Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El día 4 de febrero de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito del Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón por el que, en nombre y representación de la misma, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 126.1, 2 y 3; 127.3 y 4; 128.2 y 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

El art. 126, en sus apartados 1, 2 y 3, se considera inconstitucional en cuanto modifica respectivamente los arts. 22.3, 23.4 y 23 ter de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres. El art. 127, apartados 3 y 4 se impugna en cuanto introduce una nueva disposición adicional —cuarta— en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. El art. 128.2 lo es en cuanto a la modificación del art. 27.4, párrafo segundo de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. Y el art. 129 se recurre en su totalidad en lo que afecta a la modificación del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

2. Con carácter previo al examen de fondo se formula una objeción de carácter general y de orden material, fundamentada en la existencia de irregularidades en el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 62/2003, que derivarían de su tramitación simultánea y paralela, con la tramitación de la propia Ley 61/2003, de aprobación de los presupuestos generales del Estado para 2004, lo que, a juicio del Letrado autonómico determina la infracción de las reglas relativas al ejercicio de la potestad legislativa como función propia de las Cortes Generales (arts. 66.2, 88 y 89 CE), dado el genérico y variado contenido de la denominada “ley de acompañamiento” y su contenido carente de vinculación con la ejecución de los presupuestos generales del Estado. Determina también la existencia de arbitrariedad y la vulneración del principio de seguridad jurídica (arts. 9.1 y 9.3 CE), al producirse por esta vía la modificación de normas que son cabecera de sector del ordenamiento jurídico administrativo, modificaciones que han sido introducidas, además, en momentos diferentes del procedimiento legislativo.

La denunciada irregularidad sirve de fundamento a la impugnación del art. 129 de la Ley 62/2003, respecto del cual se afirma que efectúa una amplia modificación del texto refundido de la Ley de aguas, mediante la transposición al ordenamiento jurídico interno de la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre, del Parlamento Europeo, efectuando una reforma sustantiva de una ley que es cabecera de un sector del ordenamiento jurídico administrativo, en forma no necesaria para la ejecución presupuestaria a la que formalmente debería servir.

Los motivos de fondo del recurso de inconstitucionalidad, en relación con cada uno de los preceptos que son objeto del mismo, son los que se recogen a continuación:

a) La reforma efectuada por el art. 126.1, 2 y 3, en los arts. 22.3, 23.4 y 23 ter de la Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (LCEN), está viciada de inconstitucionalidad por vulnerar las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos (art. 35.1.5 del Estatuto de Autonomía de Aragón: EAAr), la de ejecución de la normativa básica estatal en materia medioambiental (art. 37.3 EAAr) y la potestad de autoorganización implícita en el principio de autonomía, según resulta de los arts. 35.1.1 y 42 EAAr.

Tras recordar la interposición por la Comunidad Autónoma de anteriores recursos de inconstitucionalidad contra las sucesivas reformas de la Ley 4/1989, y efectuar un examen de la delimitación competencial en materia de medio ambiente, a la luz de lo señalado en la STC 102/1995, de 26 de junio, afirma el Letrado que la redacción dada por el art. 126.1 al art. 22.3 LCEN, mantiene la gestión conjunta de los parques nacionales e incorpora la previsión de financiación de los mismos a través del organismo autónomo Parques Nacionales, mediante las aportaciones que las Comunidades Autónomas realicen, lo que implica una subordinación de éstas a la Administración estatal, a través de la vinculación de la gestión a una entidad de su Administración institucional, que es contraria a las competencias autonómicas exclusivas en materia de espacios naturales, pues no puede negarse a las Comunidades Autónomas la competencia para la financiación directa del parque nacional como presupuesto de la autonomía en la gestión que tienen competencialmente atribuida.

La modificación introducida en el art. 23.4 LCEN, en cuanto mantiene la iniciativa de la constitución como propia del Ministerio de Medio Ambiente, adicionando una regla de funcionamiento que fija la exigencia de una determinada mayoría de quórum para la realización de reuniones y para la adopción de acuerdos, deja en manos de la Administración General del Estado la facultad de constituir la comisión mixta, al atribuirle la iniciativa de su constitución.

El art. 23 ter LCEN articula en sus apartados 2, 3 y 5 una previsión específica en el caso de inexistencia de acuerdo entre las Administraciones públicas que comparten la gestión del parque nacional, remitiendo la designación del director al consejo de la red de parques nacionales, introduciendo una facultad resolutoria de la que carece, lo que vulnera la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para gestionar el parque nacional que se encuentra en su territorio.

b) El art. 127.3 y 4, introduce una disposición adicional cuarta en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, a la que se conecta la modificación de su disposición final tercera. La modificación introducida identifica la “evaluación” del art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995 con la evaluación de impacto ambiental, desapoderando así a la Administración de la Comunidad Autónoma de la potestad propia de control de la biodiversidad efectuada mediante la certificación de la afección del proyecto, que se desplaza a la Administración General del Estado a través de su inclusión en la evaluación de impacto ambiental, que corresponde tramitar, en forma instrumental, al órgano ambiental de la Administración con competencia material para la aprobación o autorización de un proyecto, ignorándose así la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales. La absorción por el Estado de la “evaluación” de la afección de los proyectos y planes a ejecutar en una zona de especial conservación o en una zona de especial protección para las aves, a través del trámite de evaluación de impacto ambiental, negando que aquella sea una actividad de gestión propia e inherente a dicho espacio natural, contraviene el reparto competencial en la materia, dado que no existe una identidad entre ambas técnicas que permita, como pretende el Estado, absorber en el trámite de evaluación de impacto ambiental, la técnica a aplicar para efectuar el control de la conservación de los hábitats, que se prevé en el art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995.

