Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 17 de octubre de 1991, don Juan Luis Pérez- Mulet y Suárez, Procurador de los Tribunales y de la Universidad de Alicante, interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, de 13 de junio de 1991, estimatoria de recurso de apelación núm. 5.149/90 promovido contra la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 22 de abril de 1990, en recurso de la Ley 62/1978 núm. 1.409/89 contra Acuerdo del Consejo de la Generalidad Valenciana, de 23 de noviembre de 1987, sobre modificación de determinados artículos de los Estatutos de la Universidad de Alicante.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) La Universidad de Alicante, por Acuerdo claustral de 23 de noviembre de 1987, dispuso la modificación de algunos artículos de sus Estatutos (arts. 8.1 y Disposición transitoria sexta), en los que se fijaba como requisito para la constitución de un Departamento la presencia de un mínimo de doce Profesores Catedráticos o Titulares con dedicación a tiempo completo, debiendo en cualquier caso contar todo Departamento con al menos cinco Catedráticos o Titulares con dedicación a tiempo completo. Estos preceptos no hacían sino transcribir lo dispuesto en el Real Decreto 2.360/1984, de 12 de diciembre. En cambio, según la modificación acordada por la Universidad, "corresponde a la Junta de Gobierno aprobar la creación de los Departamentos, teniendo en cuenta el interés general y los fines superiores de la Universidad, así como sus medios y disponibilidades, sin más limitaciones que las que la propia Junta de Gobierno por vía reglamentaria establezca".

b) Esta modificación no fue aprobada por el Consejo de la Generalitad Valenciana, a la que corresponde el control de legalidad, por entender que vulnera lo dispuesto en el citado R.D. 2.360/1984, sobre creación de los Departamentos.

c) Interpuesto recurso contencioso-administrativo de la Ley 62/1978 núm. 1.409/89 contra dicha desaprobación por parte de la Universidad de Alicante, fue estimado por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 22 de abril de 1990, posteriormente revocada, en apelación, por Sentencia de la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo (recurso núm. 5.149/90), de 13 de junio de 1991, que declara conforme a Derecho el Acuerdo del Consejo.

3. Se interpone recurso de amparo contra la meritada Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, interesando la declaración de nulidad del Acuerdo del Consejo de la Generalidad Valenciana, así como que se declare la conformidad a Derecho del Acuerdo claustral en el punto relativo a la propuesta de redacción del art. 7 de los Estatutos de la Universidad.

En la demanda de amparo se invoca la vulneración del derecho de la Universidad de Alicante a su autonomía (art. 27.10 C.E.), vulneración que se habría producido por haberse constreñido indebidamente la potestad de auto-organización de la Universidad en relación con la creación de sus Departamentos. Aparte de que, en opinión de la recurrente, se ha enjuiciado premonitoriamente un uso no realizado de la potestad reglamentaria de la Junta de Gobierno de la Universidad en orden a la creación de Departamentos, el Tribunal Supremo ha interpretado incorrectamente los límites que el art. 8.4 de la L.R.U. impone a la autonomía universitaria. A juicio de la demandante, que se apoya en las SSTC 26/1987, 55/1989 y 106/1990, las "normas básicas" a que se refiere el citado art. 8.4 de la L.R.U. no pueden reducir la capacidad de autogobierno de cada Universidad más allá de lo necesario para garantizar la estructura departamental y no pueden extenderse a extremos tales como la composición numérica de los integrantes del Departamento. Es más, esas "normas básicas" a las que reenvía el art. 8.4 deben contener un elevado margen de flexibilidad, de modo tal que cada Universidad pueda, conociendo sus circunstancias, decidir cómo configurar sus órganos básicos de investigación y enseñanza. Esa necesaria flexibilidad, exigida por la jurisprudencia constitucional, no existe cuando se fija un número mínimo de profesores para constituir un Departamento, pues de ese modo, tratándose de Universidades en período de formación, se dificulta la creación de un gran número de Departamentos. La autonomía de las Universidades garantizada por la Constitución comprende la potestad de cada Universidad de elaborar sus Estatutos, sin perjuicio de las relaciones de coordinación con otros ordenamientos, y comprende, singularmente, la facultad de crear "estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y la docencia" [art. 3 g) de la L.R.U.]. Esa potestad autónoma debe desarrollarse sin injerencias arbitrarias, máxime cuando no se conculca ninguna regla fundamental de la L.R.U.

4. Por providencia de 24 de octubre de 1991, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.5 LOTC, requerir a la representación procesal de la recurrente para que aportara copia de las resoluciones impugnadas, acreditando la fecha de notificación de la Sentencia del Tribunal Supremo y la oportuna invocación previa del derecho fundamental que se estima vulnerado. La documentación interesada se registró en este Tribunal el 7 de noviembre de 1991.

