Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 26 de enero de 2010, la Abogada del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el último párrafo del art. 10 de la Ley 13/2004, de 27 de diciembre, de caza de la Comunitat Valenciana, en la redacción dada al mismo por el art. 2 de la Ley 7/2009, de 22 de octubre, de reforma de los arts. 7 y 10 de la Ley 13/2004. En el escrito de demanda hizo invocación expresa del art. 161.2 CE, a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto legal impugnado.

2. Por providencia de 18 de febrero de 2010 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado así como al Gobierno de la Generalidad Valenciana y a las Cortes Valencianas, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso -26 de enero de 2010- para las partes y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana”.

3. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el día 24 de febrero de 2010, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 23 de febrero, había acordado dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado por escrito registrado el 2 de marzo de 2010.

4. El Director General de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana, en la representación que ostenta, se personó en el proceso por escrito registrado el día 4 de marzo de 2010 solicitando una prórroga en el plazo conferido para formular alegaciones, prórroga que, por plazo de ocho días a contar desde el siguiente a la expiración del ordinario inicialmente concedido, le fue concedida por providencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 8 de marzo de 2010.

5. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 15 de marzo de 2010, el Letrado de las Cortes Valencianas, en nombre y representación de la Cámara, evacuó el trámite de alegaciones conferido solicitando la desestimación del recurso.

En el otrosí del escrito de alegaciones solicita el levantamiento de la suspensión de la disposición impugnada antes de que transcurra el plazo de cinco meses previsto en el art. 161.2 CE. A tal efecto destaca el carácter excepcional de la suspensión prevista en el citado precepto constitucional, excepcionalidad derivada tanto de su carácter limitativo como por ser contraria al principio de presunción de legitimidad de la norma, señalando que procede el levantamiento de esa suspensión de forma inmediata ya que el plazo constitucionalmente previsto ha de entenderse como máximo y no impide dejar sin efecto la suspensión durante el mismo. Recoge a continuación la consolidada doctrina constitucional sobre este tipo de incidentes según la cual, para su resolución, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran afectados, tanto el general y público, como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se irroguen del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. En este sentido recuerda que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que justifiquen su mantenimiento, lo que no se habría producido en el presente caso. En cuanto a la valoración de los intereses en juego ante la suspensión señala que el levantamiento de la suspensión de la norma ha de acogerse en virtud de la presunción favorable a la vigencia de la misma, pues ésta tiene su origen en la soberanía popular y sin que, por la aplicación del precepto impugnado durante la sustanciación del recurso de inconstitucionalidad, se generen situaciones irreversibles o comporte perjuicios de imposible o difícil reparación. Tampoco estima que el levantamiento de la suspensión suponga un quebranto del principio de seguridad jurídica por cuanto la esencia misma de nuestro modelo de Estado descansa en la concurrencia de sistemas normativos y esa frecuente concurrencia no puede llevar por sí misma aparejada la automática suspensión de la normativa autonómica.

6. El día 30 de marzo de 2010, la Abogada de la Generalitat Valenciana, en la representación que ostenta, presentó su escrito de alegaciones interesando la desestimación del recurso interpuesto.

Mediante otrosí solicita el levantamiento de la suspensión de la vigencia del precepto impugnado con argumentos similares a los que han quedado expuestos en el antecedente anterior.

7. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 6 de abril de 2010, acordó incorporar a los Autos los escritos de alegaciones que formulan los Letrados de las Cortes Valencianas y de la Generalitat Valenciana y, en cuanto a la solicitud sobre el levantamiento de la suspensión del precepto objeto del recurso, oír a la Abogada del Estado para que, en el plazo de cinco días, exponga lo que estime procedente al respecto.

8. La Abogada del Estado, con fecha 13 de abril de 2010, evacuó el trámite conferido, formulando las alegaciones que se resumen a continuación.