c) El art. 128.2, modifica el párrafo segundo del art. 27.4 de la Ley 10/1998, de residuos, y atribuye ex novo al Consejo de Ministros la competencia para fijar el contenido de la evaluación preliminar, previa a la remisión a la Administración autonómica de los informes periódicos de situación en los que figuren datos relativos a los criterios que sirven de base para la fijación de los suelos contaminados.

Considera el representante procesal autonómico que el precepto viene a ampliar la potestad normativa del Consejo de Ministros a quien se atribuye esta competencia, introduciendo una precisión adicional en relación con el informe de situación, que vulnera el reparto competencial en materia de medio ambiente, pues esa fijación de criterios que se atribuye al Consejo de Ministros y que determina el contenido del informe cuya emisión se impone a los propietarios o titulares de los terrenos potencialmente contaminados, constituye un acto de mera gestión que va más allá de lo básico en materia de protección del medio ambiente, y limita la competencia de la Comunidad Autónoma para declarar, delimitar, inventariar y elaborar una lista de prioridades de actuación sobre la base de los datos que considere que deba suministrar el propietario.

d) En lo que respecta a la impugnación dirigida contra el art. 129, el Letrado del Gobierno de Aragón se limita a reiterar los argumentos ya expuestos, en relación con la inadecuación del instrumento normativo de la ley de “acompañamiento” para efectuar la transposición de la Directiva 2000/60/CE, alegando, además, la ausencia del preceptivo dictamen del Consejo de Estado. Se añade, a lo ya señalado, la utilización fraudulenta y contraria al principio de seguridad jurídica, de la ley de medidas, para efectuar, mediante la introducción del concepto de “demarcación hidrográfica”, como unidad de gestión y planificación hidrológica, una modificación sustancial de las disposiciones legales vigentes en materia de aguas.

3. Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Cuarta de 27 de abril de 2004, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Aragón, acordando dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

4. Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de mayo de 2004, se personó el Abogado del Estado y solicitó prórroga del plazo concedido para la presentación del escrito de alegaciones; y por providencia de la Sección Cuarta, de 11 de mayo de 2004, se acordó tenerle por personado y conceder una prórroga de ocho días más al plazo concedido para formular alegaciones.

5. El Presidente del Senado, mediante escrito recibido el 12 de mayo de 2004, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración.

6. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de mayo de 2004, comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, de no personarse en el proceso.

7. En fecha 21 de mayo de 2004, tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que solicita se tenga por evacuado el trámite conferido y, en su día, se dicte Sentencia desestimatoria del presente recurso en todos sus extremos.

a) El representante estatal se refiere, en primer término, a la naturaleza de las leyes de acompañamiento, señalando al respecto que el art. 134 CE sólo impone límites a las leyes de presupuestos, por lo que la denominada ley de acompañamiento, en cuanto ley ordinaria, siempre que haya cumplido el procedimiento establecido en los Reglamentos de las Cámaras puede, en principio, abarcar cualquier materia, pues el legislador goza de libertad para determinar su concreto contenido normativo. Afirma también que, salvo determinados casos que puedan resultar notoriamente graves, las cuestiones de técnica legislativa son ajenas a este Tribunal, dado que no constituyen tachas de inconstitucionalidad, por lo que no le corresponde pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes (SSTC 146/1993, 195/1996 y 273/2000).

En cuanto a la alegada vulneración del principio de seguridad jurídica, afirma que éste solo se produce en supuestos en que el contenido o las omisiones del texto normativo produjeran tal confusión y dudas en sus destinatarios que generasen una evidente incertidumbre insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos (STC 212/1996), lo que no se produce en el supuesto examinado. La técnica legislativa de incorporar normas ajenas al contenido propio de un texto legislativo no es exclusiva de las leyes de acompañamiento, y sólo podría considerarse contraria al principio de seguridad jurídica cuando no exista una justificación suficiente y suponga un cambio legislativo tan severo que afecte al sistema o subsistema en cuyo seno pretendan desarrollar su eficacia y, además, si sus efectos se despliegan en un sector importante del ordenamiento, premisas que no concurren en la Ley impugnada.

b) En relación con la impugnación dirigida contra el art. 126.1, 2 y 3, considera el Abogado del Estado que las intervenciones estatales previstas en la nueva redacción dada a los arts. 22.3, 23.4 y 23 ter de la Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, están justificadas por el carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, que no hace posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre ella y requiere un alto grado de homogeneidad, lo que hace necesario recurrir a la intervención de un “ente supraordenado de capacidad de intereses contrapuestos de sus componentes parciales”, en los términos del fundamento jurídico 8 de la STC 102/1995, estando garantizada la competencia de las Comunidades Autónomas a través de su intervención en los órganos mixtos de composición paritaria, que tienen atribuida la gestión y administración de cada uno de los parques nacionales y la coordinación del conjunto de la red estatal.

