Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 11 de junio de 1993 tuvo entrada en este Tribunal escrito presentado por el Abogado del Estado en representación del Gobierno, por el que se promovía conflicto constitucional positivo de competencia en relación con el art. 5.3 de la Orden de 15 de enero de 1993, de la Consejería de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco y los arts. 3, 9.1, 12 (segundo inciso) y 13 de la Orden de 1 de febrero de 1993 de la misma Consejería, normas publicadas, respectivamente, en el Boletín Oficial del País Vasco núm. 11, de 19 de enero de 1993, y núm. 23, de 4 de febrero del mismo año. Por la primera de las Ordenes citadas se instrumenta la asignación de derechos individuales a la prima, a los productores de ovino y caprino de la Comunidad Autónoma del País Vasco; en la segunda, se establecen normas específicas de regulación de las transferencias y cesiones de derechos individuales de prima a los productores de ovino y caprino y se determinan criterios para la asignación y uso de derechos de la reserva a que se refiere el art. 5 quater del Reglamento CEE 2.069/1992.

2. Tras la publicación de la primera de las Ordenes arriba citadas, el Consejo de Ministros, en su reunión de 18 de marzo de 1993, acordó requerir de incompetencia al Gobierno Vasco en relación con el art. 5.3 de la citada Orden, por entender que vulneraba el orden constitucional de competencias. Idéntico requerimiento, y con igual motivo, fue cursado contra la segunda de las Ordenes mencionadas, con fecha 2 de abril de 1993.

El Gobierno Vasco, mediante sendos Acuerdos de fecha 11 de mayo de 1993, decidió no estimar fundados dichos requerimientos de incompetencia, tras lo cual el Consejo de Ministros acordó, en su reunión del 28 de mayo del mismo año, plantear el conflicto positivo de competencia, lo que se llevó a cabo en la fecha arriba indicada, solicitándose, asimismo, que se acordase la suspensión de los preceptos impugnados.

El conflicto fue, en definitiva, admitido a trámite con fecha 22 de junio de 1993, por providencia en la que, asimismo, se daba traslado de la demanda y la documentación adjunta al Gobierno Vasco, se comunicaba la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y, teniéndose por invocado por el Gobierno el art. 161.2 de la C.E., se acordaba la suspensión de la vigencia y aplicación de los mencionados preceptos objeto del conflicto, publicándose todo ello en los Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco.

Con fecha 7 de octubre, y ante la proximidad de la finalización del plazo previsto en el art. 161.2 de la C.E. y 65.2 de la LOTC, la Sección se dirigió a las partes personadas en el conflicto para que expusiesen lo que considerasen conveniente sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Recibidas tales alegaciones, el Pleno del Tribunal dictó, en definitiva, Auto, con fecha 16 de noviembre de 1993, en el que se acordaba el mantenimiento de la suspensión a la luz del próximo señalamiento del conflicto objeto de la misma para su deliberación y fallo.

3. El Abogado del Estado comienza sus alegaciones afirmando que el presente conflicto versa sobre un supuesto de aplicación de la doctrina constitucional en relación con la incidencia del Derecho comunitario europeo en la distribución de competencias. Según él, la doctrina de este Tribunal, establecida en la STC 79/1992, parte de que la pertenencia de España a las Comunidades Europeas no altera los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias. Admite que puede sostenerse que las "reglas básicas" pueden hacerse coincidir con el "común denominador normativo" contenido en una Directiva comunitaria. Invoca la competencia del Estado para adoptar medidas y normas de "ordenación general de la economía" recogida en el art. 10.9 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (E.A.P.V), recordando que este concepto es más amplio que el de bases normativas. Afirma que cuando la norma comunitaria posea una estructura o unas características que exijan para su aplicación una norma de ámbito nacional el Estado podrá dictarla válidamente al amparo de su título competencial de ordenación general de la economía y sustentado en el criterio constitucional de la efectividad y unidad de la medida.

