Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito registrado en el Juzgado de Guardia el 28 de mayo de 1993 y en este Tribunal el 31 de mayo siguiente, doña María Teresa Rodríguez Pechín, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don José Antonio Carrasco Cordero, interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) de 15 de marzo de 1993.

2. Son hechos relevantes, deducidos del contenido de la demanda y de los documentos que la acompañan, en síntesis, los siguientes:

a) El demandante de amparo, don José Antonio Carrasco Cordero, fue nombrado para ocupar el puesto de trabajo de Jefe de Grupo Técnico, como Delegado Regional de Acción Social en la Jefatura Superior de Policía de Sevilla, el día 2 de septiembre de 1986, por el procedimiento de libre designación.

b) En el año 1990, el Sr. Carrasco Cordero fue elegido por la Asamblea Regional del Sindicato Profesional de Policía (S.P.P.) como representante sindical, para los cargos de Vicepresidente y Asesor Jurídico Regional.

c) El día 29 de noviembre de 1991 el Sindicato decidió exonerar al Sr. Carrasco de su actividad profesional, en uso de la facultad que le confiere el art. 22.2 d) de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y la Circular núm. 29, de 15 de febrero de 1988, de la Dirección General de la Policía, en su apartado 2º. Dicha exención fue autorizada por la Dirección General de la Policía con efectos desde dicho día hasta el 31 de diciembre de 1991, prorrogándose automáticamente por años naturales de acuerdo con las normas expresadas.

d) La Dirección General de la Policía decidió cesar al Sr. Carrasco Cordero en el puesto que venía desempeñando, en resolución fechada el 29 de noviembre, cuya notificación no se produjo hasta el 10 de enero de 1991. El Sr. Carrasco recurrió la Resolución administrativa, entendiendo que comportaba violación del derecho de libertad sindical.

e) Contra la Resolución desestimatoria del recurso de reposición, fechada el 26 de mayo de 1992, se promovió el oportuno recurso contencioso-administrativo ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. La Sentencia dictada con fecha 15 de marzo de 1993 desestima el recurso, al considerar que la Administración actuó correctamente, dado que se trataba de un puesto de libre designación.

3. En primer término, se alega la vulneración del art. 28 C.E., ya que la Administración cesó al recurrente de su puesto haciendo caso omiso de su cualidad de representante sindical, artículo que ha de ser relacionado con lo establecido en el art. 9 de la Ley Orgánica 11/85 de Libertad Sindical, en el art. 22.2 d) de la Ley Orgánica, de 13 de marzo de 1986 sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y el Convenio 151 O.I.T., que declaran el derecho a la reserva de puesto de trabajo.

En segundo lugar, se considera también infringido el art. 24 C.E., pues la Sala no ha dictado una resolución impeditiva de la lesión constitucional denunciada.

En conclusión solicita se otorgue el amparo y se declare la nulidad de la resolución recurrida, reconociéndose el derecho a la reserva del puesto de trabajo para el que fue nombrado.

4. Por providencia de 10 de junio de 1993 la Sección acordó conceder al recurrente un plazo de diez días para que aportara y acreditara la fecha de notificación de la Sentencia recurrida de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 15 de marzo de 1993. El 22 de junio de 1993 cumplió dicho requerimiento.

5. La Sección acordó por providencia de 21 de febrero de 1994 conceder al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que formularan, con las aportaciones documentales procedentes, las alegaciones que estimaran pertinentes en relación con la posible carencia de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c)].

6. Por escrito registrado el 10 de marzo de 1994 en los Juzgados de Guardia de Madrid el recurrente en amparo reiteró lo manifestado en su demanda de amparo, precisando que, aunque sea de manera indirecta, la Administración está mediatizando y condicionando la libertad de autoorganización de los sindicatos (en este caso, de un sindicato de funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía). Pues es evidente que si, en contra de lo establecido en la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical (art. 9), Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [artículo 22.2. d)], y Convenio 151 de la O.I.T. (art. 8), la Administración vulnera la garantía de reserva del puesto de trabajo establecida en dichas normas a favor de los representantes sindicales, está incidiendo, de forma coactiva, en el libre ejercicio de la libertad sindical.

