Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 3.1 a) de la Ley 11/1982, de 8 de octubre, del Parlament de Catalunya sobre creación del Institut Cartografic de Catalunya, con invocación del art. 161.2 de la Constitución, pidiendo que, tras los trámites procedentes este Tribunal «declare inconstitucional y nulo dicho precepto legal». Las alegaciones del recurrente en apoyo de su pretensión son en síntesis las siguientes.

La actividad cartográfica, al margen de su condición puramente instrumental al servicio de muy variados fines, posee un núcleo ante el que nos encontramos con un auténtico servicio público. Desde su creación por Decreto de 12 de septiembre de 1870, el entonces denominado Instituto Geográfico (hoy, y tras sucesivos cambios de denominación, Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, por Reales Decretos 2766/1976, de 4 de diciembre, y 2761/1977, de 20 de octubre, más la Orden de 30 de abril de 1982) ha tenido, entre otras competencias, la de elaboración y revisión de los Mapas Topográficos Nacionales, lo que queda especialmente de manifiesto en los arts. 1 y 5 del Decreto de 13 de marzo de 1958, que aprobó el Reglamento del Instituto, no alterado por los citados Reales Decretos 2766/1976 y 2761/1977. De estas y de otras normas complementarias se desprende la configuración de un auténtico servicio público cartográfico asumido por la Administración Pública, ejercido por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional (en adelante, I. G. N.) y principalmente conectado con la confección y constante actualización de los Mapas Topográficos Nacionales y del Catastro Topográfico Parcelario.

Ahora bien, los resultados de la actividad cartográfica están sometidos en ciertos casos a regímenes jurídicos de singular intervención administrativa. Destacan en este sentido las medidas adoptadas en relación con fines de defensa nacional relacionados con el Consejo Superior Geográfico y con el Servicio de Coordinación Cartográfica de las Fuerzas Armadas. Así, la Orden de la Presidencia del Gobierno de 28 de abril de 1978, modificada parcialmente por otra de 15 de marzo de 1979, establece la exigencia de previa autorización del Consejo Superior Geográfico para: a) la realización de trabajos de levantamiento topográfico y fotométrico a cualquier escala siempre que el territorio afectado tenga una extensión superior a 1.000 hectáreas; b) las publicaciones cartográficas si la escala de los mapas está comprendida entre 1: 500.000 (para mapas cartográficos) y entre 1 : 5.000 y 1 : 100.000 (para mapas temáticos). Todo ello al margen de otras medidas relacionadas con materias reservadas o con zonas clasificadas como «de interés para la defensa nacional» o como «de seguridad». En consecuencia, con carácter general los levantamientos topográficos y fotométricos respecto a territorios de cierta extensión y la publicación de trabajos cartográficos de determinadas escalas por su directa repercusión en la defensa nacional, están sometidos a un régimen de autorización previa.

De otra parte, España está sometida en materia de cartografía a determinadas responsabilidades asumidas en el orden internacional, tanto en una línea de coordinación internacional sobre aspectos técnicos, como en lo concerniente a acuerdos con otras naciones ya de carácter general, ya para proyectos concretos.

Existe, pues, siempre según el Abogado del Estado, una «preocupación por la unidad cartográfica de España», una incidencia de los trabajos cartográficos en la defensa nacional y, finalmente, una importante proyección internacional de esta actividad.

