Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno y mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el 23 de marzo de 1988, en el que se hace constar haberse hecho expresa invocación del art. 161.2 C.E. a los efectos de la suspensión de los preceptos impugnados, formula recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 12, 13.1 a) y 13.1 b), en lo relativo al exceso que en los mismos se prevé respecto a las magnitudes fijadas en la Ley 33/1987 de Presupuestos del Estado para 1988, así como contra los párrafos segundo y tercero del art. 13.1 d) de la Ley de la Asamblea de Madrid 6/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1988, por entender que dichos preceptos infringen los arts. 149.1, 13ª y 18ª, y 156.1 C.E., con apoyo en las siguientes alegaciones:

A) A diferencia de lo establecido en el art. 28.1 de la Ley 33/1987, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, según el cual "con efectos de 1 de enero de 1988, el incremento del conjunto de las retribuciones íntegras del personal en activo del sector público no sometido a la legislación laboral, aplicadas en las cuantías y de acuerdo con los regímenes retributivos vigentes en 1987, será del 4 por 100, sin perjuicio del resultado individual de la aplicación de dicho incremento" -precepto también aplicable a las Comunidades Autónomas (art. 28.2 b])-, el art. 12 de la Ley de la Comunidad de Madrid 4/1987 establece lo siguiente en su primer párrafo:

"Con efectos de 1 de enero de 1988, el incremento del conjunto de las retribuciones íntegras del personal en activo de la Comunidad y sus Organismos Autónomos no sometido a la legislación laboral, aplicadas en las cuantías y de acuerdo con los regímenes retributivos vigentes en 1987, será del 5 por 100 por todos los conceptos, sin perjuicio de lo que se establece en los arts. 13 y 14 de la presente Ley".

De otra parte, el art. 31.1 a) de la Ley de Presupuestos del Estado dispone, en relación con los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que solamente podrían ser retribuidos en concepto de sueldo y trienios por las siguientes cuantías:

Grupo..........Sueldo.........Trienios

A.............1.337.784.........51.336

B.............1.135.428.........41.076

C...............846.360.........30.804

D...............692.064.........20.556

E...............631.776.........15.408

Mientras que, por el contrario, el art. 13.1 a) de la Ley autonómica recurrida fija las cuantías de sueldo y trienios, con referencia a "los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública en la Comunidad de Madrid", del modo siguiente:

Grupo..........Sueldo.........Trienios

A.............1.350.644.........51.824

B.............1.146.335.........41.467

C...............854.494.........31.097

D...............698.708.........20.752

E...............637.850.........15.584

Asimismo, el art. 31.1 b) de la Ley de Presupuestos del Estado preceptúa que las pagas extraordinarias serán dos al año y tendrán un importe cada una de ellas de una mensualidad de sueldo y trienios; en tanto que la Ley de la Comunidad de Madrid, en su art. 13.1 b), dispone que "las pagas extraordinarias se percibirán de acuerdo con lo dispuesto en el art. 73 c) de la Ley 1/1986". Precepto este último según el cual las pagas extraordinarias serán "dos al año, por un importe mínimo cada una de ellas de una mensualidad de sueldos y trienios".

Y, en fin, el art. 13.1 d) de la Ley autonómica, tras señalar que el complemento específico experimentará de forma general un incremento del 5 por 100 respecto al ejercicio de 1987, dispone lo siguiente en su segundo párrafo:

"En ningún caso los complementos específicos de los funcionarios de la Comunidad para los que el Consejo de Gobierno ha aprobado las relaciones de puestos de trabajo serán inferiores a las siguientes cuantías:

Grupo......... Complemento Específico

A...................... 270.000

B...................... 260.000

C...................... 250.000

D...................... 245.000

E...................... 240.000

Y concluye dicho art. 13.1 d) indicando: "En el supuesto de los puestos de trabajo aprobados para ser desempeñados por varios grupos, el complemento específico será el de mayor cuantía".

B) Descritas así las pretendidas contradicciones existentes entre la Ley autonómica y la de Presupuestos Generales del Estado, continúa el Abogado del Estado precisando el alcance de la impugnación. A este respecto, señala que la misma se proyecta a la expresión "5 por 100" del art. 12 de la Ley de Madrid 4/1987; respecto del art. 13.1 a) de la misma Ley, se impugna el cuadro de cifras de sueldo y trienios asignado a cada grupo; el art. 13.1 b) se recurre en su íntegro tenor; mientras que en relación con el art. 13.1 d) señala que el primer párrafo no es per se inconstitucional, ya que el incremento del 5 por 100 en la cuantía del complemento específico se acomodará al bloque de la constitucionalidad en tanto no se rebase el tope del 4 por 100 de incremento del conjunto de las retribuciones, pero sí se impugnan en su integridad los párrafos segundo ("En ningún caso...") y tercero ("En el supuesto de...").

C) Pues bien, entrando ya en la argumentación de la inconstitucionalidad de los aludidos preceptos, comienza el Abogado del Estado indicando que existe una manifiesta contradicción entre la Ley estatal y la autonómica impugnada, habida cuenta de que ésta, al fijarlo en un 5 por 100, sobrepasa el tope mínimo del 4 por 100 impuesto por aquélla.

La autonomía presupuestaria -se argumenta a tal efecto- es parte de la autonomía financiera y una de la facetas menos controvertidas de la misma (arts. 156.1 C.E. y 1.1 L.O.F.C.A. y SSTC 32/1981, fundamento jurídico 8º, y 63/1986, fundamento jurídico 11º). Autonomía financiera no absoluta, sino sometida a las limitaciones derivadas de los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1 C.E.), lo que se traduce en que el art. 157.3 C.E. prevea una fijación -hoy efectuada por la L.O.F.C.A.- del marco y límites en que esa autonomía ha de actuar, estando la misma sujeta además a las limitaciones que resultan del art. 149.11ª y 13ª C.E.(STC 179/1987, fundamento jurídico 2, y art. 2.1 b] L.O.F.C.A.).