El Tribunal de instancia se ha centrado en la naturaleza del puesto desempeñado (de libre designación), para ratificar el derecho de la Administración recurrida a acordar el cese libremente. Pero no era ésta la cuestión planteada, sino la existencia de un derecho de reserva del puesto de trabajo por la cualidad de representante sindical. Reserva del puesto de trabajo establecida por normas de rango superior (Leyes Orgánicas y Convenio Internacional), precisamente para garantizar un derecho constitucional, cual es la libertad sindical. Y la aplicabilidad de esta legislación especial y específica (o su no aplicabilidad) era la cuestión que había de resolver el Tribunal de Sevilla, y que sin embargo fue totalmente omitida en la resolución del caso.

Por ello, si no formalmente, sí sustancialmente, se ha producido la violación del derecho a la tutela judicial efectiva. Pues no otra cosa es que un justiciable presente ante un Tribunal una cuestión relativa a un derecho que le asiste, en virtud de una normativa especial, y aquél resuelva sin analizar si realmente existe ese derecho o no, limitándose a aplicar la normativa general, que nadie ha puesto en tela de juicio. Lo que se debía haber resuelto era la aplicabilidad o no de una legislación especial que hacía inaplicable la mencionada normativa general, y que era lo solicitado. Al no haberse resuelto sobre lo solicitado, se está quebrantando lo dispuesto en el artí. 24 de la Constitución.

7. El Ministerio Fiscal por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 10 de marzo de 1994 interesa se dicte Auto declarando la inadmisibilidad del recurso de amparo. Dado que el demandante de amparo no alega más que el mero hecho de su cese en un puesto de libre designación cuando ostentaba un cargo sindical, la cuestión es de mera legalidad ordinaria, y ha sido resuelta en dicha sede por la Sentencia ahora recurrida, careciendo, como se ha dicho, la demanda, de contenido constitucional.

8. Por providencia de 25 de marzo de 1994 la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo y dirigir atenta comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 2.934/92; debiendo previamente emplazarse, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si lo deseaban, en el recurso de amparo y defender sus derechos, a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo.

9. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 30 de marzo de 1994 el Abogado del Estado suplica se le tenga por personado.

10. Por providencia de 26 de mayo de 1994 la Sección acordó acusar recibo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucia de las actuaciones remitidas y dar vista de las mismas a la parte recurrente, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podían presentar las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52.1 de la Ley Orgánica de este Tribunal.

11. Por escrito presentado en los Juzgados de Guardia de Madrid el 20 de junio de 1994 el demandante de amparo manifiesta que se ratifica en su demanda y en su escrito de alegaciones.

Además, puntualiza que debe insistir en que el cese del recurrente en el puesto para el que había sido designado libremente, y en contra de lo que alega el Ministerio Fiscal, sí supone per se un ataque a la libertad sindical. Pues es evidente que las normas que impiden la remoción del puesto de trabajo de los representantes sindicales lo que intentan es evitar que, por dicha vía, se pueda coaccionar o condicionar la labor de dichos representantes. Y tales normas quedarían carentes de efectividad si se hiciera depender su aplicación de la prueba de un ataque deliberado o una represalia contra el representante sindical afectado.

Por ello, tales normas de reserva del puesto de trabajo han de regir en términos absolutos, sin que sea posible introducir matizaciones o condicionantes que, en definitiva, dejarían a aquellas sin efectividad, y a los representantes sindicales sin la protección de lo que las mismas buscan dispensarles.

Tampoco el problema se reduce a una cuestión de legalidad ordinaria, con la mera comparación de normas y la elección de una de ellas como preferente. En todo caso, tal preferencia habría que dársela a la norma que intenta asegurar uno de los aspectos del derecho constitucional a la libertad sindical. Por ello el presente caso tiene un contenido constitucional. Pues si se condiciona la actuación de los representantes sindicales, facilitando su remoción de los puestos de trabajo que tienen asignados, se está atacando, en definitiva, la propia libertad sindical, dado el papel fundamental que las organizaciones sindicales y sus representantes tienen para la realidad y eficacia de la misma.

12. El Abogado del Estado por escrito que tuvo entrada el 15 de junio de 1994 solicita que se deniegue el amparo, alegando, en síntesis, que la decisión administrativa de cesar al señor Carrasco Cordero como Jefe del Grupo Técnico Delegado Regional de Acción Social de la Jefatura Superior de Policía de Sevilla, para el que había sido nombrado por el procedimiento de libre designación, no se acredita que traiga causa de su elección para ocupar el cargo sindical de Vicepresidente y Asesor Jurídico del Sindicato Profesional de Policía (S.P.P.). Más bien, la propuesta de cese se fundó en la circunstancia de "estar el servicio suficientemente atendido". Siendo así, la simple aplicación del art. 22.2 d) de la Ley Orgánica 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, norma de carácter estatutario, justifica el cese. Las facultades de autoorganización propias de la Administración permiten a ésta el nombramiento y el cese de los funcionarios para ocupar los puestos de libre designación en consideración de las necesidades coyunturales del servicio.

