde esa competencia sobre juventud puedan realizarse actividades relacionadas con las asociaciones juveniles.

De hecho, el Real Decreto 4101/1982, de 29 de diciembre, sobre traspaso de competencias y funciones de la Administración Central al Consejo General Interinsular de las Islas Baleares -al que las Disposiciones transitorias primera y octava del Estatuto de Autonomía atribuyen carácter defrinitivo- establece en su apartado B) 1b) que se "transfiere al Consejo General Interinsular de las Islas Baleares ... b) el fomento de la cooperación juvenil en el ámbito territorial de las Islas Baleares [y] c) el apoyo al desdarrollo de la actividad asociativa juvenil en el territorio de las Islas Baleares, así como el fomento de la participación de la juventud en la vida social del mismo ámbito". Ciertamente, como ha señalado reiteradamente este Tribunal, los Reales Decretos de traspaso de bienes y servicios no son normas atributivas de competencias, pero sí ofrecen criterios de interpretación de los diversos ámbitos competenciales.

Así lo han mantenido las dos partes en conflicto al reconocer a la Comunidad balear la posibilidad de realizar actividades de fomento de las asociaciones juveniles. Cabe precisar que estas actividades de fomento no tienen por qué limitarse a una mera actuación administrativa de concesión de subvenciones y ayudas. También pueden incluir, por ejemplo, la regulación de las condiciones que deben poseer las asociaciones para poder acogerse a los beneficios que decida establecer la Comunidad Autónoma. Sin embargo, debe precisarse que esa regulación no puede incidir en el desarrollo del derecho de asociación, ni establecer el régimen jurídico general de las asocia ciones juveniles radicadas en las Islas Baleares.

El carácter no exclusivamente subvencional de las competencias relativas a las materias objeto de los diversos tipos de asociaciones ya fue destacado por este Tribunal respecto, por ejemplo, de la competencia sobre defensa de los consumidores desde la que se aceptó la posibilidad de regular diversos extremos relativos a las asociaciones de consumidores y usuarios (STC 15/1989, fundamento jurídico 7º). El hecho de que el Real Decreto 411/1982 de traspaso de competencias y funciones a la Comunidad balear no explicite estas potestades normativas no puede interpretarse como negación de las mismas, entre otras razones porque esas competencias normativas no constituyen el objeto propio de los Reales Decretos de traspasos de bienes y servicios, y menos todavía el de los traspasos preconstitucionales, como el del Decreto mencionado, en los que, aunque se transferían "competencias y funciones", éstas tenían un carácter eminentemente administrativo.

Concretamente, desde la competencia exclusiva en materia de juventud, la Comunidad de las Islas Baleares puede, por ejemplo, otorgar a las asociaciones juveniles beneficios, subvenciones y apoyos de diversos tipos y para ello no sólo puede adoptar medidas organizativas relativas a su propia Administración, sino que también puede exigir a las asociaciones que deseen acogerse a esos beneficios el cumplimiento de unos requisitos administrativos -como, por ejemplo, la inscripción en determinados registros- e incluso la posesión de determinadas características específicas. Cabe, pues, que desde el título de la juventud puedan ejercerse actividades de fomento de las asociaciones juveniles y establecer las condiciones que deben poseer esas asociaciones para poder acceder a esas ayudas. Ahora bien, a lo que no alcanza este título es a establecer las condiciones necesarias para que una asociación juvenil pueda considerarse válidamente constituída. En otras palabras, respetando, claro está, el principio de igualdad, la Comunidad Autónoma puede limitar sus ayudas a unas asociaciones juveniles determinadas, puede especificar, dentro de las asociaciones juveniles válidamente constituídas, las características que éstas deben cumplir para poder gozar de esos beneficios. Pero no puede desde esta competencia establecer límites a la libertad de creación de asociaciones, a la libertad de asociarse y de no asociarse, al derecho de dar personalidad jurídica a las asociaciones constituídas, ni puede tampoco reglar la organización interna de las asociaciones, la normativa aplicable a las mismas, los derechos y deberes de sus miembros o las causas de suspensión y disolución de las mismas. En suma, no puede regular ni el ejercicio de la libertad de asociación ni el régimen jurídico general de las asociaciones juveniles.

La regulación de estos derechos se inserta en las competencias sobre desarrollo del derecho de asociación y sobre asociaciones, ámbitos materiales en los que la Comunidad Autónoma Balear carece de títulos competenciales. Y esto no tanto, como señala el Abogado del Estado, porque éstos sean títulos específicos frente al genérico de juventud, sino porque la regulación de la libertad de asociación y del régimen jurídico de las asociaciones constituyen el objeto y contenido de esas competencias, mientras que las actuaciones públicas que tradicionalmente han constituído el núcleo fundamental del objeto y el contenido de la competencia sobre juventud han sido actuaciones de fomento.

3. Delimitado así el alcance de la competencia au tonómica en materia de juventud en relación con las asociaciones, puede afirmarse que el Decreto impugnado vulnera el orden competencial ya que no se limita a precisar las condiciones que deben cumplir las asociaciones juveniles para poder acceder a las ayudas que pueda otorgar la Comunidad Autónoma, sino que establece una regulación general del régimen jurídico de las asociaciones juveniles en las Islas Baleares.