Pasando a otro orden de problemas, el Abogado del Estado afirma que ni en los arts. 148 y 149.1 de la C. E., ni en el Estatuto de Cataluña (en adelante, E. A. C.) se hace referencia a la actividad cartográfica. Ello determina que, dejando al margen la actividad reflexiva, medial o instrumental de la cartografía y ciñéndose al núcleo de tal actividad que se sustantiviza como servicio público, el silencio de la Constitución implique la atribución de tal competencia al Estado como consecuencia de lo dispuesto en el art. 149.3 de la C. E. Es cierto que la ordenación del territorio, la agricultura, el comercio, la industria, la investigación o la educación -materias todas sobre las que es titular de competencias la Comunidad Autónoma de Cataluña- pueden requerir una determinada instrumentación cartográfica. Pero la extensión de los títulos competenciales que correspondan a la Comunidad Autónoma sobre la instrumentación cartográfica que en cada caso sea precisa, no es lo que aquí se está cuestionando. La competencia del Estado que fundamenta el recurso es la que se encuentra configurada como servicio público cartográfico. Acotando el problema a la cartografía de base, sobre la cual se construyen la cartografía derivada y la temática se elabora cada vez con un mayor grado de detalle a medida que lo permiten los progresos técnicos, pero en todo caso implica los conceptos de unicidad, homogeneidad y soporte común. Su repercusión sobre la defensa nacional, al menos cuando se hace a determinada escala (Ordenes ya citadas de 28 de abril de 1978 y de 15 de marzo de 1979) es notoria. Eso y las repercusiones sobre relaciones internacionales determinan el carácter exclusivo y excluyente con que corresponde al Estado la cartografía de base.

El Abogado del Estado examina, por último, la Ley 11/1982, de 8 de octubre del Parlament de Catalunya y señala que el silencio del E. A. C. al respecto permitiría cuestionar la viabilidad de la Ley en su conjunto y la constitucionalidad misma de la creación del Institut Cartografic de Catalunya. Sin embargo, atendiendo al carácter frecuentemente instrumental de la cartografía y en tal sentido a la inclusión de la misma en el título competencial concerniente a la materia de la que en cada caso se trate, debe entenderse viable que en el uso de su potestad autoorganizadora la Comunidad establezca un ente que, en su ámbito, gestione centralizadamente «la actividad cartográfica medial». A pesar de ello, el art. 3 de la Ley asigna al nuevo ente «competencias propias de los servicios estatales». En efecto, siendo la cartografía de base el núcleo del servicio público cartográfico, es de exclusiva competencia estatal. La inconstitucionalidad del precepto no se salva por la salvedad contenida en la disposición final primera de la Ley del Parlament, por lo cual se postula terminantemente la declaración de inconstitucionalidad del art. 3.1 a) de la misma. En cuanto a las funciones recogidas en las letras b), c), d) y e) del art. 3.1, así como respecto a los preceptos 4.1 y 11.2 de la Ley impugnada, el Abogado del Estado solicita del Tribunal la declaración de que el respeto de las competencias estatales (disposición final primera) determina que las tareas de coordinación del Instituto Cartográfico de Cataluña en ningún caso puedan constituir impedimento para el ejercicio por los organismos estatales de sus respectivas funciones.

2. El Tribunal acordó la admisión a trámite del recurso, publicar la formalización del mismo en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad», dar traslado del recurso a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, así como al Parlamento de Cataluña y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad y, finalmente, comunicar a los Presidentes de estos dos órganos la suspensión del art. 3.1 a) de la Ley 11/1982, de 8 de octubre.

Comparecieron dentro de plazo el Consejo Ejecutivo y el Parlament, aquél por medio de representante, éste a través de su Presidente. Por providencia de 15 de febrero de 1983 se otorgó al representante del Consejo Ejecutivo la prórroga del plazo para alegaciones por él solicitada. Dentro de plazo presentaron sus respectivas alegaciones el Consejo Ejecutivo y el Parlamento de Cataluña.

3. El Presidente del Parlamento de Cataluña concluye su escrito de alegaciones pidiendo al Tribunal que desestime el recurso contra el artículo 3.1 a) de la Ley 11/1982, de 8 de octubre, declarando su validez por ser perfectamente ajustado a la Constitución. Funda su petición en las siguientes razones.

Cualquiera que sea la noción de servicio público que se sustente, en ningún caso implica necesariamente una situación fáctica de monopolio. Que una Administración pública ejerza una actividad en régimen de servicio público no implica indefectiblemente que las demás Administraciones públicas o los particulares se encuentren excluidos de ellas. Basta pensar a tal efecto en la enseñanza, la sanidad a la asistencia social. Desde tal punto de partida lo que importa aclarar en el caso presente es si la intervención del Estado en el campo de la cartografía ha significado una prohibición a todo otro sujeto para realizar dicha actividad. Y a esta cuestión la respuesta ha de ser negativa, pues tal actividad no ha estado jamás vedada a los particulares ni a las demás Administraciones públicas. Incluso en los casos previstos por la Orden ministerial de 28 de abril de 1978 lo que se establece no es una prohibición, sino un régimen de obligatoriedad o reserva de autorización previa. La Generalidad no puede tener a tales efectos una posición más desfavorable que otras Administraciones públicas o que los particulares.

