Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el 28 de abril de 1990, el Procurador de los Tribunales don Rafael Rodríguez Montaut, en representación de la entidad mercantil "Urbanización Costa de la Calma", interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de 3 de abril de 1990, recaída en el recurso interpuesto por la actora contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de 31 de marzo de 1989, que desestimaba su reclamación contra diversas liquidaciones por recibo de la cuota de la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana.

2. La demanda de amparo se fundamenta en los siguientes hechos.

La Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Baleares practicó a la Urbanización Costa de la Calma, hoy recurrente en amparo, liquidación por las cuotas correspondientes al ejercicio de 1987, por su condición de afiliada a la citada Cámara. La liquidación fue recurrida ante el Tribunal Económico-Administrativo Provincial que desestimó la reclamación por resolución de 31 de marzo de 1989.

Contra dicha Resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo alegando, entre otras cosas, que la obligación de afiliarse a la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana y de pagar las cuotas supone una infracción de la libertad de asociación consagrada en el art. 22.1 C.E. El recurso fue desestimado en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de 3 de abril de 1990, que es ahora objeto de recurso de amparo.

3. La actora estima que se ha vulnerado el art. 22.1 C.E., vulneración que imputa a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares que es objeto del presente recurso de amparo. Considera la recurrente que la afiliación obligatoria a una asociación de carácter privado infringe el derecho fundamental a la libre asociación; razón por la cual, estando dicha afiliación obligatoria establecida en una norma anterior a la Constitución, tal norma no debió ser aplicada por el Tribunal, de conformidad con lo previsto en la Disposición derogatoria, apartado 3º, de la propia Constitución.

En consecuencia, entiende la demandante de amparo, la norma que establece la afiliación obligatoria a las Cámaras de la Propiedad Urbana ha incurrido en inconstitucionalidad sobrevenida, lo que obliga a los Tribunales a declarar su inaplicación. No lo hizo así la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares y por ello ha infringido el citado art. 22.1 C.E.

En virtud de todo lo expuesto, la actora solicita que este Tribunal anule la Sentencia impugnada y declare expresamente el derecho que le asistía en el año 1987 a optar libremente por afiliarse o no a la Cámara de la Propiedad Urbana. Por otrosí pide que se suspenda la ejecución de la Sentencia impugnada.

4. Por providencia de 18 de junio de 1990, la Sección acuerda admitir a trámite la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 de la LOTC, requerir al Tribunal Superior de Justicia de Baleares (Sala de lo Contencioso-administrativo) para que remita testimonio de los autos 344/89, interesando al propio tiempo el emplazamiento de cuantos han sido parte en el proceso judicial antecedente, excepto el recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días comparezcan en el proceso constitucional.

5. Por Auto de 2 de julio de 1990, la Sala acuerda denegar la suspensión solicitada por la recurrente.

6. Por providencia de 16 de julio de 1990, la Sección acuerda tener por recibidas las actuaciones remitidas por el Tribunal Superior de Justicia de Baleares; tener por personado y parte al Abogado del Estado, y dar vista de todas las actuaciones, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y al Procurador Sr. Rodríguez Montaut, para que dentro de dicho término puedan presentar las alegaciones que a su derecho convenga.

7. En su escrito de 21 de septiembre de 1990, el Fiscal solicita que el Tribunal dicte Sentencia denegando el amparo por cuanto no resulta del proceso la lesión de los derechos fundamentales que sirven de apoyo a la demanda.

Empieza precisando el Ministerio Fiscal que, pese al tenor literal de la demanda, ésta se dirige en realidad contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Baleares, y no contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que dice impugnar. La Sentencia no hace sino declarar adecuada a derecho la Resolución administrativa, agotando así la vía judicial procedente, de forma que, si el art. 22.1 C.E. se ha visto lastimado, ello lo habrá sido, manifiesta el Fiscal, por la Administración, y no por los órganos judiciales.

Advierte a continuación el Ministerio Fiscal que la situación que se combate en el presente recurso de amparo, si bien estaba vigente en la fecha de autos, no lo está ya en la actualidad, pues el art. 109 de la Ley 33/1987 dispone que "a partir del 1 de enero de 1988 se suprime la exacción cuota de la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana, tasa 25.04, regulada en el Decreto de convalidación de 25.II.60".

Hechas estas precisiones y entrando ya en el fondo de la cuestión planteada, las alegaciones del Fiscal giran en torno a la idea principal de que el art. 22.1 C.E. (derecho de asociación), que sirve de fundamento a la demanda de amparo, no resulta aplicable al caso por no verse en realidad afectado por la situación que la actora combate. En efecto, argumenta el Fiscal, aunque aquí dice impugnarse el derecho de pertenencia o no a las Cámaras de la Propiedad Urbana, no puede perderse de vista que la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Baleares se pronunció acerca de la obligatoriedad o no de la exacción de la tasa. Así pues, no se discute la aplicabilidad o no del derecho de asociación al caso de la recurrente, sino que lo que ésta persigue es la declaración -por vía indirecta- de que no está obligada al pago de una tasa.