El Reglamento CEE 3.013/1989, del Consejo introduce un límite en la organización común del mercado de las carnes de ovino y caprino, límite que determina la necesidad de una norma unitaria y la aplicación de criterios homogéneos para la distribución global de las primas. Es el Estado quien debe asumir las primas de aquellos productores que la solicitaron en 1991 y abandonaron la producción en 1992, para así otorgárselas a los productores de nuevo establecimiento, una vez comprobado el montante de primas abandonadas y de nuevas peticiones. Esta operación se conecta a la reserva nacional; sin embargo, la contestación del Gobierno Vasco pone de relieve que la operación redistribuidora realizada por las Ordenes impugnadas se realiza con carácter previo a la reserva nacional y al margen de la misma, siendo preciso tener presente al respecto lo dispuesto, sobre la utilización de las reservas y las primas a nuevos productores, en los Reglamentos comunitarios 3.567/1992, de la Comisión, y 3.013/1989, del Consejo.

Por tanto, la concesión de derechos a los productores de nuevo establecimiento se produce a través de la previsión constituida en el ámbito nacional. Por ello la Orden estatal previene que el número total de primas no podrá superar en el ámbito nacional el número total de derechos potenciales correspondientes a los productores que solicitaron la prima en 1991 y hubieran abandonado la producción. Es al Estado a quien corresponde, desde la perspectiva nacional, distribuir equitativa y homogéneamente, en razón del número de solicitudes de productores de nuevo establecimiento, los derechos resultantes de los abandonos de producción. Por ello, el art. 5.3 de la Orden vasca de 15 de enero de 1993 contraviene la acción ordenadora del Estado expresada en el art. 5.2 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 21 de diciembre de 1992. La Orden impugnada opera con criterios propios y singulares, optando por una actuación independiente sin conexión con la estatal.

La alegación del Gobierno Vasco de que las normas autonómicas se limitan a modular las bases estatales sobre la reserva nacional contenidas en la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 30 de diciembre de 1992 no le parece aceptable, ya que esta modulación constituye, por sí misma, una nueva regulación con criterios y prioridades distintos a los estatales: así, el art. 9.1 de la Orden del Gobierno Vasco de 1 de febrero de 1993 impugnada, sobre la asignación gratuita de derechos a prima, se aparta claramente de la regulación estatal, que establece siete situaciones perfectamente delimitadas. Frente a ello, el art. 9.1 de la Orden impugnada contiene siete apartados, pero tan sólo cuatro de ellos son coincidentes con los de la Orden Ministerial; los núm. 2, 5 y 7 de la Orden Ministerial no se contemplan en la normativa vasca, y los apartados c) y d) de la misma no son contemplados en la Orden Ministerial como situaciones independientes.

Todo ello implica la configuración, por la Comunidad Autónoma, de una reserva autonómica propia realizada sobre la base de criterios singulares e ignorando la norma ordenadora estatal.

Por eso mismo, las referencias contenidas en los arts. 3, 12 (segundo inciso) y 13 de la Orden vasca de 1 de febrero de 1993 a "la reserva" sólo cabe interpretarlas como relativas a la reserva autonómica, por lo que también se vulnera la normativa estatal; según ésta, las transferencias en ella reguladas se integran en la reserva nacional para ser repartidas con criterios generales y solidarios, mientras que la norma vasca integra dichos derechos en su propia reserva autonómica.

Por todo ello, el Abogado del Estado solicita que se dicte Sentencia que declare la titularidad estatal de la competencia controvertida y la nulidad de los preceptos impugnados.

4. El Letrado del Gobierno Vasco comienza destacando que la demanda plantea un único conflicto positivo de competencias, dirigido, sin embargo, frente a dos Ordenes de la Consejería de Agricultura del País Vasco, con lo que el promotor del conflicto se arroga la facultad de acumulación que sólo a este Tribunal corresponde.

A su juicio, las dos Ordenes cuestionadas han de considerarse de forma separada, ya que responden a supuestos de hecho totalmente distintos. La Orden del Consejero de Agricultura y Pesca de 15 de enero de 1993, y más concretamente su art. 5.3, no incide en la reserva nacional aludida en las Ordenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 21 y 30 de diciembre de 1992. En efecto, el art. 5.3 de la Orden recurrida transpone al ordenamiento español lo señalado en el Reglamento CEE 3.567/1992, de 10 de diciembre. Tal transposición no contiene regulaciones materiales distintas a las realizadas por el Estado en sus Ordenes Ministeriales ya citadas. Tanto la Orden de la Comunidad Autónoma como las Ministeriales contemplan el mismo supuesto de hecho y establecen la misma regulación jurídica. Adjunta, para demostrarlo, carta dirigida por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación al Consejero de Agricultura y Pesca, en la que se manifiesta, según él, que la Orden ahora recurrida no atentaba contra el sistema que el propio Estado consideraba más adecuado materialmente y respetuoso con las competencias autonómicas. Señala que en dicha carta se afirma que no se impondrán límites individuales sino que se procederá a comunicar a las CC.AA. los límites que pueden ser asignados, lo que implica que se adopta como marco referencial de actuación a las citadas CC.AA., con excepción de la gestión de la reserva nacional.