Señala en primer lugar que el Tribunal Constitucional tiene declarado que para la resolución de este tipo de incidentes es necesario ponderar, de un lado, los intereses implicados, tanto el general y público como el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se irrogan del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración debe hacerse mediante el examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones contenidas en la demanda (ATC 428/2004, de 10 de noviembre, FJ 2, con cita de otros muchos). En definitiva, ha de procederse a una consideración de la gravedad de los perjuicios que originarían las situaciones de hecho que, previsiblemente, se producirían en caso de que se levantara o se mantuviera la suspensión. Aunque el Tribunal Constitucional se refiere a las situaciones de hecho creadas, la realidad es que lo que con más frecuencia se ha de examinar son las situaciones de hecho que, con cierto grado de previsibilidad, puedan producirse en el caso de levantarse la suspensión.

A continuación resalta la existencia, en relación con este incidente, de doctrina constitucional específica relativa a la protección del medio ambiente (con cita, entre otros, de los AATC 335/1995, de 20 de diciembre, 88/2008, de 2 de abril, y 34/2009, de 27 de enero), en cuya virtud, comoquiera que cuando se impugna una norma autonómica por contraste con una estatal con la que resulta incompatible, la aplicación y vigencia de una supone, de facto, la suspensión de la otra, el criterio que ha de seguirse cuando se trata de normas medioambientales es el de procurar la mayor protección del interés ecológico, puesto que los perjuicios medioambientales son, normalmente, de imposible reparación.

Seguidamente, la representación procesal del Estado pretende justificar que la legislación estatal es más protectora del interés ecológico que la norma autonómica impugnada pues ésta permitiría la captura indiscriminada de aves al regular un método masivo o no selectivo de caza, ausencia de selectividad que vendría dada por la utilización de la liga u otras sustancias adhesivas que se pegan al plumaje de las aves impidiéndoles el vuelo y haciéndoles caer al suelo donde son capturadas por el cazador. Aporta al efecto informes técnicos de los que resulta la existencia de elementos estructurales fijos en el parany -los propios árboles y el entramado de varetas impregnadas en pegamento- que lo convierten en un método de caza no selectivo, con efectos nocivos para las aves que se vean atrapadas y susceptible de causarles daños irreparables. Por ello estima que la legislación estatal es más protectora del interés ecológico, cuya salvaguarda persigue mediante el estricto cumplimiento de la normativa comunitaria de aplicación, la cual sólo permite excepcionar la prohibición de capturar aves con liga cuando tal excepción se aplique de modo selectivo y sólo comporte una captura de aves en pequeñas cantidades. Por el contrario, la norma autonómica habría otorgado preferencia a la tradicional implantación social de este método en la zona de Valencia frente al interés público de la protección de la fauna silvestre.

En cuanto a los concretos perjuicios que ocasionaría el levantamiento de la suspensión, la Abogada del Estado aporta una serie de datos relativos a las especies capturadas mediante la utilización de este método, datos de los que, a su juicio, resulta claramente que se capturan tanto especies objetivo, tordos o zorzales, como otras que no lo son, afectando también a especies protegidas, cuya actividad cinegética no se encuentra autorizada. Igualmente aporta estudios en los que se indica que una significativa proporción de las aves capturadas pueden morir no sólo durante la propia captura sino también durante su posterior manejo, bien por caer impedidos por la presencia de pegamento, que, en sí mismo, ya genera riesgos importantes para la supervivencia de las aves no objetivo de su caza en parany, o por la posterior manipulación que conlleva la limpieza del mismo junto a la toxicidad de los disolventes empleados. De todo ello se colige, además, que una proporción significativa de las aves no objetivo que no mueren durante la captura sufren daños irreversibles que incrementan la probabilidad de su mortalidad. Por ello, al ser tan alto el riesgo de que la vigencia del precepto impugnado sea una amenaza contra las especies de aves que pudieran hallarse protegidas, la Abogada del Estado entiende que ha de prevalecer la aplicación de la norma que asegura prima facie una mayor protección de la riqueza biológica.

Finalmente, la Abogada del Estado concluye su alegato señalando la inexistencia de perjuicio alguno en la suspensión del precepto impugnado, ya que, en la ponderación de intereses en juego ha de prevalecer el encaminado a la protección de las especies biológicas, en cuanto los daños a éstas pueden resultar irreversibles de permitirse, durante la sustanciación del proceso, la caza con parany. Por el contrario entiende que la efectividad de mantener la prohibición de este método no produciría más consecuencias que los eventuales perjuicios a los cultivos, perjuicios respecto a los cuales, amén de ser de carácter económico y de posible reparación, se ha demostrado la existencia de otras soluciones alternativas de carácter selectivo que permiten prevenir de manera satisfactoria los prejuicios causados por los tordos.