Sin perjuicio de lo expuesto, la remoción en un puesto de trabajo de libre designación de un funcionario no es contraria al derecho de libertad sindical. Respecto del conjunto de derechos que integran el núcleo de la llamada libertad sindical individual, debe indicarse que los derechos, facultades y garantías reconocidos a los que ostentan su condición de Delegado sindical, no son algo inherente al contenido esencial -como ha declarado este Tribunal en las SSTC 61/1989, fudamento jurídico 4º, y 84/1989, fundamento jurídico 3º, y en el ATC 139/1992, fundamento jurídico 1º, sino creación del legislador, de suerte que sólo en el marco de su regulación legal tienen cabida y pueden ser reconocidos. Así ocurre con el denominado derecho a la "reserva del puesto de trabajo" de los representantes sindicales en tanto ostenten dicha condición a que se refiere el art. 9.1 b) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical y, dentro de su ámbito de aplicación, el art.22.2 d) de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

13. El Ministerio Fiscal por escrito que tuvo entrada el 24 de junio de 1994 interesa se dicte Sentencia que desestime la demanda reiterando lo manifestado en su escrito de 10 de marzo de 1994.

14. Por providencia de 25 de enero de 1996, se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes, quedando conclusa en el día de la fecha.

1. Hallándose el ahora demandante en el disfrute de un puesto de libre designación (Jefe del Grupo Técnico en la Jefatura Superior de Policía de Sevilla) del que fue cesado después de acceder al cargo de Vicepresidente y Asesor Jurídico Regional del Sindicato Profesional de Policía, la cuestión en este amparo suscitada se refiere a si dicho cese, acordado libremente, como libre fue el nombramiento, vulneró o no el derecho fundamental de libertad sindical del funcionario, pero únicamente en cuanto al hacerlo no acordó la reserva del puesto de trabajo, pues éste fue el único punto de la Sentencia impugnado ante este Tribunal.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo decidió que, en el caso concreto, el cese podía acordarse libremente pues el superior jerárquico del demandante lo había razonado fundándose en que el servicio quedaba suficientemente atendido con el oficial de policía también adscrito al mismo. Argumentaba además que carece de sentido pensar que una fórmula excepcional de acceso a un puesto de trabajo pueda determinar un derecho de permanencia, pues el libre cese va unido a la libre designación. Por último, razonaba que la alusión al "puesto de trabajo" ha de entenderse con relación a aquéllos a los que se accede de forma ordinaria, no excepcional.

El recurrente contrapone a estos argumentos, esencialmente, el de que ha existido, sin más, un cese en su puesto de trabajo por motivos sindicales, con la consecuente vulneración del art. 28 C.E. y de las demás normas citadas y que la reserva en el puesto de trabajo le debía haber sido respetada, precisamente por razón del cargo sindical desempeñado.

2. Con carácter previo debe señalarse como antes indicamos, que aunque el objeto de impugnación en este recurso fue la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia en la que se agotó la vía judicial, el reproche constitucional se dirigía únicamente frente a la Resolución administrativa que, al acordar el cese del funcionario recurrente, vulneró, según éste, el derecho fundamental reconocido en el art. 28 de la Constitución. La denuncia de lesión del art. 24 no alcanza en este caso a fundar la impugnación autónoma de la Sentencia puesto que se invoca , no por motivo distinto, sino exclusivamente con el mismo razonamiento, o sea el de que el Tribunal lo había infringido al no dar satisfacción a la pretensión ejercitada.

La cuestión que se plantea consiste, pues, en el plano constitucional, en determinar si la decisión de la Dirección General de la Policía constituyó una sanción encubierta, una represalia o reacción frente a la actividad sindical del recurrente en el ejercicio del derecho que reconoce el art. 28. C.E., o bien si se trata simplemente de una manifestación del poder de autoorganización de la Administración sin dicho alcance antisindical.