A ello debe añadirse que, aparte de otras funciones, a las Cámaras se les encarga una misión recaudadora, esto es, se les otorga la función de cobrar una tasa determinada a los sujetos que se incardinan en su ámbito de actuación, para el cumplimiento de finalidades eminentemente públicas. Todo ello lleva a afirmar al Ministerio Fiscal que el derecho fundamental reconocido en el art. 22.1 C.E. aparece lejano de la auténtica pretensión de la solicitante de amparo. Como se dijo en la STC 67/1985, hay que distinguir los casos de ejercicio puro del derecho de asociación de aquellos otros en los que, como en el presente, se trata de supuestos especiales: el otorgamiento de una competencia de exacción cuasi-fiscal a una Corporación de Derecho público. En el presente caso no juega el derecho de asociación pues, en el fondo, de lo que se trata es de factores de naturaleza económica.

Entiende en consecuencia el Fiscal que resulta plenamente aplicable al caso que nos ocupa la doctrina de la STC 67/1985 que, en un supuesto que guarda clara analogía con el de autos (clubs deportivos), declaró que no se trataba de asociaciones constituídas al amparo del art. 22 C.E., que no reconoce el derecho de asociación para constituir asociaciones cuyo objeto sea el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo. Esta posibilidad -se dice en la Sentencia citada- no se encuentra excluida por el art. 22 C.E., cuyo apartado 3 se refiere a las asociaciones constituidas al amparo de este artículo, de donde se deduce a sensu contrario que no se excluye la existencia de asociaciones que no se constituyan a su amparo. La peculiaridad de estas asociaciones, dado su objeto, puede dar lugar a que el legislador regule su constitución exigiendo los requisitos que estima pertinentes, dentro de unos límites.

Añade a continuación el Fiscal que a ello no puede oponerse la necesidad de reserva de Ley para la determinación de exacciones o tasas, pues la que nos ocupa data de una fecha preconstitucional (1960), y en la actualidad se halla ya derogada, como ha quedado dicho.

Dicho esto, el Fiscal trae a colación la STC 132/1989 (Cámaras Agrarias), que guarda clara similitud con el caso que nos ocupa, para concluir que, de acuerdo con la doctrina de la citada Sentencia, no nos encontramos ante un verdadero supuesto de derecho de asociación, y por tanto no puede hablarse de quiebra del art. 22.1 C.E. Por todo ello solicita la denegación del amparo.

8. El Abogado del Estado, en su escrito de 10 de septiembre de 1990, solicita que se otorgue el amparo requerido por la actora, con base en las siguientes alegaciones.

Parte el Abogado del Estado de la consideración de que el problema ahora suscitado guarda una estrecha conexión con el resuelto por este Tribunal en su STC 139/1989, sobre Cámaras Agrarias, razón por la cual para resolver la cuestión planteada habrá que delimitar, en primer término, el alcance y contenido del derecho de asociación consagrado en el art. 22.1 CE y, posteriormente, determinar si las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana son, por su configuración legal, asociaciones de las previstas en el art. 22 C.E., teniendo en cuenta que la sociedad recurrente parte de dicha premisa al formular su pretensión de amparo.

Después de recordar los principales pronunciamientos contenidos en las SSTC 132/1989 y 139/1989, con trascendencia para el presente caso, el Abogado del Estado afirma que, para dilucidar la constitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana hay que determinar si tal adscripción está justificada por la naturaleza de los fines perseguidos, de forma que la integración forzosa resulte necesaria para el cumplimiento de fines relevantes de interés general.

Planteada así la cuestión, y tras examinar la evolución histórica de las Cámaras de la Propiedad Urbana, el Abogado del Estado arguye que no cabe duda de la importancia de las actividades y funciones que se atribuyen a estas Cámaras; pero de ello no resulta que su ejercicio exija la adscripción obli gatoria de todos los propietarios de fincas urbanas enclavadas en el territorio de su jurisdicción, como dispone el art. 4 del Real Decreto 1.649/1977. Ninguna de las funciones que se asignan a las Cámaras (de información; de ejercicio de las que le sean encomendadas por la Administración en relación con la propiedad urbana; de representación y defensa procesal de los intereses colectivos de sus miembros y de consulta y colaboración con la Administración) justifica la necesidad de la adscripción obligatoria, en cuanto podrían ser ejercidas mediante técnicas que incidieran menos en la libertad negativa de asociación de los propietarios de fincas urbanas.

Es cierto -sigue argumentando el Abogado del Estado- que la función consultiva exige una amplia participación en las Cámaras de los propietarios afectados, pero esa participación puede obtenerse mediante vías como la participación indirecta. En cuanto al ejercicio de funciones administrativas delegadas, ocurre lo mismo que este Tribunal señaló respecto de la Ley catalana de Cámaras Agrarias" la vaguedad e imprecisión con que se alude a ellos impiden que puedan considerarse justificación bastante" (STC 132/1989, fundamento jurídico 8º).

En suma, las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, por lo genérico de sus funciones y por la ambigüedad de sus fines, no justifican que, una vez aprobada la Constitución, pudiera mantenerse la obligatoriedad de adscripción a las mismas de todos los propietarios de fincas urbanas. Este ha sido, además, el criterio que finalmente ha seguido el legislador, quien primero suprimió la exacción "cuota de la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana" (Ley 33/1987); a continuación suprimió la incorporación obligatoria a estas Cámaras (Ley 37/1988) y finalmente (Ley 4/1990) ha suprimido a las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, como Corporaciones de Derecho público.

