Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 1 de julio de 2010 la Procuradora de los Tribunales doña María Ángeles Sánchez Fernández presentó un escrito en nombre de don Julio César Blanco en el que solicitó que este Tribunal dicte una resolución mediante la cual se declare expresamente que en la tramitación del recurso de amparo 5026-2008, promovido en su día por su representado, se produjeron dilaciones indebidas por causas que no le eran imputables.

2. Esa petición tiene su origen en los siguientes antecedentes:

a) El 23 de junio 2008 la Procuradora Sra. Sánchez Fernández, presentó en el Registro del Decanato de los Juzgados de Madrid un recurso de amparo en nombre de don Julio César Blanco contra la Sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Girona el 7 de mayo de 2008 que había desestimado en lo sustancial el recurso de apelación interpuesto por aquél contra la Sentencia del Juzgado de lo Penal núm. 4 de Girona que le había condenado como autor de un delito de falsedad a penas de un año de prisión y de multa y accesorias. La Sentencia de apelación había sido notificada, según se afirmaba en la demanda de amparo, el 9 de mayo de 2008. El recurso entró efectivamente en este Tribunal el día 25 de junio de 2008. En la demanda se alegaba la lesión de los derechos al secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE), por la falta de motivación del Auto del Juzgado de Instrucción que autorizó la intervención de las comunicaciones telefónicas del demandante, y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), por derivar la prueba de cargo de la intervención ilícita, según aquél, de sus comunicaciones. En la demanda no se interesó medida cautelar alguna.

b) Mediante diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia de la Sección Tercera, a la que correspondió conocer del recurso, de 7 de julio de 2008 se requirió a la Procuradora que representaba al Sr. Blanco para que en el plazo de diez días acreditara la fecha de notificación de la Sentencia recurrida. Esa diligencia fue notificada el 15 de julio de 2008.

c) El 22 de julio de 2008 la Procuradora Sra. Sánchez Fernández registró un escrito, al que unió copia del que la representación procesal del demandante de amparo había dirigido a la Audiencia provincial de Girona en solicitud de que se expidiera certificación de la fecha de notificación de la Sentencia, en el que pidió que se tuviera por contestado el requerimiento.

d) Previa diligencia de ordenación, la Secretaría de Justicia de la Sección Tercera se dirigió el 15 de septiembre de 2008 a la Audiencia Provincial de Girona, interesando que se remitiera certificación acreditativa de la fecha de notificación de la Sentencia recurrida en amparo. El 10 de noviembre de 2008 se reiteró la comunicación anterior. La certificación entró en el Tribunal Constitucional el 27 de noviembre de 2008.

e) El 7 de septiembre de 2009 la Sección Tercera dictó providencia en la que acordó no admitir el recurso de amparo por no apreciar en el mismo especial trascendencia constitucional. Dicha providencia fue notificada a la representación procesal del recurrente mediante su entrega en el servicio correspondiente del Colegio de Procuradores de Madrid el día 15 de septiembre siguiente y quedó firme al no haber sido recurrida en súplica por el Fiscal.

3. En el escrito presentado el día 1 de julio pasado la representación de don Julio César Blanco expone que presentó la demanda de amparo el 18 de junio de 2008 y que la misma no fue admitida en virtud de providencia de 7 de septiembre de 2009. Expuso también que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos había admitido un recurso que se había interpuesto ante dicho órgano. Alegó que a partir de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, el Tribunal Constitucional, para denegar la admisión de un recurso de amparo, ya no dicta una resolución sobre el fondo del asunto, sino que se limita a dictar una providencia que expresa que se inadmite el recurso porque el mismo no tiene la especial trascendencia constitucional que exige la nueva redacción del art. 50.1 b) LOTC. A juicio de la representación de don Julio César Blanco, si se tiene en cuenta que en el trámite de admisión ya no es necesaria una resolución motivada sobre el fondo del asunto, es evidente que el transcurso de más de catorce meses entre la presentación de su demanda y la providencia de inadmisión constituye una dilación indebida, la cual ha perjudicado al interesado en la medida en que ha retrasado la posibilidad de interponer el correspondiente recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Considera la representación de don Julio César Blanco que del art. 139.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), se desprende, en primer lugar, que existe una responsabilidad patrimonial del Estado por las dilaciones indebidas que se produzcan en la tramitación de los recursos de amparo y, en segundo lugar, que antes de formular la reclamación patrimonial ha de solicitarse del Tribunal Constitucional que declare de forma expresa la existencia de dichas dilaciones indebidas. Tras calificar tal declaración de “informe”, se sostiene que el Tribunal Constitucional dispone de un plazo de dos meses para formularlo y ello por analogía con lo establecido en la disposición adicional segunda del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, según la cual en las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, quedando suspendido el plazo para dictar resolución durante dos meses desde la solicitud del informe a dicho Consejo. Termina su escrito la Procuradora Sra. Sánchez Fernández suplicando que, tras los trámites legales, el Tribunal Constitucional dicte resolución mediante la cual se declare expresamente que en relación a la tramitación del recurso de amparo instado por don Julio César Blanco han existido dilaciones indebidas por causas que no le son imputables.