1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si, de acuerdo con el art. 161.2 CE, procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia que afecta al último párrafo del art. 10 de la Ley 13/2004, de 27 de diciembre, de caza de la Comunitat Valenciana, en la redacción dada al mismo por el art. 2 de la Ley 7/2009, de 22 de octubre, que se encuentra suspendida en su aplicación, como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE, al promoverse el recurso de inconstitucionalidad contra la misma por el Presidente del Gobierno.

Las representaciones procesales del Gobierno de la Generalidad Valenciana y de las Cortes Valencianas han solicitado el levantamiento anticipado de la suspensión sin esperar al transcurso de los cinco meses previstos en el art. 161.2 CE, solicitud viable procesalmente, pues, conforme a nuestra doctrina, los cinco meses a los que hace referencia el citado precepto constitucional son, precisamente, el límite máximo inicialmente previsto para la suspensión, incluyéndose entre las potestades de este Tribunal la de ratificar o levantar la suspensión dentro de ese plazo (ATC 225/2009, de 27 de julio, FJ 2, y doctrina allí citada).

2. El art. 2 de la Ley 7/2009, de 22 octubre, ha modificado el art. 10 de la Ley 13/2004, de 27 de diciembre, de caza de la Comunitat Valenciana, habiendo sido objeto de recurso el último párrafo de un precepto que presenta el siguiente tenor literal:

“Artículo 10. Modalidades deportivas y tradicionales de caza.

Reglamentariamente serán definidas todas las modalidades deportivas y tradicionales de caza, las limitaciones que se deben seguir y las precauciones que hay que tomar durante su práctica.

Tienen la consideración de modalidades tradicionales de caza aquellas que, sin utilizar armas de fuego, contemplan métodos selectivos de raigambre popular y no conducen a capturas de carácter masivo. También tienen la consideración de modalidades tradicionales aquellas otras que, empleando métodos prohibidos para las modalidades deportivas, ante la inexistencia de otra solución satisfactoria, son susceptibles de autorización para permitir, en condiciones estrictamente controladas y por medio de métodos selectivos, la captura, retención o cualquiera otra explotación prudente de determinadas especies no catalogadas en pequeñas cantidades y con las limitaciones precisas para garantizar la conservación de las especies. En estos casos la resolución administrativa deberá cumplir los requisitos establecidos en el apartado 2 del artículo 13 de la presente Ley.

A estos efectos, tendrá la consideración de modalidad de caza tradicional valenciana la realizada por el método de parany. Reglamentariamente se regularán las condiciones y requisitos necesarios para la práctica de dicha modalidad, incluyendo la exigencia de superación de pruebas de aptitud y conocimiento de los medios y elementos específicos de la misma, con el fin de garantizar el cumplimiento de lo que se dispone en el párrafo anterior”.

En el recurso de inconstitucionalidad del que trae causa el presente incidente de mantenimiento o levantamiento de la suspensión se ha sostenido por la Abogada del Estado que la modificación introducida supone la inclusión del método denominado parany entre los tradicionales de caza en la Comunidad Valenciana, lo cual determina que se pueda utilizar legalmente en el territorio autonómico vulnerando las previsiones de la Ley básica estatal 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad, cuyo art. 62.3 en relación con su anexo VII prohíbe expresamente la utilización de la liga como método de caza, algo que en la Comunidad Valenciana recibe la denominación de parany.

3. Sobre este tipo de incidentes de suspensión es reiterada nuestra doctrina según la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Igualmente, se ha destacado que esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, recordando que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen, pues debe partirse en principio de la presunción de constitucionalidad de las normas objeto de recurso (por todos, ATC 277/2009, de 10 de diciembre, FJ 2).