Con arreglo -se añade- a la doctrina de la STC 63/1986, fundamento jurídico 11º, la Ley 33/1987 contiene una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público, amparada en el art. 149.1.13ª; y la exigencia de coordinación con la Hacienda estatal (art. 156.1 C.E.) limita la autonomía financiera en los términos del art. 2.1 b) L.O.F.C.A. y, por ende, no resulta injustificado que, en razón de una política de contención de la inflación y de prioridad de las inversiones públicas, se establezcan por el Estado topes máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos, lo que no vacía aunque condicione la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas si -como ocurre con el art. 28 de la Ley 33/1987- no se predetermina el incremento máximo de las retribuciones de cada funcionario individualmente considerado. Dicha disposición -se concluye respecto de este punto- constituye un ejemplo más del carácter de vehículo de dirección y orientación de la política económica que reviste la Ley de Presupuestos Generales del Estado (SSTC 27/1981, fundamento jurídico 2º; 65/1987, fundamento jurídico 4º). Y consecuencia necesaria de su adecuación a la Constitución, justificada mediante los anteriores razonamientos, es la inconstitucionalidad y nulidad del art. 12 de la Ley de la Comunidad de Madrid 4/1987, al ignorar el reiterado tope retributivo.

C) De otro lado, su art. 13.1 a) resulta inconstitucional por contrariar lo establecido en una norma de carácter básico (ex art. 149.1.18ª C.E.) cual es el art. 24.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, que reza así: "Las cuantías de las retribuciones básicas serán iguales en todas las Administraciones Públicas para cada uno de los grupos en que se clasifican los cuerpos, escalas, categorías o clases de funcionarios (...)". Retribuciones básicas que, con arreglo al art. 23.2 de la misma Ley, son el sueldo, los trienios y las pagas extraordinarias. Pues bien, el referido art. 24.1 tiene carácter básico, según lo dispone terminantemente el art. 1.3 de la citada Ley 30/1984, siendo así que la STC 99/1987 (fundamento jurídico 2º) no estimó contrario a la Constitución dicho art. 1.3, y que la STC 63/1986 (fundamento jurídico 11) cita el art. 24 de la Ley 30/1984 como ejemplo de la previsión normativa que puede adoptarse con base en el art. 149.1.18ª C.E. En suma, dado que el art. 13.1 a) de la Ley de Madrid establece unas cuantías superiores a las establecidas por la Ley de Presupuestos del Estado, es claro que el cuadro de cifras de sueldo y trienios por grupos que contiene viola el tenor literal del art. 24.1 de la Ley 30/1984, deviniendo así inconstitucional por vulnerar la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.18ª C.E.

D) Conectada con el art. 13.1 a) está la impugnación del art. 13.1 b), dado que las pagas extraordinarias son retribuciones básicas a las que también se aplica el art. 24.1 de la Ley 30/1984, debiendo por ende ser iguales para todas las Administraciones públicas. Y, durante el año 1988, la cuantía, no mínima, sino perfectamente determinada de cada una de las dos que han de abonarse será de una mensualidad del sueldo y los trienios indicados en el art. 31.1 a) de la Ley 33/1987, según prescribe el art. 31.a b) de la misma Ley. Sin embargo, la dicción del art. 13.1 b) de la Ley autonómica tiene por consecuencia que la cuantía (mínima) de cada una de las pagas extraordinarias haya de ser una mensualidad del sueldo y trienios de los establecidos en el art. 13.1 a); cuantía que excede de la determinada en el art. 31.1 b) de la Ley 33/1987 de Presupuestos Generales del Estado. Así, pues, de igual modo que lo que acontece con el cuadro de cifras del art. 13.1 a), el art. 13.1 b) viola lo dispuesto en el art. 24.1 de la Ley 30/1984, ignorando con ello la competencia estatal del art. 149.1.18ª C.E.

A mayor abundamiento, continúa el Abogado del Estado señalando que dicho precepto contradice la exigencia contenida en el art. 24.2 de la Ley 30/1984, consistente en que la concreta cuantía de las retribuciones básicas - pagas extraordinarias, entre ellas- figure "en los presupuestos de las demás Administraciones Públicas". Y es que, en efecto, el art. 13.1 b) de la Ley de la Comunidad de Madrid no determina con precisión cuál habrá de ser la cuantía de las pagas extraordinarias, ya que, al reenviar al art. 73 c) de la Ley autonómica de función pública, se limita a establecer un mínimo sobre el particular. Con ello también se vulnera la competencia estatal ex art. 149.1.18ª C.E., al ignorarse que el art. 24.2 de la Ley 30/1984 -norma básica- impone al legislador autonómico la obligación de hacer figurar la cuantía exacta, no el mínimo, de las pagas extraordinarias para 1988.