Por todo lo expuesto estima el Abogado del Estado que la conclusión no puede ser distinta a la sentada por este Tribunal en su STC 139/1989: declarar que el Decreto 1.649/1977, de 2 de junio, fue derogado por el apartado 3 de la Disposición derogatoria de la C.E.; y que este pronunciamiento debe concluir en la estimación del amparo que se solicita.

9. En su escrito de alegaciones, la entidad recurrente -reiterando las que ya hiciera en su escrito de interposición del recurso de amparo- sostiene que la pertenencia obligatoria a la Cámara de la Propiedad Urbana atenta contra el derecho a la libre asociación.

La Sentencia que se recurre interpreta y aplica de forma parcial la doctrina de este Tribunal (STC 132/1989, entre otras) que expresamente cita la propia Sala. No ignora la actora la existencia de cierto tipo de agrupaciones o asociaciones que, encaminadas a la consecución de fines de interés general, no pueden quedar incardinadas de forma absoluta en el art. 22 C.E., siendo posible, por tanto, que la adscripción a las mismas sea obligatoria. Ahora bien, el Tribunal Superior de Justicia de Baleares, amparándose en esta declaración genérica, olvida por completo que la propia Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 132/1989) matiza dicha declaración afirmando que "ello no supone que no existan límites al legislador, derivados del art. 22.1, así como del art. 28 C.E., a la hora de configurar el régimen jurídico de las Corporaciones públicas". La tesis del Tribunal Constitucional -continua argumentando la demandante de amparo- es clara y meridiana: la adscripción obligatoria a una determinada agrupación se configura como una excepción al derecho a la libre asociación reconocido en la Constitución, y como tal excepción debe ser interpretada de forma restrictiva por lo que únicamente podrá ser aplicada en aquellos supuestos en que así esté establecido expresamente en la propia Constitución, o bien cuando se persigan con aquella agrupación fines de interés público encomendados expresamente a los poderes públicos por nuestro texto constitucional.

Al contrario de lo que sucede con los Colegios Profesionales, expresamente mencionados en el art. 36 C.E., es obvio que las Cámaras de la Propiedad Urbana no se hallan en el primero de los supuestos enunciados; es igualmente evidente que si el legislador constitucional hubiese querido que las Cámaras Oficiales quedasen excluídas del derecho a la libre asociación (art. 22.1 C.E.), así lo hubiese dispuesto de forma expresa. En cuanto a la segunda posibilidad, tampoco está justificada la pertenencia obligatoria a la Cámara de la Propiedad Urbana, por cuanto la consecución de los fines que persigue la misma no ha sido encomendada por la Constitución a los poderes públicos. Buena prueba de ello es que la Sentencia que se impugna, si bien alude constantemente a esos supuestos fines de interés público que hacen necesaria la pertenencia obligatoria a la Cámara de la Propiedad Urbana, lo cierto es que en ningún momento llega a concretar esta afirmación genérica, determinando cuáles son esos fines, ni en qué precepto constitucional se establece que los mismos sean de interés público, y su consecución deba ser asumida necesariamente por los poderes públicos a través de asociaciones que, por tal motivo, quedarían excluídas del derecho reconocido en el art. 22.1 C.E..

En consecuencia, concluye la representación de la actora, la afiliación forzosa en el caso que nos ocupa es inconstitucional, por cuanto carece de base directa o indirecta en los mandatos constitucionales. Por ello solicita el amparo de este Tribunal en el sentido y con el alcance precisado en su escrito de interposición del recurso que ahora reitera.

10. Por providencia de 15 de marzo de 1994, el Pleno a propuesta de su Presidente, conforme determina el art. 10 k) de la LOTC. acordó recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.

11. Por providencia de 12 de abril de 1994 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año.

1. La recurrente solicita el amparo de su derecho fundamental a la libertad de asociación (art. 22 C.E.) frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de 3 de abril de 1990, que declaró ajustada a Derecho la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial, de 31 de marzo de 1989, desestimatoria de la reclamación presentada contra diversas liquidaciones giradas por la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Baleares en concepto de cuotas correspondientes al ejercicio de 1987. Solicita la declaración de nulidad de la mencionada Sentencia, con declaración expresa de su derecho a optar libremente por afiliarse o no a la citada Cámara.

2. Alega la recurrente, y en ello fundamenta su demanda de amparo, que la afiliación obligatoria a la Cámara de la Propiedad Urbana infringe su derecho fundamental a la libertad de asociación. Puesto que la norma que establece dicha afiliación obligatoria es anterior a la Constitución, el órgano judicial no debió haberla aplicado en virtud de lo previsto en la Disposición derogatoria, apartado 3º, C.E. Invoca, al respecto, la doctrina contenida en la STC 132/1989, que consideró excepcionales los supuestos legítimos de adscripción obligatoria.

3. La mencionada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares había declarado que de la doctrina contenida en las SSTC 132/1989 y 139/1989 no resultaba la inadecuación a Derecho del acto administrativo ante aquélla recurrido, remitiéndose a la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1987. De una parte, sujetos pasivos de la exacción parafiscal de la cuota de las Cámaras de la Propiedad Urbana son los propietarios de fincas urbanas en cuanto tales, y no en cuanto miembros de dichas Cámaras. De otra parte, la obligatoriedad de la afiliación, en el caso de estas Corporaciones de Derecho público, encuentra cobertura suficiente en los arts. 36 y 52 C.E.