En relación con el aspecto competencial del recurso, el President del Parlament de Catalunya sostiene que para concluir que es constitucional la actividad cartográfica de base de la Generalitat es suficiente comprobar que tiene capacidad para ello, no siendo necesaria la existencia de competencia. La Ley impugnada no configura potestades administrativas de la Generalitat ni pretende alterar las del Estado, y, dentro de esa línea hay que afirmar que la Ley encomienda al Instituto Cartográfico la realización de una actividad material de carácter técnico que no implica en absoluto ejercicio de potestades. Así, pues, nos encontramos ante una actividad técnico-material a realizar por un ente público, para lo cual no hace falta competencia administrativa, sino simple capacidad jurídica. No hay duda de que la tiene, como se desprende del art. 2 de la Ley 11/1982, y menos duda existe respecto a la capacidad del ente matriz, esto es, de la personalidad jurídica de la Administración de la Generalidad a tenor del art. 82 de la Ley catalana 3/1982, de 23 de marzo. La universalidad de los fines cuyo cumplimiento se atribuyen ahí a la Administración de la Generalidad es obvia tratándose de su vinculación con ésta, «en la que se organiza políticamente el autogobierno de Cataluña» (art. 1.2 del E. A. C.). De otro lado y argumentado a fortiori alega el Presidente del Parlamento, acorde en este punto con el Abogado del Estado, la existencia de competencias comunitarias con las cuales guarda relación instrumental la actividad cartográfica. Tal planteamiento no excluye la cartografía básica, porque la actividad cartográfica básica a que alude la Ley impugnada es la que tiene tal carácter en el ámbito de las competencias de la Generalidad, a tenor del inciso final del art. 1 de la Ley 11/1982.

Por último y en relación con el respeto a los derechos de titularidad estatal, la Ley catalana ni ha querido alterarlos ni los altera. No se ha pretendido alterar la titularidad estatal de la red geodésica nacional tal como dispone la Ley 11/1975, de 12 de marzo, ni modificar las potestades estatales expresamente salvadas por la disposición final primera de la Ley impugnada, en donde se contiene una enumeración que es de carácter meramente enunciativo. En concreto, las competencias estatales en materia de defensa y de relaciones internacionales quedan, desde luego, respetadas, pero la existencia de las mismas no significa el desapoderamiento completo de la Generalidad para realizar actividades que puedan guardar alguna relación con tales indiscutidas competencias, pues de razonar así se llegaría al vaciamiento completo de las funciones de la Generalidad.

En síntesis: el art. 3.1 a) de la Ley 11/1982 se limita a la atribución a un ente público de una actividad técnica que la Generalidad tiene capacidad para realizar sin menoscabo de las potestades y derechos de que es titular el Estado.

4. El representante del Consejo Ejecutivo de la Generalidad pide en su escrito de alegaciones que este Tribunal desestime la demanda y declare la constitucionalidad del precepto impugnado.

Su primer argumento consiste en que, a su juicio, el Abogado del Estado ha configurado la actividad cartográfica como servicio público con la finalidad de construir una base sobre la que concluir después la competencia del Estado en virtud del art. 149.3 de la Constitución: El Abogado de la Generalidad critica tal construcción y sostiene que la cartografía no es base o contenido de un servicio público; que no hay que mezclar o confundir a éstos con las simples funciones públicas o administrativas, y que la actividad cartográfica por su carácter instrumental o de medio subordinado a otros bloques de la actividad administrativa, sean o no éstos verdaderos servicios públicos, no es uno de ellos, porque ni se dirige directamente a la satisfacción de necesidades, ni responde a otras coordinadas que no sean las de la propia organización administrativa. Siendo, pues, un recurso técnico que se engloba en el ámbito de las potestades de autoorganización, la actividad cartográfica queda incluida en el ámbito de los art. 148.1 de la Constitución y 9.1 del E. A. C., por lo que no tiene sentido apelar aquí a la cláusula de cierre del art. 149.3 de la C. E. Teniendo la Generalidad competencias, por ejemplo, sobre urbanismo (art. 9.9 del E. A. C.), y sobre ordenación del territorio (art. 9.9 del E. A. C.), siempre y todas referidas al territorio de Cataluña (art. 25 del E. A. C.), ¿cómo podría desempeñarlas si careciera de la posibilidad legal de realizar trabajos cartográficos?