E) Entrando ya en el análisis de la inconstitucionalidad del segundo párrafo del art. 13.1 d) de la Ley recurrida (mediante el cual el legislador autonómico garantiza un mínimo de complemento específico por razón de grupos), aduce el Abogado del Estado que contradice los dictados del art. 23.3 b) de la Ley 30/1984; norma básica que considera un rasgo esencial del complemento específico el hecho de que sea necesario asignarlo con referencia a cada puesto de trabajo individualmente considerado, a la vista de las "condiciones particulares" que el mismo exige, razón por la cual sólo algunos puestos de trabajo llevan aparejada la percepción del complemento específico. Por tanto, el aludido fragmento del art. 13.1 d) soslaya este mandato al introducir el grupo como pauta para garantizar un mínimo de complemento específico; siendo así que la clasificación por grupos es la determinante para las retribuciones básicas (art. 23.2 Ley 30/1984), basándose tal clasificación en la titulación exigida para el ingreso (art. 25 de la Ley 30/1984, asimismo norma básica). Y el párrafo tercero del reiterado art. 13.1 d) -que contempla el supuesto de un puesto de trabajo susceptible de ser desempeñado por varios grupos- no viene sino a ratificar que el anterior párrafo introduce un elemento extraño e incompatible con la imagen del complemento específico que resulta de la legislación estatal básica, al verse obligado a determinar que, en tal caso, se percibirá el complemento específico mínimo reconocido al grupo superior.

Por todo lo dicho, se solicita que se dicte Sentencia declarando inconstitucionales y nulos los preceptos impugnados.

2. La Sección Cuarta acordó por providencia de 7 de abril de 1988 admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Asamblea y a la Comunidad de Madrid, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse y formular las alegaciones que estimaren convenientes; comunicar a los Presidentes de la Asamblea y de la Comunidad de Madrid la suspensión de la vigencia y aplicación de las palabras "5 por 100" del art. 12, del cuadro de cifras que figura en el art. 13.1 a), del art. 13.1 b) y de los párrafos segundo y tercero del art. 13.1 d), todos de la Ley de la Asamblea de Madrid 4/1987; y publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en los Boletines Oficiales del Estado y de la Comunidad de Madrid.

3. Mediante escrito que tuvo entrada el 14 de abril de 1988, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del mismo las actuaciones de dicha Cámara que pudiera precisar.

4. Por escrito que tuvo su entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el 25 de abril de 1988, el Presidente del Senado rogó se tuviese por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

5. El Letrado del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, mediante escrito registrado el 28 de abril de 1988, formuló en el presente recurso de inconstitucionalidad 544/88 las siguientes alegaciones:

A) Comienza este escrito señalando que en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno el Letrado del Estado argumenta, más que sobre la infracción de preceptos de la Constitución, sobre la inadecuación de las disposiciones recurridas a lo dispuesto en Leyes que la desarrollan, fundamentalmente la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Ley ésta en cuyo art. 1.3 -que fue declarado conforme a la Constitución en la STC 99/1987- se definen las normas que tienen carácter básico, incluyéndose entre ellas la mayoría de las referidas por el Abogado del Estado.

Dicho lo anterior, prosigue el Letrado del Consejo de Gobierno delimitando cuáles son las normas integrantes del bloque de la constitucionalidad conforme al cual habrán de elucidarse las cuestiones suscitadas en el presente recurso. En relación con el complemento específico, regulado en los párrafos segundo y tercero del art. 13.1 d) de la Ley 4/1987, se aduce que, en cuanto retribución complementaria, ha de incluirse en las relaciones de puestos de trabajo (art. 16 de la Ley 30/1984 y art. 15.2 c] de la Ley 1/1986, de la Comunidad de Madrid) y su cuantía debe figurar en los Presupuestos de la Administración (art. 24 Ley 30/1984). Y al Consejo de Gobierno atañe la valoración de cada puesto de trabajo y, con él, de cada complemento específico en atención a las circunstancias de su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad y penosidad (art. 74 b] de la Ley 1/1986 de la Comunidad de Madrid y 23.3 b] de la Ley 30/1984).

Además de este procedimiento legal para la fijación del complemento específico, insiste el Letrado del Consejo de Gobierno en que de los conceptos retributivos establecidos en el art. 23 de la Ley 30/1984, y que se hallan recogidos en los arts. 72 y siguientes de la Ley 1/1986 de la Comunidad de Madrid, se encuentra especialmente ligado al puesto de trabajo el complemento específico. Las condiciones particulares en atención a las que se atribuye exigen labores técnicas complejas para su adecuada apreciación, razón por la cual tanto la Ley 30/1984, respecto a la Administración del Estado, como la Ley 1/1986, en la Comunidad de Madrid, han atribuido al Ejecutivo las competencias para determinar dicho complemento, que ha de hacerse figurar en las relaciones de puestos de trabajo (art. 15 de la Ley 30/1984 y 7.2 c] de la Ley 1/1986, de la Comunidad).

Por último, recuerda que el nuevo sistema retributivo se enmarca en una nueva regulación legal del conjunto de la función pública, que incorpora entre sus novedades la movilidad de los funcionarios de las distintas Administraciones Públicas (art. 17 de la Ley 30/1984), lo que exige que aquellos conceptos retributivos que no tengan una íntima relación con el puesto de trabajo en concreto hayan de ser tratados de igual manera en todas las Administraciones Públicas, pues, de lo contrario, podría incurrirse en discriminaciones prohibidas por los arts. 14 y 23.2 de la Constitución.