4. En términos similares al recurrente se pronuncia el Abogado del Estado, para quien el problema suscitado guarda una estrecha relación con lo resuelto por este Tribunal en la STC 139/1989, sobre Cámaras Agrarias. Al igual que ocurre con estas últimas, las Cámaras de la Propiedad Urbana, por lo genérico de sus funciones y por la ambigüedad de sus fines no justifican que, una vez aprobada la Constitución, pudiera mantenerse la obligatoriedad de adscripción a las mismas de todos los propietarios de fincas urbanas. De ahí que el legislador, con posterioridad al supuesto que da lugar al presente recurso de amparo, haya suprimido la incorporación obligatoria a estas Cámaras.

5. El Ministerio Fiscal, por el contrario, interesa la denegación del amparo por cuanto el mismo, en realidad, se dirige contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo; lo que se persigue, por vía indirecta, es la declaración de la no obligación del pago de una tasa. Por otra parte, siempre sería de aplicación la doctrina de este Tribunal Constitucional dictada en resoluciones procedentes sobre la materia. Cita, así, la STC 67/1985, donde declaramos que las asociaciones de configuración legal son distintas a las previstas en el art. 22 C.E., así como la STC 132/1989, cuando declara que la agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal no pueden incardinarse, sin profundas modulaciones, en el ámbito de los arts. 22 y 28 C.E., para concluir que no nos encontramos ante un verdadero supuesto de derecho de asociación, que condujera a la quiebra del derecho.

6. La objeción del Ministerio Fiscal sobre la pretensión real de la presente demanda de amparo, la exención de las cuotas liquidadas por la Cámara, debe ser despejada con carácter previo. No cabe desconocer, en efecto, que la Sentencia impugnada ha recaído en un recurso constencioso-administrativo interpuesto frente a una Resolución del Tribunal Económico-Administrativo provincial que desestima, a su vez, las reclamaciones contra diversas liquidaciones por recibo de la cuota de la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana, siendo solo frente a la citada Resolución donde se invoca la libertad fundamental de asociación (art. 22.1 C.E.).

De otra parte, la Sentencia impugnada, invocando a su vez la doctrina contenida en la Sentencia del T.S. de 20 de noviembre de 1987, hace observar que el art. 3 del Decreto 477/1960, por el que se convalida la exacción denominada "cuota de las Cámaras de la Propiedad Urbana", determinaba como sujetos pasivos de la exacción a "las personas naturales y jurídicas propietarias o titulares de derechos reales o de bienes inmuebles que paguen al Tesoro cuota por contribución territorial urbana", naciendo la obligación (art. 5 "desde el momento en que el propietario sea dado de alta" en dicha contribución, sin hacer depender tal condición, por tanto, de la incorporación de los propietarios a dichas Cámaras.

Ambos argumentos deben ser rechazados. En primer lugar, la eventual motivación última de la recurrente al interponer el presente recurso, que está también en el origen de la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo, no descalifica en modo alguno la pretensión de amparo de la libertad de asociación en su vertiente negativa, en la medida en que la demandante entienda que el sometimiento al pago de la cuota es una consecuencia del deber de incorporarse a la Cámara.

En segundo lugar, la desvinculación formal entre la determinación del sujeto pasivo de la exacción y la efectiva incorporación a las Cámaras, tal como resulta del art. 3º del mencionado Decreto, no altera la naturaleza y razón de ser de esta exacción que el art. 1 del mismo describía como la "exacción que éstas perciben de sus asociados como cuota personal de colegiación, de carácter fijo y permanente". El que la exacción procediera con independencia del cumplimiento de la obligación de incorporación establecida en el art. 4 del R.D. 1.649/1977 no condiciona la relación de causa a efecto entre la existencia de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana como Corporaciones de Derecho público de adscripción obligatoria y la sujeción a dicha exacción de los obligados a incorporarse a las mismas.

Debe entenderse, en conclusión, que también la constitucionalidad de la determinación del sujeto pasivo de la exacción "cuota de la Cámara de la Propiedad Urbana" se encontraba pendiente de la constitucionalidad de estas Cámaras como corporaciones de Derecho público de adscripción obligatoria.

7. El recurso de amparo debe ser estimado. El Real Decreto 1.649/1977, de 2 de junio, quedó derogado por la Constitución en la medida en que declara a las Cámaras de la Propiedad Urbana Corporaciones de Derecho público, con atribución de "la representación única y exclusiva de la propiedad urbana" (art. 1), y las declara constituidas "por todos los propietarios de fincas urbanas enclavadas en el ámbito de su jurisdicción", con incorporación obligatoria de los mismos (art. 4), con la consiguiente derogación del Decreto 477/1960 en la medida en que somete a la "cuota de la Cámara de la Propiedad Urbana" a cuantos se encuentren sujetos a la contribución territorial urbana.