4. El Pleno, a propuesta de la Sala Segunda y conforme al art. 10.1 n) LOTC, ha decidido en providencia de 9 de septiembre de 2010 recabar para sí el conocimiento de la solicitud contenida en el escrito a que se ha hecho referencia y en resolución de la misma clase de 19 de octubre de 2010 formar pieza separada jurisdiccional para resolver sobre la misma y conceder al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, previo traslado del citado escrito, un plazo de diez días para que pudieran personarse en esta pieza separada y presentar las alegaciones que tuvieran por convenientes.

5. El Abogado del Estado, que presentó sus alegaciones el día 4 de noviembre pasado, comienza las mismas poniendo de relieve que, tras la adición de un nuevo apartado 5 al art. 139 LPC, éste es el primer caso en que se pide de este Tribunal una declaración acerca del funcionamiento anormal en el trámite de un recurso de amparo, lo que determina que deba comenzar por fijar su posición sobre algunos puntos esenciales.

Aunque el solicitante suplica “una resolución” declarativa de que en el trámite del recurso de amparo 5026-2008 “han existido dilaciones indebidas”, en la alegación tercera de su escrito conceptúa como “informe” el que debe emitir este Tribunal, a semejanza del previsto en la disposición adicional segunda del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. A juicio del Abogado del Estado no es un informe - que, no siendo vinculante, el destinatario puede o no seguir-, sino una resolución jurisdiccional motivada la que este Tribunal debe emitir para declarar que existió o no existió funcionamiento anormal en el trámite de un amparo o cuestión de inconstitucionalidad. Esta resolución judicial motivada -con toda la fuerza y eficacia vinculante propia de las resoluciones jurisdiccionales- debe revestir la forma de Auto, pues la terminación en forma de Sentencia se reserva a los procesos constitucionales en el art. 86.1 LOTC y no parece que esta pieza separada deba considerarse un proceso constitucional.

En segundo lugar, sigue diciendo el Abogado del Estado, la declaración debe versar sobre “funcionamiento anormal en la tramitación de recursos de amparo”. Quiere ello decir que no se trata propiamente de examinar violaciones de derechos fundamentales, como el derecho al proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE), sino de deslindar normalidad y anormalidad en la tramitación de los recursos de amparo. Algunos tipos de retrasos injustificados en la tramitación -de dilaciones indebidas en sentido constitucional- podrían ciertamente llegar a ser ejemplos de anormalidad en el trámite. Pero de ahí no se sigue que para elucidar interpretativamente el concepto legal de “funcionamiento anormal” haya, sin más, que trasladar la doctrina sentada a propósito del derecho fundamental al proceso sin dilaciones indebidas. Quizá la reflexión sobre un punto particular sirva para concretar o, al menos, ilustrar esta tesis.

En la jurisprudencia constitucional sobre el derecho al proceso sin dilaciones indebidas una de las máximas más reiteradas es que los llamados “retrasos estructurales” -por ejemplo, los debidos a la limitación de recursos humanos o materiales o a la falta de disponibilidad presupuestaria para crear y dotar nuevos órganos jurisdiccionales unipersonales o colegiados- no excluyen la violación del derecho fundamental y la concesión del amparo (SSTC 180/1996, FJ 7; 109/1997, FJ 2; 195/1997, FJ 3; 20/1999, de 22 de febrero, FJ 3, o 93/2008, de 21 de julio, FJ 4). Esta doctrina no puede trasladarse sin más a la modelación del concepto “funcionamiento normal/anormal en la tramitación de los recursos de amparo”, cuestión de mera legalidad cuya decisión puede servir de base para solicitar una indemnización por responsabilidad patrimonial de los poderes públicos. La noción de “funcionamiento normal/anormal en la tramitación de los recursos de amparo” no puede prescindir de que la carga de trabajo que supone el estudio de las demandas de amparo y la decisión sobre su admisión o inadmisión pesa sobre doce Magistrados (art. 159.1 CE), que, aun con la colaboración de los Letrados, son los que en definitiva han de decidir. No existe posibilidad de que el legislador cree más Tribunales Constitucionales ni aumente el número de Magistrados: sólo el poder de reforma constitucional podría hacerlo. Sobra decir que una reforma constitucional de este tipo no se puede decidir sólo porque se quiera acortar el tiempo en que las demandas de amparo, mediante la que se ejercita una acción extraordinaria de protección jurídico-fundamental están a la espera de ser admitidas o inadmitidas. A juicio del Abogado del Estado, la óptica más bien ha de ser la inversa. Los treinta años de funcionamiento del Tribunal Constitucional permiten fijar unos ciertos parámetros de normalidad en el tiempo necesario para la decisión de admitir o rechazar a limine los recursos de amparo, teniendo en cuenta la limitación del número de Magistrados, los Letrados y demás personal que pueden dedicarse a esta actividad sin perjudicar las demás funciones del Tribunal y especialmente la del control de constitucionalidad de las leyes. Ese debe ser el criterio de funcionamiento normal o medio, y sólo las evidentes desviaciones de esa normalidad deben considerarse funcionamiento anormal.