6. El escrito de alegaciones de la Asamblea de Madrid tuvo su entrada en el Registro General de este Tribunal el 28 de abril de 1988. En el mismo se sostenía la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas con base en las siguientes consideraciones:

A) Respecto de la aducida inconstitucionalidad de la expresión "5 por 100" del primer párrafo del art. 12 de la Ley de la Comunidad de Madrid 4/1987, señala el Letrado de la Asamblea que, por más que no pueda dejar de reconocerse que la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas está sujeta a limitaciones derivadas de los arts. 149.1.13ª y 156.1 de la Constitución, y que dichas limitaciones pueden concretarse en la Ley de Presupuestos en cuanto instrumento de la política económica del Estado, no es menos evidente que dichas limitaciones han de ser objeto de matizaciones al objeto de preservar un margen de capacidad decisoria de las Comunidades Autónomas. Matizaciones, como más adelante se expondrá, para cuyo reconocimiento no supone objeción alguna la doctrina vertida en la STC 63/1986, puesto que, como se indicó en la STC 199/1987, "la vinculación de este Tribunal a la doctrina establecida en sus anteriores decisiones, por importante que sea, no puede producir el efecto de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial" (fundamento jurídico 1º).

Dicho lo anterior, señala el Letrado de la Asamblea madrileña que las competencias que ostenta el Estado en la materia son de coordinación (art. 149.1.13ª y 156.1 C.E., así como art. 2.1 b] L.O.F.C.A.); competencia de coordinación general que al ejercitarse, de acuerdo con la STC 42/1983, no debe llegarse "a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades" (fundamento jurídico 3º), debiéndose, por ende, ceñirse a adoptar las medidas necesarias y suficientes para asegurar la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, que es precisamente lo que persigue la actividad coordinadora (STC 11/1984, fundamento jurídico 6º).

Pues bien, la fijación estricta y tasada por el Estado de la cuantía en que pueden elevarse las retribuciones íntegras de su personal funcionario por las Comunidades Autónomas vacía de contenido su autonomía financiera, ya que se trata de una medida que debe considerarse como excesiva para la consecución de los fines de la política económica del Estado. En efecto, la elevación del uno por ciento que ha aprobado la Comunidad de Madrid respecto de lo decidido por el Estado queda reducida a la cantidad de 515 millones de pesetas, que, si bien tiene cierta importancia en el ámbito del Presupuesto de la Comunidad, carece de ella en el marco de las macromagnitudes de la economía nacional, resultando, consiguientemente, desproporcionada la limitación.

De otro lado, la restricción impuesta dista mucho de encontrar el necesario equilibrio entre la unidad económica de la Nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía; equilibrio entre ambos principios que debe ser buscado en estos supuestos, según señala la STC 88/1986 (fundamento jurídico 6º). Y es que, ciertamente, la limitación en cuestión no deja a las Comunidades Autónomas ningún ámbito de decisión que les permita adecuar los incrementos retributivos a los diferentes niveles de inflación existentes en las diversas zonas del Estado. De este modo, se les priva de toda posibilidad de intervenir en la cuantificación del derecho a una remuneración suficiente (art. 35.1 C.E.), y en la promoción de una distribución de la renta personal más equitativa, contenida en el art. 40.1 C.E.; derecho el primero que vincula a todos los poderes públicos y principio el segundo cuyo reconocimiento, respeto y protección deben informar la legislación positiva, de conformidad, respectivamente, con los arts. 53.1 y 53.3 de la Constitución.

En consecuencia, estima que la limitación no es legítima en la medida en que impone un incremento único y uniforme para todas ellas, que además es el mismo que el dispuesto para el personal propio del Estado. De ahí, en suma, que concluya indicando que el incremento del 5 por 100 asumido por la Ley autonómica no puede considerarse inconstitucional.

B) Acto seguido, se analiza la tacha de inconstitucionalidad que el recurso proyecta al art. 13.1 a) de la Ley autonómica por establecer unas cifras de sueldo y trienios superiores a las fijadas en el art. 31.1 a) de la Ley de Presupuestos del Estado, contradiciendo así el art. 24.1 de la Ley 30/1984, según el cual "las cuantías de las retribuciones básicas serán iguales en todas las Administraciones Públicas para cada uno de los grupos en que se clasifican los Cuerpos, Escalas, Categorías o Clases de funcionarios", precepto este último declarado norma básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos por el art. 1.3 de la citada Ley 30/1984.

Pues bien, comienza rebatiendo la afirmación del Abogado del Estado de que el carácter básico de dicha disposición había sido expresamente sancionado por la STC 99/1987 (fundamento jurídico 2º), ya que la declaración de conformidad a la Constitución del art. 1.3 de la Ley 30/1984 se efectuó al resolver las alegaciones que se realizaron respecto a una posible consideración de dicho art. 1.3 como objeto propio de una Ley de Bases de las recogidas en los arts. 82 y 83 de la Constitución. Sentado lo que antecede, sostiene el Letrado de la Asamblea madrileña que la delimitación estatal de las cuantías de las retribuciones básicas de todas las Administraciones Públicas no puede considerarse norma básica en el sistema de distribución de competencias en materia de función pública. Si, en efecto, la competencia sobre las bases pretende asegurar un "común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan" (STC 1/1982, fundamento jurídico 1º), y si las bases "resultan ser aspectos centrales nucleares del régimen jurídico de una determinada institución" (STC 76/1986, fundamento jurídico 4º), se hace evidente que no puede ser tildada de básica la norma que nos ocupa, toda vez que ni afecta a un aspecto central del régimen jurídico de la función pública, ni existen intereses generales que deban ser asegurados mediante dicho tipo de fijación. Y, de otra parte, tampoco cabe alegar que está involucrado el principio de igualdad respecto de los funcionarios públicos; pudiendo incluso afirmarse que lo que representaría una desigualdad real, dados los diferentes niveles del coste de la vida en las diversas zonas del país, sería precisamente la aportación estatal de retribuciones básicas uniformes para todas las Administraciones Públicas. La delimitación estatal tendría únicamente sentido para determinar un mínimo que garantizase un nivel de vida estable a los diversos funcionarios, pero sin que dicho argumento pueda ir en contra de la aprobación por las Comunidades Autónomas de unas retribuciones básicas para sus funcionarios inferiores a las aprobadas por el Estado. Así, pues, de todo lo anterior se deduce que el cuadro de cifras de sueldos y trienios contenido en el art. 13.1 a) de la Ley impugnada es conforme a la Constitución, por cuanto la fijación de la cuantía de las retribuciones básicas por el Estado no tiene carácter de base del régimen jurídico de la función pública.