En efecto, ya en el preámbulo, a pesar de aludir al Real Decreto 4101/1982 de traspaso de competencias y a las finalidades de fomento y de apoyo al asociacionismo juveniles que en él se consagran, se afirma que el objeto de la disposición objeto de conflicto es la de "arbitrar, en el ámbito de las Islas Baleares, el marco jurídico en el que puedan crearse y llevar a cabo sus funciones" las asociaciones juveniles radicadas en las Islas Baleares.

Más concretamente, al analizar los artículos del Decreto cabe distinguir dos tipos distintos de preceptos: de un lado, los que regulan materias que en ningún caso pueden ser objeto de regulación desde el título de juventud puesto que se refieren a cuestiones relativas al régimen jurídico de las asociaciones juveniles en general. De otro lado, están los preceptos que se refieren a materias en las que sí puede incidir el título de juventud siempre que se limite a establecer las condiciones específicas que deben cumplir las asociaciones para acceder a las ayudas previstas por la Comunidad Autónoma y no entren a regular de modo general el régimen jurídico de todas las asociaciones juveniles.

En el primer grupo deben situarse los arts. 2 (que establece la normativa aplicable a la constitución, inscripción, reconocimiento, registro, modificación, extinción, organización y funcionamiento de las asociaciones juveniles); 3 (que se refiere a las condiciones necesraias para la constitución de las mismas); 7 y 8 (que establecen causas de suspensión y disolución de las asociaciones juveniles); 9 (que determina la normativa procesal aplicable a las mismas) y la Disposición transitoria (que otorga un plazo de seis meses para la adaptación de los Estatutos de las Asociaciones juveniles preexistentes a la nueva normativa).

En el segundo grupo de preceptos está, en primer lugar, parcialmente, el art. 1 (que define las asociaciones objeto de la Ley y precisa la edad que deben tener los miembros de las asociaciones juveniles). La Comunidad Autónoma al establecer las condiciones que deben reunir las asociaciones que quieran gozar de sus ayudas puede señalar, por ejemplo, la edad que deben tener los miembros de las mismas; pero esto no puede hacerlo de forma general como requisito para constituir válidamente las asociaciones juveniles y debe hacerlo respetando las edades máximas y mínimas que para ser miembro de una asociación juvenil se establezcan por parte del ente competente para regular las asociaciones juveniles. Tampoco puede precisar los derechos de los miembros en función de su edad o el acceso o no a los cargos de gobierno en función de este mismo extremo ya que la regulación de los derechos y deberes de los miembros de las asociaciones y la organización interna de las mismas también corresponde a la materia de asociación.

Del mismo modo, la Comunidad Autómoma, desde su título sobre juventud puede condicionar la concesión de sus ayudas al hecho de que en los Estatutos de las Asociaciones juveniles se hagan constar los extremos que considere relevantes para asegurar el buen fin de sus ayudas. Sin embargo, no puede establecer con carácter general el contenido de esos Estatutos, como se hace en el art. 4 del Decreto impugnado. Lo mismo cabe decir respecto del art. 6 que regula los Libros que deben llevar las asociaciones juveniles; la Comunidad Autónoma puede exigir unos contenidos específicos pero no puede regularlo con carácter general y como condición de la válida constitución de las asociaciones.

Po último, el art. 5 regula el procedimiento de inscripción de las Asociaciones en el Registro de Asociaciones Juveniles de la Consejería de Educación y Cultura. Ningún reproche cabría oponer desde el punto de vista de la distribución de competencias respecto de este precepto si se refiriese exclusivamente a las asociaciones que pretendieran acogerse a alguna de las ayudas o subvenciones otorgadas por la Comunidad Autónoma para el fomento del asociacionismo juvenil. Sin embargo, no es ese el alcance del referido precepto ya que en él se obliga con carácter general a todas las asociaciones juveniles a solicitar en el término de diez días, desde la fecha del acta fundacional, su inscripción en el referido Registro. Esta regulación general afecta al régimen jurídico de las Asociaciones juveniles y en consecuencia sobrepasa el ámbito material propio de la competencia autonómica sobre juventud.

4. Analizado el problema competencial que plantea el Decreto objeto del presente conflicto, debe advertirse que el Abogado del Estado impugna también el art. 3 c) de esta disposición (que atribuye carácter constitutivo a la inscripción registral) por considerar que contraviene lo establecido en el art. 22.3 de la C.E. (que establece el deber de inscripción registral de las asociaciones ya constituídas "a los sólos efectos de publicidad"). No obstante, dado que al analizar la dimensión competencial de este precepto se ha declarado su nulidad, no procede abordar la cuestión de su presunta inconstitucionalidad material, ni procede tampoco entrar en la problemática procesal que plantea la acumulación en un mismo proceso de un conflicto de competencia y una impugnación de las reguladas en el Capítulo Quinto de la L.O.T.C.