A la luz de estas consideraciones, dice el Abogado del Estado, el tiempo transcurrido entre la entrada del recurso de amparo del Sr. Blanco en el Tribunal Constitucional (25 de junio de 2008) y su inadmisión (7 de septiembre de 2009), es decir, algo más de catorce meses, no puede considerarse un caso de funcionamiento anormal en la tramitación, lo que corrobora el volumen de asuntos ingresados y resueltos: según la Memoria del Tribunal, en 2008 ingresaron 10.279 recursos de amparo y se admitieron o inadmitieron 12.711, de los que 12.399 fueron inadmisiones por providencia y 111 por Auto; en 2009 ingresaron 10.792 recursos de amparo y se admitieron o inadmitieron 13.091, de los que 13.031 fueron inadmisiones por providencia y 34 por Auto. Dado este volumen de asuntos y las limitaciones de recursos humanos y materiales del Tribunal, concluye el Abogado del Estado, el trámite del recurso de amparo núm. 5026- 2008 no es un caso de funcionamiento anormal. Pide, en consecuencia, que se declare la inexistencia de tal funcionamiento anormal.

6. El Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 23 de noviembre pasado. Tras exponer los antecedentes de la solicitud de don Julio César Blanco, indica que, a su juicio, procede desestimarla. Aunque no sea estrictamente el escrito del Sr. Blanco un recurso contra una resolución del Tribunal Constitucional, supone la imputación de manera directa de la vulneración de un derecho fundamental, el de no padecer dilaciones indebidas del art. 24.2 CE, lo que transforma de facto su escrito en un recurso de amparo contra el quehacer procesal de la Sección Tercera. El art. 164.1 CE advierte cómo las Sentencias del Tribunal Constitucional “tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas”; en idéntico sentido se pronuncia el art. 93.1 LOTC. De esos preceptos y de la doctrina que emana del ATC 3/1996, de 15 de enero, se deduce que no es posible la imputación de que se ha producido ante el Tribunal Constitucional la vulneración de un derecho fundamental, aunque la declaración que se pida tenga valor meramente declarativo. Siendo ello así, habida cuenta del alcance y significado del escrito, que pretende una declaración de dilaciones indebidas que presupone el reconocimiento por el Tribunal Constitucional de la comisión de una vulneración constitucional, procede, concluye el Fiscal, desestimar la pretensión, siendo innecesario analizar y pronunciarse sobre si se produjeron o no las dilaciones indebidas a las que se refiere el escrito del Sr. Blanco.

1. La Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial, publicada en el “Boletín Oficial del Estado” de 4 de noviembre de 2009 y que entraría en vigor a los seis meses de tal publicación (disposición final tercera) ha añadido, en su artículo noveno, un apartado 5 al artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) del siguiente tenor:

“El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia del Consejo de Estado.”

Ésta es la primera ocasión en que este Tribunal tiene que resolver una petición formulada con fundamento en el nuevo apartado 5 del art. 139 LPC, y ella ha sido la razón por la que el Pleno recabara para sí el conocimiento de la misma. Dicha circunstancia y alguna afirmación de la solicitud acerca del alcance de nuestro pronunciamiento justifican una reflexión preliminar sobre esta cuestión.