5. Por providencia de 16 de diciembre de 1991, la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo y dirigir comunicación a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana para que remitieran, respectivamente, certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de apelación núm. 5159/90 y al recurso de la Ley 62/1978 núm. 1.409/89; asimismo se acordó la práctica de los emplazamientos pertinentes.

6. Mediante providencia de 2 de marzo de 1992, la Sección Cuarta acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Letrado de la Generalidad Valenciana don Juan Bría Gómez. Asimismo, se acordó acusar recibo de todas las actuaciones interesadas en el anterior proveído y dar vista de las mismas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días para que presentaran las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.

7. La representación procesal de la recurrente presentó su escrito de alegaciones el 10 de marzo de 1992; en él se remite a las argumentos desarrollados en la demanda.

8. El escrito de alegaciones del representante procesal de la Generalidad Valenciana se registró en este Tribunal el 22 de mayo de 1992. Tras referirse a los antecedentes del supuesto de autos, alega la Generalidad que las modificaciones del Estatuto de la Universidad acordadas por su Claustro van dirigidas a hacer desaparecer todas las referencias al número mínimo de profesores necesario para la constitución de un Departamento; esa supresión contraviene lo preceptuado en el art. 4.1 del R.D. 2.360/1984, de 12 de diciembre, según el cual "los Estatutos de cada Universidad establecerán el número mínimo de Catedráticos y Profesores Titulares necesario para la constitución de un Departamento, que en todo caso no podrá ser inferior a doce con dedicación a tiempo completo". Precepto éste que se configura como norma básica dictada en desarrollo del art. 8.4 de la L.R.U., conforme al cual "la creación, modificación y supresión de Departamentos correspondería a la Universidad respectiva conforme a sus Estatutos y de acuerdo con las normas básicas aprobadas por el Gobierno a propuesta del Consejo de Universidades".

Por tanto, para la creación de un Departamento universitario deben respetarse, en primer lugar, las normas de la L.R.U.; después, las normas básicas aprobadas por el Gobierno, contenidas en el R.D. 2.360/1984, y, finalmente, lo regulado en el Estatuto de la Universidad, el cual habrá de ajustarse al contenido de las normas anteriormente citadas, como se deduce, con carácter general, de lo establecido en el art. 6 de la propia L.R.U.

La contravención que representan las derogaciones propuestas se ve agravada con la pretendida inclusión de un segundo apartado en el art. 7 del Estatuto, del que se deduce que las únicas limitaciones para la creación de Departamentos y para establecer el número mínimo de profesores serán fijadas reglamentariamente por la Junta de Gobierno. En este contexto, las modificaciones propuestas no sólo infringen la literalidad del R.D. 2.360/1984, sino también su espíritu, pues implican un desplazamiento competencial en la fijación del número mínimo de profesores, que pasa del Claustro-Estatuto a la libre discrecionalidad de la Junta de Gobierno, habida cuenta de que los supuestos criterios de referencia que se prevén en el nuevo art. 7.2 son conceptos jurídicos indeterminados carentes de concreción para el futuro actuar reglamentario de la Junta de Gobierno.

En apoyo de sus tesis -continúa el escrito de alegaciones- la demandante realiza una interpretación parcial de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional citados en su escrito de demanda, y, en especial, de la STC 26/1987, frente a lo cual cabe decir que en el fundamento jurídicio 7º a) de esta Sentencia se dijo que el art. 8.4 de la L.R.U. es acorde con la Constitución siempre que las normas básicas a las que se refiere contengan un margen de flexibilidad que permita a la autonomía universitaria optar entre márgenes reales y no ficticios, dado que unas normas básicas rígidas en su contenido podrían incluso ser materialmente inaplicables en Universidades que no se ajustaran por su número de profesores o de áreas de conocimiento al modelo resultante de tales normas. No cabe pues interpretar esta Sentencia en el sentido de que las normas básicas del Gobierno no pueden exigir un mínimo de profesores para la constitución de Departamentos, ni tampoco, como consecuencia de ello, entender que se trata de materia competencia exclusiva de la Universidad por obra del art. 27.10 C.E., pues este precepto hay que interpretarlo "en los términos que la Ley establezca", y ha sido la propia L.R.U. (art. 8.4) la que ha establecido que la creación, modificación y supresión de Departamentos se realizara de acuerdo con las normas básicas aprobadas por el Gobierno a propuesta del Consejo de Universidades.

