Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 4 de octubre de 2012 el Letrado de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, formalizó ante el Tribunal conflicto positivo de competencia contra la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Los términos del conflicto, según resulta del escrito de interposición y de la documentación adjunta, se exponen a continuación.

a) Comienza la representación de la Generalitat aludiendo al requerimiento de incompetencia que el Consejo Ejecutivo de la Generalitat dirigió al Gobierno de la Nación en relación con la orden impugnada en el que se solicitaba su derogación por invasión de la competencia exclusiva autonómica en materia de asistencia social, o subsidiariamente, la modificación de su redacción. Requerimiento que fue rechazado por acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de agosto de 2012.

A continuación, prosigue el escrito de la representación de la Generalitat señalando que su Gobierno ha planteado otros conflictos positivos de competencias en materia de subvenciones para fines de asistencia social, el último hace ya tres años que se planteó contra una orden, la Orden SAS/1352/2009, de 4 de junio, cuyo contenido es prácticamente el mismo que el de la orden impugnada en el presente conflicto.

Destaca a continuación el escrito de planteamiento del conflicto que el contenido del mismo coincide con aquel e igualmente subraya que el Tribunal Constitucional ha resuelto recientemente diversos conflictos relativos a controversias en gran parte coincidentes con la que se plantea en el presente conflicto, más concretamente se refiere a las SSTC 178/2011, de 8 de noviembre y 36/2012, de 15 de marzo.

Tras reproducir la doctrina establecida en aquellas sentencias denuncia que la misma no se ha respetado, y tan sólo seis meses después de dictada la STC 178/2011, el Estado ha vuelto a incurrir con la orden objeto del presente conflicto en la misma vulneración del orden competencial.

b) Señalado lo anterior, examina el escrito de la representante de la Generalitat el marco competencial del conflicto planteado. Tras referirse a las competencias de la Generalitat sobre servicios sociales, y referirse al encuadramiento competencial que se hizo por el Tribunal Constitucional en la STC 178/2011, considera que la discrepancia no está en la materia competencial, sino en el alcance del título estatutario sobre servicios sociales y en la eventual aplicación del título contenido en el art. 149.1.1 CE como habilitante de la gestión de las subvenciones por la Administración del Estado.

c) A continuación procede el representante del Gobierno de la Generalitat a analizar el amparo constitucional que el Gobierno de la Nación pretende para la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio.

Para ello, examina la propia Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, cuyo preámbulo, tras invocar el art. 149.1.1 CE, afirma que la finalidad perseguida por la Administración General del Estado con las subvenciones reguladas en la orden es la consecución de la igualdad de los ciudadanos en las políticas sociales, promoviendo las condiciones y removiendo los obstáculos, tal y como indican los artículos 1.1 y 9.2 de la Constitución Española, para que dicha igualdad sea efectiva. El preámbulo se refiere al carácter imprescindible de una gestión centralizada de las ayudas por el Estado aduciendo una serie de motivos como el encontrarse el Estado en mejor disposición, por las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas, como garante de la igualdad en el ámbito de las políticas sociales o el de la necesidad de garantizar la igualdad de los posibles destinatarios en todo el territorio nacional; asimismo se aduce que las actuaciones reguladas en la orden se encuentran relacionadas con la consecución del interés general de la Nación y con la consecución de intereses de carácter supracomunitario que queda confiada a los órganos generales del Estado.

d) Para la representación de la Generalitat ninguna de las justificaciones aducidas en la orden objeto de conflicto puede amparar, sin embargo, la actuación estatal invasiva de las competencias de la Generalitat. Se destaca en primer lugar la improcedencia de utilizar el art. 149.1.1 CE como cobertura de la orden objeto de conflicto. Se cita la STC 61/1997 que estableció que la regulación estatal de los derechos constitucionales sólo puede afectar al contenido primario del derecho entendido como la posición jurídica fundamental de los ciudadanos y ha de ser la imprescindible o necesaria para garantizar esa igualdad en lo esencial, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta. Además, se destaca que la regulación a que se refiere el art. 149.1.1 CE no puede recaer sobre cualquier tipo de materia.

Para el representante del Gobierno de la Generalitat, en el caso de la orden objeto de conflicto, los sujetos beneficiarios no son directamente los ciudadanos sino las organizaciones gubernamentales sin fines de lucro que soliciten las ayudas en régimen de concurrencia competitiva entre ellas. De acuerdo con el escrito del representante del Gobierno de la Generalitat, la actuación estatal que garantiza la igualdad de todos los españoles en materia de derechos sociales se debe vehicular a través del sistema público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, así como del sistema para la autonomía y atención a la dependencia. Argumenta, igualmente, que el título del art. 149.1.1 CE se refiere a la regulación de las condiciones básicas y “regular” tiene un carácter eminentemente normativo y no ejecutivo.