En la segunda Orden impugnada, la de 1 de febrero de 1993, no se establece una reserva autonómica específica distinta de la general creada en aplicación de la normativa comunitaria. Lo que la Orden autonómica hace es modular las bases estatales sobre los criterios de atribución de derechos de esa reserva, pero siempre y en cualquier caso derechos de la reserva estatal creada al amparo de las disposiciones comunitarias. De ahí que el art. 9.1 de la Orden impugnada adecue la regulación de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación a las peculiaridades y especificidades de la cabaña vasca de ovino y caprino. En resumen, solicita que se dicte Sentencia por la que se declare que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

5. Por providencia de fecha 25 de enero de 1994, se señaló para deliberación y fallo el día 27 de enero siguiente.

1. El presente conflicto deriva de que diversos Reglamentos de la Comunidad Europea (3.013/1989, del Consejo, de 25 de septiembre; 2.069/1992, del Consejo, de 30 de junio, y 3.567/1992, de la Comisión, de 10 de diciembre, especialmente) limitan el número total de animales de la cabaña ganadera ovina y caprina con derecho a prima en cada Estado miembro, estableciendo límites individuales por cada productor. Los derechos a prima se asignan anualmente y, por consiguiente, los correspondientes a los ganaderos que los percibían y que abandonaron la producción deben reasignarse a aquellos otros que inicien dicha producción.

Para proceder a esa reasignación el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación aprobó sendas Ordenes Ministeriales; por su parte el Consejero de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco aprobó, también, dos Ordenes reguladoras de los criterios para la reasignación de las primas en el territorio de aquella Comunidad Autónoma.

La competencia controvertida es, pues, la de transponer las normas comunitarias de manera que se establezcan los criterios por los que haya de regirse la reasignación de primas. Para el Gobierno, esa competencia corresponde al Estado en razón de sus facultades de ordenación general de la economía; para el Gobierno Vasco, de una parte, le corresponde esa competencia, siendo de señalar que no se invoca al respecto título competencial específico alguno, y, de otra parte, la transposición realizada por las Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco es en todo similar a la contenida en las Ordenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Una primera precisión es, pues, aquí necesaria: lo que se controvierte y, en definitiva, hemos de resolver es la titularidad de una competencia, siendo a tales efectos irrelevante que, eventualmente, las distintas normas fueran en todo coincidentes -lo que, por otro lado, y como bien pone de relieve el Abogado del Estado, no es aquí el caso- pues aún existiendo tal coincidencia las normas serían constitucionalmente inadmisibles si no existiese una competencia que habilitase para dictarlas.

2. Antes de entrar en el fondo del asunto ha de responderse a lo planteado por el Letrado del Gobierno Vasco respecto de la procedencia de recurrir, en un solo conflicto formal, dos Ordenes distintas. Es verdad que, en términos generales, cada Orden debe ser motivo de impugnación por separado, y que sólo a este Tribunal corresponde acordar la acumulación. En este caso, sin embargo, ambas Ordenes responden a un mismo campo normativo material, y están tan estrictamente imbricadas -como también lo están las del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación- que difícilmente puede concebirse una de ellas sin la otra. Ello justifica, sin duda, que el Abogado del Estado haya impugnado ambas en un sólo conflicto y, en puridad, la resolución de éste cobra sencillez abordando conjuntamente ambas disposiciones, hasta tal punto que su tratamiento por separado resultaría poco justificado.

3. resolver el conflicto que se plantea, debemos recordar primeramente que los Reglamentos de la Comunidad Europea asignan a España un montante global de primas de producción del ganado ovino y caprino, montante que es fijo y general para todo el Estado. Los Reglamentos permiten la constitución de una reserva nacional con los derechos de prima que hubieran quedado vacantes por razón de que algunos productores hubiesen cesado en su actividad sin que nadie les hubiera sustituido en ella; la cantidad global es, en todo caso, fija, sin que los derechos de prima correspondientes a todo el territorio nacional puedan en ningún caso exceder el límite fijado.