La normativa básica fijada en el R.D. 2.360/1984 tiene por fin garantizar la coherencia científica y un mínimo de homogeneidad en la estructura departamental de las Universidades, estableciendo unos mínimos de profesorado y los mecanismos de conexión entre los Departamentos y las Areas de conocimiento, y ello respetando el principio de autonomía universitaria al remitir a los Estatutos la fijación del número concreto de Catedráticos y Profesores Titulares necesarios para la constitución de un Departamento, que no puede ser inferior a doce con dedicación a tiempo completo con el fin de garantizar un nivel mínimo adecuado en la formación y atención del alumnado universitario.

El art. 4 del R.D. 2.360/1984 no vulnera pues la autonomía universitaria y tiene acomodo en las consideraciones jurídicas del Tribunal Constitucional acerca de la competencia estatal sobre las normas básicas para la homologación científica y técnica. El establecimiento de unos mínimos constituye un complemento indispensable en el ejercicio de dichas competencias al ser el cauce necesario para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en materia docente e investigadora y asegurar la obtención de un nivel mínimo de calidad y homogeneidad en la formación del alumnado. En este sentido se señala que los Departamentos son figura clave en la nueva institución universitaria y vienen definidos como órganos básicos para el ejercicio de las funciones docentes e investigadoras que tiene atribuidas la Universidad; basta una lectura de la L.R.U. para constatar que el máximo protagonismo docente e investigador queda localizado orgánicamente en los Departamentos, sustituyendo a las Facultades o Escuelas, que quedan circunscritas a funciones de gestión administrativa y organización. No existe pues conflicto entre los razonamientos del Tribunal Constitucional y el mínimo establecido en el art. 4.1 del R.D. 2.360/1984 al no provocar éste el modelo rígido y carente de flexibilidad que prohíbe el Tribunal. El precepto en cuestión no hace otra cosa que establecer lo indispensable para garantizar la propia estructura departamental; además, el número fijado no puede calificarse de rígido atendido el sistema de cómputo que establece el propio art. 4 en sus sucesivos apartados, y tampoco es aplicable uniformemente a todas las Universidades, ya que el R.D. 1.173/1987, de 25 de septiembre, prorroga la Disposición transitoria primera hasta 1992, fijando el límite del art. 4.1 en un número no inferior a nueve y figurando la de Alicante entre las Universidades afectadas por esa Disposición.

Por todo lo expuesto, se concluye que el Acuerdo del Consejo impugnado no vulnera el art. 27.10 de la Constitución, por lo que se interesa la desestimación de la demanda de amparo.

9. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 28 de marzo de 1992. Tras exponer los antecedentes del caso y referirse a los términos en los que se articula la demanda, señala el Ministerio Público que no comparte la idea de que el Tribunal Supremo ha efectuado un juicio premonitorio de lo que pudiera ser el ejercicio de una potestad interna de la Universidad, toda vez que todavía no se ha plasmado el desarrollo del nuevo art. 7 de los Estatutos, que pudiera no ser contrario al R.D. 2.360/1984; y no la comparte, porque la modificación del Estatuto incluye la derogación de la exigencia de doce profesores para constituir un Departamento y la adición expresa de una exigencia mínima de cinco. Los propios Estatutos contradicen pues frontalmente las normas básicas dictadas por el Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, incluso antes de que se lleguen a crear Departamentos concretos. No existe, por tanto, el juicio premonitorio denunciado en la demanda de amparo.

En lo que al fondo de la cuestión planteada se refiere, señala el Ministerio Fiscal que se trata de resolver si es contraria a la autonomía universitaria la prohibición de modificar unos Estatutos que incluyen unas condiciones mínimas para la creación de Departamentos, inferiores a las exigidas para todo el territorio nacional por el Gobierno en desarrollo de la L.R.U.

Pese a que en la demanda se citan varias Sentencias de este Tribunal, entiende el Ministerio Público que la doctrina más directamente aplicable al caso es la contenida en la STC 187/1991. En ella se deja claro que la autonomía universitaria es un derecho de estricta configuración legal; tal configuración se realiza no sólo a través de la L.R.U., sino también a través de las normas básicas que se dicten por el Gobierno para todo el territorio nacional, en aplicación de la propia Ley. No podía ser de otro modo -alega el Ministerio Público-, pues la propia Constitución establece un sistema universitario nacional (art. 27.8) y reserva al Estado la regulación de las condiciones de obtención y expedición de títulos académicos (art. 149.130). Así lo recuerda el fundamento jurídicio 3º de la STC 187/1991. Es decir, compete al Estado decidir qué condiciones debe reunir una Universidad para ser realmente tal y poder expedir títulos; y entre los requisitos que se exigen se encuentra el de la composición de los Departamentos. Rebajar tales exigencias mínimas supondrá devaluar el concepto de Universidad, que es una institución de ámbito supra autonómico.