c) En relación con el art. 127.3 y 4, señala el representante estatal que las certificaciones que son objeto del precepto impugnado traen causa de la habilitación contenida en el art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad y mediante el cual se transpone parcialmente a nuestro ordenamiento interno la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo. El Ministerio de Medio Ambiente ha venido expidiendo dichas certificaciones y declarando en cada caso que el proyecto objeto de evaluación no tendrá efectos negativos apreciables en los lugares incluidos en la red ecológica europea. Dicha declaración se realiza en el ámbito de un procedimiento de solicitud de fondos de cohesión europeos, cuya finalidad inmediata es la obtención de financiación del proyecto y la mediata la realización de la obra, entre cuyas condiciones se encuentra acreditar ante las autoridades comunitarias que el proyecto o la obra son respetuosos con las zonas incluidas en la Red Natura 2000. Tal declaración no supone el ejercicio de competencias ni en materia de medio ambiente ni de espacios naturales protegidos, sino de una competencia a la que están anudados el proyecto u obra pública concretos que se pretende ejecutar por la Administración que la tiene atribuida (STC 13/1998), por lo que la Administración estatal, en estos supuestos, está ejerciendo competencias propias sustantivas y no ejecutando legislación básica sobre medio ambiente o aprobando intervenciones administrativas que tienen como finalidad inmediata la protección del medio ambiente o la gestión del espacio natural protegido.

d) En relación con el art. 128.2, considera el Abogado del Estado que la modificación del apartado 4 del art. 27 de la Ley de residuos, relativo a la declaración de suelos contaminados, supone el ejercicio de una competencia normativa y no ejecutiva, pues entra dentro del mínimo normativo que corresponde fijar al Estado en materia de medio ambiente, el contenido de la evaluación, que deberá ser sustancialmente la misma en todo el territorio nacional. El texto impugnado no impide que las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que sean oídas, puedan ampliar, mejorar y desarrollar aquél, siempre que respeten el mínimo común establecido por el Consejo de Ministros y justificado por la necesidad del tratamiento homogéneo de los datos de la evaluación a nivel nacional.

e) Considera el representante estatal que, las alegaciones relativas al art. 129, se ciñen a la adecuación del instrumento de la denominada ley de acompañamiento para transponer a nuestro ordenamiento la Directiva 2000/60/CEE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en la política de aguas, por lo que se remite a las alegaciones ya realizadas, afirmando que las modificaciones realizadas al Real Decreto Legislativo 1/2002, de 20 de julio, son singularizadas y no suponen un cambio sistemático ni total de una ley de cabecera en un sector del ordenamiento jurídico como es la regulación de las aguas continentales, pues la única innovación esencial es el primer apartado, que establece el concepto de “demarcación hidrográfica”, que está solamente referida a la determinación de las demarcaciones hidrográficas en tanto que unidades de gestión de las cuencas de competencia estatal y de los organismos estatales de cuenca, es decir, cuando la cuenca propiamente dicha excede del ámbito de una Comunidad Autónoma.

8. Por providencia de 7 de mayo de 2013 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 9 del mismo mes y año.

1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Gobierno de Aragón frente a diversos preceptos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. En concreto, se impugnan: el arts. 126 en sus apartados 1, 2 y 3, en cuanto modifica respectivamente los arts. 22.3, 23.4 y 23 ter de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres; el art. 127.3 y 4, que introduce una nueva disposición adicional —cuarta— en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental; el art. 128.2, en cuanto a la modificación del art. 27.4, párrafo segundo de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos; y el art. 129 se recurre en su totalidad en lo que afecta a la modificación del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Considera la Comunidad Autónoma que la nueva redacción dada por el art. 126 de la Ley 62/2003, a los arts. 22.3, 23.4, y 23 ter de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, vulnera las competencias que corresponden a la misma en materia de medio ambiente y de espacios naturales, ex art. 149.1.23 CE y arts. 37.3 y 35.15 del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr), así como la potestad de autoorganización que resulta de lo dispuesto en los arts. 35.1.1 y 42 del Estatuto de Autonomía.

El art. 127.3 y 4 ignora la competencia autonómica exclusiva en materia de espacios naturales (art. 35.15 EAAr), y el art. 128 excede de las competencias básicas del Estado en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE) e infringe las que corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de gestión medioambiental. La impugnación dirigida contra el art. 129 se fundamenta en la inadecuación del instrumento normativo de la ley de “acompañamiento” para efectuar la transposición de la Directiva 2000/60/CE, lo que determina la infracción de las reglas constitucionales relativas al ejercicio de la potestad legislativa (arts. 66.2, 88 y 89 CE) y da lugar a la existencia de arbitrariedad y a la vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).

El Abogado del Estado defiende, por el contrario, la constitucionalidad de los preceptos impugnados, rechazando, por los motivos que se resumen en los antecedentes de esta Sentencia, la vulneración de los títulos competenciales alegados por el Letrado autonómico.

2. Una vez expuestas sintéticamente las posiciones de las partes que se enfrentan en este recurso, resulta conveniente realizar algunas precisiones de orden procesal, antes de proceder al examen de la cuestión de fondo.