El legislador ha dispuesto que el conocimiento de las reclamaciones de indemnización por funcionamiento anormal en la tramitación de recursos de amparo y cuestiones de inconstitucionalidad se sustancie en dos instancias, una necesaria en todo caso y otra eventual, cada una de ellas con su propio procedimiento: la primera se ventila ante este Tribunal, a petición de parte interesada, con objeto de que declaremos la existencia o no del funcionamiento anormal indemnizable. La segunda, que sólo podrá abrirse una vez que el Tribunal Constitucional haya declarado positivamente la existencia del funcionamiento anormal, tiene por objeto la fijación del importe de las indemnizaciones que, en su caso, proceda abonar, cuya determinación corresponde al Consejo de Ministros, previa tramitación del correspondiente procedimiento por el Ministerio de Justicia, con audiencia del Consejo de Estado. Según resulta del tenor del precepto (“ cuando el Tribunal haya declarado ”), la declaración de la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los referidos procesos constitucionales se configura, por lo tanto, como un presupuesto para la fijación por el Consejo de Ministros del importe de la indemnización, de modo que si no se formula la solicitud o si, formulada, el Tribunal la desestima, no procede que se inicie el procedimiento en vía administrativa.

La declaración del Tribunal Constitucional sobre la existencia o no de funcionamiento anormal en la tramitación de los citados procesos constitucionales no es, pues, como parece desprenderse de algún pasaje de la solicitud sobre la que nos pronunciamos, un informe que se inserta en un procedimiento administrativo, sino una auténtica resolución, como, por otra parte, se indica en el petitum de esa solicitud.

La declaración es, además, como pone de relieve el Abogado del Estado en sus alegaciones, una resolución jurisdiccional, y ello, en primer lugar, por proceder del Tribunal Constitucional que, parece innecesario decirlo, es un Tribunal, esto es, un órgano jurisdiccional, que, al formular tal declaración, ejerce una función indistinguible e inseparable de su función de decir el derecho y que lo hace a instancias de quien se cree perjudicado precisamente con su actividad jurisdiccional.

El referido carácter resulta también y principalmente de la supremacía jurisdiccional [art. 1.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] de este Tribunal. Una interpretación sistemática de los arts. 139.5 LPC y art. 4.2 LOTC, precepto este último cuyas previsiones están dirigidas precisamente a garantizar aquella primacía, confirma el necesario carácter jurisdiccional de la declaración. Como se desprende de las preocupaciones que subyacen a las alegaciones del Fiscal, es casi insoslayable que la declaración acerca del funcionamiento del Tribunal en los recursos de amparo y cuestiones de inconstitucionalidad se fundamente en un enjuiciamiento de actuaciones o, incluso, de resoluciones jurisdiccionales, por más que ello se haga, desde luego, con carácter incidental y en ningún caso para dejarlas sin efecto. La prohibición de que las resoluciones de este Tribunal puedan ser enjuiciadas por ningún órgano jurisdiccional del Estado (art. 4.2 LOTC) determina que sólo el propio Tribunal pueda juzgar su propia actuación jurisdiccional y, por tanto, que sólo él pueda formular la declaración sobre eventuales funcionamientos anormales en la tramitación de los procesos constitucionales. Con arreglo al art. 86.1 LOTC la resolución adoptará la forma de Auto, que habrá de dictarse en pieza separada del proceso constitucional del que traiga causa.

El esquema que el legislador de 2009 ha seguido al establecer el procedimiento para ser indemnizado por el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional no es, por lo demás, un cuerpo extraño en nuestro sistema. En efecto, cuando la Ley ha establecido, como requisito de procedibilidad, la declaración por un órgano judicial del presupuesto de la acción indemnizatoria, ha configurado esa declaración como jurisdiccional: así ocurre en el supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, en el que la reclamación indemnizatoria ha de ir precedida de una decisión judicial que expresamente reconozca el error judicial y que reviste, indudablemente, naturaleza jurisdiccional (art. 293.1 LOPJ).

2. Como hemos expuesto en los antecedentes, en la solicitud que ha dado lugar a la formación de esta pieza separada se considera que la circunstancia de que la Sección Tercera invirtiera más de catorce meses en denegar la admisión del recurso de amparo que había promovido el solicitante constituye una dilación indebida y lesiva; indebida en tanto que, según entiende el solicitante, a la luz de las reformas introducidas en el régimen de admisión de los recursos de amparo por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, es excesivo invertir catorce meses en dictar una providencia que se limita a expresar que el recurso inadmitido no tiene especial trascendencia constitucional; lesiva, en cuanto que ha demorado la posibilidad de acudir al Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