En opinión del Ministerio Fiscal, la recurrente parece no entender el concepto de autonomía, que sin duda hace referencia a unas instancias superiores: se es autónomo respecto de alguien que está de algún modo por encima (SSTC 26/1987 y 55/1989). No contradice el principio de autonomía universitaria el hecho de que el Estado ejerza unas competencias coordinadoras, que exigen unos mínimos para la homologación de los títulos que van a surtir efectos en todo el territorio nacional.

Por otra parte, la propia L.R.U. y el R.D. 2.360/1984 facilitan la creación de Departamentos mediante la unión de áreas de conocimiento e investigación afines. No se impide pues la creación de tales estructuras básicas, sino que se prevé la expansión de la Universidad incipiente para la creación de nuevos Departamentos a partir de los ya existentes.

La conclusión que el Ministerio Fiscal extrae de la doctrina del Tribunal Constitucional es que ni la Sentencia del Tribunal Supremo ni el Acuerdo del Consejo de la Generalidad Valenciana vulneran el derecho fundamental a la autonomía universitaria. En consecuencia, se interesa la denegación del amparo solicitado.

10. Por providencia de 19 de mayo de 1994 se señaló el día 23 del mismo mes para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Es objeto de este recurso de amparo el Acuerdo del Consejo de la Generalidad Valenciana de 12 de junio de 1989, por el que se denegó la solicitud de modificación del art. 7 de los Estatutos de la Universidad de Alicante, al que se atribuye haber vulnerado el derecho de autonomía universitaria reconocida en el art. 27.10 de la Constitución. Nos encontramos, por tanto, ante un recurso de amparo ex art. 43 LOTC, por más que específicamente se impugne también, aunque no de manera autónoma, la Sentencia del Tribunal Supremo por la que, poniéndose fin a la vía judicial procedente, se declara ajustado a Derecho el acto administrativo ahora recurrido.

Según se ha dejado señalado en los Antecedentes, el Claustro de la Universidad demandante de amparo acordó modificar algunos artículos de sus Estatutos para atribuir a su Junta de Gobierno la potestad de aprobar la creación de los Departamentos -teniendo en cuenta el interés general y los fines superiores de la Universidad, así como sus medios y disponibilidades- sin más limitaciones que las que la propia Junta estableciera por vía reglamentaria. El Consejo de la Generalidad Valenciana no aprobó esta modificación, e interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue estimado por la Sala del Tribunal Superior de la Comunidad Autónoma, Sentencia revocada por la de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que ahora se impugna, y en la cual se mantenía que esa reforma conculcaba lo dispuesto en el art. 4 del R.D. 2.360/1984, en cuya virtud la constitución de un Departamento universitario exige un mínimo de doce Catedráticos y Profesores Titulares con dedicación a tiempo completo. A juicio de la ahora recurrente, tanto el Consejo de la Generalidad como la Sala Tercera han llevado a cabo un juicio premonitorio sobre el uso que de las competencias atribuidas por el nuevo art. 7 habría de hacer la Junta de Gobierno, cuya regulación reglamentaria en la materia podría no contrariar lo dispuesto en aquel Real Decreto; además, dicho Real Decreto carecería de la cobertura brindada por el art. 8.4 de la L.R.U. en los términos exigidos por la STC 26/1987.

2. Es doctrina de este Tribunal que la razón de ser de la autonomía universitaria tutelada por el art. 27.10 de la Constitución no es otra que la de protección de la libertad académica -de enseñanza, estudio e investigación- frente a injerencias externas (SSTC 55/1989, 106/1990, 187/1991), lo cual no excluye las limitaciones que a esa autonomía imponen otros derechos fundamentales, la existencia de un sistema universitario nacional -que exige instancias coordinadoras- o las limitaciones propias del servicio público que desempeña (STC 26/1987).

Del contenido esencial de la autonomía universitaria forma parte, según reiterada jurisprudencia (SSTC 26/1987, 187/1991), la facultad de cada Universidad de elaborar sus Estatutos, aunque se sometan a un control aprobatorio "de mera legalidad". Y, en concreto, está comprendida en ese núcleo esencial "la creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y la docencia", [art. 3 g) L.R.U.], entre las que se cuentan los Departamentos, regulados en el art. 8 de la L.R.U. Ello no obstante, las SSTC 55/1989 y 106/1990 han matizado la doctrina sentada en la STC 26/1987, al declarar que "la citada potestad organizativa de las Universidades comprende únicamente las estructuras que la L.R.U. no considere básicas, quedando, por lo tanto, fuera de su ámbito, según tenemos declarado en la STC 55/1989, fundamento jurídico 6º, la creación de estructuras organizativas básicas" (STC 106/1990, fundamento jurídico 8º).