En primer lugar, es preciso señalar que, con posterioridad a la interposición del presente recurso, se ha producido la reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón llevada a cabo por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, norma estatutaria que constituye parámetro de control del presente conflicto, en aplicación de nuestra doctrina sobre el ius superveniens, conforme a la cual “el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes al momento de dictar Sentencia” (STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y doctrina allí citada).

En segundo lugar, durante la pendencia de este proceso han tenido lugar también modificaciones normativas que afectan a las cuestiones que debemos resolver aquí. Puesto que del examen de la demanda se deduce con claridad que nos encontramos ante un recurso de inconstitucionalidad de carácter fundamentalmente competencial, la cuestión ha de ser examinada a la luz de lo que este Tribunal ha afirmado reiteradamente, en el sentido de que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento jurídico, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” [por todas, STC 149/2012, de 5 de junio, FJ 2 b)]; de modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia será la no desaparición del objeto del conflicto (por todas, STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2). En aplicación de estos criterios, será preciso, por tanto, analizar si las modificaciones operadas en las normas recurridas han producido o no la pérdida de objeto del presente proceso constitucional.

a) La impugnación dirigida contra el art. 126.1, 2 y 3, en cuanto afecta a los arts. 22.3, 23.4 y 23 ter de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, se fundamenta por la Comunidad Autónoma en que el modelo de cogestión y financiación previsto para los parques nacionales en los mencionados preceptos, vulnera sus competencias exclusivas en materia de espacios naturales protegidos (art. 71.21 EAAr) y las de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica estatal en materia de protección del medio ambiente (art. 75.3 EAAr). El art. 126 de la Ley 62/2003 fue objeto de pronunciamiento expreso en la Sentencia 149/2012, de 5 de julio, que examinó dicho precepto en su totalidad, por lo que procede reiterar ahora los aspectos sustanciales de lo allí expuesto, remitiéndonos en lo restante a la detallada argumentación que se efectúa en su fundamento jurídico 2.

La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres ha sido completamente derogada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y la biodiversidad, pero, además, los arts. 22.3, 23.4 y 23 ter de la Ley 4/1989, objeto del presente recurso, ya fueron derogados, incluso antes, por la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la red de parques nacionales. Por este motivo, como señalamos en la STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2, la impugnación “se basaba en la inconstitucionalidad del modelo de cogestión de los parques nacionales y, por tanto, de la regulación de la comisión mixta, de la figura del director-conservador y del sistema previsto de financiación que estaba estrechamente vinculado a la idea de gestión mixta. Desaparecidas estas regulaciones de la legislación estatal (Ley 5/2007, de la red de parques nacionales y Ley 42/2007, del patrimonio natural y de la biodiversidad) es manifiesto que ha desaparecido la controversia competencial a la que daba lugar y que, por tanto, ha desaparecido también el objeto de esta parte del presente recurso”, concluyendo más adelante en el mismo fundamento jurídico que “la impugnación del art. 126 de la Ley 62/2003 ha perdido su objeto, resultando improcedente un pronunciamiento al respecto por parte de este Tribunal, que sólo está llamado a dirimir controversias competenciales en la medida en que estén aún vivas (por todas, STC 18/2011, FJ 3), lo que no sucede en el caso de los preceptos señalados tras la derogación de los mismos y su sustitución por una nueva regulación acorde con la pretensión autonómica”. No procede pues, sino hacer extensivos los argumentos señalados al presente supuesto y, en consecuencia, declarar producida la desaparición del objeto del recurso en relación con este precepto.

b) El art. 127.3 y 4 viene a añadir una nueva disposición adicional cuarta al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, relativa a la “evaluación ambiental de los planes y proyectos estatales previstos en el art. 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre”, a la que se conecta la modificación de su disposición final tercera. El art. 127 fue asimismo objeto de examen en STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2, en la que, tras poner de manifiesto que el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio ha sido derogado por la disposición derogatoria única a) del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, venía a señalar no obstante que “la vigente disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 1/2008 sigue atribuyendo a la Administración del Estado la competencia para la realización de la evaluación de los proyectos que puedan afectar de forma apreciable a las zonas de la Red Natura 2000, así como la determinación de las medidas compensatorias que puedan ser necesarias, en relación con los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la propia Administración del Estado, aspecto éste que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía considera contrario al orden constitucional de competencias por invadir las competencias que le corresponden en materia de espacios naturales protegidos y de gestión de la protección medioambiental. El nuevo precepto sigue, por tanto, suscitando la misma controversia, sin que la modificación de la norma recurrida haya producido, en este caso, la pérdida de objeto del recurso”.