El examen de esta denuncia debe comenzar por constatar que, como señala el Abogado del Estado, no se trata en este trámite de analizar si se ha producido o no la violación del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas, que el art. 24.2 CE reconoce frente a los órganos judiciales ordinarios, que son los que han de prestar el la tutela judicial, sino de dilucidar si en la tramitación del recurso de amparo promovido por el demandante se produjeron dilaciones cuyas consecuencias lesivas no tendría el deber jurídico de soportar. La circunstancia de que no estemos enjuiciando una vulneración del art. 24.2 CE no impide, sin embargo, que podamos hacer uso de la noción de dilaciones indebidas que se ha ido perfilando en nuestra jurisprudencia sobre ese precepto, con las adaptaciones necesarias. En este sentido y en lo que es pertinente para resolver sobre la solicitud formulada, cabe afirmar en primer lugar que tales dilaciones pueden constituir, como defiende el solicitante, una especie del genérico concepto del funcionamiento anormal (STC 125/1999, de 28 de junio, FJ 5, entre otras). En segundo lugar, hay que negar que la noción de dilaciones indebidas en la sustanciación de un proceso sea equivalente al incumplimiento de los plazos procesales. Por el contrario, la censura de las dilaciones indebidas trata de asegurar que la atención temporal de un caso por la jurisdicción “se preste en los términos usuales o normales, visto el tipo de asunto y demás circunstancias, términos que podrán o no coincidir con las expectativas que se puedan abrigar” (STC 94/2008, de 21 de julio, FJ 3); entre esas circunstancias se encuentran las relativas a la complejidad del litigio y a los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo. En fin, hemos dicho reiteradamente que para poder tachar de indebidas las dilaciones padecidas en un proceso es preciso que el interesado despliegue una doble actividad: de diligente colaboración con el órgano judicial y de denuncia de las dilaciones a fin de remediarlas (ATC 136/2009, de 6 de mayo, entre otras resoluciones).

Hechas estas consideraciones, y sin necesidad de examinar las consecuencias de la circunstancia de que el funcionamiento anormal que se denuncia se desarrollara íntegramente antes de la vigencia del nuevo apartado 5 del art. 139 LPC, es fácil concluir que la solicitud carece de fundamento.

La solicitud omite toda referencia a la circunstancia de que si bien el recurso de amparo al que se refiere fue presentado el 23 de junio de 2008, la verificación de su admisibilidad sólo fue posible una vez que se acreditó la fecha de notificación de la resolución impugnada, acreditación que, como la de los demás requisitos de admisión, incumbe al demandante (ATC 234/2007, de 7 de mayo, FJ 1, entre otras resoluciones), y que no tuvo lugar -y ello a impulso de este Tribunal- sino el 27 de noviembre de 2008, de modo que en el trámite de admisión, que concluyó con la notificación del día 15 de septiembre de 2009 de la providencia de día 7 del mismo mes y año y que se desarrolló en el entorno que describen elocuentemente las memorias de este Tribunal, de las que se hace eco el Abogado del Estado, se invirtieron no catorce meses, sino algo más de nueve, uno de ellos, el de agosto de 2009, inhábil (arts. 80 LOTC y 183 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Si el demandante de amparo no mostró diligencia alguna para hacer posible el pronunciamiento sobre la admisibilidad de su recurso antes de que quedara constancia de la fecha de notificación de la Sentencia que impugnaba, tampoco denunció tras ello y con carácter previo a la inadmisión que estuviera padeciendo dilación indebida alguna, lo que sería suficiente para denegar su solicitud.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que tener en cuenta que para el pronunciamiento sobre la admisión o no admisión de los recursos de amparo la LOTC no establece plazo alguno, al contrario de lo que hace respecto de la tramitación de los recursos admitidos (arts. 51 y 52), y que, tanto antes como después de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, el examen de admisibilidad no se reduce ni en el diseño legal ni en la práctica de este Tribunal a apreciar rutinariamente una causa de inadmisión, como parece creer el solicitante, sino que consiste en la verificación de la concurrencia de los requisitos procesales y sustantivos para la admisión (art. 50.1 LOTC), verificación que comprende en muchas ocasiones el examen de fondo de la verosimilitud de las lesiones aducidas (ATC 272/2009, de 26 de noviembre) y que supone una carga de trabajo para la que no sirve de medida la mayor o menor extensión de la providencia de admisión o de inadmisión en que se traduzca su resultado.

3. En definitiva, además, de que la representación procesal del recurrente no formuló antes de la inadmisión de su recurso queja, denuncia o indicación alguna sobre la cuestión que ahora suscita, desde que la Sección Tercera estuvo en condiciones de pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso de amparo y la fecha en que se notificó la providencia de inadmisión transcurrieron poco más de ocho meses hábiles, lo que no puede considerarse en modo alguno una dilación procesal indebida, habida cuenta del necesario y pormenorizado estudio que debe efectuarse, y de la relevancia de la decisión que se trataba de adoptar.