Prosigue el escrito de la representación de la Generalitat de Cataluña rechazando que la supraterritorialidad sea un título competencial y reproduce la doctrina establecida en la STC 178/2011, así como en otras citadas, que reiteran que el carácter supraterritorial de una actuación no significa su atribución competencial a favor del Estado. En consecuencia el ámbito estatal de las actuaciones no puede servir para sustraer a las Comunidades Autónomas una competencia que constitucionalmente les corresponde. En este caso, cabe perfectamente proceder, según el escrito de la representación de la Generalitat, al fraccionamiento de las ayudas y a establecer los oportunos mecanismos de coordinación.

Continua el escrito de la representación de la Generalitat rechazando que el interés general sea un título competencial, pues el Tribunal ha entendido reiteradamente que el interés general ha de servirse “a través de” y no “a pesar del” sistema de reparto competencial, y destacando que la cita de la STC 46/2007 que se realiza en el preámbulo de la orden impugnada resulta improcedente.

e) A continuación se refiere el escrito de la representación de la Generalitat a la jurisprudencia constitucional en materia de servicios sociales recogida en las SSTC 178/2011 y 36/2012, que reconducen la intervención del Estado en la misma al sistema del primer supuesto previsto en la STC 13/1992, FJ 8 a). Igualmente reproduce la doctrina relativa a la excepcional centralización de la gestión administrativa de las ayudas que como regla general ha de corresponder a las Comunidades Autónomas, recogida en el fundamento jurídico 7 de la STC 89/2012, y que supone la necesidad de acudir a mecanismos de colaboración en los casos en que exista un alcance territorial superior al autonómico. En definitiva, la representación de la Generalitat considera que la aplicación de los criterios jurisprudenciales enunciados en su escrito debe conducir nuevamente a declarar la inadecuación al orden competencial de la disposición objeto de conflicto.

f) Realiza finalmente el escrito de la representación de la Generalitat una consideración singular sobre los preceptos contenidos en la orden objeto de conflicto.

Se impugna el art. 1 —precepto, relativo al ámbito de aplicación y objeto, y que anuncia que en la orden se establecen las bases reguladoras de las subvenciones y, además, convoca la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva para el año 2012— en cuanto que la convocatoria de las subvenciones es una competencia de carácter ejecutivo y, por consiguiente, debe incluirse en las facultades de ejecución que pertenecen a la Generalitat en materia de servicios sociales (art. 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña). Su realización por el Ministerio, por tanto, vulnera el orden competencial.

Nada se objeta al apartado 2 en cuanto recoge de manera genérica las finalidades de las ayudas. Tampoco es objeto de impugnación el que las ayudas deban otorgarse en régimen de concurrencia competitiva, al constituir éste un criterio básico de general aplicación a las subvenciones.

Se impugna el art. 2 que, al formular una lista exhaustiva de los programas para la atención de necesidades sociales de interés general que se consideran de carácter prioritario, concreta de manera vinculante los objetivos de la convocatoria, cosa que hace sin prever ni dejar margen a la actuación autonómica. Ello se hace más evidente, si cabe, en el anexo A al que se remite, donde se definen con mayor detalle los programas y requisitos exigibles. De ese modo, de acuerdo con el escrito de la representación de la Generalitat, tanto el art. 2 como el anexo A, vulneran el orden competencial e invaden la competencia de la Generalitat.

Se impugna el art. 3, pues aunque este precepto, relativo a las entidades y organizaciones solicitantes, puede considerarse que establece un aspecto nuclear de las ayudas en cuanto a los requisitos generales del apartado 1, sin embargo resulta demasiado detallado al mencionar a la Cruz Roja Española como beneficiaria de las subvenciones y al detallar en exceso en los apartados 2 al 5. De ese modo, de acuerdo con el escrito de la representación de la Generalitat, invade las competencias autonómicas.

Se impugna el art. 4, que se refiere a las actividades elegibles que, por el hecho de constituir programas de interés general letra d), pueden ser objeto de subvención, y define las circunstancias que permiten calificarlos así. Las letras a), b) y c) se refieren a programas que pretenden tener una dimensión supraterritorial. De acuerdo con el escrito de la representación de la Generalitat, la supraterritorialidad no es título competencial que permita al Estado asumir funciones que están atribuidas a las Comunidades Autónomas, por lo que en tales supuestos su labor eventualmente coordinadora no puede suplantarlas. Asimismo, el interés general tampoco es título competencial, de manera que carece de soporte constitucional que el Estado pretenda asumir la gestión de forma centralizada en los casos en que la actividad se califique como de interés general por la Comunidad Autónoma en cuyo exclusivo territorio vaya a realizarse.