3. No se trata, pues, aquí de la cuestión de legalidad ordinaria relativa a la reserva obligatoria del puesto de trabajo a favor de los representantes sindicales. Trátase en el fondo de determinar si, también en el caso de puestos de trabajo de libre designación, la correlativa libertad de cese y el derecho a la reserva del puesto viene o no limitada y en qué medida por el derecho fundamental del funcionario que desempeñe cargo sindical. Y hemos de partir de la afirmación de que si aquella libre facultad implica discrecionalidad pero no arbitrariedad y en consecuencia es fiscalizable cuando exista desviacion de poder, en el plano de la constitucionalidad queda a su vez también limitada, cuando se trata de representantes sindicales, por el derecho fundamental de libertad sindical, que se opone a la remocion si ello puede constituir instrumento de coacción o condicionamiento del ejercicio del cargo sindical.

4. Porque el derecho de libertad sindical comprende, como este Tribunal ya ha explicitado, el derecho no sólo a afiliarse a sindicatos, sino a desplegar la actividad inherente a la pertenencia a los mismos, esto es, a la actividad sindical. Protección que conlleva la de no poder ser discriminado ni perjudicado ni por razón de pertenencia a un sindicato, ni por el desempeño legítimo de la actividad sindical.

La Sentencia impugnada sostiene que, puesto que se trata de un cargo de libre designación, la misma libertad que hay para designar la hay para destituir. Y claro que ha de considerarse, como manifestábamos en la STC 127/1995, que la libertad sindical desde la perspectiva del art. 28.1. C.E., interpretada sistemáticamente con el art. 7 y con el canon hermenéutico sentado por el art. 10.2, ambos de la Ley fundamental, supone una enumeración de derechos que no constituye un numerus clausus. En el contenido de este precepto se integra también la vertiente funcional del derecho a la actividad sindical, (así lo ha destacado la STC 94/1995, fundamento jurídico 2º, recordando otras anteriores), que garantiza un ámbito esencial de libertad para organizarse a través de instrumentos de actuación de la forma que se considere más adecuada a la efectividad de la acción, dentro, claro está, del respeto a la Constitución y a la Ley (STC 292/1993). Mas este derecho, como cualquier otro, no es ilimitado ni absoluto.

No hay duda, pues, de que en el art. 28.1 C.E. se integra el derecho a llevar a cabo una libre acción sindical comprensiva de todos los medios lícitos y sin injerencias de terceros (SSTC 37/1983, 51/1984 y 134/1994). La importancia que alcanza la libertad sindical como expresión de la defensa y promoción de los derechos que le son propios con arreglo al art. 7 C.E.,obliga a que nuestro enjuiciamiento, según dice la citada STC 94/1995, no se pueda circunscribir a verificar el carácter motivado, razonable y no arbitrario de la resolución impugnada ya que el derecho afectado no es el del 24 C.E. sino un derecho fundamental sustantivo como es el de la libertad sindical. Por el contrario, ha de extenderse a examinar detenidamente la corrección constitucional de la ponderación efectuada entre el ejercicio del derecho y sus límites para evitar que el contenido de la libertad sindical resulte indebidamente sacrificado.

Pero, como también deciamos en la STC 127/1995, por lo que respecta a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad establece, de acuerdo con el diseño constitucional del derecho de sindicación de la Policía (art.28.1 C.E.), ciertas limitaciones a su ejercicio que se explican por las especiales características de la función policial y su carácter de instituto armado. Concretamente los límites vienen dados por el respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en la Constitución.

5. En definitiva, como dijimos en la STC 85/1995, reiterando la doctrina de la STC 293/1993 y del ATC 367/1989 "la libertad sindical no confiere a los representantes sindicales el derecho a la intangibilidad de su puesto de trabajo, que impida a la Administración adoptar aquellas medidas que, desde el aspecto organizativo de sus servicios, considere necesarias para el mejoramiento y mayor eficacia de éstos, corrigiendo sus deficiencias con la adscripción a los mismos de aquellos funcionarios que estime más capaces, sin que tal cambio constituya limitación alguna al libre ejercicio de sus funciones sindicales". Y esta doctrina es especialmente aplicable cuando el recurrente no accedió a su puesto de trabajo en virtud de un concurso de méritos, sino por libre designación, tal y como se puso de manifiesto en la Sentencia impugnada (STC 127/1995).

Por otra parte, según puntualizó la STC 293/993 "la libertad sindical no entraña la inmunidad de sus titulares frente a la aplicación razonable de reglas jurídicas generales (ATC 103/1991) y tampoco confiere a los miembros de la Junta de Personal el derecho a la intangibilidad de su puesto de trabajo" (ATC 367/1989). Y por otra parte, como hemos declarado en SSTC 61/1989, fundamento jurídico 4º, 84/1989, fundamento jurídico 3ª y ATC 139/1992, los derechos, facultades y garantías reconocidos a los que ostentan la condición de Delegado sindical no son inherentes al contenido esencial del derecho sino creación del legislador y sólo en el marco de su regulación legal tienen cabida y pueden ser reconocidos.