Conforme a lo expuesto es evidente que la cuestión de si la discrepancia entre dos normas legales puede conducir a la inconstitucionalidad de la impugnada deberá ser dilucidada en la Sentencia por la que se ponga fin al proceso, por lo que ahora nuestro cometido ha de limitarse a ponderar las consecuencias que generaría el levantamiento de la suspensión que pesa sobre el precepto impugnado, esto es, a determinar en qué medida la utilización de este método de caza, hasta el momento en que se dicte Sentencia, puede ocasionar perjuicios de imposible o difícil reparación en los intereses públicos o en los de ciudadanos afectados por la norma en cuestión, intereses que, precisamente por revestir tal carácter, hayan de prevalecer frente a los perjuicios derivados del eventual mantenimiento de la suspensión inicialmente acordada.

A este respecto procede recordar también que existe ya una doctrina muy amplia y reiterada de este Tribunal en relación con la decisión a adoptar en los incidentes de levantamiento o mantenimiento de la suspensión previamente acordada, cuando, como en este caso, entre los intereses públicos y privados concernidos se encuentran los específicamente medioambientales o de naturaleza conservacionista, doctrina que concluye pronunciándose de forma prácticamente generalizada a favor de la primacía de la protección de los recursos biológicos naturales. Así lo hemos puesto de manifiesto en los ATC 225/2009, de 27 de julio, FJ 4, y 277/2009, de 10 de diciembre, FJ 3, en los que, acogiendo tal doctrina, indicamos que en materia de suspensión cautelar la salvaguarda del interés ecológico merece la condición de interés preferente, dada la fragilidad e irreparabilidad de los perjuicios que se podrían producir en caso de su perturbación, por lo que sólo cabe admitir su subordinación a otros intereses públicos o privados de carácter patrimonial cuando la lesión de éstos suponga afectar a un sector económico de manera directa e inmediata, fundamental para la economía de la Nación, con posibles perjuicios económicos de muy difícil reparación, o bien cuando la aplicación de las medidas controvertidas fuera susceptible de provocar gravísimos efectos perjudiciales.

Finalmente también resulta oportuno recordar que en el presente incidente deben rechazarse consideraciones que traten de vincular necesariamente el levantamiento o ratificación de la suspensión a la solución que, en su caso, pudiera darse a la cuestión de fondo objeto del debate sobre el que versa el proceso, dado que ninguna relevancia puede tener en la resolución que ahora vayamos a adoptar (por todos, ATC 34/2009, de 24 de enero, FJ 5). Por esta razón debemos desechar, en este momento, las alegaciones sobre el fondo de la Abogada del Estado relativas a la mayor protección del interés ecológico que se derivaría de la legislación estatal que se reputa vulnerada por la autonómica impugnada. A los efectos que aquí nos ocupan los argumentos en los que se justifique el mantenimiento de la suspensión solicitada han de ser aportados y razonados con detalle, lo que viene a significar que, en este caso, sea preciso demostrar, más allá de la simple discrepancia entre lo dispuesto en las dos normas que han entrado en conflicto, que la autorización del método de caza conocido como parany, es, en sí misma, susceptible de ser determinante para la producción de daños medioambientales.

4. Por lo que a esto último respecta, los concretos perjuicios alegados por la Abogada del Estado se centran en el riesgo de que, mediante el controvertido método de caza, se capturen especies de aves que, en principio, no constituyen el objetivo de utilización del parany lo que conlleva, como consecuencia tanto la eventual captura de especies distintas de aquellas para cuya caza se utiliza esta técnica como los daños irreversibles que pueden sufrir las aves de especies no objetivo, incluso protegidas, capturadas de esta forma incrementándose la mortalidad entre las mismas como consecuencia de su captura. Por su parte, las representaciones procesales del Gobierno y de las Cortes Valencianas han destacado tanto que los efectos suspensivos de la norma autonómica constituyen una excepción a la regla general de su vigencia que, en cuanto tal excepción, debe interpretarse restrictivamente como la falta de argumentación de las razones en las que dicha suspensión se fundaría pues entienden que la aplicación del precepto no produciría daños de imposible o difícil reparación.

Sumariamente expuestos los perjuicios a los intereses particulares y generales que cada una de las partes plantea que pueden producirse si se mantiene o se alza la suspensión previamente acordada por el Tribunal, procede que realicemos la ponderación que es propia de este incidente cautelar. De tal forma, en este incidente deberemos determinar los intereses que han de prevalecer, por ser menos resistentes al perjuicio o acreedores de una protección preferente, y cuáles deben ceder, por ser su lesión menos onerosa o de menor incidencia su sacrificio en caso de colisión, teniendo en cuenta, a tal fin, de una parte, la irreparabilidad o dificultad de reparación de las situaciones que pudieran generarse y, de otra parte, la trascendencia de los intereses subyacentes, generales y particulares.