El anterior planteamiento resulta trasladable en sus propios términos al presente recurso de inconstitucionalidad, dada la coincidencia argumental existente entre aquella impugnación y la que ahora se examina, por lo que la modificación de la norma recurrida no ha producido, en este caso, la pérdida de objeto del recurso.

c) Hemos de plantearnos asimismo la pervivencia del recurso en lo que respecta al art. 128.2, que modifica el párrafo segundo del apartado 4 del art. 27 de la Ley 10/1998, de residuos. El mencionado precepto de la Ley 10/1998 venía a establecer que los titulares de actividades potencialmente contaminantes del suelo debían remitir periódicamente a la Comunidad Autónoma correspondiente informes de situación en los que figuren los datos relativos a los criterios que sirvan de base para la declaración de suelos contaminados. La modificación efectuada por la Ley 62/2003 en el citado precepto, viene a disponer que la remisión de los citados informes de situación, se realice por los titulares de actividades potencialmente contaminantes, “tras una evaluación preliminar, cuyo contenido será fijado por el Consejo de Ministros, previa consulta a las Comunidades Autónomas”.

La Ley 10/1998 fue derogada en su totalidad por la disposición derogatoria única, apartado 1, de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, pero, como hemos tenido ocasión de señalar en la reciente STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 2, “conviene advertir que el mencionado art. 27 de la Ley 10/1998 fue completado y desarrollado por el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, norma que no ha resultado afectada por lo dispuesto en la Ley 22/2011. El art. 3 del Real Decreto contempla en sus apartados 1 a 3 los denominados ‘informes preliminares’ de situación (que integran la denominada evaluación preliminar); en los apartados 1 y 2 se determinan las actividades que dan lugar a la remisión por sus titulares del informe preliminar y se fija el alcance y contenido mínimo de éste, así como la obligación de remisión de dicho informe a la Comunidad Autónoma. En el apartado 3 se faculta a la Comunidad Autónoma para recabar informes complementarios, datos o análisis añadidos que, en todo caso, deberán realizarse de acuerdo con los criterios y estándares establecidos en el Real Decreto. Ello implica que, pese a la derogación del art. 27 de la Ley 10/1998, manteniéndose vigente la denominada ‘evaluación’ o ‘informe’ preliminar regulada en el mismo, debe considerarse subsistente la disputa competencial, lo que determina que el recurso no haya perdido objeto en este punto”. También en este supuesto, por tanto, hemos de concluir que no se ha producido la desaparición de la controversia competencial.

Señalado lo anterior, podemos concluir que pervive el objeto del recurso en lo que respecta a los arts. 127.3 y 4, 128.2 y 129, sobre los que ha de recaer el presente pronunciamiento.

3. Una vez delimitado el objeto del recurso en los términos expuestos, hemos de comenzar nuestro examen por lo dispuesto en el art. 127.3 y 4, en cuanto añade una disposición adicional cuarta al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, relativa a la “evaluación ambiental de los planes y proyectos estatales previstos en el art. 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre”, a la que se conecta la modificación de su disposición adicional tercera. Considera al respecto la Comunidad Autónoma que el Estado carece de título competencial suficiente para negar a la Comunidad Autónoma —mediante la práctica de la evaluación prevista en el art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995— el ejercicio de su potestad de control de la afección al hábitat de los proyectos a ejecutar en las zonas de especial conservación y en las zonas especial protección para las aves, como espacios protegidos de titularidad autonómica (art. 21.21 EAAr).

La controversia aquí planteada ha sido resuelta por este Tribunal en la mencionada STC 104/2013, de 25 de abril que, en su fundamento jurídico 7, se remite a su vez a las SSTC 149/2012, de 5 de julio, FJ 3, y 59/2013, de 13 de marzo, FJ 3, pronunciándose en los siguientes términos:

“En la primera de las citadas [STC 149/2012], tras analizar la regulación impugnada y su contexto normativo, concluimos, en relación con la denunciada vulneración de las competencias autonómicas sobre medio ambiente, lo siguiente:

‘En definitiva, la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación es una técnica muy similar a la evaluación de impacto ambiental, pues al igual que ésta tiene por finalidad que las Administraciones públicas valoren la afección al medio ambiente —aunque en este caso, la valoración se limite a la afección a un elemento específico del medio ambiente— cuando hayan de decidir acerca de la autorización o aprobación de un plan o proyecto que puedan afectar de forma apreciable a espacios de la Red Natura 2000. Es decir, se trata de un informe sectorial que determina la conveniencia o no de realizar determinadas obras o actividades desde la perspectiva de sus repercusiones sobre este tipo de espacios. Obras y actividades que —como hemos dicho en relación con la evaluación de impacto ambiental— están sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a sus propios títulos competenciales. Títulos competenciales que atraen al medioambiental (STC 13/1998, FJ 8) y, por tanto, también a la evaluación ambiental de los planes y proyectos que puedan afectar de forma apreciable a espacios de la Red Natura. Es, por tanto, acorde con la distribución constitucional de competencias que la legislación atribuya a la Administración del Estado la realización de la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación en aquellos casos en los que el plan o proyecto debe ser autorizado o aprobado por ella tras la realización de la correspondiente evaluación de impacto ambiental integrándose, en estos casos, dada su naturaleza sectorial, la evaluación ambiental de la zona especial de conservación —como técnica específica de evaluación— en la más general de la evaluación de impacto ambiental, garantizándose, en todo caso, la consulta —por la vía del informe preceptivo— a las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubique el proyecto en cuestión.

Por todo lo anterior, el art. 127 de la Ley 62/2003 en cuanto añade una disposición adicional cuarta al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, no se reputa inconstitucional.’