El escrito de la representación de la Generalitat realiza una especial consideración del supuesto de la letra e) del art. 4, relativo no a los programas o actuaciones en sí mismos considerados, sino a que “sus efectos directos o indirectos se extiendan al territorio de distintas Comunidades Autónomas”, detallado en tres subapartados con una vocación claramente omnicomprensiva, de manera que, con gran facilidad, de cualquier programa se podrá predicar que, en sí mismo o en sus efectos, directos o indirectos, cumple con alguno de los requisitos mencionados para su gestión estatal. De ese modo, de acuerdo con el escrito de la representación de la Generalitat, invade las competencias autonómicas.

Se impugna el art. 5 en cuanto que asigna a órganos estatales facultades de posterior modificación y redistribución de los créditos y de sus ampliaciones, a la vista de los programas presentados. Con ello se impide la actuación de los órganos autonómicos, al tiempo que se dificulta la inicial territorialización de los créditos al dejar su primer reparto en una situación provisional, pendiente de eventuales ulteriores variaciones.

Se impugna los arts. 6 al 21 por regular una serie de aspectos que configuran la gestión de las subvenciones, esto es, el procedimiento administrativo para su tramitación desde el inicio, con la presentación de las solicitudes, hasta la resolución relativa a su concesión y pago, así como las actuaciones posteriores de control. Se trata, por tanto, de un conjunto de previsiones instrumentales de carácter ejecutivo que en este caso, al ostentar la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, su establecimiento corresponde a la Generalitat.

Realiza el escrito de la representación de la Generalitat una precisión adicional específica en cuanto al art. 9, “Criterios objetivos de valoración”, precepto en apariencia equivalente, al art. 7 de la Orden TAS/893/2005, relativo a los “Criterios generales de valoración”, que fue declarado conforme al orden competencial en la citada STC 178/2011. Hace notar el escrito de planteamiento del presente conflicto que dicha conclusión no resulta trasladable, ya que el contenido de ambos preceptos presenta diferencias substanciales. El art. 9 de la Orden SSI/1199/2012, que aquí se impugna, presenta un contenido mucho más amplio e integrado en la propia convocatoria, que incluye tanto a las entidades como a los programas, estableciendo la puntuación máxima que cabe otorgar a dichos criterios de valoración. En consecuencia, se trata de unas previsiones mucho más detalladas referentes al procedimiento de gestión de la subvención, en lo relativo a la evaluación de las solicitudes presentadas por las entidades participantes. Por esta razón, al ser su tenor mucho más concreto y detallado que el de aquel art. 7, se vulnera el orden competencial.

Tras reiterar conclusivamente que el presente conflicto se formula contra la Orden SSI/1199/2012, a causa de su planteamiento general centralizado en cuanto a la regulación y la gestión de las subvenciones en materia de servicios sociales a que se refiere, que impide el ejercicio de las competencias de la Generalitat de Cataluña, finaliza el escrito solicitando que se declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalitat y que debe procederse a la distribución territorial de la correspondiente consignación presupuestaria, transfiriendo las cuantías resultantes a fin de que sean las Comunidades Autónomas las que procedan a la gestión descentralizada de las ayudas.

2. Mediante providencia de 30 de octubre de 2012 el Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.

3. Por escrito registrado ante este Tribunal el 7 de noviembre de 2012, el Abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida mediante providencia de 12 de noviembre de 2012. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en este Tribunal el día 23 de noviembre de 2012. En dicho escrito se opone a la demanda por las razones que se recogen a continuación.

Comienza el Abogado del Estado concretando el objeto y alcance del conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña contra la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Tras sintetizar el contenido de la orden y los argumentos de la Generalitat para impugnarla, señala el Abogado del Estado que, tal como puso de manifiesto el Gobierno de la Nación en su contestación al previo requerimiento, el presente conflicto parte de un presupuesto que no se corresponde con la realidad, cual es el de que resulta enteramente trasladable al presente supuesto la doctrina contenida en la STC 178/2011. Para el Abogado del Estado, en este proceso constitucional se constata la concurrencia de las exigencias de la jurisprudencia constitucional para apreciar la producción efectiva del cuarto de los supuestos descritos en la STC 13/1992, FJ 8, que permite la gestión centralizada de las ayudas previstas en la orden objeto de conflicto.

a) Considera el Abogado del Estado que, atendiendo a lo dispuesto en el preámbulo y en el articulado de la orden objeto de conflicto, la materia sobre la que de forma prevalente incide la orden es la asistencia social. A continuación examina la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de subvenciones recogida en la STC 13/1992, de 6 de febrero y los cuatro supuestos allí establecidos.