Sin perjuicio de la valoración que la norma merezca desde el punto de vista del orden constitucional de delimitación de competencias, aspecto, hay que insistir en ello, controvertido en el proceso principal y del todo ajeno al presente incidente, podemos colegir, centrándonos en el análisis de los concretos perjuicios alegados por la Abogada del Estado en pro del mantenimiento de la suspensión, que, como resulta de los datos aportados, la aplicación de las disposiciones impugnadas no resulta ser indiferente desde la perspectiva del interés ecológico y medioambiental subyacente centrado en la protección de la fauna y la diversidad de las especies de aves. Así, en esta ocasión, la Abogada del Estado ha razonado consistentemente -teniendo en cuenta que la reparación del daño medioambiental de que se trata va a resultar en muchas ocasiones difícil, cuando no imposible- que el levantamiento de la suspensión del precepto impugnado colocaría en situación de mayor riesgo los valores medioambientales ligados a la protección de la biodiversidad de las distintas especies de aves susceptibles de ser cazadas mediante la utilización de este determinado método. Por ello podemos considerar que se han aportado elementos de juicio suficientes para que apreciemos que concurren aquí las notas de certeza e inmediatez de los daños y la imposibilidad de corregir los posibles perjuicios que aconsejan, como menos lesivo para el conjunto de los intereses que deben ser valorados, el mantenimiento de la suspensión del precepto impugnado. Así, de la ponderación de los diferentes intereses puestos de manifiesto por las partes comparecidas resulta que no aparece aquí ni se invoca de contrario una lesión de intereses públicos o privados de carácter patrimonial de tal magnitud que suponga afectar a un sector económico de manera directa e inmediata, fundamental para la economía de la Nación, con posibles perjuicios económicos de muy difícil reparación. Por ello, en atención a la doctrina expuesta relativa al carácter preferente de la salvaguarda del interés ecológico, ha de prevalecer el interés general y público en la preservación de la riqueza biológica, escasa y fácilmente extinguible, y la evitación de un daño irreversible, frente a los intereses particulares de terceros, tanto los relacionados con la práctica de la caza mediante la utilización del método que ha sido cuestionado en el proceso principal como los vinculados a la conservación de los cultivos, pues ambos, además de no haber sido alegados por las representaciones autonómicas, son susceptibles de reparación, a diferencia de lo que ocurre con los daños vinculados a la protección de las especies biológicas, normalmente irreversibles.

En conclusión, siendo los factores determinantes de la decisión a adoptar la ponderación de los efectos que sobre los intereses generales y, eventualmente, particulares, pudiera tener la decisión adoptada, así como la irreparabilidad de los perjuicios que, en su caso, pudieran causarse, hemos de constatar que los posibles perjuicios que el mantenimiento de la suspensión pudiera producir sobre los intereses particulares afectados carecen de la virtualidad necesaria y no pueden prevalecer sobre los intereses generales que se han aducido, es decir, los vinculados a la protección y defensa del medio ambiente. Dado el carácter notorio, cierto y de presente en el alcance e intensidad de los daños que podría sufrir la diversidad biológica de la Comunidad Autónoma, no nos encontramos aquí ante alguno de los supuestos en los que, conforme a nuestra doctrina, los intereses medioambientales hayan de quedar subordinados a otros intereses.

Por el contrario, al no haber sido enervado en este caso el criterio de que la protección del interés ecológico resulta preferente en este tipo de decisiones sobre suspensión cautelar de normas, la decisión debe consistir en mantener la que pesa sobre la norma controvertida, pues con ello se asegura, prima facie, una mayor protección de los recursos naturales, fauna y riqueza biológica, cuestión que posee, según hemos tenido ocasión de señalar en supuestos similares, una innegable dimensión propia del interés general (AATC 29/1990, de 16 de enero, 101/1993, de 23 de marzo, 243/1993, de 13 de julio, 46/1994, de 8 de febrero) y ha sido considerada preferente en la doctrina sobre suspensión cautelar de normas.