C) A continuación, se rebaten en el escrito de alegaciones las dos causas de inconstitucionalidad que el recurso plantea acerca del art. 13.1 b) de la Ley autonómica. En lo que concierne a la alegación de que, debido a la mayor cuantía de los sueldos y trienios contenidos en el art. 13.1 a) respecto de los previstos en los Presupuestos del Estado, las pagas extraordinarias también superaban lo estipulado en la Ley estatal, se dan por reproducidos los argumentos utilizados para sostener que no pueden considerarse bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos la fijación por el Estado de retribuciones básicas en igual cuantía para todas las Administraciones Públicas.

De otro lado, la parte actora sostiene la inconstitucionalidad del art. 13.1 b) de la Ley autonómica porque, al remitirse al art. 73 c) de la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la función pública de la Comunidad de Madrid, no determina con precisión la cuantía de las pagas extraordinarias, puesto que dicho art. 73 c) sólo señala un nivel mínimo, lo que violaría el art. 31.1 b) de la Ley 33/1987 y el art. 24.2 de la Ley 30/1984, y, con ello, al ser este artículo norma básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos, el art. 149.1.18ª de la Constitución. A este respecto, señala el Letrado de la Asamblea de Madrid que no puede considerarse básico un precepto - como el art. 24.2 de la Ley 30/1984- que impone una reserva de Ley presupuestaria al legislador autonómico en una materia de tan escasa importancia como es la fijación de pagas extraordinarias; o, a lo sumo, ha de estimarse válida la utilización de técnicas de remisión en las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas para la fijación de las cuantías de las distintas retribuciones.

D) Tampoco encuentra tacha alguna de inconstitucionalidad en los párrafos segundo y tercero del art. 13.1 d) de la Ley autonómica recurrida; pretendida inconstitucionalidad que el Abogado del Estado intentó fundamentar en el hecho de que la fijación de una cuantía mínima de los complementos específicos según pertenencia a Grupo se considera contraria al art. 23.2 b) de la Ley 30/1984. Sin embargo, este último artículo no tiene carácter básico, a pesar de lo señalado por el legislador estatal en el art. 1.3 de dicha Ley, habida cuenta de que la concreta definición que aquél efectúa del complemento específico no afecta a un aspecto central del régimen jurídico de la Función Pública, ni existen intereses generales que deban ser asegurados mediante dicha definición.

Pero es que, además, aun cuando se afirmase su carácter básico, tampoco podrían reputarse inconstitucionales los párrafos en cuestión, puesto que de los mismos no cabe deducir que todos los puestos de trabajo deban recibir un complemento específico, sino únicamente que éste tendrá un carácter mínimo en caso de que se conceda, por lo que se respeta la legislación estatal.

Concluye el escrito de alegaciones instando el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados, aduciendo a tal respecto, de una parte, el carácter extraordinario que debe tener la suspensión de la aplicación de las Leyes; y, de otro lado, que, de no aceptarse, se irrogarían notables perjuicios tanto a los funcionarios de la Comunidad de Madrid como al funcionamiento de la Administración.

7. La Sección Cuarta, por providencia de 20 de junio de 1988, acordó oír a las partes personadas para que, en el plazo común de cinco días, expusieran lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

8. Evacuado este trámite, por Auto del Pleno de cinco de julio de 1988 se acordó el mantenimiento de la suspensión de todos los preceptos impugnados.

9. Por providencia de 20 de mayo de 1997 fue señalado para deliberación y votación de la Sentencia el día 22 del mismo mes y año.

1. Mediante el presente recurso de inconstitucionalidad la representación del Estado impugna los arts. 12, 13.1 a), 13.1 b), así como los párrafos segundo y tercero del art. 13.1 d) de la Ley de la Asamblea de Madrid 4/1987, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1988, por cuanto estima que los mismos infringen los arts. 149.1, 13ª y 18ª, y 156.1 C.E.

La primera de las cuestiones planteadas en este proceso estriba en dilucidar si el art. 12 de la Ley de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para 1988 ha vulnerado el orden constitucional de competencias, toda vez que, ignorando el tope máximo del 4 por 100 fijado por la Ley 33/1987 de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (art. 28.1), establece en su primer párrafo que "el incremento del conjunto de las retribuciones íntegras del personal en activo de la Comunidad y sus Organismos Autónomos no sometido a la legislación laboral, aplicadas en las cuantías y de acuerdo con los regímenes retributivos vigentes en 1987, será del 5 por 100 por todos los conceptos...". Sostiene la parte actora que el incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de la restricción retributiva establecida por el Estado entraña, de una parte, la vulneración del art. 149.1.13ª C.E., ya que dicha medida, al pretender contener la expansión de uno de los componentes esenciales del gasto público, se ha dictado en ejercicio de su competencia sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"; y, de otro lado, alega que infringe asimismo el art. 156.1 C.E., dado que la exigencia de coordinación con la Hacienda estatal constituye un límite de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.