Alega el Abogado de la Generalidad en favor de la posibilidad legal y constitucional de que ésta desempeñe actividades cartográficas, que nunca el Estado las ha ejercido con una pretendida titularidad exclusiva, pues desde siempre existen en nuestro país otras entidades públicas, singularmente Diputaciones y Ayuntamientos, que han realizado trabajos cartográficos con carácter instrumental para el ejercicio de sus competencias.

Otro problema es el de la cartografía de base o básica. A este respecto, el Abogado de la Generalidad sostiene: a) la pretendida distinción entre cartografía básica, por un lado, y derivada o temática, por otro, no tiene fundamento jurídico alguno y ni siquiera lo tiene en el terreno científico; b) sólo cabe considerar como básicos los elementos geodésicos o geofísicos que sirven de punto de partida para los trabajos de desarrollo; c) no hay que confundir «geodesia» con «cartografía», como hace el recurrente, ya que, al margen de conceptualizaciones técnicas, si bien en la generalidad de los países la «geodesia» se encuentra bajo la responsabilidad única del Estado no ocurre lo mismo con la «cartografía»; d) la unidad cartográfica de España se ha de conseguir por medio de la coordinación de actividades, tal como señalan los apartados d) y e) del art. 3.1 de la Ley impugnada; e) el soporte de la actividad cartográfica de la Generalidad no puede ser otro que el que le brinda la Red Geodésica Nacional. En conclusión: cuando el art. 3.1 a) habla de trabajos cartográficos de base hay que entender que hace referencia a aquellos en que han de fundarse los que realicen otras entidades públicas cuyo ámbito territorial se halle comprendido en el territorio catalán, trabajos que en todo caso partirán de las bases geométricas geográficas elaboradas para todo el territorio estatal por los órganos competentes de la Administración Central.

En cuanto a la incidencia de la actividad cartográfica del Institut creado por Ley 11/1982 en materia de defensa nacional, el Abogado de la Generalidad insiste en que aquél (el Institut Cartografic) ha de actuar sometido a la Ley y al Derecho y, por tanto, respetando la exigencia de autorización previa en relación con trabajos que de algún modo pudieran tener incidencia en la defensa nacional. En tal sentido hay que entender la disposición final primera de la Ley 11/1982, tanto respecto a los organismos estatales expresamente citados en ella, como a propósito de las competencias de otros entes públicos no mencionados, como el Servicio de Coordinación Cartográfica de las Fuerzas Armadas, que ha de entenderse incluido en la cláusula general («las competencias que puedan corresponder a la Administración Central del Estado»). Esto mismo cabe decir respecto a las competencias estatales en el orden internacional que la Generalidad en modo alguno ha pretendido invadir.

5. Próximo a vencer el plazo de suspensión de cinco meses del precepto impugnado, la Sección Cuarta del Pleno, por providencia de 8 de junio de 1983 abrió un plazo común para que las partes alegaran respecto al mantenimiento o levantamiento de la suspensión. El Abogado de Estado pidió el mantenimiento de la suspensión. El Presidente del Parlamento y el Abogado de la Generalidad solicitaron el levantamiento. El Pleno, por Auto de 23 de junio de 1983 acordó el levantamiento de la suspensión del art. 3.1 a) de la Ley 11/1982, de 8 de octubre.

6. Por providencia del Pleno de 26 de junio corriente se señaló el 28 del mismo mes de junio, a sus once horas, para la deliberación y votación de esta Sentencia, fecha en que tuvo lugar.