Aparte de estas importantes matizaciones posteriores, lo cierto es que la STC 26/1987 se pronunció sobre el art. 8.4 de la L.R.U., según el cual "la creación, modificación y supresión de Departamentos corresponderá a la Universidad respectiva conforme a sus Estatutos y de acuerdo con las normas básicas aprobadas por el Gobierno a propuesta del Consejo de Universidades". Y declaró al respecto que "es admisible reconocer al Gobierno de la Nación la posibilidad de establecer [esas] normas básicas (...)".

Pero tales normas deberán "contener un elevado margen de flexibilidad, de tal modo que pueda cada Universidad, conocedora de sus límites, sus necesidades, sus posibilidades reales y sus preferencias, y ponderando todas estas circunstancias, decidir cómo configurar sus 'órganos básicos' de investigación y enseñanza".

Una de esas "normas básicas", en principio admisibles aunque no pueden ser rígidas ni tan concretas o amplias que reduzcan injustificadamente la autonomía organizativa de las Universidades (STC 26/1987), es el R.D. 2.360/84, que, en su art. 4.1, dispone que el número de Catedráticos y Profesores Titulares necesarios para la constitución de un Departamento no puede ser inferior a doce con dedicación a tiempo completo.

Consiste ahora la cuestión en determinar si la prescripción de este límite vulnera la autonomía universitaria, pue,s de no ser así, nada cabría objetar a la Resolución de la Generalidad denegando la aprobación de la reforma que se pretendió introducir en los Estatutos de la Universidad de Alicante, que no respetaba aquel límite; modificación que, por lo demás, resulta incompatible directamente con el R.D. 2.60/1984, en contra del argumento de que esa modificación no altera por sí misma el Decreto y de que se ha enjuiciado un eventual uso futuro de la misma. En consecuencia, el recurso de amparo se extiende indirectamente al enjuiciamiento de la conformidad del art. 4.1 del R.D. 2.360/1984 con el art. 27.10 de la Constitución.

3. No es posible aceptar la conclusión de que el establecimiento del límite mínimo de Catedráticos y Profesores Titulares a tiempo completo necesario para crear un Departamento, fijado por aquel Real Decreto, infringe la autonomía universitaria. Sin duda, el Gobierno podía haber sido más flexible al establecer ese tipo de límites o, incluso, haber decidido no fijar ninguno, de manera que todas las Universidades, y en concreto las de nueva creación, tuvieran más libertad para adaptar la estructura de los Departamentos a sus propias circunstancias. Pero de esa consideración no se desprende la inconstitucionalidad del art. 4.1 del R.D. 2.360/84. En primer término, porque, siendo el Departamento una "estructura básica", no cabe eliminar la posibilidad de que se establezcan ciertos límites por quien tiene la responsabilidad última del servicio público universitario, entendido como sistema nacional. Y en segundo lugar, porque el límite mínimo establecido, aunque pueda parecer riguroso, deja una amplia autonomía a las Universidades para establecer no sólo cómo, sino, sobre todo, qué Departamentos crear, encontrando al tiempo explicación en la conveniencia de no multiplicar en exceso las estructuras internas (con las consiguientes secuelas burocráticas) de las Universidades, así como en la de asegurar un nivel mínimo de docentes e investigadores en todo Departamento, requisito esencial habida cuenta de las importantes funciones atribuidas a los Departamentos. Por último, no se acierta a comprender de qué manera la fijación de un límite semejante afecta a la libertad académica -de estudio, docencia e investigación-, que -no debe olvidarse- constituye la razón de ser de la autonomía universitaria.

En definitiva, como también dice la STC 26/1987, "la conceptuación como derecho fundamental en que se configura la autonomía universitaria no excluye las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales... o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras; ni tampoco las limitaciones propias del servicio público que desempeña". Y en el caso se pone de manifiesto, en relación con una estructura básica como es el Departamento, una determinación general que exige un número de Profesores, y que aunque limite en ese punto la autonomía de creación y configuración del Departamento, no excede de las posibilidades normativas que al Gobierno reconocía la citada Sentencia (fundamento jurídico 7º a) ya que dentro de aquel límite, se conserva "un elevado margen de flexibilidad" que permite a la Universidad configurar este órgano dentro de sus propias características; como en definitiva señala esa Sentencia para admitir la existencia de normas básicas en la configuración de los límites de la autonomía universitaria.