Sobre esta base, las Ordenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación persiguen, precisamente, la regulación del sector ganadero en todo el ámbito nacional de tal suerte que no se exceda el cupo global de derechos de prima asignado a España por los Reglamentos comunitarios. Su objetivo es, en resumen, distribuir los derechos de prima asignados a nuestro país de acuerdo con las necesidades de todo el territorio nacional, reasignando los derechos de prima resultantes de quienes hubieran dejado de ejercer la actividad sin haber sido sustituidos entre las solicitudes cursadas por los productores de nuevo establecimiento, conectando dicha distribución con la reserva nacional prevista en los reglamentos comunitarios. La conexión viene determinada porque el Reglamento CEE 3.567/1992, de la Comisión, prevé la reasignación de las primas no utilizadas y la posibilidad de que aquellos derechos de prima que no hubieran sido reasignados acrezcan la reserva nacional. Es cierto -como admite el Abogado del Estado- que, en puridad, el supuesto regulado por el art. 5.3 de la Orden del Gobierno Vasco de 15 de enero de 1993, no incide en forma directa en la reserva nacional. Pero es también cierto, y decisivo en el presente caso, que la reasignación de derechos prevista en la norma vasca se realiza a expensas de los derechos a prima de los que la obtuvieron en 1991 y han abandonado la producción en 1992. Estos derechos se integran, como es obvio, en el cupo correspondiente a España, por lo que, en la práctica, pueden considerarse sometidos a un régimen equivalente al de la reserva nacional, en cuanto a su disponibilidad por las autoridades estatales.

Es claro, pues, que se dan aquí las circunstancias que, según nuestra jurisprudencia (SSTC 13/1992 y 79/1992), justifican la intervención estatal en la determinación de los criterios a que ha de someterse de distribución de ayudas comunitarias. En efecto, esta intervención tiene como evidente objetivo la máxima utilización potencial del montante global de recursos -en este caso, de derechos de prima- y la consecución de la igualdad entre los posibles beneficiarios de los mencionados derechos. La cantidad global de derechos de prima disponible por España es, por otro lado, fija, sin que tal cantidad pueda superarse en ningún caso. Resulta constitucionalmente admisible, por consiguiente, en la línea sentada en las Sentencias citadas, que el Estado utilice en este supuesto sus facultades de ordenación general de la economía para distribuir (y redistribuir en su caso) esa cantidad fija de suerte que se favorezca la mejor utilización de los recursos y se posibilite la igualdad de los eventuales beneficiarios, atendiendo en todo caso a criterios de planificación, pues claro es también que realizar una distribución adecuada, en el conjunto del territorio nacional, de los recursos o posibilidades asignadas al Estado es, precisamente, llevar a cabo la ordenación general de la economía.

Las Ordenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación están, por consiguiente, dictadas en el ejercicio de la competencia estatal de ordenación general de la economía en lo referente al sector de la ganadería. En fin, también es notorio que la regulación de la reserva y de los derechos que, en razón de los distintos supuestos, han de ser cedidos a la misma es función que se corresponde con esa ordenación, pues el sentido de la reserva es, precisamente, crear un fondo de derechos de prima disponibles para ser utilizados en el lugar y ocasión que las circunstancias exijan.

4. Procede, ahora, determinar si las Ordenes del Gobierno Vasco impugnadas han sido dictadas en el ejercicio de las competencias de aquella Comunidad Autónoma. Tales Ordenes llevan a cabo, en primer lugar, una reasignación de los derechos de prima vacantes que se realiza previamente a la reasignación nacional y, por consiguiente, al margen de la misma. En segundo lugar, las Ordenes impugnadas configuran una auténtica reserva propia y preferente a la estatal que viene determinada por los derechos de prima inicialmente concedidos en aquella Comunidad Autónoma, los cuales, de acuerdo con las Ordenes impugnadas, serán automáticamente reasignados siempre dentro del territorio del País Vasco. Aceptar tal cosa supondría admitir que, en la práctica, la asignación inicial de derechos de prima a los productores del País Vasco delimitó un número cerrado de los mismos que, como consecuencia de las Ordenes impugnadas, queda congelado, sin que sea posible su reasignación en razón de las circunstancias concurrentes en el conjunto del territorio nacional.