Prosigue el escrito recordando que el art. 149.1.1 CE es el título competencial que ampara la orden objeto de conflicto. Considera el Abogado del Estado que constituida España como un Estado social y democrático de derecho (art. 1.1 CE) y existiendo una conexión entre esta declaración y el mandato contenido en el artículo 9.2 CE no es imaginable un Estado absolutamente ajeno a los mandatos que en materia de asistencia y servicios sociales se contempla en el capítulo III del título I que recoge los principios rectores de la política social y económica, tal y como se ha admitido implícitamente en las SSTC 313/1994, 126/2002 o 239/2002 y con mayor claridad en la propia STC 13/1992. Parece claro, por tanto, que desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE, sí puede incidirse en los principios rectores de la política social y económica. Para el Abogado del Estado, hoy ha adquirido tal importancia la asistencia social que resultaría de todo punto insoportable la idea de un Estado en el que unos mínimos homogéneos no estuvieran garantizados.

Nos encontramos, de acuerdo con el escrito del Abogado del Estado, ante unas subvenciones que, por su propia naturaleza, han de ser de alcance estatal al referirse a programas de cooperación y voluntariado sociales enmarcados dentro de planes nacionales, en los que se justifica sobradamente la actuación estatal ante la necesidad de garantizar la igualdad en la obtención y disfrute de las ayudas por sus receptores finales. Asimismo se destaca que la territorialización de los programas supondría una menor atribución de fondos a las Comunidades Autónomas con menor capacidad recaudatoria, en las que precisamente pueden darse mayores necesidades de actuación derivadas de programas sociales.

El Abogado del Estado recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional que establece que “las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1 CE, poniéndose de este modo el spending power estatal al servicio de una política de equilibrio social en sectores que lo necesiten, en ejecución de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas (art. 1.1 o art. 9.2 CE) que, aunque obligan a todos los Poderes Públicos, corresponde prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene” (STC 13/1992, FJ 7).

b) A continuación se refiere el Abogado del Estado a la relevancia del título competencial contenido en el art. 149.1.13 CE que, en una época de grave crisis económica, legitimaría al Estado para intervenir en el sector de los servicios sociales adoptando medidas de fomento, pues se debe tener en cuenta la incidencia final de tales medidas en los mercados de bienes y servicios. Resulta así que la política de apoyo a los programas de cooperación y voluntariado sociales, junto a su dimensión estrictamente social, presenta un marcado carácter económico. El principio de unidad económica que la Constitución establece presentaría relevancia a la hora de resolver el presente conflicto.

Los títulos competenciales constitucionalmente reservados al Estado por los números 1 y 13 del art. 149.1 CE suponen para el Abogado del Estado, por tanto, una importante matización a la exclusividad de la competencia autonómica en materia de asistencia social. De acuerdo con su escrito, la asunción por las Comunidades Autónomas de la competencia exclusiva sobre asistencia social no implica que el Estado no pueda realizar actuaciones en esta materia en las que se aprecie una singular dimensión nacional. A continuación, se cita la STC 146/1986 en la que el Tribunal Constitucional reconoció la posibilidad de intervención del Estado en materia de asistencia social, pues se fundamentó la competencia estatal en el hecho de que se trataba de planes de acción social de ámbito supracomunitario y además se aceptó, de manera excepcional, la gestión estatal de las ayudas.

Para el Abogado del Estado en la actualidad no puede negarse que corresponda al Estado, con un inevitable planteamiento global, intervenir en materia de asistencia social para dar respuesta a la creciente necesidad de cobertura social de las situaciones de vulnerabilidad y exclusión a que se refieren los programas a subvencionar. Tal intervención estatal vendría avalada por el ejercicio de los títulos recogidos en los números 1 y 13 del art. 149.1 CE.

c) Expuesto el marco competencial, el escrito del Abogado del Estado analiza las razones que justifican la concurrencia de la excepción que determina la posibilidad de asunción de competencias de gestión por el Estado prevista en el fundamento jurídico 8 d) de la STC 13/1992, pues nos encontraríamos en un caso en el que la potestad de fomento estatal se hace patente en un ámbito material en que ostenta competencias básicas.

Señala el Abogado del Estado que de acuerdo con la orden objeto de conflicto, la realización de los programas cuya realización se pretende financiar exige una política social que sólo tiene sentido referida al país en su conjunto, pues se persigue garantizar una cierta igualdad en su obtención y disfrute por los beneficiarios últimos en todo el territorio nacional. Señala, asimismo que la política social que refleja la orden impugnada coadyuva al desarrollo de planes nacionales.

Para el Abogado del Estado la doctrina del Tribunal Constitucional, si bien ha considerado que la supraterritorialidad no representa, por sí sola, un criterio atributivo de competencias, ha legitimado, sin embargo, el ejercicio estatal de competencias ejecutivas en supuestos de supraterritorialidad cuando la actividad pública concernida no sea susceptible de fraccionamiento. Y aún en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación por requerir un grado de homogeneidad que sólo puede asegurarse mediante atribución de un único titular, que forzosamente ha de ser el Estado. Para el Abogado del Estado, el art. 4 de la orden, al referirse a las actividades elegibles pone de manifiesto su innegable incidencia estatal, de modo que las mismas no quedarían debidamente cubiertas por las competencias autonómicas, si se quiere realmente garantizar a nivel nacional la igualdad en la percepción de las ayudas.