La cuestión así suscitada es prácticamente idéntica a la que resolvimos en la reciente STC 171/1996, esencialmente en su fundamento jurídico segundo. Pues bien, como entonces dijimos y ahora hemos de reiterar, la imposición de este tipo de topes máximos por parte del Estado halla justificación tanto en el título competencial contenido en el art. 149.1.13ª C.E. como en el principio de coordinación, que opera como límite de la autonomía financiera de las CC.AA. (art. 156.1 C.E.) con el alcance previsto en el art. 2.1 b) L.O.F.C.A. (SSTC 63/1986, 96/1990 y 237/1992).

Consiguientemente, puesto que la norma autonómica recurrida contradice abiertamente lo dispuesto en una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes del gasto público y establecida a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, no cabe sino declarar, como igualmente hicimos en la STC 171/1996, la inconstitucionalidad de la misma por vulnerar el art. 149.1 13ª C.E.

2. El Abogado del Estado, en segundo término, entiende que el art. 13.1 a) de la Ley autonómica impugnada incurre en inconstitucionalidad al vulnerar el art. 149.1.18ª C.E., que reserva al Estado las bases del régimen estatutario de los funcionarios. La infracción se habría producido porque, al fijar dicha disposición para cada grupo, unos sueldos y trienios superiores a los establecidos en la Ley de Presupuestos del Estado, incumple así lo preceptuado en una norma de carácter básico, cual es la contenida en el primer inciso del art. 24.1 de la Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, que reza así:

"Las cuantías de las retribuciones básicas serán iguales en todas las Administraciones Públicas para cada uno de los grupos en que se clasifican los Cuerpos, Escalas, Categorías o Clases de funcionarios".

Sostiene la parte actora que la naturaleza básica del precepto recién transcrito está fuera de toda duda, ya que el art. 1.3 de la Ley 30/1984 lo consideró explícitamente integrante de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos; y la constitucionalidad de este art. 1.3 fue sancionada en la STC 99/1987. Frente a esta posición, argumenta el Letrado de la Asamblea de Madrid que el citado art. 24.1 carece de carácter básico, y que, en modo alguno, puede considerarse que ésta sea una cuestión ya resuelta por la STC 99/1987, puesto que -según entiende- allí sólo se abordó la constitucionalidad del citado art. 1.3 desde una perspectiva más restringida, esto es, en contestación a la alegación de que se había confundido el concepto de "bases" del art. 149.1.18ª C.E. con el de "Ley de Bases" contemplado en el art. 82 C.E.

Esta última apreciación no puede sino ser compartida por este Tribunal. Debe, en efecto, reconocerse que en la STC 99/1987 la declaración de que el art. 1.3 de la Ley 30/1984 se adecuaba a la Constitución se efectuaba únicamente tras rechazar los diversos motivos que entonces se utilizaron para combatirlo, a saber: en relación con la aducida confusión entre "lo básico" en el sentido del art. 149.1.18ª C.E. y la delegación legislativa en favor del Gobierno prevista en el art. 82 C.E., con el consiguiente vaciamiento de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo en la materia; acerca de la pretendida imposibilidad de que el Estado, al amparo del art. 149.1.18ª C.E., dictase normas básicas respecto de la función pública local; y, en fin, en lo concerniente a la alegación de que no es factible dictar normas básicas para regular situaciones provisionales o coyunturales (STC 99/1987, fundamento jurídico 2º). Es cierto, pues, que en esta decisión no quedó prejuzgado en modo alguno si todas las normas que reciben en el art. 1.3 de la Ley 30/1984 el calificativo de "básicas" responden, o no, también materialmente a dicha naturaleza. Por consiguiente, dado que la calificación que al respecto adopte el legislador estatal no vincula de forma absoluta a este Tribunal, ni tan siquiera cuando la misma no fue en su momento impugnada por la Comunidad Autónoma (por todas, STC 156/1995, fundamento jurídico 3º), es claro que para decidir acerca de la constitucionalidad de este precepto autonómico habremos previamente de dilucidar si la propia norma estatal que sirve de canon respeta el orden constitucional de competencias.

Pues bien, en lo que atañe al art. 24.1 de la Ley 30/1984, pocas dudas hay que albergar acerca de que se trata de una norma materialmente básica. Como tantas veces ha reiterado este Tribunal, una norma merece tal calificativo cuando garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales; regulación normativa uniforme que, no obstante, debe permitir que cada Comunidad Autónoma introduzca, en persecución de sus propios intereses, las peculiaridades que estime pertinentes dentro del marco competencial que en la materia dibuje el bloque de la constitucionalidad (entre otras muchas, SSTC 1/1982, fundamento jurídico 1º; 44/1982,fundamento jurídico 2º; 69/1988,fundamento jurídico 5º; 248/1988,fundamento jurídico 4º; 13/1989,fundamento jurídico 3º; 141/1993,fundamento jurídico 3º y 197/1996,fundamento jurídico 5º). Ahora bien, según precisamos en la STC 237/1992 refiriéndonos al sector material ahora concernido, las competencias que las Comunidades Autónomas ostenten sobre el régimen estatutario de sus funcionarios no pueden impedir la intervención estatal que, "en el marco del art. 149.1.18 C.E., asegure un trato uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de los objetivos de la política económica general o sectorial, evitando que, dada la estrecha interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio nacional, se produzca un resultado disfuncional y disgregador" (fundamento jurídico 4º). A la luz de esta línea jurisprudencial, resulta palmaria la adecuación al orden constitucional de competencias de un precepto que determina la nivelación de la cuantía de las retribuciones básicas en todas las Administraciones públicas (esto es, sueldos, trienios y pagas extraordinarias, según el art. 23.2 de la Ley 30/1984), pues no persigue otro objetivo que lograr una mínima y fundamental homogeneidad en un aspecto sustancial del régimen funcionarial, cual es el atinente a los derechos económicos. De hecho, en relación precisamente con el art. 24 de la Ley 30/1984, ya en la STC 63/1986 tuvimos la oportunidad de señalar que, indudablemente, entre las bases del régimen estatutario de los funcionarios a que se refiere el art. 149.1.18ª C.E. "cabe incluir previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios, comunes a todas las Administraciones públicas, lo que, a su vez, hallaría fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad" (fundamento jurídico 11; y, en la misma línea, SSTC 96/1990, fundamento jurídico 3º y 237/1992, fundamento jurídico 4º).