8. La Constitución, en efecto, reconoce el derecho de asociación (art. 22.1), habiendo especificado este Tribunal Constitucional, desde su STC 5/1981, cómo esta libertad pública incluye, de forma general, la llamada libertad negativa de asociación, es decir, el derecho a no asociarse, con independencia de que una interdicción expresa y concreta de afiliación obligatoria sólo se contenga en el inciso cuarto del art. 28.1 C.E. Así, en la citada Sentencia y refiriéndonos a las asociaciones de padres de alumnos, señalábamos cómo "el derecho de asociación, reconocido en nuestra Constitución en el art. 22.1, comprende no sólo en su forma positiva el derecho de asociarse, sino también, en su faceta negativa, el derecho de no asociarse" (fundamento jurídico 19º); y en la STC 67/1985 observábamos cómo "la libertad de no asociarse es una garantía frente al dominio por el Estado de las fuerzas sociales a través de la creación de Corporaciones o asociaciones coactivas que dispusieran del monopolio de una determinada actividad social"(fundamento jurídico 3º).

9. La Constitución, sin embargo, y con independencia de lo anterior, admite expresamente la legitimidad de la genéricamente llamada Administración corporativa, es decir, de las "corporaciones no territoriales", "corporaciones sectoriales de base privada" o "entes públicos asociativos", entendiendo por tales, en términos generales, a diversas agrupaciones sociales, creadas por voluntad de la ley en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas frecuentemente de personalidad jurídico-pública, y acompañadas, también frecuentemente, del deber de afiliarse a las mismas. Así lo hace, ante todo, en su art. 36 respecto de los "Colegios Profesionales", como una de las manifestaciones más características de esta administración corporativa.

Igualmente, de un modo bastante más genérico, y como el último de sus "principios rectores de la política social y económica", la Constitución declara en su art. 52 que "La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios." No hay aquí, a diferencia del supuesto anterior, una propia garantía institucional de estas organizaciones profesionales, ni dato alguno que reconduzca necesariamente a configuraciones incardinables en la administración corporativa, pero sí se encomienda a la ley un particular protagonismo en la conformación concreta de estas "organizaciones profesionales".

En todo caso, tanto en uno como en otro precepto, la Constitución concluye con una misma garantía en el correspondiente inciso final: Su estructura interna y funcionamiento, es decir, los de estos Colegios Profesionales y los de estas organizaciones profesionales, deberán ser democráticos. Esta última claúsula, idéntica a la que acompaña al reconocimiento de la libertad de creación de partidos, sindicatos y asociaciones empresariales, pone de relieve algo extremadamente importante a fin de comprender el complejo carácter de algunos de estos entes, que no es sino su última y decisiva dimensión social, su carácter último de formas de organización social. Su base, en efecto, es siempre social, sus órganos son de extracción social, sus intereses, por más que pueden ser también generales, son siempre y en último término intereses sociales. Sólo así se entiende la terminante disposición con la que concluyen estos preceptos constitucionales: Su estructura interna y su funcionamiento habrán de ser "democráticos"; al igual que la garantía prevista para las formaciones sociales reconocidas en los arts. 6 y 7 de la Constitución.

Ciertamente, el legislador puede dotarles del carácter de "Corporaciones de Derecho público", puede asignarles algunas funciones jurídico-públicas más o menos relevantes, pero esencialmente siguen siendo formaciones sociales. En relación con estas "organizaciones", y al hilo de su caracterización como corporaciones de Derecho público, la ley ha impuesto con frecuencia a los ciudadanos que se hallan comprendidos dentro del ámbito social, fundamentalmente profesional, sobre el que respectivamente se proyectan, la obligación de afiliarse o incorporarse a las mismas, ya sea, unas veces de forma expresa o directa, ya sea, otras veces, en forma indirecta, bajo la forma de "electores", de sus respectivos órganos. Sobre todo, y es aquí donde frecuentemente encuentran su origen las demandas de amparo de este género, la ley ha impuesto la obligación de contribuir al sostenimiento de estas organizaciones sociales, bien imponiendo el deber legal de satisfacer las cuotas o derramas que las propias organizaciones determinen, bien incluso, en algunos casos, en forma de exacciones parafiscales.

A partir de lo que hasta ahora venimos diciendo se genera cierto grado de tensión interpretativa en el interior de la Constitución, cuyos polos se sitúan en el principio general de libertad y en la libertad negativa de asociación (arts. 11 y 22 C.E.), por una parte, y en la previsión constitucional de estos grupos, auténticamente "bifrontes", tal como resulta de diversos preceptos constitucionales (arts. 9.2, 36 y 52 C.E.). Este elemento de tensión, como es evidente, no puede ser resuelto desde uno de sus extremos, sino, por el contrario, y como venimos operando, a partir de una interpretación sistemática y global de los preceptos constitucionales implicados; dicho de otro modo, sólo puede ser resuelto desde el principio de unidad de la Constitución.

10. Este Tribunal Constitucional ha tenido ya amplia ocasión de abordar esta tarea interpretativa. Así, en la STC 67/1985, considerando el supuesto de las Federaciones Deportivas, reconocíamos cómo "uno de los problemas que se plantea en el Estado social y democrático de Derecho es determinar en qué medida el Estado puede organizar su intervención en los diversos sectores de la vida social a través de la regulación de asociaciones privadas de configuración legal, a las que se confiere el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo relativas a todo un "sector", y más concretamente, el de "determinar en qué medida es compatible con el derecho de asociación".