Trátase, en definitiva, de la ponderación precisa en cada caso entre la motivación, en vista exclusivamente de las exigencias de organizacion o reorganizacion del servicio y la protección de la situación derivada del cargo sindical desempeñado frente a los fines que, lejos de aquel designio, pretendan un efecto lesivo para el derecho fundamental de libertad sindical.

Por consiguiente, también en casos como éste, en que juega la facultad de libre cese como consecuencia de la de libre nombramiento, procede, como más atrás decimos, el examen de si aquél se ejercita con el fin de limitar, impedir o coaccionar el derecho fundamental, para lo cual y por razón asimismo de dicha especial situación, debe partirse de la presunción de legitimidad de ejercicio de la referida facultad en el plano de la legalidad ordinaria pero con la correlativa exigencia de que el recurrente que alega vulneracion de este derecho fundamental, acredite "la existencia de un fondo o panorama discriminatorio general o de hechos de los que surja la sospecha vehemente de una discriminación por razones sindicales" como dijimos en la STC 293/1993, según las reglas de "distribución de la carga de la prueba para la efectividad de la tutela antidiscriminatoria por razones sindicales", a las que allí mismo se recurría, y según las cuales "incumbe al autor de la medida probar que obedece a motivos razonables y ajenos a todo propósito atentatorio a un derecho fundamental", y al recurrente "la existencia de indicios que generen una razonable sospecha o presunción a favor de semejante alegato".

En el caso presente, tanto en el procedimiento administrativo como en el recurso jurisdiccional, la cuestión fue siempre alegada, contemplada y resuelta desde el exclusivo punto de vista de legalidad ordinaria, o sea el de la legitimidad del cese libremente acordado, incluso en relación con la reserva del puesto de trabajo a favor de los que desempeñen cargos sindicales. Y sin que, dentro de ese marco, la Administración aportase la prueba necesaria acerca de que la medida tuviera como fin exclusivo la reorganización del servicio y no una intención o efecto discriminatorio y antisindical, siendo así que fundamentalmente afectaba a la situación del recurrente, derivada de modo exclusivo de su cargo sindical.

6. Es claro aquí que el recurrente vino alegando, tanto ante el Tribunal Contencioso-Administrativo como ante nosotros, unas circunstancias de su destitución según las cuales ésta había sido acordada como directa consecuencia y reacción a la exoneración de su actividad sindical. Y es también manifiesto que la Administración, ni al decidir el cese ni tampoco en aquél o este proceso, ha probado (y ni siquiera alegado con fundamentación suficiente) que tuviese por causa y finalidad otros motivos relativos a la organización del servicio "razonables y ajenos a todo propósito contrario al derecho fundamental" del recurrente, como habíamos señalado en la citada STC 293/1993. Antes al contrario, el único fundamento suministrado en este aspecto fue el de "estar el servicio suficientemente atendido" por el otro oficial destinado en él, afirmación que, como veremos, no justifica por sí sola la decisión. Así, aparte no ser reciente la existencia de un colaborador en el servicio el cese se acordó en fecha coincidente (29 de noviembre de 1991, si bien notificada el 10 de enero de 1992) con aquélla en la que el sindicato propuso la exoneración del Sr. Carrasco de su actividad profesional en aplicación del art. 22.2 d) de la L.O. de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Circular núm. 29, de 15 de febrero de 1988 de la Dirección General de la Policía. Tal simultaneidad entre la exoneración del servicio como efecto del nombramiento sindical y el cese correlativamente acordado permite apreciar una relación de causa a efecto en la que correspondía a la Administración justificar suficientemente cuáles fuesen los motivos de autoorganización en que se fundó una medida que, sin ellos, queda, desprovista de otro fin conocido que el de privar del puesto a un representante sindical beneficiario de la situacion indicada, y precisamente con motivo de esta situación. Sin que, además, haya constancia de dato alguno del cual inferir que, por efecto de la especial naturaleza del cargo, los efectos del cese hubieran de ser distintos a la simple reserva del mismo destino ocupado cuando se acordó la remoción.

Sí procede, por todo lo expuesto, la estimación del recurso.