Por lo demás tampoco se aprecia que la norma estatal básica que ha sido cuestionada por la Comunidad Autónoma sea tan incisiva que menoscabe, anule o no deje margen al ejercicio de la competencia autonómica a fin de que esta adopte una política retributiva propia respecto de sus funcionarios. La necesidad de que las bases estatales respeten un margen suficiente de autonomía en este ámbito, imprescindible para que la Comunidad Autónoma de Madrid pueda desarrollar su competencia en materia funcionarial (art. 38 del Estatuto de Autonomía) debe entenderse adecuadamente satisfecha en la Ley 30/1984, dado que la exigida igualación de la cuantía deja libertad de opción en lo tocante a las retribuciones complementarias, de cuya relevancia en el conjunto tendremos oportunidad de hacer mención seguidamente. En el bien entendido, claro está, dentro del respeto por la normativa autonómica del límite fijado por el Estado al incremento del volumen total de las retribuciones por todos los conceptos de los empleados públicos. En definitiva, no cabe sino afirmar que la normativa estatal que nos ocupa ha sido dictada con adecuación a la competencia sobre las bases que la Constitución reserva al Estado en su art. 149.1 18ª pudiendo, por tanto, operar como canon de constitucionalidad (STC 163/1995 fundamento jurídico 4º, por todas)

Por consiguiente, sentado lo anterior, y siendo evidente que el art. 13.1 a) de la Ley autonómica recurrida establece unas retribuciones en concepto de sueldo y trienios superiores a las fijadas en el art. 31.1 a) de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, resulta no menos obvio que, con ello, se ha ignorado la exigencia básica contenida en el primer inciso del art. 24.1 de la Ley 30/1984, incurriendo así la disposición recurrida en inconstitucionalidad.

3. El art. 13.1b) de la Ley autonómica recurrida es impugnado, en primer término, desde la misma perspectiva cuantitativa en que se ha fundado el recurso dirigido contra el art. 13.1a), es decir, porque puestos en conexión ambos preceptos, la cuantía de las pagas extraordinarias objeto de regulación en el primero de ellos excede de la que, por referencia a sueldo y trienios, ha fijado el art. 31.1a) de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988.

Mas en este concreto aspecto la vulneración del orden competencial, por infracción de la exigencia básica contenida en el art. 24.1 de la Ley 30/84, en cuanto referida a las pagas extraordinarias como integrantes de las retribuciones básicas no es imputable al art. 13.1b) en si mismo considerado, sino a la norma a que este precepto reenvía, es decir, al art. 13.1a) de la misma Ley autonómica, cuya inconstitucionalidad ya hemos declarado.

En consecuencia, atendiendo al primer motivo impugnatorio aducido contra el precepto de la Ley autonómica que ahora nos ocupa (art. 13.1b), relativo a la cuantía de las pagas extraordinarias), no puede acogerse la pretensión de inconstitucionalidad ejercitada por el Abogado del Estado.

Por lo que concierne, en cambio, al segundo motivo en que fundamenta su pretensión la representación del Estado, es decir, la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias, por infracción del mandato contenido en el art. 24.2 de la Ley 30/84, ha de estimarse la pretensión de declaración de inconstitucionalidad del art. 13.1.b) de la Ley 4/87 de Madrid.

En efecto, el citado art. 24.2, precepto materialmente básico por cuanto que, junto a otras finalidades, obedece al designio de hacer efectivo el mandato de igualdad para todas las Administraciones públicas de la cuantía de las retribuciones básicas, establece que la concreta cuantía de éstas, y por tanto, de las pagas extraordinarias que, como concepto retributivo específico forma parte de aquellas, deberá figurar en los Presupuestos de las Administraciones públicas. Pues bien, este mandato contenido en la norma básica estatal resulta incumplido por la Comunidad Autónoma de Madrid, cuando el art. 13.1 b) de la Ley de Presupuestos impugnada dispone que: "las pagas extraordinarias se percibirán de acuerdo con lo dispuesto en el art. 73 c) de la Ley 1/1986", precepto éste de la Ley reguladora de la Función pública autonómica, a cuyo tenor, las pagas extraordinarias serán dos al año, por un importe mínimo cada una de ellas de una mensualidad del sueldo y trienios. Esta remisión al precepto material o sustantivo de la normativa autonómica sobre la función pública, referido a un importe mínimo, deja sin precisar el concreto importe o cuantía de las pagas extraordinarias, como concepto retributivo que integran las retribuciones básicas, cuya concreta determinación cuantitativa ha de verse adecuadamente reflejada en la correspondiente Ley de Presupuestos.

Se impone, por ello, declarar que vulnera el orden constitucional de competencias el art. 13.1b) de la Ley autonómica, al ser contrario a la norma básica del Estado contenida en el art. 24.2 de la Ley 30/1984.