Doctrina que debemos reiterar aquí y que conduce a la desestimación del recurso en lo que respecta a la denunciada vulneración de las competencias autonómicas de gestión ambiental.

La misma doctrina, ‘según la cual el elemento determinante del encuadre competencial de este tipo de certificación es su vínculo finalista con la decisión de realizar o no la obra o actividad cuyas consecuencias se evalúan (se trata de un informe sectorial que determina la conveniencia o no de realizar determinadas obras o actividades desde la perspectiva de sus repercusiones sobre este tipo de espacios), es igualmente decisiva cuando el conflicto se traba entre la competencia sustantiva estatal que da cobertura a la obra o actividad y la competencia autonómica exclusiva sobre espacios naturales protegidos, procediendo, por tanto, que declaremos que esta clase específica de evaluación ambiental es una materia que se incardina en el primer título y no en el segundo’ (STC 59/2013, de 13 de marzo, FJ 3). Así la evaluación de la repercusión que para un lugar concreto conlleva una obra o actividad, cuando está orientada a facilitar al órgano competente sobre ella la información ambiental específica para decidir si se realiza o no y, en su caso, en qué condiciones se hace, se sitúa extramuros de las competencias autonómicas sobre espacios naturales protegidos, pues, como señalamos en la misma sentencia y fundamento jurídico, ‘la evaluación de la repercusión que para un lugar concreto conlleva una obra o actividad cuando está orientada a facilitar al órgano competente sobre ella la información ambiental específica para decidir si se realiza o no y, en su caso, en qué condiciones se hace, pues una evaluación así configurada tiene una finalidad estrechamente vinculada con la obra o actividad de que se trate, cual es que todos los entes públicos valoren el medio ambiente, en este caso un elemento específico del medio ambiente, cuando ejercen sus atribuciones sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia, valoración ambiental que, como no podía ser de otra manera, debe tener en cuenta los objetivos de conservación del lugar de que se trate, como expresamente constata tanto el art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995 como el apartado 1 de la disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 1/2008’.”

Por las razones expuestas, la impugnación del art. 127 de la Ley 62/2003 ha de ser desestimada.

4. El art. 128.2 modifica el párrafo segundo del art. 27 de la Ley 10/1998, de residuos; este último precepto venía a establecer que los titulares de actividades potencialmente contaminantes del suelo debían remitir periódicamente a la Comunidad Autónoma correspondiente informes de situación en los que figuren los datos relativos a los criterios que sirvan de base para la declaración de suelos contaminados. La modificación efectuada por la Ley 62/2003 viene a disponer que la remisión de los citados informes de situación se realice por los titulares de actividades potencialmente contaminantes, “tras una evaluación preliminar, cuyo contenido será fijado por el Consejo de Ministros, previa consulta a las Comunidades Autónomas”.

Considera la Comunidad Autónoma recurrente que la introducción de ese trámite previo de “evaluación preliminar” supone una ampliación de la potestad normativa del Consejo de Ministros, que vulnera el reparto competencial en materia de medio ambiente, en cuanto condiciona y determina el contenido del informe de situación, y constituye un acto de mera gestión que limita la competencia de la Comunidad Autónoma para declarar, delimitar, inventariar y elaborar la lista de prioridades de actuación, sobre la base de los datos que considere que deba suministrar el propietario.

El Abogado del Estado afirma, por el contrario, que la modificación introducida se inserta en el mínimo normativo que corresponde fijar al Estado en materia de medio ambiente, garantizando que el contenido de esa evaluación sea sustancialmente el mismo en todo el territorio, lo que no se impide a las Comunidades Autónomas, además de ser oídas, la posibilidad de ampliar, mejorar y desarrollar ese contenido, siempre que respeten el mínimo común establecido por el Gobierno, y justificado en la necesidad de un tratamiento homogéneo de los datos a nivel nacional.

La cuestión controvertida se centra, pues, en determinar si la modificación que se efectúa en el art. 27.4 de la Ley de residuos, en cuanto impone a los titulares de actividades potencialmente contaminantes del suelo, el deber de realizar una evaluación o informe preliminar, y habilita al Consejo de Ministros para fijar el contenido de la misma, forma o no parte de la competencia exclusiva del Estado para dictar la legislación básica en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE).

Esta cuestión ha sido también resuelta en STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 8, en la que se afirma:

“Desde una perspectiva formal, no cabe dudar que el precepto, en cuanto se limita a incorporar una requisito adicional al informe de situación contemplado en el art. 27.4 de la Ley 10/1998, de Residuos, participa de la cobertura competencial determinada en la disposición final segunda de esta ley, en la que se proclama su carácter de legislación básica, dictada al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.23 CE. Desde una perspectiva material, el precepto tiene también carácter básico, pues se ajusta a lo reiteradamente señalado por nuestra doctrina de que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, pero nunca reducirlos (SSTC 170/1989, FJ 2, 196/1996/, FJ 2, 101/2005 FJ 5 y 7/2012, FJ 5).