Señala el Abogado del Estado que la orden objetada introduce una mayor participación autonómica, previendo a lo largo de su articulado la intervención de las Comunidades Autónomas en cuyos territorios se desarrollen las actividades subvencionadas. Asimismo, y para justificar la legitimidad de la intervención del Estado al amparo del supuesto cuarto del fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, se refiere el escrito del Abogado del Estado a la necesidad de evitar la existencia de duplicidades innecesarias en la ejecución de programas sociales en tanto resultarían contrarias a los criterios de eficiencia y economía enunciados en el art. 31.2 CE.

Por las razones reproducidas el Abogado del Estado solicita que se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda.

4. Mediante providencia de 12 de marzo de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas.

Para el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, la citada orden no respeta la distribución de competencias en materia de servicios sociales derivada del bloque de constitucionalidad en cuanto que dicha disposición centraliza en los órganos estatales la regulación, tramitación y resolución de las ayudas referidas, ignorando de este modo la doctrina constitucional recaída en relación con las subvenciones. Por su parte, la Abogado del Estado sostiene la conformidad de la centralización de la regulación, tramitación y resolución de las ayudas con la doctrina constitucional al tratarse de uno de los supuestos excepcionales en que puede producirse aquella.

2. Antes de entrar en el fondo del asunto, conviene señalar que el contenido de la orden objeto del presente conflicto de competencia es en buena medida coincidente con el de las órdenes que enjuiciamos en los recientes conflictos de competencia núm. 7625/2006 y 6893/2007 mediante las SSTC 21/2013, de 31 de enero y 40/2013, de 14 de febrero, al tratarse de la misma convocatoria de ayudas en un ejercicio siguiente.

Tal y como hicimos en los asuntos referidos, debemos comenzar en este recordando que, de acuerdo con nuestra doctrina (por todas, la STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3), la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, para lo cual debemos examinar, en primer lugar, el contenido concreto de las disposiciones objeto de conflicto.

La Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, tiene por objeto, tal como recoge su art. 1, la convocatoria de la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, para “la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales, de interés general, encaminados a atender situaciones de necesidad y/o marginación” de concretas personas. El art. 2 determina los programas para la atención de necesidades sociales de interés general que se consideran de carácter prioritario. El art. 3 establece los requisitos que deberán cumplir las entidades y organizaciones solicitantes. El art. 4 se refiere a las actividades elegibles. El art. 5 dispone la distribución de créditos por programas de acuerdo con lo que dispone el anexo B de la propia orden. Ésta, tras establecer en el art. 6 los órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento, se completa con la regulación de los siguientes aspectos: forma de presentación de solicitudes [solicitud, memorias, documentación y subsanación de errores (art. 7)], financiación de los programas presentados (art. 8), criterios objetivos de valoración (art. 9), informes (art. 10), resolución (art. 11), situaciones de emergencia social (art. 12), los convenios-programa (art. 13), el abono de la subvención (art. 14), modificaciones de la resolución de concesión y del convenio-programa (art. 15); obligaciones de los beneficiarios (art. 16), control, seguimiento y evaluación (art. 17), gastos subvencionables (art. 18); justificación de los gastos (art. 19); responsabilidad y régimen sancionador (art. 20), y reintegros (art. 21). El contenido se completa con una disposición derogatoria que deroga la Orden SPI/1191/2011, de 6 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas, y tres disposiciones finales referidas al título competencial, al régimen jurídico de aplicación supletoria y a la entrada en vigor respectivamente. La orden igualmente recoge una serie de anexos con la relación de programas, prioridades y requisitos de la convocatoria del año 2012; la distribución del crédito, el logotipo, la solicitud, la memoria explicativa de la entidad, la memoria explicativa del programa y la memoria explicativa del proyecto.

3. A la vista del contenido de la orden objeto del presente conflicto, y tal y como coinciden las partes de este proceso, estamos ante subvenciones dirigidas a financiar programas en materia de asistencia social.

Este Tribunal ya ha tenido ocasión de definir el alcance de la materia asistencia social cuando ha afirmado que, “atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces” (SSTC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4, y 21/2013, de 31 de enero, FJ 4). Bajo esta caracterización, se deben encuadrar las subvenciones recogidas en la orden impugnada que tienen como objeto, precisamente y tal como se anuncia en su art. 1, “la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales, de interés general, encaminados a atender situaciones de necesidad y/o marginación de personas mayores de sesenta y cinco años, personas con discapacidad, mujeres, familia, infancia y juventud, personas afectadas por problemas de drogodependencia, pueblo gitano, población reclusa y ex reclusa, refugiados y asilados, migrantes, víctimas del terrorismo, personas afectadas por el VIH/SIDA, así como actuaciones integrales contra la exclusión social y para la erradicación de la pobreza y demás actuaciones de solidaridad social para cubrir necesidades de interés general.”