4. Finalmente, en el presente recurso se impugnan, asimismo, los párrafos segundo y tercero del art. 13.1 d) de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1988, que son del siguiente tenor literal:

"En ningún caso los complementos específicos de los funcionarios de la Comunidad para los que el Consejo de Gobierno ha aprobado las relaciones de puestos de trabajo serán inferiores a las siguientes cuantías:

Grupo......... Complemento Específico

A...................... 270.000

B...................... 260.000

C...................... 250.000

D...................... 245.000

E...................... 240.000

"En el supuesto de los puestos de trabajo aprobados para ser desempeñados por varios grupos, el complemento específico será el de mator cuantía".

Al igual que lo acontecido en relación con los últimos preceptos analizados, se imputa a los recién transcritos la vulneración del art. 149.1.18ª C.E. por contrariar lo establecido en otra de las disposiciones de la Ley 30/1984 calificada de básica en su art. 1.3, a saber, el art. 23.3 b), según el cual:

"Son retribuciones complementarias: (...).

"b) El complemento específico destinado a retribuir condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo".

En lo esencial, entiende el Abogado del Estado que los impugnados párrafos del art. 13.1 d) de la Ley autonómica, en cuanto introducen el grupo como pauta para asegurar un mínimo de complemento específico, contrarían frontalmente la norma básica, toda vez que ésta considera rasgo consustancial a este tipo de retribuciones complementarias el hecho de que las mismas se fijen en referencia a las "condiciones particulares" que exija cada puesto de trabajo; razón por la cual sólo algunos de ellos llevan aparejada la percepción del complemento específico. Y, como también sucedió con las disposiciones recurridas que últimamente nos han ocupado, el Letrado de la Asamblea de Madrid centra sus alegaciones en negar que sea materialmente básico el citado precepto estatal, si bien en esta ocasión añade que, sea cual fuere su calificación, no cabría en ningún caso apreciar la inconstitucionalidad denunciada, puesto que el art. 13.1 d) no lo contradice en absoluto, al no poder inferirse del mismo que todos los puestos de trabajo deban tener un complemento específico (STC 99/1987, fundamento jurídico 3º)

Pues bien, tampoco ahora puede compartirse la apreciación del representante de la Comunidad Autónoma de que la disposición estatal carece de carácter básico. La definición de este concreto concepto retributivo está estrechamente relacionada con las decisiones fundamentales concernientes al propio modelo de función pública que descansa en el sistema de puestos de trabajo por el que optó el legislador estatal de la citada Ley 30/1984. Así es: la voluntad del legislador de alejarse de un sistema de estructura corporativa y de avanzar, en consecuencia, hacia un sistema abierto, mediante la implantación de la clasificación de los puestos de trabajo como "base sobre la que ha de articularse la auténtica carrera administrativa" (Exposición de Motivos de la Ley 30/1984), determinó la paralela modificación del anterior régimen retributivo.

En este marco legal, las retribuciones básicas, en cuanto más directamente conectadas con el sistema de cuerpos funcionariales -dado que, al resultar en ellas determinante la clasificación por grupos (art. 23.2), vienen a reflejar la titulación y capacitación técnica exigidas para el acceso al Cuerpo (art. 25)-, pierden relieve en beneficio de las retribuciones complementarias. Así, pues, como pertinente trasunto del modelo de función pública que se pretendía instaurar, la Ley 30/1984, al regular las retribuciones, estableció "con claridad una primacía importante para aquellas que van ligadas al desempeño del puesto de trabajo" (Exposición de Motivos). De ahí que el complemento específico que nos ocupa, en la medida en que está derechamente orientado a "retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo" (art. 23.3 b]), se convierta en elemento relevante para perfilar el sistema de estructuración abierto por el que optó el legislador básico. En atención a lo dicho, ha de concluirse reiterando que el contenido del art. 23.3b) de la Ley 30/1984 se ajusta a la competencia estatal ex art. 149.1.18ª C.E., al poder encuadrarse entre esos "aspectos centrales, nucleares del régimen jurídico de una determinada institución" (STC 76/1986,fundamento jurídico 4º) en que las "bases", materialmente, consisten.

Distinta consideración ha de merecer, la segunda alegación defendida por el Letrado de la Asamblea de Madrid. Ciertamente, al cotejar los párrafos impugnados del art. 13.1.d) de la Ley autonómica con la recién mencionada disposición básica, no se aprecia que aquéllos incurran en la abierta contradicción que resulta imprescindible, en supuestos como el presente, para sostener la inconstitucionalidad de las normas autonómicas. El precepto recurrido erige, sí, al grupo en factor determinante de un mínimo de complemento específico; pero esta circunstancia, por sí sola, no puede considerarse atentatoria de las bases y llevar, sin más, a la inconstitucionalidad del mismo. De hecho, la impugnación de la parte actora se apoya en buena medida en una determinada interpretación de la norma objeto de control, según la cual la misma supondría atribuir el complemento específico a todos los puestos de trabajo, desnaturalizándose así la concepción básica de esta retribución, en cuanto necesariamente conectada a algunos de dichos puestos en atención a sus particulares condiciones. Ésta no es, sin embargo, la única interpretación posible de la disposición autonómica, pues, como atinadamente apunta el representante de la Asamblea de Madrid, de ella no cabe forzosamente inferir, en modo alguno, que a todos los puestos de trabajo deba asignarse el reiterado complemento, sino que, estrictamente, se limita a a una cuantía mínima en el caso de que dicho concepto retributivo se asigne a determinados puestos de trabajo.

Así interpretado el alcance del precepto impugnado, es claro que no se desvincula la concreta cuantía del complemento específico de las "condiciones particulares" que caractericen a cada puesto de trabajo receptor del mismo, por lo que no cabe entender que el art. 13.1d) de la Ley autonómica desvirtúe el concepto que de dicha retribución complementaria ha establecido la legislación básica.