El art. 149.1.23 CE permite al legislador estatal dictar normas de obligada aplicación que aseguren un mínimo de protección de los elementos naturales, y a este objetivo responde el precepto controvertido, que se limita a establecer un deber de carácter general, que recae sobre los titulares de actividades contaminantes, de efectuar una evaluación o informe preliminar, con un objetivo preventivo de los posibles efectos perjudiciales o nocivos que estas actividades son susceptibles de producir en el suelo; objetivo que constituye materia propia e intrínseca del ámbito material medio ambiental y, por tanto, de la competencia estatal básica que el citado precepto constitucional atribuye al Estado, por lo que la medida que se establece constituye una previsión normativa que tiene por finalidad la preservación de intereses públicos medioambientales, y, en consecuencia, no puede reputarse inconstitucional.

En cuanto a lo que haya de constituir el contenido propio de esa evaluación preliminar, el precepto que se examina se limita a señalar que el mismo será fijado por el Consejo de Ministros, previa consulta a las Comunidades Autónomas; se remite, por tanto, a una posterior norma reglamentaria la determinación concreta del contenido mínimo de la evaluación preliminar, remisión que resulta justificada en atención a la especificidad de la materia y al carácter marcadamente técnico de los concretos aspectos o cuestiones a regular, cuya valoración no es posible efectuar en este momento sino a la vista de la forma en la que dicha habilitación reglamentaria se concrete. Resulta entonces que nos hallamos ante una impugnación preventiva, vedada en nuestra doctrina, sin que, de otro lado, nada impida que, si el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos pudiera plantearse el oportuno conflicto positivo de competencias a fin de examinar si se hubiera producido o no la extralimitación en el ámbito competencial estatal.”

Procede, en consecuencia, desestimar la impugnación formulada contra este precepto.

5. El art. 129 de la Ley 62/2003, modifica el texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con la finalidad de incorporar al derecho interno la Directiva comunitaria 2000/60/CE, por la que se establece el marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. La impugnación formulada por la Comunidad Autónoma de Aragón se sustenta en la inadecuación del instrumento de la “ley de acompañamiento” para efectuar la transposición de la Directiva e introducir modificaciones sustanciales de las disposiciones legales vigentes en materia de aguas, mediante un procedimiento legislativo ad hoc que se aparta del general.

En concreto, se alega que las especialidades derivadas de la tramitación simultánea y paralela de la Ley 62/2003 con la Ley 61/2003, de presupuestos generales del Estado para 2004, determinarían un irregular ejercicio de la potestad legislativa contraria a lo dispuesto en los arts. 66.2, 88 y 89 CE; el contenido heterogéneo de la Ley recurrida y su falta de conexión con la ejecución de los presupuestos generales del Estado, determinaría la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad y del principio de seguridad jurídica (arts. 9.1 y 9.3 CE); y la ausencia de un control de relevancia constitucional, al haberse omitido el trámite de informe del Consejo de Estado, por haberse introducido el precepto a través de una enmienda formulada en el Senado, daría lugar asimismo a una vulneración del procedimiento legislativo aplicable.

Sobre las anteriores cuestiones se ha pronunciado este Tribunal de forma detallada, en la STC 36/2013, de 14 de febrero, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 2123-2004, planteado por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha contra la Ley 62/2003, por lo que, dada la coincidencia argumental entre ambos planteamientos, resulta imprescindible la remisión a lo señalado en ese pronunciamiento, para desestimar la impugnación relativa al art. 129 de la Ley 62/2003.

La alegación relativa a la supuesta inadecuación de la llamada ley de acompañamiento para la transposición de la Directiva comunitaria, fue expresamente rechazada en el fundamento jurídico 2 de la STC 36/2013, “pues no existe ningún mandato legal que exija que una Directiva comunitaria deba ser traspuesta a través de un determinado instrumento normativo. La ley de ‘acompañamiento’ es una ley ordinaria y como tal ley ordinaria que emana de las Cortes Generales ‘puede entrar a regular cualquier materia no expresamente asignada a otro tipo legislativo, y es que, del bloque de la constitucionalidad no se deriva ni impedimento alguno para que se puedan aprobar lo que califica como leyes transversales, ni exigencia de ninguna clase que imponga que cada materia deba ser objeto de un proyecto independiente, dado que las formas de manifestarse la voluntad de las Cámaras sólo tendrán un carácter limitado cuando así se derive del propio texto constitucional. En consecuencia, ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo’ (STC 136/2011, de 30 de septiembre, FJ 3).”

En relación a la técnica legislativa de las llamadas “leyes de acompañamiento”, afirmamos en la STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9, que “el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa, razón por la cual, no corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes, habida cuenta de que el control jurisdiccional de la ley nada tiene que ver con su depuración técnica”. y, reiteramos en la STC 36/2013, FJ 2, que “la inobservancia ‘de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley, cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras’ … No basta en consecuencia, ‘cualquier vicio o inobservancia de los previstos en las normas que regulan el procedimiento parlamentario para declarar la eventual inconstitucionalidad de la norma o disposición con que se pone fin al mismo’, pues ‘tal inconstitucionalidad sólo se producirá si el vicio o inobservancia denunciada afecta esencialmente al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios, de modo que sólo los vicios o defectos más graves provocan un déficit democrático en el proceso de elaboración de una norma, que podría conducir a su declaración de inconstitucionalidad’.”