1. El Abogado del Estado construye su argumentación sobre la naturaleza de servicio público de «un núcleo específico» de la actividad cartográfica. Como sobre ese «servicio público cartográfico», sustancialmente coincidente con el contenido del art. 3.1 a) de la Ley impugnada, no tiene expresamente reservada competencia el Estado en la Constitución, pero tampoco le ha sido atribuida a la Comunidad Autónoma competencia alguna por su Estatuto, la fórmula del art. 149.3 de la C. E. entra en juego y, en virtud de su cláusula residual obliga a concluir que sobre la materia en cuestión sólo el Estado tiene competencia. Por consiguiente, el art. 3.1 a) de la Ley 11/1982, de 8 de octubre, incurre en inconstitucionalidad, y el Abogado del Estado «postula terminantemente la declaración de inconstitucionalidad» correspondiente.

No siendo unívoca la noción de servicio público y no estando ni constitucional ni estatutariamente definida o calificada como tal la actividad cartográfica ni total ni parcialmente, el punto de partida del recurrente no puede admitirse sin más, aunque tampoco es misión de este Tribunal adoptar una postura al respecto. A propósito de la actividad cartográfica es patente, sin embargo, su carácter instrumental en relación con múltiples actividades de los particulares y respecto a también numerosas actividades de las Administraciones públicas. Para el ejercicio de sus competencias es un hecho que entidades públicas, como las Diputaciones y Ayuntamientos, entre otras, necesitan unos medios cartográficos que ellas mismas se proporcionan, pues no hay una prohibición para que ni aquéllas ni éstas realicen trabajos técnicos de esta índole.

El propio Abogado del Estado reconoce que la Generalidad es titular de competencias en función de las cuales es incuestionable el carácter instrumental de la actividad cartográfica, que cumpliría la función de medio técnico respecto al fin constituido por la competencia (de ordenación de territorio, o de obras públicas o de comercio o de urbanismo, etc.) de titularidad comunitaria. Tanto desde la perspectiva de la inexistencia de una calificación ni constitucional ni estatutaria ni enmarcada en la legalidad ordinaria de la actividad cartográfica (en todo o en parte) como servicio público, como desde la consideración de su carácter de actividad instrumental desempeñable por entidades públicas o privadas, el silencio de la Constitución y del Estatuto de Autonomía sobre ella se explica no como una reserva tácita y residual de competencia cartográfica estatal exclusiva en virtud del 149.3 de la C. E., sino como un también tácito reconocimiento de que no es la cartografía materia sobre la que sólo se pueda actuar en virtud de normas de atribución de competencia, sino una actividad técnica relacionada con competencias que, éstas sí, pueden pertenecer al Estado o a una Comunidad. No es necesaria la titularidad de una competencia específica para que un ente incardinado en alguna Administración pública, estatal o comunitaria, pueda realizar una actividad cartográfica. Sentado esto, es claro que no entra en juego la cláusula residual del art. 149.3 de la C. E.