Tres afirmaciones básicas hacíamos entonces. En primer lugar, advertíamos que "la utilización generalizada de esta vía respondería a unos principios de carácter corporativo, aun cuando fuera de modo encubierto, incompatibles con el Estado social y democrático de Derecho", lo que no excluye la posibilidad de que se utilice excepcionalmente, siempre que se justifique su procedencia en cada caso por constituir una medida necesaria para la consecución de fines públicos. En segundo lugar, añadíamos, debe garantizarse el "respeto a la libertad positiva de crear otras asociaciones con fines privados". En tercer lugar, y siempre dentro de estos límites constitucionales, estas asociaciones deben ser consideradas como distintas de las previstas en el art. 22 C.E, que no comprendería "el derecho de constituir asociaciones para el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo relativas a un sector de la vida social"; la peculiaridad de estas asociaciones legitimaría los específicos requisitos legales en cada caso previstos. A partir de esta premisa, este Tribunal declaró la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley General de la Cultura Física y del Deporte relativas a la configuración legal de las Federaciones Deportivas.

11. Tiempo después, este Tribunal debió volver sobre la problemática que nos ocupa con ocasión de las SSTC 132/1989 y 139/1989, relativas a Cámaras Agrarias. Se trata, en este caso de Sentencias de particular relevancia a nuestros efectos, en la medida en que su diferente interpretación ha llevado a la solicitud de resoluciones de signo opuesto. En la interpretación de la ahora recurrente en amparo, así como del Abogado del Estado, la aplicación de esta doctrina debe conducir a la apreciación ahora de un supuesto de vulneración de la libertad negativa de asociación; en la interpretación del Ministerio Fiscal, coincidente en esto con la Sentencia frente a la que inmediatamente se dirige el recurso de amparo, dicha doctrina debe llevar a la denegación del mismo.

Lo que sustancialmente dijimos en aquella ocasión podemos ahora resumirlo como sigue. En primer lugar, el punto de partida básico en esta materia habría de ser el art. 1.1 C.E. en cuanto "consagra la libertad como 'valor superior' del ordenamiento jurídico español, lo que implica, evidentemente, el reconocimiento, como principio general inspirador del mismo, de la autonomía del individuo para elegir entre las diversas opciones vitales que se le presenten, de acuerdo con sus propios intereses y preferencias"; dicho valor superior, "en el ámbito de la formación de agrupaciones entre individuos se traduce, entre otras, en las disposiciones del art. 22 de la Constitución".

En segundo lugar, y con independencia de ello, recordando lo que decíamos en la STC 67/19, añadíamos cómo "no cabe excluir la intervención de los poderes públicos en este ámbito, para el cumplimiento de fines que se consideren de interés público", lo que efectivamente ha tenido históricamente lugar a través de diversas figuras asociativas o agrupaciones, reguladas "con mayor o menor intensidad". En tales casos "nos hallamos ante entidades que no han sido fruto de la libre decisión u opción de los afectados, para la obtención de fines autónomamente elegidos, sino fundamentalmente (y sin excluir forzosamente este último aspecto), de una decisión de los poderes públicos, sin que exista por tanto un pactum associationis original, que se ve sustituido por un acto de creación estatal". La consecuencia de todo ello, es que "estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal no pueden incardinarse (pese a contar con una "base asociativa" en el sentido señalado), sin profundas modulaciones, en el ámbito de los arts. 22 y 28 C.E." Dicho en otras palabras, la sujeción de estas Corporaciones a los requisitos constitucionales derivados del derecho fundamental a no asociarse, aun procedente, solo puede tener lugar con importantes reservas, teniendo en cuenta, fundamentalmente, su mencionado carácter bifronte

Por último, y sobre la base de la consideración anterior, añadíamos que ello "no supone que no existan límites al legislador, derivados del art. 22.1, así como del art. 28 C.E., a la hora de configurar el régimen jurídico de las Corporaciones Públicas". Pues, "partiendo del principio general de libertad que inspira el ordenamiento constitucional, resultaría contrario al mismo que la creación de entes de tipo corporativo supusiera una indebida restricción del ámbito de la libertad de asociación, de la libertad de sindicación, y del juego del pluralismo social, económico y político, sustrayendo del mismo amplios sectores de la vida social. Los fines, pues, a perseguir por las Entidades corporativas, y la actuación de éstas han de ser compatibles con la libre creación y actuación de asociaciones que persigan objetivos políticos, sociales, económicos o de otro tipo, dentro del marco de los derechos de asociación y de libre sindicación, sin que puedan suponer , por tanto, obstáculos o dificultades a esa libre creación y funcionamiento. Ello constituye, pues, un primer límite, que pudiéramos denominar externo, a la creación de entes de tipo corporativo, creación que resultará contraria a los mandatos constitucionales de los arts. 22 y 28 C.E. si en la práctica van a significar una indebida concurrencia con asociaciones fundadas en el principio de autonomía de la voluntad, o si, con mayor motivo, van a impedir la creación o funcionamiento de este tipo de asociaciones" (fundamento jurídico 6º).