En este sentido, el hecho de que el proyecto de ley se tramite en la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso, y en la de Economía y Turismo del Senado, y no en la competente por razón de cada materia, no da lugar a la inconstitucionalidad de la ley, pues como se afirma en el fundamento jurídico 2 de la STC 36/2013, de 14 de febrero, “hemos señalado en la STC 102/2012, de 8 de mayo, FJ 3, ‘que estamos en presencia de un acto de trámite (la atribución a una comisión del conocimiento de un proyecto de ley), inserto en un procedimiento parlamentario cuya eventual inobservancia sólo podría alcanzar relevancia constitucional y, por tanto, viciar de inconstitucionalidad la ley resultante cuando … esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad de una Cámara … Pero es que, en segundo lugar, la decisión de atribuir el conocimiento de un proyecto a una u otra comisión es una función de la Mesa del Congreso de los Diputados (arts. 43.1 y 109 del Reglamento del Congreso de los Diputados) o del Senado (arts. 54 y 104.2 del Reglamento del Senado) de manera que, cuando por razón de la materia del proyecto, proposición o asunto pueda corresponder, en principio a varias comisiones, se encomendará a aquella ´que sea de la competencia principal de una comisión’ (así se deduce del art. 43.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados). Se trata, pues, de una decisión de mera oportunidad parlamentaria que, en sí mismo, no conlleva merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano”.

En cuanto a la supuesta quiebra del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), justificada en que la acumulación de preceptos heterogéneos hace imposible a los ciudadanos un adecuado conocimiento del contenido de la Ley, la STC 36/2013, FJ 2, se remite a lo ya señalado en la STC 136/2011, FJ 9, “en la que concluimos que no cabe apreciar en ello ningún vicio susceptible de afectar a la seguridad jurídica conforme al contenido constitucionalmente garantizado de dicho principio, pues tales leyes de acompañamiento tienen un objeto que, aunque heterogéneo, está perfectamente delimitado en el momento de presentación del proyecto al Congreso de los Diputados, teniendo todos sus eventuales destinatarios (operadores jurídicos y ciudadanos) conocimiento del mismo mediante su publicación en el ‘Diario Oficial de las Cortes Generales’, como finalmente tienen conocimiento del texto definitivo mediante su inserción en el ‘Boletín Oficial del Estado’ (en el mismo sentido STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 3)”.

En lo que afecta a la vulneración de la prohibición de arbitrariedad (art. 9.3 CE), debe insistirse una vez más en que el control de constitucionalidad de las leyes debe ejercerse por este Tribunal de forma que no se impongan constricciones indebidas al poder legislativo y se respeten sus legítimas opciones políticas; por ello, hemos venido señalando reiteradamente que el cuidado que este Tribunal ha de observar para mantenerse dentro de los límites del control del legislador democrático, debe extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados como es el de interdicción de arbitrariedad. Así, al examinar una norma legal desde este punto de vista, nuestro análisis ha de centrarse en verificar si el precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad (por todas, STC 102/2012, de 8 de mayo, FJ 2). No se aprecia, en el supuesto examinado, que la ley recurrida establezca discriminación de ningún tipo; la norma persigue una finalidad razonable y no se muestra desprovista de fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución adoptada, pues “entrar en un enjuiciamiento de cuál sería su medida justa, supone discutir la opción tomada por el legislador, que, aun cuando pueda ser discutible, no resulta arbitraria ni irracional” (STC 149/2006, de 11 de mayo, FJ 6). A ello cabe añadir que, en el supuesto que se examina, la alegación de arbitrariedad no deja de ser una imputación genérica que no se especifica en preceptos concretos, ni se identifica dónde está el trato desigual, sino que únicamente se vincula a ese contenido heterogéneo de la Ley 62/2003, por lo que debe rechazarse también esta alegación.

Alega asimismo la Comunidad Autónoma recurrente, que el hecho de que este precepto haya sido introducido en virtud de una enmienda presentada en el Senado ha determinado la ausencia de un control de relevancia jurídico constitucional, al no acompañarse el dictamen del Consejo de Estado, pese a exigirlo la finalidad y contenido del texto legislativo aprobado, alegación que también debe ser rechazada, pues “ni la Constitución ni los Reglamentos parlamentarios, ni la Ley Orgánica del Consejo de Estado, prevén la necesidad de dictamen de este órgano consultivo en el trámite de enmiendas, por lo que no cabe admitir que se entienda contraria al bloque de constitucionalidad una enmienda que ha previsto la transposición de una Directiva comunitaria sin el citado dictamen, siguiendo el procedimiento legislativo legalmente previsto” (STC 36/2013, FJ 4).

La representación autonómica no formula objeciones de fondo al contenido concreto de la regulación que efectúa el art. 129 de la Ley 62/2003, pues, aunque se hace mención en el texto de la demanda a la introducción de un nuevo concepto, el de “demarcación hidrográfica”, como unidad de gestión y planificación hidrológica, la Comunidad Autónoma se limita a argumentar que supone un modificación sustancial del texto refundido de la Ley de aguas, que se lleva a cabo mediante un procedimiento legislativo ad hoc, que se aparta del general, por lo que, dado que se limita a reiterar los argumentos ya examinados, procede en este punto remitirse a lo expuesto con anterioridad.