Una vez identificada como asistencia social la materia a la que se refiere la disposición objeto de conflicto, debemos examinar la distribución de competencias sobre la misma que se deriva de lo dispuesto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

La Constitución se refiere a la asistencia social en el art. 148.1.20 CE como una materia sobre la que las Comunidades Autónomas pueden asumir la competencia. Así lo ha hecho Cataluña en el artículo 166 de su Estatuto de Autonomía. El art. 166 del Estatuto de Autonomía caracteriza las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de asistencia social como exclusivas; no obstante, como hemos tenido la oportunidad de reiterar, la competencia de la Comunidad Autónoma “no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto jurídico” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104). Al respecto, debemos insistir una vez más que las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE, aunque se enuncien como “competencias exclusivas”, no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional. Por tanto, y como ya tuvimos ocasión de afirmar en relación, precisamente, con el artículo 166 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, “el enunciado de la competencia autonómica como exclusiva no enerva las diferentes competencias del Estado que puedan estar implicadas (art. 149.1.6, 7 y 17 CE, entre otras), debiendo insistir, no obstante, en que de ningún modo se precisa una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios” (STC 31/2010, FJ 104).

4. En el presente conflicto, el Abogado del Estado ha defendido, precisamente, tras reconocer que la materia sobre la que de forma prevalente incide la orden es la asistencia social, que el Estado puede justificar, no obstante, las ayudas controvertidas en el ejercicio de las competencias reconocidas en los arts. 149.1.1 CE y 149.1.13 CE.

a) Sin embargo, debemos descartar, en primer lugar, que las ayudas impugnadas se puedan fundamentar en el título sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales recogido en el artículo 149.1.1 CE, a cuyo efecto es obligado recordar nuestra doctrina sobre este precepto, de acuerdo con la cual “no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento” (entre otras, SSTC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 10; 228/2003, de 18 de diciembre, FJ 10; y 150/2012, de 5 de julio, FJ 4).

Esta doctrina nos ha llevado recientemente a rechazar [SSTC 173/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a); 177/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a), 21/2013, de 31 de enero, FJ 5; o 40/2013, de 14 de febrero, FJ 5], que el art. 149.1.1 CE fuese un título competencial suficiente para justificar determinadas ayudas en materia de asistencia social. Precisamente en el caso de las SSTC 21/2013, de 31 de enero y 40/2013, de 14 de febrero, se examinaba la conformidad con el sistema de distribución de competencias constitucionalmente establecido de sendas órdenes que tenían prácticamente el mismo objeto y contenido que la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, que estamos examinando en el presente conflicto. Por tanto, con base en los argumentos realizados entonces, debemos rechazar igualmente ahora que la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, pueda tener su fundamento en el título recogido en el art. 149.1.1 CE, pues ni por su objeto ni por su contenido cabe apreciar una conexión directa de las ayudas controvertidas con “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”. En efecto, de una parte, los beneficiarios de las ayudas previstas son organizaciones no gubernamentales y entidades sociales que reúnen determinados requisitos; de otra, el objeto de las ayudas previstas es la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales de interés general, así como actuaciones integrales contra la exclusión social para la erradicación de la pobreza y demás actuaciones de solidaridad social, resultando así clara la desvinculación de la orden controvertida con respecto al título competencial estatal ex art. 149.1.1 CE.

b) Asimismo, debemos descartar, en segundo lugar, que las ayudas objeto de conflicto se puedan fundamentar en el título recogido en el artículo 149.1.13 CE. Conforme a la doctrina de este Tribunal —recogida, por ejemplo, en la STC 243/2012, de 18 de diciembre, en donde descartamos que este título competencial pudiese justificar unas ayudas en materia de asistencia social— “corresponden al Estado las facultades de dirección general de la economía … encontrando cobijo bajo esas facultades ‘tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’ (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5). No obstante, hemos precisado también que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 9), y que no toda norma o medida con incidencia económica puede encontrar cobertura en dicho precepto constitucional, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (entre otras, SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 3; y 95/2001, de 5 de abril, FJ 3), pues, en otro caso, se vaciarían de contenido una materia y un título competencial más específicos (SSTC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7, y 77/2004, de 29 de abril, FJ 4), ‘sin que de la invocación del interés general que representa el Estado pueda resultar otra cosa, por cuanto, según hemos dicho, el mismo se ha de materializar a través del orden competencial establecido, excluyéndose así la extensión de los ámbitos competenciales en atención a consideraciones meramente finalísticas’ (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 6).” [STC 243/2012, de 17 de diciembre, FJ 2].