No cabe sostener, por otra parte, que la normativa impugnada sea en todo similar a la correspondiente estatal. De una parte, las Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca del País Vasco no coinciden, como se deduce palmariamente de su sola comparación, con las dictadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; de otra parte, y lo que es más relevante, la reasignación interna, en el marco territorial de la Comunidad Autónoma Vasca, de los derechos de prima resultantes de los productores que hubiesen cesado en su actividad sin ser sustituidos en ella impide la reasignación de dichos derechos en el marco global del territorio nacional, con lo que forzosamente se minora la reserva nacional y, consiguientemente, se menoscaba la posibilidad de los órganos estatales de ejercer sus facultades de ordenación general de la economía. No cabe duda, por consiguiente, de que las Ordenes impugnadas invaden la competencia estatal, en la medida en que sustraen a los órganos estatales la posibilidad de reasignar los derechos de prima derivados del cese de actividad en el País Vasco, puesto que tales derechos han resultado ya previamente reasignados como consecuencia de la aplicación de las Ordenes impugnadas.

Con estas premisas, es indiferente determinar si la reserva a que aluden las Ordenes del Gobierno Vasco es la reserva estatal, como sostiene el Letrado del Gobierno Vasco, o es una reserva propia al margen de la estatal, como defiende el Abogado del Estado. Porque si se tratara de lo primero, el Gobierno Vasco carecería de competencias para determinar en qué condiciones y supuestos han de cederse los derechos de prima a la reserva estatal; y si aconteciese lo segundo, la configuración de este tipo de reserva propio y preferente impediría al Estado ejercer, en este sector, sus facultades de ordenación de la economía.

5. Lo razonado en los fundamentos jurídicos precedentes nos permite entrar a determinar los preceptos concretos que han sido objeto de impugnación:

a) El art. 5.3 de la Orden Vasca de 15 de enero de 1993 contiene dos párrafos. El primero asigna derechos de prima a los productores de nuevo establecimiento. En tanto en cuanto los derechos de prima son determinados por normas comunitarias europeas, en términos fijos y globales, para el conjunto de España, tal asignación impide al Estado ejercer, en ese sector, sus competencias de ordenación general de la economía e invaden, por lo mismo, sus competencias.

El segundo párrafo determina el montante de derechos de prima susceptibles de ser concedidos en razón de los que hubieran quedado vacantes por abandono de la producción. En realidad, esta previsión constituye una reasignación de los derechos de prima que, en cuanto que tal, impide la reasignación estatal y, por tanto, el ejercicio de la competencia estatal, que resulta invadida.

b) De la Orden Vasca de 1 de febrero son impugnados varios preceptos. El primero de ellos es el art. 3, que previene la cesión "a la reserva a que se refiere el art. 5 ter del Reglamento CEE 2.069/1992", sin precisar el carácter nacional o autonómico de tal reserva. La reserva, y la disponibilidad y utilización de la misma, es el instrumento fundamental para poder realizar, en el sector, la ordenación general de la economía que el Estado tiene atribuida como competencia. Por tanto, el Gobierno Vasco no tiene competencia ni para regular la reserva nacional ni para configurar una reserva propia y preferente que, forzosamente, minoraría la estatal.

c) El art. 9.1 regula la asignación gratuita de derechos de prima procedentes de la reserva, por lo que resulta aplicable lo señalado en el párrafo anterior. Además, los supuestos aquí mencionados son distintos de los regulados en el art. 8 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 30 de diciembre de 1992, pues los núms. 2, 5 y 7 de esta Orden no están recogidos en la del Gobierno Vasco, que carece de competencias para regular la forma en que ha de disponerse de tal reserva.

d) El art. 12, segundo inciso, y el 13 regulan, ambos, supuestos de reversión de derechos a la reserva. En ambos casos, la norma vasca viene a incidir en materias reguladas por la normativa estatal que ordena la reserva nacional, concretamente en los arts. 10 y 11 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1992. Dado que, como se ha manifestado, la regulación y utilización de la reserva corresponde al Estado en virtud de sus facultades de ordenación general de la economía, y no cabe duda de que la asignación de los derechos de prima y la utilización de la reserva implica también la facultad de retirar esos derechos o revertirlos a la reserva cuando no se cumplan las condiciones que faciliten el mayor aprovechamiento de los recursos, ha de concluirse que la normativa vasca en cuestión versa sobre materias de competencia estatal.