"Un segundo límite", concluíamos, vendría determinado por "la vertiente negativa del derecho de asociación". Desde este perspectiva, "ha de considerarse la adscripción forzosa a esas Corporaciones públicas como un tratamiento excepcional respecto del principio de libertad, que debe encontrar justificación, bien en disposiciones constitucionales (así, en el art. 36 C.E.), bien, a falta de ellas, en las características de los fines de interés público que persigan y cuya consecución la Constitución encomiende a los poderes públicos, de manera que la adscripción forzosa cuente con una base directa o indirecta en los mandatos constitucionales. En términos de nuestra ya citada STC 67/1985 (cuyo tenor literal se reitera en la reciente STC 89/1989, referente a la adscripción obligatoria en Colegios Profesionales), las excepciones al principio general de libertad de asociación han de justificarse en cada caso porque respondan a medidas necesarias para la consecución de fines públicos, y con los límites precisos para que ello no suponga una asunción (ni incidencia contraria a la Constitución), de los derechos fundamentales de los ciudadanos (fundamento jurídico 39). En consecuencia, tal limitación de la libertad del individuo afectado consistente en su integración forzosa en una agrupación de base (en términos amplios) "asociativa", sólo será admisible cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzada a un ente corporativo" (fundamento jurídico 7º). A partir de estas consideraciones concluíamos entonces en la inconstitucionalidad parcial de la Ley de Cataluña de Cámaras Profesionales Agrarias y, poco después, declarábamos derogada por la Constitución la regulación preconstitucional de las Cámaras Agrarias (STC 139/1989).

12. De esta doctrina constitucional, reproducida in extenso, cabe extraer inicialmente tres criterios mínimos y fundamentales a la hora de determinar si una determinada asociación de creación legal, de carácter público y adscripción obligatoria, puede superar un adecuado control de constitucionalidad:

En primer lugar, no puede quedar afectada la libertad de asociación en su sentido originario, o positivo [lo que en la STC 132/1989 hemos llamado "límite externo", recogido anteriormente en el punto b de la STC 67/1985, fundamento jurídico 3º B)]. La adscripción obligatoria a una entidad corporativa no puede ir acompañada de una prohibición o impedimento de asociarse libremente.

En segundo lugar, el recurso a esta forma de actuación administrativa que es, al propio tiempo y antes que nada, una forma de agrupación social creada ex lege, incluida la previsión de adscripción forzosa, no puede ser convertida en la regla sin alterar el sentido de un Estado social y democrático de Derecho basado en el valor superior de libertad (art. 1.1 C.E.) y que encuentra en el libre desarrollo de la personalidad el fundamento de su orden político (art. 10.1 C.E.).

En tercer lugar, la adscripción obligatoria a estas Corporaciones públicas, en cuanto "tratamiento excepcional respecto del principio de libertad", debe encontrar suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales, ya sea en las características de los fines de interés público que persigan, de las que resulte, cuando menos, la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo. Ciertamente, este Tribunal Constitucional no puede erigirse en juez absoluto de dicha "dificultad", en cuya apreciación, por la propia naturaleza de la cosa, ha de corresponder al legislador un amplio margen de apreciación, pero sí podrá identificar legítimamente aquellos supuestos en los que, prima facie, tal imposibilidad o dificultad no se presente.

13. El régimen legal de las Cámaras oficiales de la Propiedad Urbana tal como regía en el supuesto que dio lugar al presente recurso de amparo no supera los criterios de constitucionalidad primeramente mencionados. Estas fueron creadas por R.D. de 16 de junio de 1907, a partir de las asociaciones de propietarios urbanos creadas con arreglo a la libertad de asociación (Ley de 30 de junio de 1887). El Real Decreto-ley de 6 de mayo de 1927 dispuso la colegiación obligatoria, incorporando, como regla, la obligación de pago de una cuota "proporcionada a la que los propietarios paguen al Tesoro por contribución urbana". El régimen legal de las mismas de aplicación al supuesto que da lugar al amparo es el establecido en el R.D. 1649/1977, donde se las califica de corporaciones de derecho público, de adscripción y cuota obligatoria. Con posterioridad, diversas disposiciones de Leyes de Presupuestos Generales del Estado han suprimido sucesivamente la "cuota de la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana" (art. 109.3 de la Ley 33/1987), la incorporación obligatoria (Disposición adicional decimocuarta de la Ley 37/1988) y, finalmente, su propia existencia como Corporaciones de Derecho Público (Disposición transitoria décima de la Ley 4/1990).

14. En primer lugar, el régimen legal de las Cámaras de la Propiedad Urbana previsto en el art. 1 del R.D. 1.649/1977 no respeta la libertad de asociación en su sentido originario, positivo, o "externo", en la medida en que dispone taxativamente que las mismas "ostentan la representación única y exclusiva de la propiedad urbana". De este modo, el precepto, al establecer una especie de monopolio representativo del sector social de los propietarios urbanos, incumple de modo manifiesto el primero de los criterios de constitucionalidad a que antes nos referíamos, es decir, que la adscripción obligatoria a estos entes no imposibilite el paralelo y libre ejercicio del derecho de asociación.

Bien es cierto, sin embargo, que esta formulación, más allá de la aparente radicalidad de sus términos, acaso pudiera dar lugar a un esfuerzo de interpretación conforme a la Constitución, toda vez que la misma no contiene una prohibición expressis verbis de asociación. Pero este esfuerzo interpretativo, en definitiva, no sería conclusivo en la medida en que el régimen legal vigente en 1987 de la Cámaras de la Propiedad Urbana tampoco cumple el segundo de los indicados criterios de constitucionalidad.