2. El Abogado del Estado llama la atención sobre los regímenes jurídicos de singular intervención administrativa a que está sometida en ocasiones la actividad cartográfica y centra su examen en tal sentido sobre la Orden de Presidencia de Gobierno de 28 de abril de 1978, parcialmente reformada (en puntos aquí irrelevante) por la de 15 de marzo de 1979. Sin duda, es dificilísimo extraer argumentos de envergadura constitucional o utilizables en favor de una pretensión de inconstitucionalidad de normas de tan bajo rango y de naturaleza preconstitucional. No obstante, sirven ciertamente junto con otras normas que no es preciso citar, para fijar la competencia del Consejo Superior Geográfico en relación con determinados trabajos cartográficos que por diversas razones puedan estar relacionados con materia de defensa nacional. Ahora bien, la exclusiva competencia estatal sobre tal materia (art. 149.1.4 de la C. E.) no ha llevado al legislador posconstitucional a reforzar las exigencias contenidas en las Ordenes citadas y que consisten tan sólo en la obligatoriedad de autorización previa que deberán solicitar al Consejo Superior Geográfico cuantos «organismos oficiales, empresas particulares, etc.», pretendan llevar a cabo los trabajos cartográficos que allí se detallan. Tampoco el Real Decreto 417/1979, de 13 de febrero, de reorganización del Consejo Superior Geográfico, en el que éste se define como «órgano asesor superior del Estado en todo lo relacionado con las ciencias geográficas en su aspecto cartográfico más amplio» (artículo 1) atribuye a este órgano monopolio alguno sobre materia relacionada con la cartografía, y lo mismo cabe decir respecto al Real Decreto 2766/1976, de 4 de diciembre, que regula la estructura de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional. Del análisis de estas normas no se infiere la exclusividad estatal del monopolio de la actividad cartográfica, sino la existencia de ciertas competencias de organismos directamente incardinados en la Administración del Estado para controlar, autorizar y unificar en determinados supuestos algunos aspectos también determinados de la actividad cartográfica en función de su repercusión sobre defensa nacional o, como pone de manifiesto el recurrente en otras alegaciones, en conexión con «importantes responsabilidades en el orden internacional», también de exclusiva competencia estatal.

Pero que la Ley impugnada cree un Instituto Cartográfico, algunas de cuyas funciones puedan incidir en el marco de competencias estatales de orden internacional o relativas a la defensa, no es un motivo de inconstitucionalidad ni de la Ley en cuestión (que no se postula) ni de su artículo impugnado [el 3.1 a)]. y ello porque tal interpretación extendería indebidamente el marco de la competencia estatal no ya sobre las materias en cuestión (defensa o relaciones internacionales), sino sobre actividades no incluidas ni en esas ni en otras titularidades competenciales, sólo en virtud de su potencial u ocasional relación con aquellas materias. Además hay que tener en cuenta que la propia Ley impugnada contiene una disposición (la final primera) que expresamente deja a salvo cuantas competencias «puedan corresponder a la Administración Central del Estado», garantizando así la pacífica inserción del Institut Cartografic y de sus funciones en un subsistema -el de la Comunidad Autónoma- (que se sitúa en un sistema, el ordenamiento jurídico estatal como totalidad, con expreso reconocimiento de las competencias estatales que, según el recurrente, se violan. No es que la voluntad del legislador comunitario valga como criterio de justificación, pues no es ese un criterio hermenéutico válido, sino que la norma impugnada no es inconstitucional por invasión de competencias estatales cuando ella misma expresa que su contenido deja a salvo («se entenderá sin perjuicio») las competencias cuya violación es, para el recurrente, la causa o motivo de inconstitucionalidad. Por lo demás, la enumeración contenida en la disposición final primera no es exhaustiva ni pretende serlo, pues alude expresamente a las competencias «en especial» de algunos organismos de la Administración Central del Estado, pero después de una cláusula general en sí misma comprensiva de toda la Administración Central.

3. Que deba entenderse, desde una perspectiva jurídico-constitucional, por cartografía básica o por «trabajos cartográficos de base» (expresión contenida en el precepto impugnado); o hasta qué punto hay que llevar la distinción entre trabajos geodésicos y cartografía de base, son cuestiones sobre las que no resulta pertinente, ni acaso posible, pronunciarse en una Sentencia que pone fin a un proceso de declaración de inconstitucionalidad. Puesto que el Institut Cartografic ha sido creado «con la finalidad de llevar a cabo las tareas técnicas de desarrollo de la información cartográfica en el ámbito de las competencias de la Generalidad de Cataluña» (art. 1), puede y debe entenderse que cuando el art. 3.1 a) señala como una de sus funciones «la elaboración, reproducción y difusión de trabajos cartográficos de base», esta última expresión se refiere a aquellos que sirvan de base o fundamento a los que puedan realizar otras entidades públicas sometidas al Estatuto. Asimismo puede y debe entenderse, poniendo en relación el art. 3.1 a) con el 3.1 e) que tales trabajos instrumental o mediatamente básicos en el sentido antes expuesto, deberán ser realizados con arreglo a las normas estatales que garanticen la unicidad técnica y la coordinación.