5. En aplicación de la doctrina reproducida, rechazamos entonces, y debemos rechazar ahora, que la orden cuestionada pueda tener encaje en la competencia que invoca el Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ex art. 149.1.13 CE; pues la orden objeto de conflicto no tiene, por si misma, una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general. Asimismo, ni la incidencia de las medidas de fomento previstas en la orden en los mercados de bienes y servicios, ni la dimensión económica que tendrían aquellas medidas en el ámbito de las entidades que se dedican a desarrollar programas de cooperación y voluntariado sociales, autorizan al Estado para invadir competencias ajenas, sino que, aun si estima que lo requiere el interés general, deberá desenvolver su actividad respetando en todo caso las competencias que la Constitución ha reservado a las Comunidades Autónomas. Como hemos tenido ocasión de afirmar “dado que, en principio, toda medida subvencional puede tener alguna incidencia, por leve que sea, sobre el sistema económico, la utilización de la finalidad del fortalecimiento del tercer sector de acción social como criterio para atribuir la competencia al Estado llevaría a otorgar una expansión ilimitada a la competencia estatal sobre la base de la ordenación general de la economía” (STC 243/2012, de 17 de diciembre, FJ 2).

Descartado que concurran en el presente supuesto las competencias alegadas por la Abogado del Estado sobre la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos del art. 149.1.1 CE y sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE, ello no supone, no obstante, la imposibilidad para el Estado de financiar acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pues hemos afirmado que “el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7). El Estado tiene, por tanto, la capacidad para poner su poder de gasto al servicio de una política de asistencia social, en el ejercicio soberano de la función legislativa presupuestaria, sin perjuicio de que corresponda a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia social.

En la STC 13/1992 este Tribunal estableció un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en cuanto al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público, resumido en cuatro supuestos generales que, pese al carácter abierto del esquema en el que se insertan, continúan siendo referente constante de nuestra doctrina posterior y de las alegaciones de las partes en los procesos de constitucionalidad. Dichos supuestos generales tratan, precisamente, de conciliar la distribución competencial existente en cada materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por un lado, con la reconocida potestad subvencional de gasto público que ostenta el Estado, por otro.

6. Así, una vez expuesto el marco competencial, de los términos del debate procesal trabado entre las partes podemos apreciar que la controversia entre las mismas versa, en realidad, en torno a la aplicación al caso concreto de la consolidada doctrina de este Tribunal en materia de subvenciones y ayudas públicas, en particular la contenida en aquella STC 13/1992. Así, lo discutido resulta ser la concurrencia de las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional para que resulte justificada la regulación completa de las subvenciones y la centralización de la gestión que se contienen en la Orden objeto de conflicto. De hecho, el debate trabado entre las partes, una vez encuadradas las ayudas controvertidas en la materia asistencia social, es reconducible a la determinación del supuesto que, de los cuatro que hemos contemplado en nuestra doctrina (en concreto, en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, de 6 de febrero), resulta de aplicación a las ayudas referidas.

Al respecto, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat, con cita en la STC 178/2011, entiende que nos encontramos en el denominado primer supuesto, recogido en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992. Por su parte, el Abogado del Estado considera que, puesto que se justifica la acción del Estado en el ejercicio de las competencias previstas en el artículo 149.1.1 CE y en el artículo 149.1.13 CE, resulta procedente la aplicación a las ayudas previstas del de denominado cuarto supuesto, recogido en el fundamento jurídico 8 d) de la misma Sentencia 13/1992, que faculta no sólo para la regulación completa de las ayudas sino también para su gestión centralizada por el Estado.

Debemos pronunciarnos ahora sobre cuál de estos dos supuestos —a) o d)— le es de aplicación a la orden objeto de conflicto en razón a sus características. Y precisamente en razón de éstas, confirmamos que las subvenciones contenidas en la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, se incluyen en el primer supuesto recogido en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992. En efecto, al no poder justificarse aquellas en título competencial estatal alguno, ni genérico ni específico, tal como hemos argumentado en el fundamento jurídico 5 de la presente Sentencia, no se cumple la premisa exigida por el cuarto supuesto de la STC 13/1992, FJ 8 d), para justificar la gestión centralizada —que el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia—, por lo que no es necesario entrar a examinar si se dan las otras circunstancias excepcionales que exige aquel supuesto.

Por tanto, puesto que la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre asistencia social y el Estado no ha invocado título competencial suficiente —genérico o específico— sobre la misma, las ayudas quedan ubicadas en el referido primer supuesto [STC 13/1992, FJ 8 a)], que excluye la posibilidad de gestión centralizada.

Así, la regla general sobre el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público del Estado en aquellas materias en las que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva y el Estado carece de título competencial alguno, tanto genérico como especifico, indica que la intervención estatal debe limitarse a “decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores … de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad”, y que “esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado” [STC 13/1992, FJ 8 a)].