15. Hemos señalado, en efecto, cómo estas excepciones al principio de libertad negativa de asociación, en cuanto tales, deben ser siempre excepcionales, pues "la utilización generalizada de esta vía respondería a unos principios de carácter corporativo, aun cuando fuera de modo encubierto, incompatibles con el Estado social y democrático de Derecho" (STC 67/1985, fundamento jurídico 3º). En este caso, el encauzamiento a través de la figura de una Corporación de Derecho público de un interés social tan difuso hoy día, a diferencia de lo que era el caso en este país en la primera mitad del siglo, como lo es el de los propietarios de fincas urbanas, hace que esta opción deba ser vista como expresiva de una generalización de un modelo que sólo en cuanto puntual y particular puede ser considerado compatible con la Constitución.

16. No es posible, tampoco, encontrar un fundamento constitucional, directo o indirecto, en estas corporaciones de derecho público. Las mismas, en efecto, y sin necesidad de mayor desarrollo argumental, no pueden ampararse en el art. 36 C.E., al no tratarse de Colegios Profesionales, ni en el art. 52 C.E., que se refiere exclusivamente a "organizaciones profesionales", dentro de las cuales resulta imposible dar cabida a la propiedad urbana.

17. Finalmente a la misma conclusión hay que llegar a partir de la relevancia de los fines públicos perseguidos, o la dificultad de obtenerlos de otro modo podrían justificar estas Corporaciones de Derecho público. El R.D. 1.649/1977, ciertamente, se refiere a los fines, que califica de "esenciales", de estas Cámaras, pero difícilmente cabe calificar de "públicos" a los mismos. Dice, en efecto, el art. 2 del Real Decreto:

"Son fines esenciales de las Cámaras: 1. La protección, defensa y representación de la propiedad urbana.- 2. La promoción, conservación, estudio y difusión de la propiedad urbana.- 3. El establecimiento y gestión de servicios en beneficio del sector.- 4. La colaboración con la Administración Pública en cuanto al ejercicio de sus funciones que afecten al propio sector."

Como puede verse, y por lo que hace a los tres primeros apartados, en ningún caso puede hablarse de intereses que quepa calificar como públicos o, tan siquiera, generales; se trata, por el contrario, de intereses "sectoriales" de lo que, en abstracto, se califica como "la propiedad urbana". El cuarto de estos fines esenciales, ciertamente, se refiere a una genérica "colaboración con la Administración Pública en cuanto al ejercicio de sus funciones que afecten al sector". Pero tampoco la enumeración, mucho más casuística, de los "cometidos" de las Cámaras en el art. 11 del Real Decreto permite apreciar la relevancia pública de estos fines o la imposibilidad o dificultad de alcanzarlos mediante otros instrumentos; en particular, la letra m) de dicho precepto, al abordar este tipo de cometidos, se refiere a "ejercer las funciones que les sean encomendadas por la Administración en relación con la propiedad urbana y colaborar con la Administración mediante la realización de estudios, evacuación de consultas, emisión de informes, elaboración de estadísticas y otras actividades relacionadas con sus fines que puedan serles solicitadas o acuerden formular por propia iniciativa". El simple enunciado de estas tareas, siempre hipotéticas, de colaboración pone de manifiesto, sin necesidad de mayores consideraciones, la insuficiencia de las mismas, por muy respetables que éstas sean, para servir de fundamento a la estructuración de los intereses de este sector económico en forma de Corporación de Derecho público de adscripción y sostenimiento obligatorio.

En conclusión, el régimen legal de las Cámaras de la Propiedad Urbana previsto en el R.D. 1.649/1977, y aplicado al supuesto que dio lugar al presente recurso de amparo, quedó derogado en virtud de la Disposición derogatoria, apartado 3º, de la Constitución, como contrario a la libertad fundamental de asociación reconocida en el art. 22.1 C.E., en conexión con los arts. 1.1 y 10.1 C.E.

18. La derogación por inconstitucionalidad sobrevenida de la adscripción obligatoria a las Cámaras de la Propiedad tal como se recoge en el art. 4.1 del R.D. 1.649/1977 implica igualmente la derogación del art. 4 del Decreto 477/1960 que configura como sujetos pasivos de la "cuota de la Cámara oficial de la Propiedad Urbana", de forma incondicionada, a las personas naturales y jurídicas propietarias o titulares de derechos reales o de bienes inmuebles que paguen al Tesoro cuota por contribución territorial urbana, así como la del art. 5 en lo que se refiere al devengo de la cuota "desde el momento en que el propietario sea dado de alta en la contribución territorial urbana".

En efecto, y tal como hemos señalado ya, el propio art. 1 del Decreto 477/1960 configura a esta cuota como aquella "exacción que éstas perciben de sus asociados como cuota personal de colegiación", de tal manera que la condición de asociado, antes ineluctable, se configura ahora como condición previa configuradora de la descripción del sujeto pasivo. Solo, pues, en la medida en que se conserve la condición de asociado se mantiene asimismo la condición de sujeto pasivo de la exacción.