No obstante, en materia de asistencia social debemos tener presente además nuestra reciente, y ya reiterada, doctrina sobre el alcance de la potestad subvencional estatal en ese campo, según la cual, aun tratándose de una materia incluida en el primero de los cuatro supuestos sistematizados en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, hemos afirmado que “consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional —objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso—, mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos” (SSTC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7; y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8; doctrina aplicada posteriormente en las SSTC 72/2012, de 16 de abril, FJ 4; 73/2012, de 16 de abril, FJ 4; 77/2012, de 16 de abril, FJ 4; 173/2012, de 15 de octubre, FJ 7; 177/2012, de 15 de octubre, FJ 7; 226/2012, de 29 de noviembre, FJ 3; 227/2012 de 29 de noviembre, FJ 5; 21/2013, de 31 de enero, FJ 6; y 40/2013, de 14 de febrero, FJ 6).

7. Sobre la base precedente, debemos proceder al examen de los distintos preceptos de la Orden objeto de conflicto.

a) El art. 1 vulnera la convocatoria de la concesión de las subvenciones, siendo constitucional en cuanto establece el objeto de dichas subvenciones.

b) El art. 2 no lesiona las competencias autonómicas en cuanto define los programas de carácter prioritario que es uno de los aspectos centrales del régimen subvencional.

c) Los arts. 3 y 4 no infringen las competencias autonómicas puesto que se ciñen a establecer los requisitos esenciales de los solicitantes y las actividades elegibles, aspectos que pueden considerarse igualmente centrales en la regulación de las subvenciones previstas.

d) El art. 5, que distribuye los créditos asignados por programas, tampoco vulnera las competencias autonómicas. La posibilidad de que los órganos estatales modifiquen o redistribuyan los créditos y sus ampliaciones a la vista de los programas presentados es un aspecto central de la regulación de las subvenciones previstas.

e) Los arts. 6, 7 y 8 conculcan las competencias autonómicas al referirse, respectivamente, a los órganos estatales competentes para realizar la tramitación de las ayudas (art. 6) y a cuestiones adjetivas de la tramitación administrativa: solicitudes, documentación a presentar y forma de financiación de los programas (arts. 7 y 8), que son aspectos propios de la gestión de las subvenciones.

f) El art. 9 contiene no sólo los criterios que han de ser valorados para la adjudicación de las ayudas, sino también el baremo correspondiente a aplicar a cada uno de ellos, por lo que esta última concreción infringe las competencias autonómicas en la medida en que rebasa lo que conforme a nuestra doctrina constituyen aspectos centrales del régimen subvencional (STC 227/2012, de 29 de noviembre, FJ 7) y, por ello, cercena el margen necesario para que la Generalitat pueda desarrollar la regulación de las condiciones de otorgamiento.

g) Los arts. 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21 regulan todos ellos aspectos exclusivamente atinentes a la tramitación, resolución, pago, control, responsabilidad y reintegros de las ayudas, que son de competencia autonómica y, por ello, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, todo ello sin perjuicio del carácter básico que puedan tener determinados preceptos de la Ley general de subvenciones que en ellos se citan. La vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña se extiende también al anexo C y a los anexos I, II, III y IV de la orden impugnada, por cuanto regulan cuestiones que exceden de los aspectos centrales del régimen subvencional. Sin embargo, los anexos A y B, que enuncian los programas prioritarios y la distribución del crédito por colectivos o programas, no vulneran las competencias autonómicas, no obstante requerir tal distribución su territorialización.

8. Antes de pronunciar el fallo, debemos de efectuar unas precisiones sobre los efectos de la vulneración de competencias en que incurre la orden objeto de conflicto. Al respecto, conviene señalar que la disposición recurrida, además de convocar las ayudas correspondientes al año 2012, establece el marco de referencia a partir del cual y en desarrollo del mismo han de realizarse las siguientes convocatorias anuales. Dictada pues con cierta vocación de permanencia, la norma controvertida no ha agotado sus efectos, resultando obligado entonces declarar que al Gobierno de la Generalidad de Cataluña corresponderá la titularidad y el ejercicio de las competencias reconocidas en los preceptos que, siendo susceptibles de ser aplicados los sucesivos ejercicios, hemos calificado contrarios al orden constitucional.

Por último, debemos plantearnos la eventual extensión de la declaración de infracción del orden competencial de aquellas resoluciones adoptadas al amparo de la orden objeto de este proceso. La necesidad siempre presente de procurar conservar la eficacia jurídica de aquellos actos cuya lesión puede afectar a legítimos derechos de terceros generados en su día por la presunción de legalidad de los mismos conduce, en este caso —tal y como afirmamos en la STC 173/2012, de 15 de octubre, FJ 8— y en aplicación del art. 66 LOTC, a que la declaración de infracción competencial no implique la de aquellas resoluciones que han concedido o denegado las ayudas cuestionadas ya dictadas y notificadas.